【摘 要】 新《土地管理法》于2020年1月1日開始正式實(shí)施。新法在土地征收方面的重點(diǎn)在縮小征地范圍、完善土地征收程序、保障被征地農(nóng)民保障機(jī)制等。其中，改革重點(diǎn)之一是對(duì)“公共利益”界定的范圍進(jìn)行了例舉界定。由于原法公共利益的模糊性描述，容易造成了各地方、各時(shí)期政府執(zhí)行層面對(duì)“公共利益”這一重大前提條件掌握標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致所有人權(quán)利受損等事實(shí)，影響社會(huì)穩(wěn)定。新法將“公共利益”的范圍進(jìn)行明晰，但本文解析發(fā)現(xiàn)其仍存在權(quán)利制約不平衡、界定詞語不妥當(dāng)或描述不準(zhǔn)確等的問題，并通過分析給出新增“賦予人大常委會(huì)認(rèn)定公共利益情形的調(diào)查權(quán)和決定權(quán)”法規(guī)、建立公共利益認(rèn)定程序、刪除“扶貧拆遷”表述等的思考完善建議。

【關(guān)鍵詞】 土地征收 公共利益 征收程序

一、新《土地管理法》修訂的背景

《土地管理法》由1986年6月25日經(jīng)第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過，1987年1月1日實(shí)施。隨著實(shí)踐不斷發(fā)展和改革不斷深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)：原《土地管理法》實(shí)施面臨土地征收制度不完善、農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分等。自2004年進(jìn)行的第三次修正后，相隔十幾年后《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案經(jīng)2019年8月26日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過，已于2020年1月1日起開始施行。

雖然我國(guó)1986年首次頒布《土地管理法》，并在1988年、1998年、2004年進(jìn)行修正的各時(shí)期《土地管理法》中均存在“國(guó)家為了公共利益的需要，可依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征收或者征用”的類似表達(dá)，且我國(guó)2007年頒布的《物權(quán)法》中也有類似的表達(dá)，但是對(duì)于“公共利益”這一關(guān)鍵概念表達(dá)過于模糊，加之公共利益本身存在不斷變化的特征，并未給出準(zhǔn)確的定義和范圍，容易造成很多影響社會(huì)和諧的問題。

本文旨在解析新《土地管理法》中的第四十五條新增條款對(duì)“公共利益”的范定，解讀好分析新條款的在“公共利益”角度進(jìn)行優(yōu)勢(shì)和細(xì)節(jié)之處以及討論其在實(shí)施過程中存在或者可能遇到的問題，并就問題提出相應(yīng)的解決建議。

二、新《土地管理法》下首次對(duì)“公共利益”界定的范圍進(jìn)行明確

《土地管理法》新增第四十五條：“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：

（1）軍事和外交需要用地的;

（2）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的;

（3）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的;

（4）由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的;

（5）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的;

（6）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。

前款規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃;第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃;第（五）項(xiàng)規(guī)定的成片開發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

首先，這條條款將“公共利益”進(jìn)行概括式和例舉式相結(jié)合的立法模式，基本上通過例舉的方法涵蓋了六種目前土地征收的情形。與原法對(duì)公共利益的界定相比，既克服了概括式描述所產(chǎn)生的不確定性和模糊性，又克服了土地地方政府為“圈地”而人為放大征地的范圍及強(qiáng)制性征地的權(quán)利的現(xiàn)象。同時(shí)也減輕社會(huì)矛盾壓力，從而減少了因征地行為不合理造成的大量上訪信訪現(xiàn)象的產(chǎn)生。[1]通過對(duì)實(shí)施征收的土地的范圍進(jìn)行明確性的舉例和描述，規(guī)定了符合公共利益征地的特定范圍，從而達(dá)到了限制政府征地權(quán)利的目的，公共利益從此有法可依。

三、新《土地管理法》下“公共利益”界定條款內(nèi)容的一些思考

新《土地管理法》中新增的第四十五條法規(guī)也讓我產(chǎn)生了很多關(guān)于“公共利益”相關(guān)的思考，同時(shí)也有些許建議，總結(jié)如下：

（一）新法規(guī)中“公共利益”采用列舉法的六條情形是否有必要？

法律的抽象性和公共利益的主觀性結(jié)合之后是否會(huì)產(chǎn)生問題，這是在今后實(shí)踐中滿滿顯露的。首先，法律在未更新前是不會(huì)改變的，其是具有滯后性的。而公共利益是具有時(shí)代性、地區(qū)性、群體性的。就如社會(huì)美國(guó)社會(huì)法學(xué)的創(chuàng)始人羅斯科·龐德認(rèn)為的：“公共利益是指包含在文明社會(huì)生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要和愿望”，公共利益在不同地區(qū)、時(shí)代、群體中的定義是不同的。所以，在日后出現(xiàn)新的情況法律還是無法解決是否符合公共利益的，而新法采用例舉法對(duì)于公共利益的一刀切判斷，違背了法律確定性的初衷，容易在后續(xù)產(chǎn)生很多問題。

所以，因地制宜建立合理的公共利益范圍或者是建立合理的公共利益判斷機(jī)構(gòu)是十分重要的。判斷公共利益不能依靠法官，更不能依靠行政機(jī)關(guān)，而是由人民代表決定，因?yàn)樗麄兪枪怖孀羁煽康谋Ｕ险遊2]。那么，由地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)集體土地征收是否符合公共利益做出決定是否更佳。根據(jù)《土地管理法》，公共利益決策權(quán)是經(jīng)上級(jí)人民政府之手，這并不屬于人大常委會(huì)的管轄范疇。但是根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第十六條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)是可以就特別問題成立調(diào)查委員會(huì)。對(duì)此我認(rèn)為需要修改認(rèn)定權(quán)力歸屬的條款，賦予人大常委會(huì)認(rèn)定公共利益情形的調(diào)查權(quán)和決定權(quán)，這樣才會(huì)更加的完備。

以上所述，我個(gè)人認(rèn)為新法規(guī)中采用的列舉法界定了“公共利益”的范圍在目前是有必要的，這是毋庸置疑的。但是在今后的實(shí)施中是否完備與必需還將打個(gè)問號(hào)。為了防止權(quán)力的濫用還是需要將土地征收公共利益的決定決策和實(shí)施分別開來，建議由人大機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)，就能做到權(quán)利相互制衡，從而才能解決目前土地征收所產(chǎn)生的各種問題，也可以讓土地征收的目的更向確需“公共利益”無限逼近。

（二）第五條中的“扶貧搬遷”、第六條中的“成片開發(fā)”是否符合“公共利益”的范疇？

首先，扶貧搬遷的目的是改善貧困人口的生活質(zhì)量，提高生活水平為目的的，本質(zhì)來說是一項(xiàng)惠民工程。但是扶貧搬遷帶有一定的自愿性，這就說明并不是所有的被扶貧搬遷對(duì)象都認(rèn)為扶貧搬遷是符合其利益的。公共利益，顧名思義“公共”，是滿足社會(huì)、大眾的需要，而相比之下“扶貧搬遷”所“需要”的受眾群體是否過于狹小。這與“公共利益”中“滿足人的需要”是相違背的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮，全國(guó)各地土地征收進(jìn)行得如火如荼。在此期間，出現(xiàn)大量以公共利益之名進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的違法征收項(xiàng)目，例如，以公共利益為名義進(jìn)行扶貧搬遷項(xiàng)目改造建設(shè)別墅區(qū)。這些商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目在披上了“公共利益”的合法外衣之后，使得審批程序中綠燈大開。

其次，“成片開發(fā)”是否能夠列入公共利益的范疇還是需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的判斷的。由于第六條可進(jìn)行成片開發(fā)的土地是建立在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的，但是土地利用總體規(guī)劃是由各級(jí)政府編制的，很難避免有些地方政府為以征收為目的而編制土地總體規(guī)劃的可能性，從另一方面變相的擴(kuò)大征地的范圍。

總的來說，“扶貧搬遷”是否能夠納入公共利益之中還是有待商榷的，建議刪除。曾經(jīng)有學(xué)者提出公共利益界定的六條標(biāo)準(zhǔn)[3]，其中第一條是：受益人的不特定性和多數(shù)性。而個(gè)人認(rèn)為“扶貧搬遷”的受益人并非不特定性且可能在某種社會(huì)大環(huán)境下也不屬于多數(shù)性的特征。所以在嚴(yán)格意義上，它并不屬于公共利益的范疇。

但是，值得肯定的是“成片開發(fā)”多數(shù)是以公共利益為目的的，只有少數(shù)是違背此原則的。那么，更多的是需要建立一種監(jiān)督和制約土地征收的機(jī)構(gòu)，與上述第一條問題的解決方法類似，是否建立一套完備的公共利益認(rèn)定程序，這是后續(xù)亟待解決的問題。

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作者簡(jiǎn)介：華佳琦（1999—），女，漢，浙江衢州，，本科在讀，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)