疫情和生態(tài)安全背景下實(shí)施休耕的可行性研究

劉磊

摘 要：當(dāng)前，我國在嚴(yán)守永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，更加注重耕地質(zhì)量的提升。長期以來，對耕地的過度利用，也造成了一定的生態(tài)環(huán)境問題。該文分析了我國耕地流轉(zhuǎn)、休耕后勞動力轉(zhuǎn)移以及合村并居政策，分析了當(dāng)前存在的農(nóng)戶對休耕認(rèn)知程度低，農(nóng)業(yè)機(jī)械和勞動力閑置，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，缺乏有效監(jiān)管等問題，提出了加強(qiáng)政策宣傳、走出去和引進(jìn)來、制定差別化的休耕補(bǔ)償、加強(qiáng)監(jiān)管力度等對策建議，以期通過休耕實(shí)現(xiàn)耕地的綠色可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：休耕;流轉(zhuǎn);耕地保護(hù);生態(tài)安全

中圖分類號 F323文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2020）13-0124-03

Abstract： On the basis of strictly abiding by the red line of permanent basic farmland protection， we should pay more attention to the improvement of the quality of cultivated land. At the same time， China's long-term overuse of cultivated land has also caused certain ecological and environmental problems. Based on the analysis of the transfer rate of cultivated land， the transfer of labor force after fallow and the current policy of combining villages and residences， this paper puts forward that a larger scale fallow needs to be combined with the transfer of cultivated land， and gives examples of fallow after the transfer of cultivated land. After further analysis， it is found that there are some problems such as farmers' low awareness of fallow， farmers' idle agricultural machinery and labor force， unreasonable compensation standards， lack of effective supervision， etc.， and then it puts forward some suggestions such as strengthening policy propaganda， going out and introducing， making differential fallow compensation， strengthening supervision and so on， in order to realize the green and sustainable development of cultivated land through fallow.

Key words： Fallow; The circulation;Cultivated land protection; Ecological safety

1 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，城鎮(zhèn)邊界不斷向外擴(kuò)張，侵占了大量的優(yōu)質(zhì)耕地，同時農(nóng)村中的大多數(shù)青壯年進(jìn)城務(wù)工，造成了耕地撂荒等問題。而正在耕種的土地由于不合理的施肥、使用農(nóng)藥、過度利用等行為，造成了耕地鹽堿化嚴(yán)重、污染加重和土壤退化、水土流失等問題，從而制約了我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也亟須優(yōu)化，當(dāng)前糧食產(chǎn)業(yè)深層次的矛盾由總量供給不足轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食階段性供給過剩與供給不足共存的結(jié)構(gòu)性矛盾[1]。例如，玉米庫存高，但大豆產(chǎn)量卻嚴(yán)重不足，大豆進(jìn)口量在2015年時達(dá)到81690000t，是國內(nèi)生產(chǎn)量的6.8倍，而玉米的產(chǎn)量高達(dá)224580000t，庫存消費(fèi)比達(dá)到了172.35%?；谝陨弦蛩兀覈?016年開始實(shí)施休耕政策，主要包括輪作和休耕2種方式。

政策推行初始，重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展試點(diǎn)。隨著政策的不斷深入，十九大報(bào)告中再次提出擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地休養(yǎng)生息制度。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《2020年種植業(yè)工作要點(diǎn)》，2020年我國將實(shí)施輪作休耕試點(diǎn)面積在2000000hm2以上，以輪作為主、休耕為輔，擴(kuò)大輪作、減少休耕。目前，學(xué)者們對休耕的研究主要集中在農(nóng)戶休耕的意愿研究[2]、國內(nèi)外休耕試點(diǎn)的比較研究[3]等方面。

本文結(jié)合我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)背景、政策環(huán)境和試點(diǎn)地區(qū)的做法成效，提出了推進(jìn)休耕制度的發(fā)展方向，分析了當(dāng)前休耕制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，并相應(yīng)提出了對策建議，對我國更大規(guī)模更高效的實(shí)現(xiàn)休耕有一定的借鑒意義，以加強(qiáng)耕地保護(hù)力度，進(jìn)一步提高耕地生態(tài)環(huán)境。

2 休耕的發(fā)展方向和模式

2.1 發(fā)展方向 蔡昉研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的現(xiàn)實(shí)制約。本文通過對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)面積、試點(diǎn)地區(qū)休耕后的勞動力轉(zhuǎn)移和政策環(huán)境進(jìn)行分析，提出擴(kuò)大休耕規(guī)模需要結(jié)合土地流轉(zhuǎn)的方式來統(tǒng)籌推進(jìn)。為提升土質(zhì)，休耕使現(xiàn)存耕地進(jìn)行統(tǒng)一化操作甚至使耕地連片化，為耕地的機(jī)械化規(guī)?；僮魈峁┛赡苄訹4]。

首先，我國大多數(shù)耕地仍處于碎片化經(jīng)營狀態(tài)。傳統(tǒng)精耕細(xì)作的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)由于耕地分配的細(xì)碎化，即使在同一片土地上，由于農(nóng)戶對耕地的生產(chǎn)方式、管理模式和利用程度上存在差異，導(dǎo)致耕地質(zhì)量參差不齊，這也是國家推行休耕政策的一個重要原因。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的消息，截至2018年底，確權(quán)給農(nóng)戶承包地98666666.67hm2，全國耕地流轉(zhuǎn)面積35933333.33hm2，流轉(zhuǎn)率大約為36.4%。當(dāng)前實(shí)施休耕試點(diǎn)的載體主要是通過流轉(zhuǎn)得到耕地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，因此，要想進(jìn)一步擴(kuò)大休耕的規(guī)模和提升耕地質(zhì)量水平，那么休耕制度的順利實(shí)施要與耕地流轉(zhuǎn)協(xié)同推進(jìn)。

其次，在休耕實(shí)施主體為散戶的情況下，將會出現(xiàn)休耕農(nóng)戶勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的行為。根據(jù)王盼等學(xué)者的調(diào)研數(shù)據(jù)，在參與休耕的1136戶農(nóng)戶中，有744戶存在勞動力轉(zhuǎn)移，占休耕農(nóng)戶總數(shù)的65.49%，說明大多數(shù)休耕農(nóng)戶都會轉(zhuǎn)移其剩余勞動力到城市[5]。農(nóng)戶外遷進(jìn)城務(wù)工后，相比較于農(nóng)村，其收入和生活質(zhì)量相對較高，回村的激勵性受到了制約，休耕結(jié)束后，耕地將面臨荒廢的風(fēng)險。同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢是規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化，耕地的適度規(guī)模經(jīng)營符合當(dāng)前社會發(fā)展的需要。

再次，隨著合村并居政策的推進(jìn)，農(nóng)村人口的集聚是大勢所趨。我國正在開始著手合村并居的試點(diǎn)工作，目前山東正在組織各方專家探討合村并居的可行方案，這就意味著人口的集中將是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。合村并居提高了土地利用效率，為耕地的規(guī)?；?jīng)營提供了條件，而且人口的集聚將會吸引產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，因此而釋放出的耕地資源尤其是需要休耕的土地亟須新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的介入，以此更高效地推進(jìn)休耕制度。

2.2 休耕模式

2.2.1 參與主體 中國大陸地區(qū)的休耕試點(diǎn)地區(qū)、休耕類型、休耕年限、休耕規(guī)模和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都由政府決定[6]，而具體需要休耕的土地則要統(tǒng)籌考慮農(nóng)戶意愿、村組配合程度等進(jìn)行確定[7]。針對參與休耕區(qū)域耕地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)未分離的情況，應(yīng)充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的意愿，通過基于合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)耕地的流轉(zhuǎn)，達(dá)到連片經(jīng)營的規(guī)模化水平。

在休耕政策開展初期，由于農(nóng)戶思想保守，參與程度較低，進(jìn)而需要政府發(fā)揮作用。因此，休耕政策順利推行的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好農(nóng)戶意愿與政府介入之間的關(guān)系。結(jié)合湖南省湘鄉(xiāng)市和貴州省萬山區(qū)進(jìn)行休耕的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，本文提出在休耕前由縣級政府出面進(jìn)行政策宣傳，然后采取“農(nóng)戶申請、村委會匯總上報(bào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣農(nóng)業(yè)與財(cái)政部門復(fù)核、縣人民政府審批”的程序來確定休耕土地，提出休耕申請的比例應(yīng)占所屬村集體的80%以上[8]。通過簽訂協(xié)議，由村委會取得耕地的經(jīng)營權(quán)，然后由縣級政府進(jìn)行統(tǒng)籌并發(fā)布招標(biāo)公告，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在參與競標(biāo)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得一定區(qū)域的耕地經(jīng)營權(quán)后負(fù)責(zé)休耕的管護(hù)工作，休耕后鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體繼續(xù)經(jīng)營管理流轉(zhuǎn)的土地，努力使適度規(guī)模經(jīng)營常態(tài)化。為了避免出現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中斷投資而使耕地撂荒的現(xiàn)象，政府應(yīng)聯(lián)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村銀行和第三方基金組織建立休耕專項(xiàng)基金，以保證休耕工作的長效進(jìn)行。

2.2.2 休耕方式 隨著休耕工作的推進(jìn)，當(dāng)前我國休耕方式以輪作為主、休耕為輔，因地制宜實(shí)施休耕。以山東省嘉祥縣為例，山東多年來一直是小麥玉米連作，這2種作物的搭配方式不僅不能形成互補(bǔ)效益，而且汲取了過多的土壤養(yǎng)分。耕地輪作試點(diǎn)采取的種植方式為“一主多輔”，主要是玉米與大豆輪作，與雜糧、蔬菜、薯類、油料作物等輪作為輔的輪作模式。

3 休耕過程中存在的問題

3.1 農(nóng)戶對休耕的認(rèn)知程度低 農(nóng)戶缺乏了解休耕輪作政策的途徑，加上傳統(tǒng)思想的束縛，他們對休耕和流轉(zhuǎn)的方式產(chǎn)生抵觸心理，可能會認(rèn)為政府通過休耕來剝奪他們的耕地。在是否參與休耕的博弈過程中，經(jīng)濟(jì)效益的補(bǔ)償對農(nóng)戶的選擇較為重要。由于接受的知識范圍有限，他們的認(rèn)知暫未達(dá)到支持耕地保護(hù)和保護(hù)生態(tài)安全的高度，難以用耕地未來生產(chǎn)潛力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理性視角來看待休耕工作，這是由于政府對休耕政策宣傳不到位造成的。

3.2 造成勞動力和農(nóng)業(yè)工具的閑置 實(shí)施休耕后，會釋放出一批農(nóng)村剩余勞動力，即使對休耕農(nóng)戶做出適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是如果不能妥善安置參與休耕后的剩余勞動力，那么他們就無法形成收入的長效增長機(jī)制，也減弱了由于人力資本提升而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。勞動力的閑置本身就是一種資源浪費(fèi)現(xiàn)象，而且存在大量剩余勞動力對社會的穩(wěn)定也造成了一定的威脅。另外，農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)工具及機(jī)械將會造成閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，面臨設(shè)備的老化、折舊問題。

3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理 自1982年推出《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》明確指出包產(chǎn)到戶以來，耕地呈現(xiàn)出破碎化的經(jīng)營趨勢。由于各戶對耕地的經(jīng)營模式的不同，耕地的生產(chǎn)力水平和破壞程度存在差異，但目前所給予參與休耕農(nóng)戶的補(bǔ)償金相同，即補(bǔ)償金額未能按不同比例分配。根據(jù)2020年山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的輪作休耕試點(diǎn)實(shí)施方案參與輪作的耕地補(bǔ)償2250元/hm2，耕地的質(zhì)量不同但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同，因此存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理的情況。

3.4 缺乏有效監(jiān)管舉措 在農(nóng)戶申請休耕階段，農(nóng)戶或村委會可能會存在為了提高休耕補(bǔ)償而過多上報(bào)休耕面積的情況。另外，在休耕過程中，管護(hù)工作是否到位是影響休耕政策效果的重要因素，在休耕政策實(shí)施過程中及時糾偏能夠有效遏制政策出現(xiàn)偏離的現(xiàn)象。在休耕結(jié)束后，有效的監(jiān)管數(shù)據(jù)是對休耕政策進(jìn)行評價的重要指標(biāo)。當(dāng)前缺乏對休耕各個階段的監(jiān)管措施，勢必會影響休耕政策的最終結(jié)果。

4 對策建議

4.1 加強(qiáng)休耕政策的宣傳，提高農(nóng)戶休耕意識 首先，政府部門安排專業(yè)人員在固定時間段到村莊中宣傳休耕知識，提高農(nóng)戶對休耕政策的認(rèn)知度。其次，村莊中懸掛、張貼宣傳休耕政策的橫幅和公示牌，強(qiáng)化休耕政策對農(nóng)民的視覺沖擊力，潛移默化的影響農(nóng)民的休耕認(rèn)知。再次，利用好已實(shí)施休耕試點(diǎn)的優(yōu)秀成果，將其成效制作成宣傳片，向農(nóng)民展示其經(jīng)濟(jì)成果，提高他們的參與度。最后，借助新聞媒體的力量來宣傳休耕政策，制造出濃厚的休耕氛圍。通過多項(xiàng)舉措全方位、多維度的提高農(nóng)戶休耕意識。

4.2 “走出去和引進(jìn)來”相結(jié)合，強(qiáng)化農(nóng)戶的認(rèn)知觀念 休耕政策不可避免地會釋放出大量的農(nóng)村勞動力，應(yīng)采取鼓勵農(nóng)戶走出去和助力產(chǎn)業(yè)引進(jìn)來的方式進(jìn)行安置。一方面，為了城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，政府應(yīng)聯(lián)合當(dāng)?shù)孛襟w及時向休耕區(qū)域的農(nóng)村公布城鎮(zhèn)工作的需求信息，使農(nóng)戶及時了解到招聘信息，鼓勵農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工，同時要放寬非農(nóng)戶口的準(zhǔn)入門檻，做到勞動力的妥善安置。另一方面，深入挖掘當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，吸引專業(yè)化產(chǎn)業(yè)的入駐，如發(fā)展初級農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游和生態(tài)采摘等項(xiàng)目，進(jìn)一步消化農(nóng)村剩余勞動力。事實(shí)上，隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)工具的類型也經(jīng)歷了一系列變革，從早期的鐵器牛耕到現(xiàn)在的機(jī)械化作業(yè)，這也是現(xiàn)代化建設(shè)所不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，政府需要強(qiáng)化農(nóng)戶的認(rèn)知水平，輔以必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以彌補(bǔ)農(nóng)戶的損失。

4.3 制定差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 固定單一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使農(nóng)戶參與休耕的積極性受挫，使休耕政策難以推進(jìn)。若補(bǔ)貼過低，農(nóng)民響應(yīng)國家休耕政策的程度就會降低;補(bǔ)貼過高，會使農(nóng)戶忽視一部分休耕產(chǎn)生的收益，自然達(dá)不到理想的政策效果。休耕的補(bǔ)貼應(yīng)該統(tǒng)籌考慮耕地的生產(chǎn)力水平和當(dāng)時的市場需求，即根據(jù)糧食產(chǎn)量和當(dāng)時的糧食價格進(jìn)行動態(tài)化補(bǔ)貼，既能通過休耕為耕地提質(zhì)，又能及時調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，符合市場需求水平。

4.4 加強(qiáng)休耕政策全過程的監(jiān)管力度 為了避免及糾正休耕政策制定、執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，需要對休耕的各個階段采取必要的監(jiān)管措施。由參與休耕的各利益主體選派代表組成監(jiān)察小組，對休耕過程進(jìn)行全程監(jiān)督，及時公布休耕的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)時動態(tài)信息，做到上下級信息對稱。將現(xiàn)代化的檢測手段如遙感衛(wèi)星等引入到休耕的監(jiān)管過程中，強(qiáng)化參與休耕的經(jīng)營主體的專業(yè)化水平。成立專業(yè)化的處理休耕過程中產(chǎn)生矛盾的機(jī)構(gòu)，保證休耕政策的順利實(shí)施。

5 結(jié)語

糧食安全和生態(tài)安全事關(guān)我國農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展。自21世紀(jì)以來，我國耕地生產(chǎn)能力下降了2%[9]，耕地質(zhì)量的保護(hù)已刻不容緩。休耕政策不僅要在休耕期限內(nèi)促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和將轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)代要素引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更重要的是在休耕結(jié)束后保護(hù)和延續(xù)休耕成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，盡量避免出現(xiàn)產(chǎn)能過剩和產(chǎn)能不足的矛盾。

由于休耕補(bǔ)償?shù)木唧w公式和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)和權(quán)重等尚未明確，本文僅提供了1個參考標(biāo)準(zhǔn)，今后仍要加強(qiáng)這方面的深化研究，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)編：張宏民）