近代鐵路警察制度變遷中的央地角色轉(zhuǎn)換

馬 陵 合

近代中國鐵路初興時，沿線治安主要由地方督撫和地方防營負責，地方大員是近代鐵路警察的催生者。 由于經(jīng)費問題和鐵路治安的特殊性，管理主體逐步由地方督撫轉(zhuǎn)向各路局，中央政府逐步加大對鐵路警察的控制力度。 1932 年鐵道部設立直屬鐵道部的路警總局，鐵路警察從地方警察體系中正式分離出來，成為獨立建制的警種。鐵路警察最初由地方政府創(chuàng)設，最終轉(zhuǎn)為直隸于中央政府。 中央與地方之間管理權(quán)限的轉(zhuǎn)換，不失為中央與地方關(guān)系變動的一個重要面相。 民國時期一篇專門研究鐵路警察的文章這樣寫道：“鐵路警察是屬于交通警察的一種特殊警察。 他的職務，在保障行車秩序，客貨運輸?shù)陌踩?在鐵路區(qū)域以內(nèi)，關(guān)于公安衛(wèi)生等地方警察事務，亦應切實執(zhí)行，故路警實兼有地方警察的職權(quán)?！?〔1〕近代中國鐵道興辦之始，因尚未建成近代警察制度。 在整個晚清時期，除個別都市設立警察外，尚未普遍地實施?！凹椿蛏贁?shù)地方，有警察設立，而亦極幼稚，以其維護地方最低限度的公安，力尚不足，更不能冀其兼顧維持交通的責任?！?因而，鐵路警察的出現(xiàn)，需要依托地方督撫，將已有防營等轉(zhuǎn)化為專職的鐵路警察。 與此同時，地方警察也在不斷完善發(fā)展，地方警察與鐵路警察在清末民初實際是并立而行，此“實為我國內(nèi)政上的一種創(chuàng)例” 〔2〕。 只是鐵路警察的管轄權(quán)變更存在著一個由地方轉(zhuǎn)向中央、由各自為政至建制統(tǒng)一的歷程，此與近代鐵路管理體制集權(quán)化進程是相契合的。

一、地方督撫與早期鐵路巡警創(chuàng)設

興筑鐵路在19 世紀70 年代成為洋務新政的重要組成部分。 以地方督撫為主的對外交涉體制，產(chǎn)權(quán)地方化傾向的洋務企業(yè)體制，使得地方督撫擔當了發(fā)展鐵路的主要職責。 維護沿線治安之職也自然地被納入相關(guān)地方督撫的職責范圍之中。1898 年礦路總局在 《礦務鐵路公共章程》 中明確指出，鐵路的治安“必有借重地方官之處”，“如有地主阻撓、工役聚眾等事，一經(jīng)公司呈報，該地方官即妥為曉諭彈壓” 〔3〕。 1903 年 12 月，商部在《鐵路簡明章程》 中再次明確地方官負有彈壓保護鐵路之責，并要求鐵路部門承擔相應費用。 第22條規(guī)定：“興造鐵路，或鐵路已經(jīng)造成后，如須用彈壓、巡丁，準其每一里雇用華人一二名，仍不準帶用軍器，如需用護路兵勇，必須稟由臣部及各該省將軍督撫酌派，不得擅自雇用，所有工食費用由鐵路發(fā)給?！?〔4〕由此可見，在政策層面，基本確立了地方督撫與鐵路部門共同承擔治安職責的原則。 不過，這兩份章則也清晰地表明，地方督撫擁有更大的權(quán)力與責任，是維護鐵路治安的主角。 雙方合作、一方為主格局的形成，與近代中國早期鐵路警察組建的歷程有關(guān)，相關(guān)章程只是對現(xiàn)實狀況的認可。

中國近代鐵路警察的雛形最早出現(xiàn)在津沽鐵路。 在津沽鐵路修筑之際，“向于工程材料與洋工程司之往來，得由當時防營護勇，隨同保護” 〔5〕。1888 年，津沽鐵路建成后，路方在每個車站設彈壓委員1 人，招募護勇數(shù)人，身著號衣，擔負守衛(wèi)等職責。 同時，在重要車站雇用 3 至 5 人，身著號服，負站臺守望之責，名曰巡夫。①“巡夫” 當時英文為 watchman。彈壓委員和巡夫是近代中國鐵路警察的雛形。 在此后相當長的時間內(nèi)，各條鐵路根據(jù)需要設置護勇、巡夫、彈壓、巡警等職位，維護路線治安。 地方駐軍仍然成為最為重要的防衛(wèi)力量，鐵路警察尚不是嚴格意義上的獨立警種，中央與地方均無鐵路警察的專職管理機構(gòu)。

庚子之變時，關(guān)內(nèi)外鐵路屢發(fā)劫車事件。 為保行車安全，袁世凱從沿線駐防的淮軍中抽出部分官兵改為鐵路巡警，同時奏定 《山海關(guān)內(nèi)外鐵路巡警稽查職守章程》 十二條。 〔6〕該章程規(guī)定：“鐵路巡警駐扎各站，以保護鐵路產(chǎn)業(yè)完全無缺、往來搭客平安無虞為應盡之義務。” 即巡警的保護范圍主要是車站，緝拿之犯交由地方處理，“如有形跡可疑之人，或隨帶有犯禁物件，或聚眾私語、似非善類者，無論何項客商，應即扣留，押送地方官或北洋營務處訊明究辦” 〔7〕。 津榆鐵路關(guān)內(nèi)段試辦的鐵路巡警，隸屬于直隸總督。 人員由守衛(wèi)護勇、淮軍官兵及從天津南段巡警總局抽調(diào)的巡警和警務學堂畢業(yè)生組成。 1906 年，關(guān)內(nèi)巡警設3 局10 段，由總巡官節(jié)制。 第一局管轄北京至天津，下設 4 段，分駐前門、豐臺、廊坊、天津各站；第二局管轄天津至唐山，下設3 段，分駐在天津、塘沽、唐山各站；第三局管轄開平至山海關(guān)，下設 3 段，分駐在昌黎、灤州 (今灤縣)、山海關(guān)各站。 京奉鐵路全線通車后，關(guān)內(nèi)外設兩個巡警段，隸屬于京奉鐵路局。 這種以軍隊負責鐵路警備的階段，只能算鐵路警察的草創(chuàng)階段?！白怨饩w二十八年至三十年間淮軍護路，其職務只在看守票房，鎮(zhèn)壓胡匪，有巡警之名，形式尚未具備?！?〔8〕在袁世凱利用淮軍防營組建鐵路巡警的同時，北京也設立工巡總局，“亦為中國創(chuàng)立地方警察之始” 〔9〕。 因而，作為地方大員的袁世凱在鐵路警察創(chuàng)建上起到了引領(lǐng)與示范作用。 關(guān)內(nèi)外鐵路巡警的主管機構(gòu)為北洋大臣。 研究者也認為，關(guān)內(nèi)外鐵路巡警創(chuàng)辦最早，但本質(zhì)是直隸派駐鐵路的地方巡警，“最終管轄權(quán)歸于地方” 〔10〕。 直至1913 年，直隸民政廳函請交通部將關(guān)內(nèi)路警改歸京奉路局直接管轄，交通部許之。 〔11〕

晚清時期鐵路多屬于借款筑路，中國雖失鐵路諸多權(quán)力，包括工程師、會計師和行車總管均用外國人，但是“是時各借款鐵路，多于借款合同中聲明由鐵路自辦巡警” 〔12〕。 在那些基本依賴外資的鐵路上，雖然外國債權(quán)人可以獲得總工程師、總會計師和行車總管這樣的關(guān)鍵崗位，但在借款合同中一般都會明確由中方負責鐵路沿線治安。 滬寧鐵路修筑之時即自辦巡警。 滬寧鐵路總管理處擬定鐵路開辦巡警章程及辦事規(guī)則，自吳淞至無錫已經(jīng)行車各處，所有工程彈壓委員、勇丁酌裁改為鐵路巡警，尚未完工的路段仍酌留彈壓弁勇以資梭巡。 但其職權(quán)僅限于路界以內(nèi)，其與地方警察權(quán)限劃分的依據(jù)便是路網(wǎng)旁之界石，車站則以圍墻柵欄為界，界外則依靠地方警察幫助照料。 〔13〕1908 年滬寧鐵路全線通車后，兩江總督因無力設置專門鐵路巡警，暫時增撥巡防營擇要派駐，車站、局廠、看守產(chǎn)業(yè)材料由鐵路自辦巡警負責。 〔14〕有的鐵路在訂立鐵路借款合同時，就明確了鐵路巡警的設置與權(quán)限。 如 《粵漢鐵路借款續(xù)約》 第十款就規(guī)定：

原約第三款所載筑造干路、枝路，駛行輪車，以及與鐵路相關(guān)之各項事業(yè)，中國人外國人均不得干預，藉詞阻撓等語。 實在解說，系不特專請中國國家俯準，而且干路、枝路，或現(xiàn)在筑造或已行車鐵路產(chǎn)業(yè)，中美合辦各事，辦公中西人等，悉應由經(jīng)過各省文武官員隨時竭力保護，于匪徒鬧事及土人阻撓各端，尤屬緊要；并準總辦管理處隨時練養(yǎng)鐵路華巡捕一隊，其弁目兼用華洋人，藉以沿途保護鐵路及所有產(chǎn)業(yè)，其工費概歸鐵路發(fā)給。 如鐵路另要國家或各省派兵保護之處，由督辦大臣咨請即派。 其由火車運兵到場，鐵路概不收費，餉由官給。 〔15〕

鐵路巡警出現(xiàn)之初，其人員與經(jīng)費名義上均由地方負責，但經(jīng)費實際上還是由鐵路通過不同方式劃撥。 如北洋大臣兼任督辦關(guān)內(nèi)外鐵路大臣袁世凱，每年由鐵路余利項下提撥二成輔助北洋興辦新政之需，“鐵路巡警服裝餉械以及經(jīng)常各費，均由北洋于鐵路余利項下支持，故直接受北洋大臣之統(tǒng)轄。 時關(guān)外鐵路巡警則以經(jīng)費不充，未能改組，仍沿用軍隊舊制，略換形式，其職制餉章與關(guān)內(nèi)不同” 〔16〕。 滬寧鐵路收回警察權(quán)后，該路總辦鐘文耀稱：“警務既由華官自辦，所有費用中英公司不復撥付。 蓋中英公司與中政府所訂合同載明，該路警務應由公司自行籌辦，華官不得干涉。 今端督既欲收回自辦，則此費自應中政府擔認。” 〔17〕1908 年滬寧鐵路全線通車之際，兩江地方因為籌辦巡警費用巨大，只能暫派撥巡防營守護鐵路。 但是，沿路所設車站數(shù)十處，難以全部派軍駐守，只能由巡防營擇要派駐，隨時往來巡護，其余車站、局廠、看守產(chǎn)業(yè)材料以及照料上下客商、起卸貨物、彈壓消防、預防禍患之事均由界內(nèi)鐵路自辦巡警負責。 〔18〕

郵傳部成立后，認為依賴地方督撫派兵護衛(wèi)，會影響其對鐵路的控制權(quán)，因而希望能設立專職的鐵路巡警，取代此前的各類名目，“商辦已成之路亦當由臣部隨時體察商籌辦理，務令路政益臻完密” 〔19〕，而地方官吏只能擔當“輔助聯(lián)絡” 的角色。 郵傳部的態(tài)度使得清末最后幾年鐵路巡警規(guī)模不斷擴大，建制不斷完善，地方防營逐步讓位于專職的鐵路巡警。 到 1908 年，京奉、京漢、京綏、滬杭甬、膠濟、正太、廣三、南得等路 （段）分別設置鐵路巡警或類似巡警職能的護勇、巡查、巡務或彈壓。 表1 略可反映早期鐵路警察的來源及其演變的軌跡。

晚清時期，無論是官營鐵路還是官督商辦型的鐵路，清政府均實行以鐵路督辦大臣為中心的管理體制。 督辦大臣體制是地方督撫間接掌控鐵路的主要方式，地方督撫是某條具體鐵路的倡導者，鐵路修筑、運營的實際管理者。 無論是鐵路自建還是由地方防營改制，其主導者仍然是控制鐵路的地方督撫。 設置方式主要依據(jù)鐵路局與地方政府的關(guān)系：有的突出鐵路局的地位，模仿關(guān)內(nèi)外鐵路設置巡警段，將路警納入鐵路分段式管理體系中；有的則仍保持軍隊的編制，把巡警編成若干“棚” （清朝軍隊編制單位，每棚 14 人）分段執(zhí)行巡護任務；也有設巡警局、巡警處或警務委員的，參差不一。 〔20〕這種設置，既有鐵路機構(gòu)的特色，又沿襲了軍隊建制。 同時，中央政府在鐵路產(chǎn)業(yè)管理的缺位，使鐵路管理體制難以走向一體化，各自為政的特色非常鮮明。 盡管地方督撫要承擔鐵路沿線的職責，但鐵路所有權(quán)不歸地方，實際上鐵路警察的發(fā)展很大程度上受制于鐵路部門的自身能力與重視程度。 這對于中國近代鐵路警察制度影響極大。“清季創(chuàng)建鐵道中，因地方警察制度尚未實施，鐵道當局對建設時期之工程材料，與營業(yè)時期之客貨運輸，不得不設法自謀保護，故鐵道警察之設置，實系基于事實之需要，以后沿襲改革，遂成今日中國特有之制度?！?〔21〕

表1 清末鐵路 （不含外資鐵路）巡警設置情況簡表

二、路局與地方政府共同承擔鐵路警備之職

晚清以來，鐵路巡警一直包括兩部分，即各省派駐鐵路的巡警以及鐵路自辦巡警，形成了地方派駐巡警 （或巡防營）與鐵路自辦巡警共同維持鐵路治安的局面。 相對而言，早期地方與鐵路之間在鐵路治安上主要是軍隊與鐵路巡警的關(guān)系問題，后期才轉(zhuǎn)向鐵路警察與地方警察的權(quán)限劃分問題。 路局與地方政府共同承擔鐵路警備之職，既反映出晚清以來鐵路治安管理體制形成歷程的特殊性，也使得鐵路警察在建制上缺乏獨立性，在處理與地方政府權(quán)限劃分時進退兩難。

對鐵路治安問題，中央政府在鐵路初建時期一直希望地方政府利用其所控制的防營承擔起主要責任。 1898 年，清政府成立了礦務鐵路總局，專門管理全國的鐵路建設。 同年，礦路總局奏訂《礦務鐵路公共章程》，其規(guī)定：“各省凡有礦路地方，必有借重地方官之處，如有地主阻撓、工役聚眾等事，一經(jīng)公司呈報，該地方官即妥為曉諭彈壓。 ”〔22〕1903 年 12 月，商部奏訂 《鐵路簡明章程》，再次明確地方官負有彈壓保護鐵路之責：“如需用護路兵勇，須稟由臣部及各該省將軍督撫酌派，不得擅自雇用，所有工食費用由鐵路發(fā)給。”〔23〕

蘆漢鐵路動工后，張之洞主要動用地方兵勇負責鐵路治安。 《鄭孝胥日記》 曾有大量動用地方兵勇的記載。 茲將1900 年上半年的記載，列述如下：

1900 年2 月25 日 渡江竭南皮……商派兵保護鐵路事。 〔24〕

1900 年3 月4 日 上說帖于南皮，請調(diào)二哨。 〔25〕

1900 年 3 月9 日 上說帖于南皮，請調(diào)兵赴橋工。 〔26〕

表2 京漢鐵路沿線防營布防計劃

1900 年3 月23 日 扎委劉仲請為第二段彈壓委員。 〔27〕

1900 年 4 月 3 日 奉廣雅札，準調(diào)鐵路護營。 〔28〕

1900 年 4 月6 日 作書致督辦，報調(diào)鐵路護營。 〔29〕

1900 年 4 月 29 日 四百號石車傾倒，壓傷小工十余，地亞孟德來請兵彈壓，因作書與漢陽協(xié)，使周恭甫持往，即以小輪紅船迎之，復飛稟制軍。 夜，張成輔來見，亦以石車傷人事。 是日，與廣雅談工交不靖，皆地方官未盡得力之故，請以丁國楨為孝感縣，宗得福為應山縣。 廣雅首肯。 〔30〕

1900 年4 月30 日 昨夜十二點弁兵五十人抵灄口。 工程處報云：客獵威與陳怡堂詣工察看失事情形。 遣斐成送餉千二百金交張彪。 〔31〕

1900 年 5 月 2 日 廣雅來書，商改鐵路護營南、北哨之名為護軍鐵路營第一哨、第二哨。 〔32〕

1900 年5 月3 日 張彪移送鐵路營清冊，其哨官五把總錫林，張外委永福來見，約明日點驗馬匹，后日拔隊起程。 〔33〕

1900 年 5 月 5 日 王游擊得勝率王、張二哨并護勇二哨到局，因邀地亞孟德同觀，點名訖，適風雨甚大，遂以船八艘送到灄口。 〔34〕

1900 年 5 月 9 日 以 《護軍駐工章程》 遍札行在工各委員。 〔35〕

1900 年 6 月 6 日 沙多、地亞孟德均來商派兵事，允借督辦餉款為護軍添派之事。 夜，歸武昌，謁廣雅，并上說帖，議以五日內(nèi)派兵赴工。 〔36〕

1900 年 6 月 9 日 遣船迎第三哨護軍，調(diào)赴花園。 〔37〕

京漢鐵路通車后，地方政府仍需承擔防務責任。 1907 年1 月頒行的 《京漢鐵路巡警章程》 中仍然是地方防營承擔鐵路沿線治安的主要職責，新設鐵路巡警僅負責前門、保定 、漢口等大站的巡護工作。

但是，由地方設立保護鐵路巡兵有其局限性，如“逐日行車，所有車上之客商不能無人照料，而全路工役實繁，有徒口角細故時所恒有，不能無人彈壓”；在一些大站，“雖有地方巡兵分駐，鐵路局亦不能無人策應。 ……以上情形所謂應盡看守之責者，鐵路局宜設立巡警” 〔38〕。 建立能全面行使維持治安職權(quán)的鐵路巡警，在清末已受到重視，并逐步付諸實施。

1909 年6 月，郵傳部上奏提出要整頓全國各地的鐵路警察：

查鐵路向章應由本路專設巡警，管理該路界內(nèi)彈壓、看守等事，本與地方所設警兵有緝捕專責者權(quán)限攸分。 然鐵路巡警果能布置周密，防患未然，則界內(nèi)竊毀之案自可減少，而地方緝捕之事亦不至加繁。 現(xiàn)在官辦鐵路所設巡警唯京奉路向由北洋調(diào)派巡兵約共一千余名，其京漢一路南北兩段，直鄂撥有練軍、擴軍、巡防等隊，中段專賴汴省所設鐵路巡警營分站駐扎，而該路專設之巡警則只一百余名，其余各路警兵多或百余人，少則僅數(shù)十名，且往往沿用彈壓、巡查、護勇等名目，事權(quán)既未歸一，責任又復不專，人少路長，不敷分布。 推其因陋就簡之由，原為節(jié)省用費之故，不知鐵路機件價值昂貴，遺失購補為費已多，萬一生出危險，傷害人命，損害車輛，則撫恤之費既巨，修理之費尤繁。 臣等通盤籌劃，與其懲治于事后，不如防護于事先。 是鐵路多設巡警，費尚有限，而保全路務，利在無形，得失相權(quán)，其理甚顯。 〔39〕

就此而言，郵傳部已充分認識到設置專職鐵路巡警的必要性。 其首先要解決的問題，是將各路和沿線地方政府所設置的各種類似鐵路警察的治安力量進行歸整，形成統(tǒng)一的體制?！皵M即察酌情形，將此項護路巡警統(tǒng)籌添設，并將彈壓、巡查、護勇等名目一律更正，以期統(tǒng)一而符名實。即商辦已成之路，亦當由臣部隨時體察、商籌辦理，務令路政益臻完密?！?〔40〕自此以后，鐵路警察才逐漸有了一定的管理體制。 但是，鐵路警察的主辦權(quán)仍在地方政府和各路局，中央政府的交通行政部門只有監(jiān)督權(quán)，并沒有統(tǒng)一管理權(quán)。 清末民初，各路警察的體制并不統(tǒng)一，甚至名稱也各異。 有的稱“護路巡兵隊”，有的稱“鐵路防營”，有的稱“巡路警”?！奥肪瘷C關(guān)的名稱各路歷年以來也屢有改革……各路當初設警并沒有整個的計劃，大率因地制宜，各自為政?！?〔41〕

除在經(jīng)費問題上地方政府與路局責任不明外，鐵路警察的職權(quán)范圍也因其源于地方軍隊而常與地方警察相混淆。 因此，有些地方當局根據(jù)當?shù)鼐唧w情況，明確區(qū)分二者界限。 例如，1906 年9月，京城巡警總廳制定的 《外城巡警與鐵道巡警辦事權(quán)限章程》 規(guī)定：“鐵道巡警專管車站以內(nèi)及軌道上、車上一應事宜，以外地面上居民所有一切關(guān)系巡警事項，統(tǒng)歸外城巡警各分廳劃區(qū)而治?！?〔42〕鐵路巡警如到車站或鐵路以外執(zhí)行任務，地方巡警如到車站或鐵路內(nèi)執(zhí)行任務，必須事先相互通知對方，由對方執(zhí)行，如事先來不及通知徑行處置，事后必須通告對方長官。

1905 年7 月，河南巡撫張人駿奏請將河南裁撤綠營后節(jié)余的經(jīng)費用于編練鐵路警察。 他說：“裁汰綠營以改辦巡警為要歸，招用警隊以防護鐵路為先務。 豫省京漢干路南北橫亙，千有余里，支路則中有汴洛，北有道清，軌轍縱橫，華洋雜沓，防范稍有未周，誠恐別生事端?！?〔43〕他利用裁撤綠營結(jié)余3.5 萬余兩，擬招練鐵路巡警1 營，設總巡官 1 人，幫辦官 1 人，巡弁、巡長、兵夫等全營590 人。 張人駿的奏折交到民政部會核后，徐世昌等人表示同意張人駿的意見，并要求“凡募充巡警者，均應先令人學堂講習警察各法，以培其資格；派充巡警后又宜使自重自愛，以養(yǎng)其程度，與往日軍營待遇勇役大相懸殊。 應查照臣部歷次奏案令入學堂肄習警法，并將統(tǒng)帶、幫帶、巡目、巡兵等名目改名警官、巡官、巡警及刪除護、號兵各名目，以符定章而重警政” 〔44〕。 對于經(jīng)費，度支部同意在不影響京協(xié)各餉的情況下，可以由司庫暫為挪用，以補裁營薪餉之不足。 不過，民政部的意見沒有得到全面落實，各地鐵路警察的管理仍很混亂。 1909 年汴洛全線通車之后，全路共有護勇88 名，巡警284 名，屬地方軍警建制，鐵路部門并不派員節(jié)制。 至1911 年巡警減為131 名，另有滿營哨官隊勇101 名，分別駐扎沿線各站，巡警每月餉銀共 414 兩 1 錢 6 分。 〔45〕因沿線設備器材被盜現(xiàn)象嚴重，地方營警對此巡查不力。 1911 年7 月，汴洛路總辦水鈞韶呈請郵傳部準其自募巡勇，并頒行 《汴洛鐵路試辦查夜巡勇簡章》，除原有警力外，添設查夜巡勇 55 名，并為巡勇提供經(jīng)費和營房。 隨后，又制定 《汴洛鐵路彈壓護勇辦事章程》，將全路分3 段，即開封至滎陽段、滎陽至鞏縣段、鞏縣至洛陽段，每段設彈壓委員 1 名，護勇 4 名，隨車巡緝，另在開封和洛陽加派護勇。 通過增強警力，規(guī)范護衛(wèi)辦法，汴洛路的治安狀況明顯改善。 至1910 年，河南設有鐵路巡警 1 營，計 510 余員名，駐守車站，專資彈壓。 雖然規(guī)模有限，但地方巡撫對“巡官、巡長慎選妥員充任，將駐守協(xié)緝事宜竭力整頓，各官警等尚能奮勉從公，警務漸見起色” 〔46〕。

道清鐵路建成之初，警務處于籌備階段，警力非常薄弱。 1905 年此路贖回后，沿襲福公司前例，仍用印度巡捕守衛(wèi)道口、焦作，巡防道釘?shù)呢熑斡晒こ烫幍难卜驌危髡镜闹伟灿珊幽涎矒崤稍フ臆娮鬆I步隊負責。 1906 年12 月，裁撤印捕，改用華警，由京漢車務局選派巡官3 名、巡警 28 名駐道口，15 名駐焦作。 1907 年，郵傳部令巡警以土著為宜，以前所派巡警巡官均裁撤，守衛(wèi)道口、焦作兩廠的職責由工程處的巡夫擔任。因道釘被竊日多，看守道釘?shù)难卜蚣确擒娙?，又無槍械，難資震懾。 1912 年 3 月 1 日，將原有巡夫改編成巡警，并向河南軍械局借槍50 支。 后將守衛(wèi)道口、焦作的巡夫也改為巡警，派河南鐵路巡警隊之巡官幫帶。 從此以后，全路駐守之責全由巡警擔任，并逐步完善。 〔47〕但是，河南因地方所負責的鐵路巡護任務遠重于其他省，經(jīng)費嚴重不足。 至宣統(tǒng)末年，河南省一再要求郵傳部負責巡警事務，由各路承擔巡警費用?！拔┎殍F路巡警歲出庫平銀四萬三千零三十五兩七錢零四厘，而歲入僅八百九十一兩八錢，不敷四萬二千余。 全局不敷者，全在鐵路巡警一項，而該警隊日前尚不敷用，將來鐵路日增，更須擴充，實屬無計可施，因擬由部支撥此款，即由各路擔任，已詳請撫院咨商民郵兩部矣?！?〔48〕

就近代中國早期鐵路警察制度而言，建立起鐵道部門與地方督撫間的合作關(guān)系，是基本趨勢。但始終沒有辦法解決好鐵路警察的職能定位，及鐵路與地方之間的權(quán)力界限劃分。 鐵路警察執(zhí)法主體地位也無法得到落實。 因為地方政府在鐵路治安方面需要承擔直接的責任。 但是，鐵路線卻并非地方政府的轄區(qū)。 因鐵路線在各省分布不一，各省籌辦巡警的急緩情形不盡相同，早期的鐵路警察不僅事權(quán)不一，而且地方政府對待鐵路治安也有一個轉(zhuǎn)變的過程。 鐵路線路綿長，地方承擔防衛(wèi)任務繁重，加上地方無權(quán)涉及鐵路事務，地方確難獨力支撐。 僅憑數(shù)量有限的駐站巡警并不能完全維持鐵路的治安，必須與鐵路派遣的彈壓員弁、地方所派巡防隊相互配合。 早期地方政府對出兵護路尚能應命，但后期卻頗顯為難。 民國初年，即對地方駐軍負責鐵路治安頗為擔憂。 對于地方駐軍，“質(zhì)言之，安常蹈故，未嘗不足資攝，而護路之力亦不足。 且發(fā)號施令，各有管轄，亦不致統(tǒng)一也” 〔49〕。

金士宣在 《鐵路警察之使命與基本職務》 中曾指出：“中國地方行政警察，尚未普遍設立，警力亦恐未臻完善。 故無力保護路線綿延之鐵路。 ……鐵路范圍較大，事務較繁，行政警察缺乏專門訓練，未克勝任路警職務。 ”“且此項地方警察經(jīng)費之增加，又將無從支出，而鐵路亦不能分別津貼于各地方政府也?！?〔50〕因為鐵路警察職責的特殊性，需要建立起相對獨立、完整的管理體系，完全并入地方警察體系是不現(xiàn)實的。 核心問題要在建立統(tǒng)一管理體系的前提下，與地方警察劃清管理邊界。 這種劃分，并不是指警察權(quán)責范圍的確定，而是空間上的邊界，如對沿線、車站等處的管轄范圍，并建立起與地方警察的協(xié)作

機制。 〔51〕

三、民國時期中央直轄路警體系的形成歷程

民國初年，鐵路警察逐漸有了相對統(tǒng)一的管理體制，但是，鐵路警察的主辦權(quán)仍在地方政府和各路局，中央政府的交通行政部門只有監(jiān)督權(quán)，并沒有被賦予統(tǒng)一管理權(quán)，組建路警的原則仍然是“各路自設巡警，以資保衛(wèi)” 〔52〕。 各路逐步設置了路警專職機構(gòu)，職能更加完備，為統(tǒng)一路警制度奠定了基礎。 期間，各路與地方的關(guān)系主要集中在鐵路警察與地方警察的權(quán)限劃分上。

1912 年7 月，京漢鐵路撤銷了全路總巡官，劃分全路為三個總段，直隸于路局總管理處。 此后，津浦鐵路管理局、京奉鐵路管理局、京綏鐵路管理局等，先后在其總務處之下設置警務課，負責全路警察事宜。 但是，中央交通部也沒有總攬全國鐵路警務的專門機構(gòu)。 〔53〕1913 年，交通部設立鐵路巡警訓練所，派梅克義為所長，招收甲種學警100 名?！八靡愿髀芬丫托枰~，自行招募訓練，且由部特設訓練所，經(jīng)費頗巨，該所遂于 1914 年第一期學警畢業(yè)后飭令停辦。 ” 〔54〕1917 年4 月，交通部設鐵路警員養(yǎng)成所，派徐朔為所長，分正班、補習班兩班，以招考者為正班，以各路警員中抽調(diào)者為補習班。 1921 年因經(jīng)費短絀停辦。 〔55〕

1923 年，津浦鐵路發(fā)生臨城劫車案。 在外力壓迫下，交通部頒布了一系列有關(guān)鐵路警備的規(guī)章制度，其核心要義是強化中央政府對鐵路警察的統(tǒng)一管理。 該年9 月，交通部成立鐵路警備事務處，由交通部次長孫多鈕兼任處長。 該處設三股一所，第一股掌理考績，第二股掌理情報，第三股掌理勤務，教練所掌理路警的培訓。 此外，鐵路警備事務處還設有“稽核警務一切用款事項”的稽查專員，必要時還可呈請部長批準，雇用“于鐵路警備有經(jīng)驗” 的外國人擔任視察或教練所的教練。 鐵路警備事務處的經(jīng)費由交通部核定后，分令各國鐵路管理局撥解。 〔56〕同年 11 月，國務院成立督辦鐵路警備事宜處，并由陸軍撥調(diào)兩個旅歸其指揮；12 月，將交通部鐵路警備事務處改為路警總局。 1925 年1 月，交通部飭令各路將警察處改為警務處。 督辦鐵路警備事務直屬國務院，為“鐵路警察機關(guān)”，路警總局為“鐵路警務行政教育機關(guān)” 〔57〕。 設立督辦鐵路警備事宜處最初動機是，“各路原有之路警及沿線駐軍不盡可恃，與其漏補苴，曷若唾棄一切，另謀組織之為愈，乃辦事處甫經(jīng)成立，即以種種關(guān)系與路警總局，發(fā)生暗潮，旋更經(jīng)費限制，遂也只得利用沿線駐軍，兼事警備之責”。 當時交通部路警總局與國務院鐵路警備督辦事宜處并存，效果并不理想。 有人曾指出，“斷不能以現(xiàn)時有名無實之鐵路警備督辦及因陋就簡之路警總局，所能收效于萬一” 〔58〕，并提出建立統(tǒng)一鐵路警備部隊，交通總次長兼任鐵路警備總司令，各路設警備司令，下設護路隊、游擊隊、保安隊。 但是，這一方案并不具備可操作性。 加之當時南北交戰(zhàn)，未能改變鐵路警政的紊亂狀態(tài)。

南京國民政府成立之初，基本延續(xù)了北洋時期的路警體制，但是，如何明確地方警察與鐵路警察的權(quán)限則受到更多關(guān)注。 在1928 年全國交通會議上，滬寧兼滬杭甬鐵路警察局局長李垕身在提案中指出，“路界以內(nèi)路局有完全主權(quán)地方機關(guān)不得侵越干涉”。 其理由是，“路局為國家機關(guān)，責任既重，事權(quán)宜專，以路界范圍以內(nèi)之土地權(quán)警察權(quán)，均由路局自行處理，所有鐵路沿線各省之地方機關(guān)，對于路產(chǎn)路務，向不加以干涉”。 近年來，“沿路各地方機關(guān)，每有不愿遵章，在路界內(nèi)行使職權(quán)，致路局辦事甚感困難”。 所發(fā)生的各案“皆侵越路地遂背警章之顯著者，且僅就滬寧滬杭兩路而言。 其他各路類此之案想亦不勝枚舉”。 因而提出“由交通部轉(zhuǎn)陳中央政府，通令各路沿線地方政府，嗣后對于鐵路界內(nèi)之土地權(quán)、警察權(quán)，應照歷來辦法辦理，勿稍干涉。 即有特別事故發(fā)生，必須在路界以內(nèi)行使職權(quán)者，亦應先商路局同意，然后執(zhí)行。 不得遽行侵越，妨礙路務” 〔59〕。

在此次會議上，除滬寧滬杭甬路局外，株萍等路局也提出類似的提案。 會議審查后，認為：“擬請大會移請交通部依據(jù)路局對于路界以內(nèi)有完全權(quán)之原則，參照歷來成法，與軍事委員會商訂軍隊護路法，與內(nèi)政部協(xié)定內(nèi)務警察與鐵路警察之職權(quán)范圍，以及地方機關(guān)與路局之行政界限，并與財政部協(xié)定各稅務機關(guān)在鐵路沿線稽查禁品漏稅等辦法，分別頒行，以清權(quán)責而免糾紛?！?〔60〕

1928 年5 月，上海特別市長張定璠咨函交通部內(nèi)政部，稱地方警察與鐵路警察職權(quán)界限不清，地方警察在鐵路界內(nèi)如有關(guān)于治安及違警事務發(fā)生，“究竟能否直接行使職權(quán)，向無明文規(guī)定，在緊急處分時期，或發(fā)生隔閡，貽誤必多” 〔61〕，希望能明定權(quán)限。

有些路局也曾專門訂立鐵路警察與地方警察互助辦法，但界定也不清晰。 1930 年 5 月，北寧鐵路局函送北平公安局 《修正北寧鐵路警察與地方警團互助辦法》，第一條即強調(diào)要二者應“不分軫域，互相協(xié)助”。 該條例總體來說，可操作性并不強。 對于如何在維護沿線治安上加強合作，雖有一些比較明確的規(guī)定，但執(zhí)行主體并不清晰。

第七條 鐵路沿線各村莊首領(lǐng)對于村內(nèi)危害鐵路之人犯或藏物，負檢舉責任，其有逃亡或滅失之虞者，并須逮捕或扣留之。 怠于前項之檢舉者，由該管之地方警察呈請該管機關(guān)議處，其有庇護或窩臟之嫌疑者，并應送交法院審理。

第八條 前條所列之各村首領(lǐng)檢舉實在或因其告知能破案者，該管地方警察得函路局或呈請該管理機關(guān)獎勵之。 〔62〕

上述關(guān)于鐵路警察與地方警察的職責劃分，大致體現(xiàn)了近代鐵路警察在執(zhí)行權(quán)上的困境。 清末民初，鐵路警察發(fā)展不正常的原因在于，“良由交通當局，不重視警察，但于經(jīng)費及用人加以限制，到于行政事宜，則聽各路之所為而不過問，以致鐵路警察竟不如地方警察之規(guī)模整齊。 此無他，一有定制，一無定制” 〔63〕。 時人認為，鐵路警察制度變革難有起色，主要還在于鐵路企業(yè)認為鐵路警備權(quán)是一種額外負擔。 雖然“鐵路為今日陸運不可少之機關(guān)，而警察又為今日鐵路不可離之助手”，但是，“近時鐵路職員對于鐵路警察，每存輕視之心，意似無鐵路警察亦不害路政之進行也” 〔64〕。 同時，因為鐵路并不是完整意義上的行政主體，鐵路警察并不具備警察應有的行政執(zhí)法權(quán)?！拔釃F路之所謂警察者，衛(wèi)隊也，非警察也。 衛(wèi)隊與警察，何由區(qū)分。 衛(wèi)隊者，絕對服從主人之命令而御外侮者也。 警察者，對內(nèi)對外無所不用干涉也，衛(wèi)隊與警察，性質(zhì)不同已如上述，又何以言鐵路之為衛(wèi)隊而非警察耶，今之鐵路警察謂護局擴路，護廠護車護站各職務統(tǒng)而言之，亦云防御強盜竊盜而已。 ……鐵路警察對于鐵路既采用服從主義，而不取干涉主義?！?〔65〕

從近代鐵路管理體制運行的實際狀況及晚清以來鐵路部門法來看，鐵路運輸企業(yè)是授權(quán)性行政主體，也是作為社會組織的行政主體。 鐵路警察的權(quán)力基礎與鐵路企業(yè)本身是有明顯差異的。隨著近代警察體制不斷趨于統(tǒng)一與規(guī)范，可以看出，它是職權(quán)性行政主體，理論上應直屬于中央政府，不同于地方警察的管理主體。 近代的實際情況卻是地方政府對鐵路警察有著程度不同的控制力，只有國有鐵路警察名義上歸鐵道部管轄，其他類型的鐵路警察基本歸地方政府管轄。 如滇越鐵路的警察一直歸云南地方政府直屬。 地方政府也常常將地方警察與鐵路警察均視為維護地方治安的主體，至少不愿將鐵路警察的管轄空間完全從地方行政區(qū)域空間中切割出去。 地方警察與鐵路警察權(quán)限交叉，也是鐵道部成立后將國有鐵路警察歸于中央管理、削弱路警與地方間關(guān)聯(lián)的重要原因。

南京國民政府成立后，于1928 年6 月交通部令將鐵路警務處一律裁改為警務課，隸屬于路局總務處。 同年11 月鐵道部成立。 鐵道部成立后，將統(tǒng)一路政作為核心工作。 此前路警管理分散，直接影響鐵路管理集權(quán)中央，“因由各路局自行管理，不免遷就環(huán)境，無以發(fā)展，且多為各自為政之弊” 〔66〕。 隨著中央直轄鐵路管理體制的建立，路警管理也隨之趨于集中。

1932 年 5 月，經(jīng)行政院核準，鐵道部成立路警管理局，掌理全國鐵路警察事宜，管轄各路警務機關(guān)。 朱暉日任局長，黃啟光、陳藝馨為副局長。 同年7 月，將各局之警務課、警務處統(tǒng)一改組為警察署，統(tǒng)一各路警察機構(gòu)的名稱。 警察署直屬于路警總局。 當時各路除服務規(guī)則已由鐵道部修正公布外，“其他仍多各自為政，亟應分別詳細厘訂” 〔67〕，經(jīng)呈準鐵道部組織路警規(guī)章審訂委員會，頒行職制、考成、待遇、教育、司法、勤務、消防、衛(wèi)生、服械、會計等項規(guī)章 23 種。1932 年10 月，為解決與軍隊、地方警察間的職權(quán)分配，鐵道部頒布 《鐵道部國有鐵道警察與沿線駐軍及地方警團聯(lián)絡互助辦法》 十三條。 該辦法除強調(diào)二者應“不分畛域，切實聯(lián)絡，互相協(xié)助”外，明確規(guī)定了二者均可以對違警事件緝拿案犯，只要“隨時通知歸案辦理即可” 〔68〕。 但是，這一條例的可操作性并不強，路警與地方軍警的糾紛和摩擦不斷。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前，為適應戰(zhàn)爭需要，國民政府逐步提高鐵路警察的軍事化程度。 1936 年1 月，國民政府軍事委員會以鐵路關(guān)系國防、軍運為由，介入路警管理。 為增強鐵路交通安全，軍委會將鐵甲車隊劃入路警系統(tǒng)，并將路警管理局改為鐵道部鐵道隊警總局，仍隸屬鐵道部，同時受軍事委員會指揮。 葉蓬①葉蓬此前為武漢警備司令。為鐵道部鐵道隊警總局局長。鐵道隊警總局“掌理全國鐵道隊警事宜”，使鐵路警務適應未來對日戰(zhàn)爭的需要，“以高速手段，預密為戰(zhàn)時之一切準備” 〔69〕。

1934 年，蔣鋤歐奉命赴歐美考察軍事交通?；貒笾?《歐美軍事交通考察記》，該書對歐美列強的交通運輸體制進行了分析和介紹，以備當局采納。 1937 年3 月18 日，蔣介石令派蔣鋤歐為路警局局長。 〔70〕3 月 19 日，張嘉璈面請蔣介石要求派鐵道部專員陳廣忠為路警局副局長，“俾軍方與部方充分合作，獲允” 〔71〕。 據(jù)當事人回憶，當時隊警總局已受到軍統(tǒng)控制，軍統(tǒng)督察處長陳紹平擔任副局長。 蔣鋤歐的權(quán)力受到限制，“蔣鋤歐當局長是個空架子，實際權(quán)力操在陳紹平手里” 〔72〕。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，鐵道部、交通部合并，“所有公路航路等隊警奉令均歸本局管轄” 〔73〕。 1938 年1月，鐵道部并入交通部，鐵道隊警總局改為交通部隊警總局，統(tǒng)轄鐵道、交通、航路隊警，兼為軍委會交通警備司令部。 除增設5 個警備支隊（共9 個團）外，編制沒有大的變化。 〔74〕交通部隊警總局同時兼為軍委會交通警備司令部，“并為適應戰(zhàn)時需要，復于 （民國）二十七年十二月奉令兼軍事委員會交通警備司令部業(yè)務”。 隊警總局擬定戰(zhàn)時服務綱要及警備法規(guī)，命令各署隊貫徹執(zhí)行，尤其“對于抗戰(zhàn)服勤，如軍運及重要列車、鐵道、公路、橋梁、廠站等之維護，奸究匪徒之防范偵緝，防空之籌劃實施，情報之搜集供給等，無不縝密規(guī)劃，督飭進行，未敢稍懈” 〔75〕。 從1940 年起，僅存的鐵路警防指揮，為戴笠領(lǐng)導的軍委會水陸交通統(tǒng)一巡檢處所取代，鐵路警察被納入了軍統(tǒng)序列。①1940 年5 月，西南運輸處升格為軍委會運輸統(tǒng)制局，調(diào)撥交警5 個中隊歸其指揮，司令陳紹平由軍統(tǒng)局派任。 此后，將各地路警培訓半年后編組成9 個武裝交警團，成立交通警務司令部，統(tǒng)一由軍統(tǒng)指揮。 在全國重要城市派駐檢查站、檢查所60 多處，全部由軍統(tǒng)人員掌控。 參見朱小平：《從軍統(tǒng)到保密局——1925至1949 年國民黨特工軼事》，北京：西苑出版社，2014 年，第120 頁。1942 年，鐵路警察改隸于交通部交通巡查處，成立10 個交通巡查總隊，以控制水陸交通線。 〔76〕

抗戰(zhàn)勝利后，國民政府按戰(zhàn)前編制恢復鐵路警察系統(tǒng)。 1946 年4 月，交通部重新成立了交通警察總局，統(tǒng)轄鐵路、公路、水路、航路警察組織及警務事宜。②1945 年l0 月，戴笠根據(jù)蔣介石將軍統(tǒng)力量“銷軍統(tǒng)局，化整為零”的指示，將軍統(tǒng)掌握的忠義救國軍、軍統(tǒng)特務團、軍委會別動軍、交警總隊、交通警備司令部所屬各團及稅警部隊，加上接受投降的汪偽稅警團和漢奸部隊共7 個多師，全部編成18 個交警總隊和4 個教導總隊。 參見董純樸編著：《中國警察通史》，長春：吉林人民出版社，2005 年，第57 頁。交通警察總局在關(guān)內(nèi)的平津、津浦、隴海、平漢、晉冀、京漢杭、浙贛、川滇、滇越、昆明鐵路局和湘桂黔、成渝鐵路工程局，共設12 個警務處。 抗戰(zhàn)后成立的交通部交通總局并不隸屬于內(nèi)政部警察總署，仍屬于交通部，隨后不久又并入軍隊系列。 1947 年4 月，交通部將交通警察總局更名為第一交通警察總局，在東北設立第二交通警察總局，并納入陸軍序列，警察職能只是徒有虛名。 〔77〕1948 年，第二交通警察總局奉交通部及東北行轅令將各警務處及警察總局直屬警隊、中長鐵路警察局警隊改編為3 個陸軍師。 〔78〕這種獨立建制，還是反映出近代中國鐵路在政府行政體系中的特殊地位。 其一，交通行業(yè)的獨立性一直受得制度上的確認?！敖煌ň€莫不直接間接受交通部之監(jiān)督管理，為業(yè)務上之便利，行政交通之效率計，交通警察機關(guān)，自以直屬于交通部為宜。” 其二，由于鐵路警察的管轄地域和對象的特性，需要有更為集中統(tǒng)一的體制。 這是因為鐵路警察人多，交通線長，業(yè)務紛繁，“設以該局附于警察總署之內(nèi)，或有鞭長莫及不克應付權(quán)變之感耳”。 其三，交通被認為是所謂“建國”的基石，“要順應時代之需要，使交通警察業(yè)務，受最小限度之牽制。 斯交通警察總局，亦以立于警察總署以外為宜” 〔79〕。 可見，這種歸于中央的直管體制，在近代中國是一以貫之的。

最后應強調(diào)的是，中央直轄的鐵路警察體系只適用于國有鐵路。 對于外資鐵路，雖然警察管理權(quán)或一直在中方手中，或最終收回，但并不歸屬于中央政府，仍由地方政府掌握。 如前述的滇越鐵路警察屬于云南；中東鐵路則歸屬于中東鐵路特別行政區(qū)。 公營鐵路和民營鐵路的警察管理，仍然是各自為政。 如淮南鐵路設有淮南礦路總公司警察總所。 1930 年，淮南煤礦局開辦之初，因占用民田造成糾紛，九龍崗周姓居民阻止礦井施工，煤礦當局調(diào)來軍警“彈壓”，槍殺為首者周維寅。 1936 年淮南鐵路通車，正式組建淮南礦路警務段。 抗日戰(zhàn)爭勝利后，淮南礦路警務段恢復，并改稱警務處，后又改稱警察總所，負責淮南礦區(qū)以及淮南鐵路沿線的警衛(wèi)和治安，約有2300人。 淮南礦路警察總所隸屬國民政府內(nèi)務部警察總署。 〔80〕抗戰(zhàn)前，江南鐵路股份公司設立警務組，歸運輸處所屬的車務股管轄。 〔81〕抗戰(zhàn)勝利后，江南鐵路警務處直屬交通警察總局，配備一個警察中隊，管轄中華門、當涂、蕪湖三個派出所。 〔82〕

四、結(jié)語

總體而言，早期鐵路警察由地方督撫初創(chuàng)，為地方軍事力量構(gòu)成部分之一；伴隨集權(quán)制鐵路專管體系的建立，鐵路警察不僅成為一個獨立的警種，且直屬于中央政府。 鐵路警察 （巡警）在創(chuàng)辦之初，因地方大員兼督辦鐵路大臣，可以動用軍隊負責鐵路治安，并可以將部分軍隊轉(zhuǎn)為鐵路巡警，只是大都要由鐵路當局承擔相關(guān)費用。同時，各路局逐步設置專職的內(nèi)設警備機構(gòu)。1905 年警察制度開始建立之后，直至1949 年新中國成立，中央政府的警察機構(gòu)對于鐵路警察均沒有直接管轄權(quán)，只能行使警察行政監(jiān)督權(quán)，鐵路警察的最高管轄權(quán)在中央政府的鐵路主管部門手中。 各路的警務機構(gòu)，如警務處、警察署等直隸中央職能部門，同時兼受路局局長和其他駐在交通機關(guān)首長的指揮監(jiān)督，但警務段及其以下警察組織又不受駐在鐵路 （交通）部門的指揮。 所以，各路局的鐵路警察系統(tǒng)從大體上直隸中央，但因各路局同直屬于中央，存在一定程度的二元領(lǐng)導體制，只是地方政府的管理職能基本上趨于消失。從實際運作情形來看，鐵路警察行使執(zhí)法權(quán)力的空間有限，鐵路運營及沿線地區(qū)的治安，仍需地方政府提供協(xié)助。 加之權(quán)力邊界難以清晰劃定，鐵路警察與地方警察間的摩擦難以避免。 19 世紀20 年代出版的 《朝陽法科講義》，從法律角度說明近代鐵路警察在行政法上的困境。 設置鐵路警察的目標是“國家因欲保險鐵路事業(yè)之安全、妨止鐵路上之危害”。 但是，對于鐵路職工的管理，鐵路警察只起輔助性作用。“對于鐵路職員之監(jiān)督非全出于警察作用也，其在國有鐵路職員之大部分均有公法上之服務義務，該管長官得依其職權(quán)為職務上之監(jiān)督。 ……民業(yè)鐵路亦得由監(jiān)督官署依業(yè)務上之監(jiān)督行之。 特因鐵路事業(yè)直接與公眾接觸，動輒有發(fā)生危險之虞，故不得不于此等監(jiān)督權(quán)之作用而外，更藉警察權(quán)之作用以制限之耳。” 〔83〕對于乘客及公眾，鐵路警察的權(quán)限主要包括執(zhí)行“乘客及貨物運送者不可不遵守關(guān)于鐵路之利用之規(guī)則” 和“乘客及一般公眾于鐵路之設備及其經(jīng)營有加害情事或?qū)⒂蟹梁χ菡咧A防及制止” 兩個方面。 該講義強調(diào)鐵路警察應歸屬于鐵路官署，并有特定的法律授權(quán)，其他類型的警察就起補充作用?！熬熘葡?，不問其系對于鐵路職員或?qū)τ诔丝图肮姡苑怯刑貏e法律之規(guī)定不可。 ” 〔84〕因而，鐵路警察的執(zhí)法權(quán)是不完整的。“警察權(quán)之產(chǎn)生，以國家一般統(tǒng)治權(quán)為其基礎，是以警察行政不外一種權(quán)力作用。 所謂權(quán)力作用，即對不服從命令者，依法得強制其服從之意，故凡無命令權(quán)之行為，即非警察行政，而警察行政必具有權(quán)力作用?！?〔85〕近代以來，鐵路管理附帶有地方行政治權(quán)的特性，則源于特定的產(chǎn)業(yè)政策，因而，鐵路警察雖隸屬于交通行政機關(guān)，但有其特殊性，具有相當?shù)膱?zhí)法權(quán)。“鐵路警察屬諸內(nèi)務行政，各國之通例也。 屬諸交通行政，中國之特例也。” 〔86〕鐵路警察管理主體逐漸由地方、路局轉(zhuǎn)向中央政府的交通專管部門，則有利于這一特殊警種的權(quán)力定位。 因而，近代路警的產(chǎn)生與演進過程中，央地角色的轉(zhuǎn)換，有其必然性和合理性，也有著不斷完善的空間。