城市化進(jìn)程中惠州農(nóng)村中低收入家庭養(yǎng)老公共服務(wù)存在的問題與完善建議

陳其寧 招曉如

摘要：通過對惠州市城市化進(jìn)程中具有一定代表意義的水北新村等村莊的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前惠州市農(nóng)村中低收入家庭在養(yǎng)老公共服務(wù)上，存在著養(yǎng)老公共服務(wù)的護理機構(gòu)和人員供給明顯不充分不均衡、村民對農(nóng)村新型養(yǎng)老保險的參與程度不夠、城鄉(xiāng)養(yǎng)老公共服務(wù)財政投入的非均等化等方面的問題，需要采取合理統(tǒng)籌區(qū)域護理機構(gòu)和人員、提高村民對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的參與程度、調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)、建立健全養(yǎng)老公共服務(wù)資金的多元化融資機制來逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程;農(nóng)村中低收入家庭;養(yǎng)老公共服務(wù)

基金項目：本文為惠州學(xué)院省級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項目-城市化進(jìn)程中惠州農(nóng)村中低收入家庭養(yǎng)老公共服務(wù)狀況調(diào)查研究成果。

一、研究概述

“城市化，是指隨著一個國家或地區(qū)隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科技的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其社會由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程?！盵i]農(nóng)村中低收入家庭是指農(nóng)村家庭成員人均收入和家庭財產(chǎn)狀況處于中低收入水平的農(nóng)村居民家庭。養(yǎng)老公共服務(wù)是指通過國家和社會通過公共資源投入，為滿足公民的養(yǎng)老需要所提供的公益性服務(wù)，主要包括養(yǎng)老護理服務(wù)、養(yǎng)老保險服務(wù)、養(yǎng)老公共設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老文化建設(shè)等方面。

作為本項目研究對象的惠州市農(nóng)村地區(qū)，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制，中低收入家庭老年人數(shù)量眾多，養(yǎng)老政策、組織和設(shè)施還缺乏有較保障。隨著當(dāng)前城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的隱性問題將日趨顯性化，調(diào)查研究和逐步解決農(nóng)村家庭特別是中低收入家庭的養(yǎng)老公共服務(wù)問題，已經(jīng)成為惠州市政府和社會必須面對的重要課題。

為了解惠州市農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)狀況，本項目調(diào)查選取了惠州市城市化進(jìn)程中具有一定代表意義的水北新村、鹿頸村、聯(lián)和村三個村莊，水北新村屬于城市的城中村，聯(lián)和村和鹿頸村屬于城市近郊農(nóng)村，分別處于城市化進(jìn)程中的基本完成、中等水平、較低水平的不同階段。調(diào)查從三個村莊中選擇了中低收入人群作為樣本，采用問卷調(diào)查和當(dāng)面訪談的方法，對中低收入家庭的養(yǎng)老公共服務(wù)狀況進(jìn)行了調(diào)查。[ii]調(diào)查的具體對象為三個村莊的村干部及村民，問卷調(diào)查的樣本數(shù)量為215人，共發(fā)放調(diào)查問卷215份，收回215份，有效問卷215份，有效比率為100%;當(dāng)面訪談人數(shù)為15人。在對典型案例進(jìn)行實證調(diào)查的基礎(chǔ)上，本文將指出和分析當(dāng)前惠州市農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)存在的問題，進(jìn)而提出完善農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的相關(guān)建議，希望能夠為惠州的新農(nóng)村建設(shè)提供有益的參考。

二、當(dāng)前惠州農(nóng)村中低收入家庭養(yǎng)老公共服務(wù)存在的問題

（一）養(yǎng)老公共服務(wù)的護理機構(gòu)和護理人員供給明顯不充分不均衡

通過與15位訪談對象的當(dāng)面訪談，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前惠州市農(nóng)村中低收入家庭在養(yǎng)老公共服務(wù)方面最突出的矛盾是養(yǎng)老護理人員供給明顯不充分不均衡。截止到2018年10月，惠州戶籍60周歲以上老年人口約48.1萬，占全市戶籍總?cè)丝诘?2.8%。[iii]本次調(diào)查結(jié)果顯示，僅僅聯(lián)和村一個村莊2500多人的總?cè)丝谥?，就?10位60歲以上的老年人;鹿頸村800多戶人家，就超過一半的家庭有老年人需要照顧。農(nóng)村日益龐大的老年人口，需要更多從事養(yǎng)老公共服務(wù)的專業(yè)護理機構(gòu)和專門從事老年人護理的專業(yè)人員。然而，從當(dāng)面訪談得到的結(jié)果來看，水北新村、聯(lián)合村和鹿頸村盡管處于城市化進(jìn)程的不同階段，但在護理機構(gòu)和護理人員上的數(shù)量上都存在明顯不足的問題。

首先，近年來惠州市政府制定了一定的政策措施來護理和照顧老年人生活，如鹿頸村的部分老年人就有接受政府購買服務(wù)，如定期看望老年人的社工服務(wù)，但明顯缺乏長期照顧的護理服務(wù)。另外，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同的鄉(xiāng)村之間，在養(yǎng)老護理的人員供給配置方面也面臨著不均衡的問題，比如經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的水北新村從事養(yǎng)老護理的服務(wù)人員數(shù)量與比例，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市近郊的鹿頸村和聯(lián)合村。

其次，養(yǎng)老護理人才隊伍的發(fā)展明顯滯后?；葜菔休^為缺乏從事養(yǎng)老護理的專業(yè)人才，目前惠州市只有少量的從事醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的組織和單位，在養(yǎng)老護理的人才培養(yǎng)、培訓(xùn)、、激勵等方面的機制等亟待健全，專業(yè)能力較強的護理人員主要分布在惠州市發(fā)展較好的城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)人才缺口較大。從調(diào)查的結(jié)果來看，在服務(wù)機構(gòu)的人才層面特別是社會工作者層面，農(nóng)村地區(qū)的社會工作者人才隊伍的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)不夠合理，年青的、學(xué)歷水平較高的社會工作者多數(shù)留在城市社工機構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)社會工作者的專業(yè)知識水平相對較弱，平均年齡更大，接受培訓(xùn)的時間較短。而且年青的社會工作者在農(nóng)村地區(qū)工作一段時間有了一定積累后，往往更愿意去經(jīng)濟待遇和生活條件更好的城市地區(qū)，國家對農(nóng)村社會工作者的重視程度還有待提高。

最后，必須指出的是，目前已有一定數(shù)量的志愿人員，作為專業(yè)養(yǎng)老護理人員之外的人力資源補充，采用定期或不定期的形式進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)從事養(yǎng)老護理工作。然而志愿人員的持續(xù)性往往不夠，采用的志愿活動形式往往較為單一，影響了志愿組織和人員對農(nóng)村專業(yè)護理服務(wù)人員的補充作用。

（二）村民對農(nóng)村新型養(yǎng)老保險的參與程度不夠

目前，根據(jù)《惠州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險宣傳手冊》的規(guī)定，參保人的繳費標(biāo)準(zhǔn)至少要交120元一年，并且在本區(qū)新農(nóng)?；虺青l(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實施時未滿45周歲的參保人須繳夠15年才能申領(lǐng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金;各級財政共同出資建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金。從2017年1月1日起，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)由每人每月135元提高至145元，到現(xiàn)在已提高到173元。然而，如果參保人未達(dá)到規(guī)定的繳費年限，本人不愿意繼續(xù)繳費的，只計發(fā)個人賬戶養(yǎng)老金，不計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

本次問卷調(diào)查顯示，每個家庭用于支付每個老人的費用在500元及以上的占比為43%，然而，35.81%的被調(diào)查者反映其家庭所有老人在每月僅能獲得200元以下的養(yǎng)老金。當(dāng)前物價較高，每年計發(fā)的養(yǎng)老金待遇明顯不夠滿足村民養(yǎng)老的需求，并且對于歲數(shù)在45周歲以下的人來說，繳夠15年的費用，時間過長，費用的數(shù)額對于農(nóng)村部分中低收入家庭特別是低收入家庭來說，仍然相對較高，因而相當(dāng)程度上影響了農(nóng)民對新農(nóng)保的參與程度。除此之外，新農(nóng)保還有不足之處，即基本養(yǎng)老保險基金缺乏保值、增值的機制。但我國目前“養(yǎng)老保險制度的設(shè)立，基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余局限在庫存現(xiàn)金、財政專戶存款和購買國家債券等幾個方面。其中財政專戶存款和購買國家債券占絕大部分。這樣的限定和基金儲存構(gòu)成，難以保證基本養(yǎng)老保險基金的保值、增值”。[iv]基本養(yǎng)老保險在保值、增值層面的局限體現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險層面，就是養(yǎng)老金偏低，這又抑制了農(nóng)村家庭對于繳納養(yǎng)老保險的積極性，不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險的全面覆蓋。

（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老公共服務(wù)財政投入的非均等化

受惠州市財政能力和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，惠州市農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)建設(shè)的政府財政資金還難以完全有效滿足各個村莊的實際需求，這就需要惠州的農(nóng)村地區(qū)更多地依靠自身和社會的力量的籌集資金。當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展較好的示范村，其養(yǎng)老公共服務(wù)資金除了部分來自上級政府撥款，更多地是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟的支持，以及村民和鄉(xiāng)賢的捐款。對于自身經(jīng)濟條件較差的村莊而言，來自政府的撥款相對于需求明顯不夠，而村集體經(jīng)濟發(fā)展較弱，社會捐款也十分有限，這不僅限制了這些村莊申請示范村，也導(dǎo)致其養(yǎng)老公共服務(wù)的財政投入與需求之間的存在更為明顯的矛盾。另外，在農(nóng)村養(yǎng)老公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源上，本次調(diào)查結(jié)果顯示，在養(yǎng)老公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入的資金達(dá)到37%，國家投入的資金僅有23%，因而國家對農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的財政投入還亟需進(jìn)一步增強。

總體來說，惠州農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的的供給渠道主要分為三類：政府、村集體、村民和社會捐助。從調(diào)查的結(jié)果來看，政府對包括養(yǎng)老公共服務(wù)等公共服務(wù)方面的投入，除了給每個村相對穩(wěn)定的財政資金之外，還有很大一部分的是采用“以獎代補”的方式下?lián)艿礁鱾€村級單位，而村級單位取得獎勵性資金的前提，是必須滿足示范村的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而取得示范村的資格，而為滿足示范村建設(shè)所需要的資金又需要依靠村民自己來進(jìn)行籌措。因而，經(jīng)濟發(fā)展相對較好的村，更容易達(dá)到示范村的標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上也就更容易獲得上級政府的獎勵性資金，成為公共服務(wù)建設(shè)的試點村，養(yǎng)老公共建設(shè)也就有了更好的財政基礎(chǔ)。然而，經(jīng)濟發(fā)展水平較差的村級單位，無法依靠村民自身的力量達(dá)到示范村的標(biāo)準(zhǔn)，更多地是依靠國家撥付多少就投入多少，這些村級單位與示范村之間在養(yǎng)老公共建設(shè)之間出現(xiàn)越來越大的差距，必須引起更大的重視。

三、完善惠州市農(nóng)村中低收入家庭養(yǎng)老公共服務(wù)的相關(guān)建議

（一）提高養(yǎng)老服務(wù)人員的數(shù)量，合理統(tǒng)籌區(qū)域護理機構(gòu)和人員

首先，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，逐步提高惠州市養(yǎng)老服務(wù)人員的總體數(shù)量，合理配置養(yǎng)老服務(wù)護理人員的分布，對農(nóng)村志愿服務(wù)人員的激勵和保障措施須要同時跟進(jìn)，形成農(nóng)村地區(qū)護理機構(gòu)網(wǎng)狀服務(wù)結(jié)構(gòu)。為激勵更多的專業(yè)服務(wù)護理人員特別是社會工作者從事農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老公共服務(wù)，建議依據(jù)不同層次農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，給予具有一定差異化的農(nóng)村工作補貼。其次，在專業(yè)技術(shù)職稱等級的評定上，應(yīng)考慮規(guī)定對于晉升上一級專業(yè)技術(shù)職稱的人員，必須在農(nóng)村地區(qū)工作一定的年限，同時增加養(yǎng)老培訓(xùn)機構(gòu)的數(shù)量，為養(yǎng)老服務(wù)提供更多具有專業(yè)知識和技術(shù)的人員。第三，而在大中專院校的學(xué)科專業(yè)目錄中，應(yīng)增加老年護理等相關(guān)學(xué)科專業(yè)設(shè)置，吸納更多人員從事養(yǎng)老護理事業(yè)，在學(xué)校學(xué)習(xí)期間應(yīng)盡可能多地為學(xué)生提供專業(yè)實習(xí)和實踐機會，使其參與到養(yǎng)老機構(gòu)特別是農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的工作中。另外，應(yīng)采取有效的激勵機制，吸引醫(yī)護專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，同時均衡分配志愿者人數(shù)，充實農(nóng)村養(yǎng)老醫(yī)護機構(gòu)的人力資源。

（二）增加對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政投入，提升新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的待遇

首先，各級政府須要加大對新農(nóng)保的投入，在每年的財政收入中提高新農(nóng)保的提取比重，擴大新農(nóng)保的資金總量，從而逐步提升農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金和地方補貼的標(biāo)準(zhǔn)。其次，扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，形成對新農(nóng)保有效的補充機制。在稅收政策上，對于每年投入資金支持新農(nóng)保的村集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等企業(yè)組織，給予一定的稅收減免待遇，鼓勵其持續(xù)支持新農(nóng)保的積極性;對于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較弱的村集體，應(yīng)在積極扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展的條件下，必須加大各級政府對這類村的養(yǎng)老公共服務(wù)資金的投入，保證養(yǎng)老公共服務(wù)投入的均等化。

（三）提高村民對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的參與程度

應(yīng)加大對新農(nóng)保的宣傳，盡可能讓村民更多地了解新農(nóng)保的內(nèi)容，提高對新農(nóng)保認(rèn)知程度。在宣傳內(nèi)容上，應(yīng)將新農(nóng)保的具體政策內(nèi)容采用通俗易懂、喜聞樂見的語言和形式傳播給村民，介紹新農(nóng)保的特點和對參保農(nóng)民的益處，幫助他們更好地理解和接受新農(nóng)保的作用和好處，化解對新農(nóng)保的顧慮;在宣傳方式上，采用多種多樣的宣傳途徑和手段推廣新農(nóng)保，不僅利用廣播、電視、報紙、公告欄等傳統(tǒng)媒體進(jìn)行宣傳，還要利用網(wǎng)絡(luò)、手機、短視頻等新媒體手段擴大新農(nóng)保的影響力，盡可能做到符合條件的村民應(yīng)入盡入、應(yīng)保盡保，讓更多農(nóng)民享受改革的成果。

（四）建立健全養(yǎng)老公共服務(wù)資金的多元化融資機制

當(dāng)前應(yīng)充分利用社會資源，充實農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)資金不足的困境，形成可持續(xù)的多元化融資體系和機制。在融資主體上，除了已有的政府財政投入這一主要主體之外，應(yīng)建設(shè)政府、市場和社會多方公共參與的融資主體體系，對于投入農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)事業(yè)的企業(yè)，應(yīng)給予一定的稅收優(yōu)惠政策，同時鼓勵更多的社會公益組織、華僑、鄉(xiāng)賢等相關(guān)主體投身到農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)事業(yè)中來。在融資機制上，可以考慮允許社會資本參與到農(nóng)村公共服務(wù)的融資過程中來，采用政府與社會資本合作等多元化的融資途徑，對于融資績效較好的社會資本給予一定的政府獎勵，形成多元化的融資渠道，更好地充實農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的資金來源。

參考文獻(xiàn)

[1] 王秋花，黃瑜瑋. 惠州市農(nóng)村留守老年人養(yǎng)老服務(wù)需求分析——基于黃屋村的田野調(diào)查[J]. 惠州學(xué)院學(xué)報，2019，39（1）：22-28.

[2] 戴嘉莉. 廣東省惠州市基本公共服務(wù)均等化研究[D].廣州：暨南大學(xué)，2016.

[3] 鄭國瑞，謝菁菁. 惠城為失能空巢老人購買服務(wù) 每人每月250元[N]. 惠州日報，2016-10-28.

[4] 游璇鈺. 全市老人將享“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)[N]. 惠州日報，2018-01-14.

[5] 李小林. 中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施現(xiàn)狀、問題及完善對策分析[J]. 經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2013（10）：80-81.

[6] 羅娟，劉燦泳，張貝，等.上海養(yǎng)老基本公共服務(wù)均等化研究[J]. 改革與開放， 2018（06）：93-96.

[7] 廣東統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇[N].新華網(wǎng)，2018-08-1.http：//www.xinhuanet.com/2018-08/01/c_1123209747.htm

[8] 鐘蘇妮，劉小柏. 惠州老人去哪兒了？[J]. 社會與公益，2014（12）：40-41.

注釋

[i] 百度百科，https：//baike.baidu.com/item/%E5%9F%8E%E5%B8%82%E5%8C%96/42793？fr=aladdin

[ii]據(jù)國家統(tǒng)計局惠州調(diào)查隊統(tǒng)計數(shù)據(jù)得出，惠州市2017年農(nóng)村居民人均可支配收入為19284.3元，由于缺少中位數(shù)的統(tǒng)計結(jié)果，同時出于調(diào)查統(tǒng)計的方便，這里以人均可支配收入20000元以下作為劃分農(nóng)村中低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)。

[iii]來源為2018年惠州統(tǒng)計年鑒。

[iv] 時紅新.當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險制度存在的問題分析[J]?，現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2011（05）