張進鑫

摘 要：本文通過對自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)存的障礙進行分析，探討導致自然資產(chǎn)管理障礙產(chǎn)生的制度原因，并基于審計視角，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)的方向，在此基礎(chǔ)上提出一系列建議措施，提高自然資源資產(chǎn)的管理能力和管理水平，推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。

關(guān)鍵詞：地方政府;自然資源;審計;資產(chǎn)管理;制度建設(shè)

完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度是對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計的前提，基于審計視角開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)，不僅可實現(xiàn)“全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”與“所有國土空間用途管制職責”統(tǒng)一行使，還可進一步促進自然資源合理使用規(guī)劃與保護。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府資產(chǎn)資源資產(chǎn)管理制度中尚存在自然資源管理體制缺乏完善總體設(shè)計、自然資源資產(chǎn)監(jiān)管工作難以統(tǒng)一等問題。

一、審計視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理障礙

1.自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取存在障礙

首先，自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)過于分散。自然資源資產(chǎn)包含多個類別（例如礦產(chǎn)資源、淡水資源等等），我國在對自然資源資產(chǎn)進行管理時，不同類別的自然資源分屬不同職能部門管理，對應的自然資源信息也分散在不同職能部門當中，難以實現(xiàn)自然資源信息共同管理。

其次，自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集較難且難以反映全貌。以農(nóng)用土壤質(zhì)量檢測為例，受客觀現(xiàn)實制約，對我國農(nóng)用土壤質(zhì)量進行檢測只能每隔一段時間進行一次抽樣檢測，這代表最終采集得到的農(nóng)用土壤質(zhì)量信息數(shù)據(jù)不能反映全貌，不能準確反映兩次測量時間的中間的農(nóng)用土地質(zhì)量情況。

2.自然資源資產(chǎn)價值評估障礙

第一，自然資源資產(chǎn)總量很難度量，例如水資源總量處于動態(tài)變化當中，且導致水資源總量出現(xiàn)動態(tài)變化的原因十分復雜，現(xiàn)有技術(shù)根本無法準確測量出水資源總量;第二，自然資源資產(chǎn)質(zhì)量很難度量，同樣以水資源為例，我國地域廣闊，不同地域的湖泊、江河的水資源質(zhì)量不同，要對全國的水資源資產(chǎn)質(zhì)量進行度量顯然不太現(xiàn)實;第三，自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值難以評估，即同一資源用途不同，產(chǎn)生的經(jīng)濟價值往往不同，此時，就很難對自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值進行客觀、準確的評估。除上述障礙外，還存在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定難度大等障礙。

3.自然資源資產(chǎn)保護利用責任的量化存在障礙

首先，在對自然資源資產(chǎn)進行保護利用時，保護效果、利用效果很難得到有效量化。以保護效果為例，排污會導致自然資源被破壞，通過對排污總量進行測量可對自然資源資產(chǎn)保護效果進行量化，然而事實卻是現(xiàn)有技術(shù)根本無法對排污總量進行準確測量。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府對自然資源保護利用的力度很難量化評價，即地方政府在利用保護自然資源的過程中難以把握自然資源的保護利用程度，難以對自然資源的保護利用程度進行量化，可能出現(xiàn)自然資源保護利用不足或保護利用過度的情況。除上述外，難以對地方政府自然資源資產(chǎn)保護與利用政策產(chǎn)生的積極影響與消極影響進行量化，同樣對自然資源資源資產(chǎn)管理不利。

二、審計視角下導致上述自然資源資產(chǎn)管理障礙產(chǎn)生的制度原因

1.自然資源資產(chǎn)管理制度缺乏完善的總體設(shè)計

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源管理障礙的產(chǎn)生與自然資源管理制度缺乏完善的總體設(shè)計有一定關(guān)系。自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)理論與經(jīng)驗存在不足、研究程度有待加深等等，都是導致自然資源資產(chǎn)管理制度總體設(shè)計存在問題的原因。自然資源資產(chǎn)管理制度缺乏完善總體設(shè)計的常見表現(xiàn)有：自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分散在不同職能部門當中，這些職能部門中的某些部門為保障自身固有利益，在進行自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享互通時十分消極。

2.自然資源資產(chǎn)監(jiān)管工作難以統(tǒng)一

自然資源資產(chǎn)管理過程中監(jiān)管工作難以統(tǒng)一的主要原因在于我國自然資源資產(chǎn)管理體制初步構(gòu)建時受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制影響，至今保留著條塊分割的管理模式，而在這種條塊分割的管理模式之下各個“條塊”之間又難以實現(xiàn)高效協(xié)作，自然資源資產(chǎn)監(jiān)管工作也難以實現(xiàn)統(tǒng)一。

3.自然資源資產(chǎn)管理手段較為落后

管理手段落后是導致自然資源資產(chǎn)管理效果不佳的一大因素。管理手段落后主要體現(xiàn)在兩方面：一方面自然資源資產(chǎn)管理以行政管理為主，在管理過程中對破壞自然資源資產(chǎn)的企業(yè)與人員懲罰力度不足，同時并未采取積極的管理手段鼓勵社會大眾參與自然資源資產(chǎn)保護;另一方面，在自然資源資產(chǎn)管理過程中輕治理、重管理的情況較為突出，很多遭受污染與破壞的自然資源得不到有效治理。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府在履行自然資源管理職責時存在角色錯位、越位和缺位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府在自然資源資產(chǎn)管理中既是自然資源資產(chǎn)的所有者，也是服務者、管理者與投資者，在同時具備多重身份的情況下，地方政府若不能找準自身所處的位置、認清自身應當肩負的責任，就很可能在實際管理過程中出現(xiàn)角色錯位、越位、缺位等問題。

5.自然資源資產(chǎn)管理過程中的權(quán)責劃分有待進一步明確

自然資源資產(chǎn)屬全民所有，換言之，全民都有參與自然資源資產(chǎn)管理的權(quán)力，不過自然資源資產(chǎn)實際管理過程中，實際操作者往往是地方政府，地方政府同時具有自然資源資產(chǎn)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這種情況下，監(jiān)督與管理難以剝離開來，監(jiān)督者與被監(jiān)督者出現(xiàn)重疊，審計工作難以保質(zhì)保量開展，不利于自然資源資產(chǎn)管理效果提升。

三、審計視角下加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)的建議

1.加強相關(guān)理論和技術(shù)儲備工作

加強相關(guān)理論和技術(shù)儲備工作時，可采取的做法有：第一，加強資源環(huán)境專家?guī)旖ㄔO(shè)，自然資源資產(chǎn)管理涉及多個行業(yè)與領(lǐng)域（例如涉及環(huán)境保護領(lǐng)域、工程技術(shù)行業(yè)等等），借助專家?guī)煳{各個領(lǐng)域的優(yōu)秀人才組建一只優(yōu)秀的人才隊伍參與自然資源資產(chǎn)管理，并為自然資源資產(chǎn)管理提供技術(shù)保障，可有效促進自然資源資產(chǎn)管理水平提升。第二，加強學術(shù)課題研究組的設(shè)立，充分發(fā)揮研究所、高校等優(yōu)質(zhì)機構(gòu)的作用，使自然資源資產(chǎn)管理進一步獲得理論支持，逐漸形成一套較為完善的自然資源資產(chǎn)管理理論體系，以此為實踐工作的開展夯實理論基礎(chǔ)。

2.完善自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管構(gòu)架

首先，地方政府應組織建立專業(yè)的自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，并賦予該機構(gòu)統(tǒng)一實施自然資源資產(chǎn)管理的權(quán)力，由該機構(gòu)負責當?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)的保護、規(guī)劃與利用，主導所有自然資源資產(chǎn)政策的實施。

其次，要完善自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計體系、核算體系與審計體系，通過對自然資源統(tǒng)計方式與方法、核算方式與方法、審計方式與方法進行改進，來提高自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實性、精確性及完整性，從而提高自然資源資產(chǎn)管理規(guī)范程度，并為審計工作的開展夯實信息基礎(chǔ)。

3.引入先進資產(chǎn)管理理念，科學進行自然資源資產(chǎn)保護、利用與規(guī)劃

第一，在引入先進資產(chǎn)管理理念來加強自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)時不能脫離現(xiàn)行法律法規(guī)框架，且必須結(jié)合不同類別的自然資源資產(chǎn)特點。第二，在進行自然資源資產(chǎn)管理時要秉承“價值最大化”理念，在保護自然資源的基礎(chǔ)上對自然資源的使用進行科學規(guī)劃，同時，為提高自然資源利用效率與效果，當?shù)卣畱罅μ岢匀毁Y源集約使用行為，樹立節(jié)約自然資源資產(chǎn)的意識。

4.完善自然資源資產(chǎn)管理責任考核評價和責任追究機制

審計視角下，在完善自然資源資產(chǎn)管理責任考核評價和責任追究機制時，要從數(shù)量與價值兩個維度入手，遵循單一到綜合、從簡單到復雜的規(guī)律，將可客觀反映自然資源情況、自然資源保護利用規(guī)劃情況的指標納入責任考核評價指標體系當中，并將評價結(jié)果納入責任追究體制當中。一般情況下，自然資源資產(chǎn)管理責任考核評價指標應當分為：第一，短期指標與長期指標，短期指標是指可反映自然資源資產(chǎn)管理短期執(zhí)行效果與效率的指標（例如近期的礦山關(guān)停數(shù)），長期指標是指較長一段時期內(nèi)可反映自然資源資產(chǎn)管理成效的指標（例如森林覆蓋率）;第二，定性指標與定量指標，如排污口關(guān)停數(shù)量等等屬定量指標，當?shù)鼐用袷欠窬邆渥匀毁Y源保護意識等等屬定性指標。

5.完善生態(tài)補償機制

第一，完善區(qū)位生態(tài)補償機制，用一般性財政來補償當?shù)啬承┳匀毁Y源保護區(qū)域無法發(fā)展加工制造等產(chǎn)業(yè)的損失;第二，完善生態(tài)建設(shè)補償機制，通過加強基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，例如加強農(nóng)村垃圾處理體系建設(shè)來進一步保護自然資源，減少污染對自然資源的破壞;第三，提高生態(tài)補償機制的回血能力，使自然資源利用與保護同步推進，提高生態(tài)保護區(qū)的自我發(fā)展能力。

四、結(jié)語

地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)是一項長期任務，除了結(jié)合已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的地方政府自然資源資產(chǎn)管理缺陷，如自然資源資產(chǎn)管理手段較為落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行自然資源管理職責時存在角色錯位等等進行對應的制度改進與建設(shè)外，在制度建設(shè)過程中還應當重視自然資源資產(chǎn)管理問題的發(fā)現(xiàn)與收集，通過不斷發(fā)現(xiàn)問題、收集問題、對問題進行深入分析，為自然資源資產(chǎn)管理制度長期建設(shè)提供參考，促進制度完善。

參考文獻

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（責任編輯：蘭卡）