施余兵，陳奧鑫

（1.廈門大學(xué) 南海研究院，福建 廈門361005；2.廈門大學(xué) 海洋法與中國東南海疆研究中心，福建 廈門361005）

一、問題的提出

南海是一個大型海洋生態(tài)系統(tǒng)，是至少3 365 種海洋魚類的家園，南海漁業(yè)資源約占全球魚類總捕撈量的12%①U.R. Sumaila，W. Cheung，“Boom or Bust： the Future of Fishing in the South China Sea”，https://www.admcf.org/research-re ports/boom-bust-future-fish-south-china-sea/，2019年12月22日訪問。。目前，國際社會對于南海的地理范圍并沒有一個普遍接受的界定，長期存在著至少三種不同的觀點。第一種觀點是“六加一”，即南海包括六個沿岸國（中國、越南、菲律賓、文萊、馬來西亞、印度尼西亞）和中國臺灣地區(qū)，根據(jù)該觀點南海的各沿岸國之間均存在著主權(quán)或海洋劃界爭端②中國臺灣宋燕輝教授持此觀點。。以國際水文組織（IHO）和一些學(xué)者為代表所持的第二種觀點認(rèn)為，南海有七個沿岸國，即中國、越南、菲律賓、文萊、馬來西亞、印度尼西亞和新加坡③International Hydrographic Organization（IHO），“Limits of Oceans and Seas”Special Publication No. 28，1953，p.30； Shih-Ming Kao，Nathaniel SiffordPearre，Jeremy Firestone，“Regional Cooperation in the South China Sea：Analysis of Existing Practices and Prospects”，Ocean Development&International Law，Vol.43，No.3，2012，p.286.。第三種觀點則認(rèn)為有九個南海沿岸國，泰國灣也是南海的一部分。根據(jù)這種觀點，南海的沿岸國除了第二種觀點所提及的七國外，還應(yīng)包括泰國和柬埔寨④Yubing Shi，“ Towards the Establishment of a Search and Rescue Cooperation Mechanism in the South China Sea： Regulatory Framework，Challenges and Prospects”，in Myron H.Nordquist，John Norton Moore，and Ronan Long（eds.），Cooperation and Engagement in the Asia-Pacific Region，Brill Nijhoff 2020，p.340.。本文在南海的地理范圍上采用第三種觀點，主要考慮到臺灣地區(qū)作為中國不可分割的一部分，不再單列；漁業(yè)資源具有洄游性，且更多南海沿岸方的參與將有利于提升南海漁業(yè)執(zhí)法合作的有效性。

南海是一個富含漁業(yè)資源但是又容易受到威脅的區(qū)域。與世界其他區(qū)域相比，南海得益于許多優(yōu)良的自然條件，使其成為一個非常富饒的漁場⑤Sam Batema，Ralf Emmers，“Security and International Politics in the South China Sea： Towards a Cooperative Management Regime”，New York：Routledge，2009，pp.61-62.。南海交替的季風(fēng)值得關(guān)注，這種季風(fēng)對海洋中動植物的分布和密度產(chǎn)生了積極的影響，使得南海成為世界上生物多樣性最高的區(qū)域之一⑥Carmen A. Ablan，Len R. Garces，“Exclusive Economic Zones and the Management of Fisheries in the South China Sea”，A Sea Change：The Exclusive Economic Zone and Governance Institutions for Living Marine Resources，2005，pp.136-138.。南海分布著大量的跨界魚類種群和高度洄游魚類。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（下文簡稱《公約》）是規(guī)制國際漁業(yè)問題的主要國際條約之一。該公約并未使用“跨界種群”這一術(shù)語，然而，在實踐中該術(shù)語已被用來取代《公約》第63 條的標(biāo)題，即“出現(xiàn)在兩個或兩個以上沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)的種群或出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)而又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)外的鄰接區(qū)域內(nèi)的種群”①王翰靈：《跨界和高度洄游魚類漁業(yè)爭端的解決機制》，《中國國際法年刊》2008年第1期，第237頁。。且南海海域內(nèi)的漁業(yè)資源具有洄游性、分散性、跨界性的特點，頻繁穿梭于南海沿岸國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)，受制于不同的法律制度，并未得到有效的管理②邵莉莉：《南海漁業(yè)糾紛解決中主權(quán)理論的運用》，《政治與法律》2018年第3期，第101頁。。南海沿岸區(qū)域國家眾多，局勢復(fù)雜，域外國家頻繁干涉南海事務(wù)，其行為不僅削弱了南海沿岸國在漁業(yè)種群保護方面所作出的努力，而且還降低了南海沿岸國從可以控制的漁業(yè)區(qū)域范圍內(nèi)能獲得的經(jīng)濟效益。這些都為南海漁業(yè)的發(fā)展增添了諸多不確定因素。近年來，南海的漁業(yè)面臨資源匱乏以及不當(dāng)執(zhí)法等諸多問題，亟待南海各沿岸國通過合作予以解決。

(一)南海漁業(yè)資源日益衰減

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人類對海洋漁業(yè)資源的需求逐漸加大，南海漁業(yè)資源正不斷衰竭，漁民的非法捕撈和南海沿岸國基于各自主權(quán)采取不同的漁業(yè)政策是主要原因③鞠海龍：《南海漁業(yè)資源衰減相關(guān)問題研究》，《東南亞研究》2012年第6期，第51-52頁。。南海目前存在較為嚴(yán)重的IUU（Illegal，Unreported and Unregulated fishing，即非法、不報告和不管制捕撈，簡稱IUU）捕撈行為，這些IUU 捕撈行為破壞了魚類種群的可持續(xù)性發(fā)展和各國在有效管理方面的努力。IUU 捕撈行為減少了南海漁業(yè)資源的庫存量，減少了合法漁民的經(jīng)濟效益，最終損害了各國的漁業(yè)利益。印度尼西亞海洋事務(wù)與漁業(yè)部前部長蘇西·普加斯圖蒂（Susi Pudjiastuti）曾表示，消除IUU 捕撈行為非常必要，IUU 捕撈不僅使得印度尼西亞每年損失超過200 億美元，而且IUU 捕撈常常成為人口走私、毒品走私等其他犯罪的手段④Chapsos，Ioannis，Malcolm，James A.，“，“Maritime Security in Indonesia：Towards a Comprehensive Agenda?”，Marine Policy，Vol.76，2017，p.183.。南海存在大量的未劃界海域，南海沿岸國基于自身利益都盡最大力度捕撈南海漁業(yè)資源，在捕撈實際上不受管制的情況下，可能會出現(xiàn)“公地悲劇”的情況⑤公地悲劇也稱公共池塘資源使用悲劇，與囚犯困境模型、集體行動邏輯一起并列為當(dāng)代公共事務(wù)治理研究的三大理論模型。公共池塘資源使用悲劇是公共事務(wù)治理中的一個普遍的難題，即：個人理性的結(jié)果往往導(dǎo)致集體選擇的非理性，進而導(dǎo)致公共事務(wù)惡化和非可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果，以及最終喪失集體利益和個人的長遠(yuǎn)利益的悲劇。。亞太漁業(yè)委員會2012年的一份報告顯示，南海區(qū)域的魚類種群現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，在南海某些區(qū)域甚至是所有區(qū)域，有意或無意地過度捕撈，使得遷徙物種（如金槍魚，鯊魚等）和低價值的副漁獲物、稀有和瀕危物種都遭到了極大損害⑥Fungesmith，Simon，M.Briggs，W.Miao，“Regional Overview of Fisheries and Aquaculture in Asia and the Pacific”，2012 FAO Regional Office for Asia and the Pacific，2012，pp.15-16.。由于海洋生物資源的多樣性和活力與環(huán)境因素密切相關(guān)，不適當(dāng)?shù)娜藶楦深A(yù)會進一步破壞水生環(huán)境，導(dǎo)致南海區(qū)域魚類種群的崩潰。實際上，如果南海沿岸國不采取適當(dāng)行動，海洋生物多樣性將會喪失，漁業(yè)資源可能在不久的將來耗盡⑦Yao Huang，Pham Tran Vuong，“Fisheries Cooperation and Management Mechanisms in the South China Sea： Context，Limitations，and Prospects for the Future”，The Chinese Journal of Comparative Law，Vol.4，No.1，2016，p.5.。

（二）南海各沿岸國不當(dāng)執(zhí)法事件頻發(fā)

南海各沿岸國對南海的一些島礁存在主權(quán)爭議，這直接導(dǎo)致了各沿岸國在相關(guān)海域執(zhí)法時極易引起爭端。漁權(quán)是海權(quán)的重要內(nèi)容之一，也是海權(quán)的主要表現(xiàn)形式⑧黃碩琳漁權(quán)即是海權(quán)》，《中國法學(xué)》2012年第6期，第68頁。。各沿岸國在南海進行漁業(yè)執(zhí)法的背后動因?qū)嵸|(zhì)上是主權(quán)的博弈，加上目前南海各沿岸國通過談判協(xié)商解決爭端的效果尚不明顯、域外勢力不斷挑起事端，南海爭議海域出現(xiàn)的多頭多層執(zhí)法、暴力執(zhí)法等不當(dāng)執(zhí)法行為仍時有發(fā)生。南海沿岸國漁業(yè)管理存在執(zhí)法不力、合規(guī)性差，以及不同政府機構(gòu)之間協(xié)調(diào)不力等問題。盡管自21 世紀(jì)初以來，南海沿岸國在制定減少捕撈能力的國家行動計劃方面取得了重大進展，但鮮有立法保障有效合規(guī)的執(zhí)法措施。這不僅影響各國漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理，而且加劇了各沿岸國執(zhí)法部門之間的沖突⑨Teh Louise S.L.，Witter Allison，Cheung William W.L.，et al，“What is at Stake?Status and Threats to South China Sea Marine Fisheries”，AMBIO，Vol.46，No.1，2017，p.67.。據(jù)不完全統(tǒng)計，“從1989年至2010年，周邊國家在南沙海域襲擊、搶劫、抓扣、槍殺我漁船漁民事件達(dá)380 多宗，涉及漁船750 多艘、漁民11 300 人。其中，25 名漁民被打死或失蹤，24 名漁民被打傷，800 多名漁民被抓扣判刑”⑩鄒立剛：《關(guān)于南海若干重大法律問題的探討》，《法治研究》2013年第6期，第8頁。。此外，2016年3月19日在納土納群島附近發(fā)生的捕魚事件導(dǎo)致中國和印度尼西亞之間出現(xiàn)嚴(yán)重的外交緊張局勢①連潔：《印尼與鄰國海上捕魚爭端探析》，《國際研究參考》2018年第3期，第32-33頁。。

(三)南海各沿岸國之間缺乏有效的執(zhí)法合作機制

中國作為南海區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)任的大國，提出了“擱置爭議、共同開發(fā)”的南海政策，并致力于將南海建設(shè)成為“和平之海、友誼之海、合作之?！?。為此，中國先后與南海主要沿岸國，以及部分其他南海沿岸國之間，簽訂了一系列的漁業(yè)雙邊協(xié)定來實現(xiàn)執(zhí)法合作的機制化、體系化、常態(tài)化（參見表1）。

表1 南海部分沿岸國簽訂的部分涉區(qū)域性漁業(yè)合作文件

由表1 可知，除了中國與越南簽訂的《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》具有法律拘束力以外，其他文件基本以“備忘錄”或者是“指導(dǎo)原則”的形式存在，并不當(dāng)然具有法律拘束力，這種機制對于促進南海區(qū)域漁業(yè)執(zhí)法合作的作用十分有限。中國與越南簽署的漁業(yè)協(xié)定已經(jīng)到期，新協(xié)議尚未達(dá)成，目前中越漁業(yè)執(zhí)法合作問題面臨更大的不確定性。

目前南海的區(qū)域合作主要基于“軟法”文件而“硬法”條約長期缺位，這就使得南海區(qū)域漁業(yè)執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)較為薄弱②張麗娜，侯麗維：《南海區(qū)域合作的法律困境及對策研究》，《海南大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2018年第6期，第52頁。。在合作領(lǐng)域上，以上文件涉及的合作內(nèi)容比較多，包含海洋環(huán)境保護、海上搜救、海洋科學(xué)研究、航行要求、海軍要求等方面，而缺乏對南海漁業(yè)執(zhí)法合作專門性、系統(tǒng)性的規(guī)定。在合作參與方上，大多數(shù)合作文件的簽署方僅僅包括部分南海沿岸國，因而合作的深度和效果均有待提升。在合作機制上，2002年《南海各方行為宣言》雖然是處理南海問題的重要政治文件，且在維護南海的和平穩(wěn)定、促進南海沿岸國的互信合作等方面發(fā)揮了積極的作用，但由于該宣言并不具有法律拘束力，南海部分沿岸國并沒有很好地實施該宣言的條款。2003年10月8日，中國與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人簽署并發(fā)表了《中國與東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》。其后，為了鞏固中國-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，雙方又簽署了多份關(guān)于落實該宣言的行動計劃。其中，2016年簽署的《落實中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃（2016—2020）》第1.5 條就制定“南海行為準(zhǔn)則”提出了具體的路徑和應(yīng)遵循的基本原則①外交部：《落實中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃（2016—2020）》，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1344899.shtml，2019年12月23日訪問。。然而，未來“南海行為準(zhǔn)則”是否具備法律拘束力、是否涉及爭端解決機制或者爭端管控機制等重要事項仍然存在很大的不確定性。

綜上所述，目前南海漁業(yè)資源日益匱乏、南海各沿岸國之間漁業(yè)執(zhí)法爭端頻發(fā)，在南海各沿岸國之間缺乏有效的漁業(yè)合作機制且部分國家缺乏合作意向的情況下，如何構(gòu)建南海各沿岸國之間的漁業(yè)執(zhí)法合作機制就成了一個重要命題。本文擬在厘清國際法框架下的漁業(yè)執(zhí)法合作義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過考察漁業(yè)執(zhí)法合作的區(qū)域?qū)嵺`，從而為構(gòu)建南海漁業(yè)執(zhí)法合作提出具體的路徑建議。

二、國際法框架下的漁業(yè)執(zhí)法合作義務(wù)

（一）《聯(lián)合國海洋法公約》及其《1995年執(zhí)行協(xié)定》② 全稱為《執(zhí)行1982年〈聯(lián)合國海洋公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》，下文統(tǒng)一簡稱為《1995年執(zhí)行協(xié)定》。的規(guī)定

作為海洋法領(lǐng)域的憲章性文件，《公約》在序言部分提出，應(yīng)該在整體的基礎(chǔ)上對海洋區(qū)域產(chǎn)生的問題進行考量。《公約》中所體現(xiàn)的海洋法原則與規(guī)則奠定了當(dāng)今國際海洋秩序的基石③羅歡欣：《國家在國際造法進程中的角色與功能——以國際海洋法的形成與運作為例》，《法學(xué)研究》2018 第4期，第57頁。，并已經(jīng)成為世界各區(qū)域及國家處理復(fù)雜漁業(yè)問題的法律依據(jù)和行動參考。

1.合作義務(wù)的要求

根據(jù)《公約》第122 條，“閉海或半閉?！笔侵竷蓚€或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個海或洋，或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域④參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第122 條的規(guī)定。。根據(jù)該定義，南海顯然屬于半閉海，在半閉海范圍之內(nèi)，海水流動性、交換性差，為此南海沿岸國應(yīng)該善意履行其合作義務(wù)?！豆s》第123 條規(guī)定了閉?；虬腴]海沿岸國的合作義務(wù)⑤參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第123 條的規(guī)定。。閉?；虬腴]海在政治、經(jīng)濟、地理或生態(tài)等方面具有與開闊海域不同的特點，面臨的問題也比一般海域更為突出，任一沿岸國在這一區(qū)域進行的活動都可能直接影響到其他沿岸國的權(quán)利和義務(wù)，因而需要各沿岸國相互合作⑥張海文：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉釋義集》，北京：海洋出版社2006年版，第246頁。。合作原則雖然無法對南海沿岸國開展?jié)O業(yè)執(zhí)法合作的結(jié)果產(chǎn)生拘束力，但其作為一般原則在國際社會有著廣泛的認(rèn)同，是漁業(yè)執(zhí)法合作的重要理論基礎(chǔ)⑦王宇，張晏瑲：《南海爭議海域合作科研的法律基礎(chǔ)及制度構(gòu)建》，《亞太安全與海洋研究》2019年第2期，第62頁。。

海洋劃界是一項復(fù)雜性、系統(tǒng)性、漫長性且十分敏感的工作，不可能一蹴而就。聯(lián)合國第三次海洋會議視該問題為“核心難題”⑧UNDoc.A/CONF.62/62（1978），SectionII，para.5，item（7），XOff.Rec.6，8.。南海劃界問題雖然至今懸而未決，但《公約》第74 條、第83 條規(guī)定了各國在劃界之前可以作出實際性的臨時安排⑨1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第74 條、第83 條。第74 條和第83 條第3 款均規(guī)定：“在達(dá)成第1 款規(guī)定的協(xié)議以前，有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定”。。臨時安排具有臨時性、過渡性、實際性的特點，并不會妨害最后界限的劃定。就漁業(yè)資源自身的特征而言，漁業(yè)資源可以自由遷移，并且可能遷移到特定海域，在南海劃界事宜尚未得到妥善解決之時，各國漁民對于漁業(yè)資源豐富海域的爭奪可能會更加激烈⑩Maarten Bavinck，“Understanding Fisheries Conflicts in the South-A Legal Pluralist Perspective”，Society and Natural Resources，Vol.18，No.9，2005，pp.808-809.。臨時安排的合作領(lǐng)域非常廣泛，南海各國可以充分利用這一制度性規(guī)定所創(chuàng)設(shè)的廣泛而自由的合作空間，以漁業(yè)合作為抓手，協(xié)調(diào)推進漁業(yè)合作本身的“漸進式”發(fā)展，為今后其他領(lǐng)域的合作乃至海洋劃界問題的解決培養(yǎng)合作默契和奠定合作基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，“合作原則是共同開發(fā)的理論基礎(chǔ)”①蕭建國：《國際海洋邊界石油的共同開發(fā)》，北京：海洋出版社2006年版，第79頁。。中國提出“擱置爭議、共同開發(fā)”的南海主張也符合《公約》的臨時安排及相關(guān)規(guī)定。在構(gòu)建“人類命運共同體”的時代背景下，中國作為負(fù)責(zé)任的大國，應(yīng)該與南海沿岸國一道構(gòu)建“漸進式”的南海漁業(yè)執(zhí)法合作機制。

2.提升養(yǎng)護和管理漁業(yè)能力的要求

隨著海洋生態(tài)環(huán)境的變化、海洋漁業(yè)資源的銳減、各國對海洋認(rèn)知水平的提升，加強海洋領(lǐng)域的合作逐漸成為各國的共識，各國先后制定了一系列法律文件共謀合作以期達(dá)到所期待的發(fā)展目標(biāo)。這些法律文件也賦予了各國合作義務(wù)。

《公約》第64 條第1 款就高度洄游魚種的養(yǎng)護和利用問題，要求各沿海國和相關(guān)漁民所在國直接或通過適當(dāng)國際組織進行合作，在沒有適當(dāng)?shù)膰H組織存在的區(qū)域內(nèi)，沿海國和其國民在區(qū)域內(nèi)捕撈這些魚種的其他國家，應(yīng)合作設(shè)立這種組織并參加其工作②參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第64 條的規(guī)定。。第118 條規(guī)定：“各國應(yīng)互相合作以養(yǎng)護和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源、凡其國民開發(fā)相同生物資源，或在同一區(qū)域內(nèi)開發(fā)不同生物資源的國家，應(yīng)進行談判，以期采取養(yǎng)護有關(guān)生物資源的必要措施。為此目的，這些國家應(yīng)在適當(dāng)情形下進行合作，以設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織”③參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第118 條的規(guī)定。。該條款規(guī)定了各國在養(yǎng)護和管理生物資源方面的合作，該規(guī)定較為模糊，并未設(shè)置具體條款或者附則對合作的具體事項進行說明，但《公約》中這類一般原則也為南海沿岸國開展合作預(yù)留了發(fā)展空間。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織于1993年11月通過了《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護和管理措施協(xié)定》，該協(xié)定第5條對國際合作作出了規(guī)定④“1.各締約方均應(yīng)酌情合作實施本協(xié)定，尤其應(yīng)交流同漁船活動有關(guān)的資料，包括證據(jù)材料，以協(xié)助船旗國查明據(jù)報告懸掛其旗幟而從事?lián)p害國際保護和管理措施活動的那些漁船，從而履行第三條規(guī)定的義務(wù)。2.如一漁船自愿進入其船旗國之外的一個締約方的港口，該締約方如果有適當(dāng)根據(jù)相信該漁船被用于進行損害國際保護和管理措施的效力的活動，應(yīng)據(jù)此立即通知船旗國。各締約方可作出安排，由港口國采取其認(rèn)為必要的調(diào)查措施，以確定該漁船是否確實用于有違本協(xié)定條款的活動。3.必要時各締約方應(yīng)酌情在全球、區(qū)域、分區(qū)域或雙邊基礎(chǔ)上締結(jié)合作協(xié)定或作出互助安排，以便促進實現(xiàn)本協(xié)定的目標(biāo)”。。相較之前制定的《公約》第118 條而言，該協(xié)定在內(nèi)容上面更加具體，對各締約方的義務(wù)作出了規(guī)定，為南海沿岸國今后開展相關(guān)合作提供了依據(jù)。

3.《1995年執(zhí)行協(xié)定》的要求

《1995年執(zhí)行協(xié)定》對《公約》在漁業(yè)執(zhí)法合作方面作了進一步的規(guī)制，強調(diào)應(yīng)該通過區(qū)域或者分區(qū)域漁業(yè)管理組織來加強對漁業(yè)資源的管理?！?995年執(zhí)行協(xié)定》的一大亮點是豐富發(fā)展了公海登臨權(quán)的概念，為公海登臨權(quán)提供了法理依據(jù)，使其有可能成為一項習(xí)慣國際法規(guī)則⑤黃碩琳，沈卉卉，吳峰：《公海登臨權(quán)及其新發(fā)展——國際漁業(yè)管理的實踐》，《中國海洋法學(xué)評論》2018年第2期，第1-2頁。。這項制度突破了公海上的船舶由船旗國專屬管轄的原則，通過此類制度化的授權(quán)，為區(qū)域間開展執(zhí)法合作提供了法律依據(jù)?！?995年執(zhí)行協(xié)定》也對國際合作的相關(guān)方面作出了規(guī)定。第20 條規(guī)定了“執(zhí)法的國際合作”，第21 條規(guī)定了“執(zhí)法的分區(qū)域和區(qū)域合作”。該協(xié)定詳細(xì)規(guī)定了締約國在執(zhí)法合作中需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，也對國際合作提出了更高的要求。《1995年執(zhí)行協(xié)定》促進了漁業(yè)執(zhí)法合作的發(fā)展，使得公海漁業(yè)執(zhí)法變得更加有效⑥黃碩琳，邵化斌：《全球海洋漁業(yè)治理的發(fā)展趨勢與特點》，《太平洋學(xué)報》2018年第4期，第75頁。。

（二）《公約》締約后的國際漁業(yè)治理文件

1992年在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議第一次把可持續(xù)發(fā)展的理論和概念推向行動?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》所體現(xiàn)的一般原則和《二十一世紀(jì)議程》所載的規(guī)定表達(dá)了國際社會的期望，并為各個國家以及國際社會包括海洋治理在內(nèi)的法律和政策的制定、發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?！?1 世紀(jì)議程》第17 章側(cè)重于國際社會日益關(guān)注的海洋問題，例如不管制捕魚、漁業(yè)執(zhí)法不力以及各國之間的合作不足等問題。第17章呼吁各國根據(jù)《公約》在區(qū)域和全球范圍內(nèi)采取有效行動管理漁業(yè)。

1995年聯(lián)合國糧農(nóng)組織制定的《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》是漁業(yè)管理的國際指導(dǎo)性文件，其也對各國實施區(qū)域行動計劃作出了相關(guān)要求。2016年6月5日，聯(lián)合國糧農(nóng)組織持續(xù)努力推動的《港口國措施協(xié)定》正式生效。作為首個約束IUU 捕撈的國際協(xié)定，《港口國措施協(xié)定》規(guī)定了港口國需要確定的要求或采取的干預(yù)措施，并且協(xié)定的締約方有義務(wù)執(zhí)行這些規(guī)定的措施①港口國措施（PSM）是港口國確定的要求或采取的干預(yù)措施，外國漁船必須遵守或服從，這是外國漁船使用港口國各港口的前提條件。這些措施通常包括與入港前通知、使用指定港口、入港及魚獲登岸/轉(zhuǎn)運限制、物資和服務(wù)限制、文件要求和港口檢查等相關(guān)的要求，以及相關(guān)的措施，比如，IUU 船只登記、貿(mào)易相關(guān)措施和制裁等。。這類規(guī)定涉及到沿海國、船旗國和港口國等各方，這是因為《港口國措施協(xié)定》的順利推進、執(zhí)行離不開國家之間的合作。目前，大多數(shù)南海沿岸國都是聯(lián)合國糧農(nóng)組織亞太漁業(yè)委員會（APFIC）的成員，這也為這些國家在漁業(yè)執(zhí)法方面的合作奠定了基礎(chǔ)。

在區(qū)域?qū)用?，南海沿岸國也通過簽訂協(xié)議或成立機構(gòu)來加強漁業(yè)合作。例如東盟于1967年成立了東南亞漁業(yè)發(fā)展中心（SEAFDEC），其是一個政府間自治機構(gòu)，旨在合理開發(fā)和管理該區(qū)域的漁業(yè)資源。在雙邊層面，如前文所述，南海沿岸國也簽署過《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》《北部灣共同漁區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理規(guī)定》等合作協(xié)議來加強漁業(yè)資源的合作。正如王冠雄教授所述，漁業(yè)是南海沿岸國當(dāng)前最具可行性的合作領(lǐng)域，可以漁業(yè)合作為起點，逐步啟動其他領(lǐng)域的合作②Kuan-Hsiung Wang，“Bridge over Troubled Waters：Fisheries Cooperation as a Resolution to the SCS Conflicts”，Pacific Review，Vol.14，No.4，2001，pp.531-551.。

三、漁業(yè)執(zhí)法合作的區(qū)域?qū)嵺`

自《公約》頒布以來，許多國家已經(jīng)開始認(rèn)識到在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的執(zhí)法不但成本高，而且效果不佳。一些有價值的漁業(yè)正在受到IUU 捕撈的嚴(yán)重破壞，而這些國家一般會因為地理位置或者自身能力的不足難以巡邏到漁業(yè)資源遭受到嚴(yán)重破壞的區(qū)域③Stuart Kaye，“Enforcement Cooperation in Combating Illegal and Unauthorized Fishing： An Assessment of Contemporary Practice”，Berkeley Journal of International Law，Vol.32，No.2，2014，p.317.。過去十年來，無法執(zhí)行沿海國的漁業(yè)法律被認(rèn)為是造成索馬里周圍海域海盜活動增加的一個因素④Ishaan Tharoor，“How Somalia’s Fishermen Became Pirates”，http://content.time.com/time/world/article/0，8599，1892376，00.html，2019年12月22日訪問。。隨著IUU 捕撈問題的嚴(yán)峻性以及國際社會增進國家之間漁業(yè)合作的呼聲日益增強，各國開始探索漁業(yè)執(zhí)法合作的可能性，并且通過簽訂一系列條約、成立合作組織進行合作實踐⑤Warwick Gullett，Yubing Shi，“Cooperative Maritime Surveillance and Enforcement”，Routledge Handbook of Maritime Regulation and Enforcement，2016，pp.385-390.。

（一）波羅的海區(qū)域海洋監(jiān)測合作實踐

波羅的海海洋監(jiān)測合作組織（SUCBAS）成立于2009年3月。它為芬蘭、瑞典、丹麥、德國、愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞和波蘭在波羅的海區(qū)域的海軍提供多邊合作，旨在通過信息交流與合作的方式加強海上安全。一般認(rèn)為，這一實踐在打擊海洋環(huán)境中的非法活動方面卓有成效⑥Koh，Swee Lean Collin，“Pan-ASEAN Maritime Security Cooperation：Prospects for Pooling Resources”，RSIS Commentaries，2013，p.2.。

波羅的海的海洋監(jiān)測合作所取得的成功可歸因于以下三個因素：首先，波羅的海區(qū)域的國家擁有許多共同資源，并且日益相互依存。擁有廣泛的共同利益為這些國家聯(lián)合打擊海上非法越境活動提供了堅實的基礎(chǔ)。因此，該區(qū)域政府組織與海事當(dāng)局之間存在著長期合作的傳統(tǒng)⑦MNE7，“Regional Analysis：Baltic Sea Region（BSR）and SUCBAS”，Draft Version 2，9 February 2012，p.2.。其次，波羅的海海洋監(jiān)測合作組織采用“漸進式”的方法來發(fā)展其信息共享機制。信息共享最初僅限于人工交換報告，這種交換只能通過外交渠道進行⑧Pekka Visuri，Timo Hellenberg and Hellenberg International Oy，“Regional Organization Report：Baltic Sea Maritime Cooperation”，2013，p.5.。這意味著合作耗時且效率低下。之后由于采用了自動信息交換機制，2012年所有8 個加入波羅的海海洋監(jiān)測合作組織的國家都轉(zhuǎn)向更高級別的合作，目前實現(xiàn)了實時自動數(shù)據(jù)共享，可以輕松監(jiān)測波羅的海的潛在風(fēng)險⑨Koh，Swee Lean Collin，“Pan-ASEAN Maritime Security Cooperation：Prospects for Pooling Resources”，RSIS Commentaries，2013，p.6.。此外，波羅的海海洋監(jiān)測合作組織在決策時采用協(xié)商一致機制，這種方法已被證明是建立彼此之間信任的有效方式⑩MNE7，“Regional Analysis：Baltic Sea Region（BSR）and SUCBAS”，Draft Version 2，9 February 2012，p.19.，既保障了合作效率，也尊重了成員國的主權(quán)，使二者之間達(dá)到了平衡Warwick Gullet，Yubing Shi，“Cooperative Maritime Surveillance and Enforcement”，Routledge Handbook of Maritime Regulation and Enforcement，2016，p.386.。

如何吸引更多區(qū)域國家參與波羅的海海洋監(jiān)測合作組織仍然是一項挑戰(zhàn)。波羅的海區(qū)域由10 個國家組成，即白俄羅斯、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、德國、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、俄羅斯和瑞典。但是，目前有8 個國家加入了波羅的海海洋監(jiān)測合作組織，而另外兩個非歐盟國家(白俄羅斯和俄羅斯）尚未加入。雖然波羅的海的所有利益攸關(guān)方都更愿意參與區(qū)域海上合作，但波羅的海海洋監(jiān)測合作組織缺少兩個非歐盟國家會降低這一舉措的有效性。甚至有人建議挪威作為毗鄰波羅的海出口的國家，應(yīng)被視為觀察員，以促進波羅的海海洋監(jiān)測合作組織的工作①Christina Gestrin，“Regional Cooperation in the Baltic Sea Region-Recommendations to Foster a Joint Understanding and Take Action against Common Risks and Threats”，Asia Europe Journal，Vol.8，No.3，2010，pp.267-269.。波羅的海區(qū)域海洋監(jiān)測合作在合作內(nèi)容、合作形式、合作層次上都采取“漸進式”的合作模式，此舉有效保證了合作的可持續(xù)推進。沒有吸納波羅的海所有的利益攸關(guān)國家加入合作組織內(nèi)部，降低了合作的廣泛性和有效性，也為今后合作的深入推進設(shè)置了障礙。該合作模式總體上的成功似乎也給南海的區(qū)域合作提供了啟示，那就是可以在“漸進式”的基礎(chǔ)上逐步推進，參與國家的數(shù)量并不是判斷合作是否成功的核心要素。

（二）南太平洋《紐埃條約》的合作實踐

《關(guān)于南太平洋區(qū)域漁業(yè)監(jiān)測和執(zhí)法合作的紐埃條約》（簡稱《紐埃條約》）于1992年締結(jié)，是太平洋論壇漁業(yè)局成員關(guān)于捕撈監(jiān)測、控制的多邊協(xié)定，目的是協(xié)助南太平洋國家在其專屬經(jīng)濟區(qū)廣泛的海洋管轄范圍內(nèi)巡邏和執(zhí)行漁業(yè)法律。該條約第3 條提出了促進合作的要求，要求締約方合作執(zhí)行其漁業(yè)法律及條例，合作制定區(qū)域商定的漁業(yè)監(jiān)督和執(zhí)法程序。第6 條允許官員的交叉授權(quán)和通過附屬協(xié)議的方式，使一國能夠?qū)⑵錆O業(yè)監(jiān)督和執(zhí)法活動擴展到另一締約方的領(lǐng)海和群島水域。執(zhí)行該條約的附屬協(xié)議中規(guī)定了為促進海上監(jiān)測和執(zhí)法而采用的方法，包括共享監(jiān)測和執(zhí)法設(shè)備，加強引渡程序和證據(jù)程序，以及賦予彼此履行執(zhí)法職責(zé)的權(quán)力②Robin Warner，“Joining Forces to Combat Crime in the Maritime Domain： Cooperative Maritime Surveillance and Enforcement in the South Pacific Region”，New Zealand Armed Forces Law Review ，Vol.8，2008，p.6.?！都~埃條約》第5 條、第7 條和第8 條規(guī)定，可以通過附屬協(xié)議中的條款實現(xiàn)信息交流、起訴合作和執(zhí)法處罰合作?！都~埃條約》第6 條由于措辭模糊，可能與《公約》第111 條第3 款有關(guān)“緊追權(quán)”的規(guī)定不一致而招致一些批評。例如，瑙魯協(xié)議締約國（PNA）的執(zhí)行長阿闊柔（Aqorau）博士聲稱，《紐埃條約》第6 條第1 款沒有規(guī)定必要的漁業(yè)違規(guī)地點，違反行為似乎不包括本條約締約方專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的違法行為③Transform Aqorau，“Illegal Fishing and Fisheries Law Enforcement in Small Island Developing States： The Pacific Islands Experience”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.15，No.1，2000，pp.37，55.。此外，還簽訂了幾項附屬協(xié)議以實施《紐埃條約》。第一個附屬協(xié)議于2002年由密克羅尼西亞聯(lián)邦、帕勞和馬紹爾群島締結(jié)，第二項協(xié)議于2005年由薩摩亞與庫克群島之間締結(jié)。根據(jù)這些協(xié)議，太平洋島嶼的各個國家在聯(lián)合監(jiān)測行動中進行合作。除了這些雙邊行動，2012年11月簽署了全面的多邊附屬協(xié)議，合作取得了重大突破。該協(xié)議采取了一系列措施來加強《紐埃條約》的實施。特別是，它規(guī)定了每個締約方管理協(xié)議的國家主管部門，管理《紐埃條約》信息系統(tǒng)以分享信息，并提供緊急追捕以及漁業(yè)數(shù)據(jù)和情報的共享和使用的具體程序。該協(xié)議鼓勵締約方根據(jù)國際法與非締約方合作。在論壇漁業(yè)部門的推動下，該區(qū)域也開展了多國漁業(yè)監(jiān)測活動。十多年來，年度行動“KuruKuru”已經(jīng)在大型專屬經(jīng)濟區(qū)和公海區(qū)域進行了合規(guī)性檢查，許多南太平洋島嶼國家以及澳大利亞、法國、新西蘭和美國也參加該年度行動。2014年，該行動實現(xiàn)了114 艘漁船的登船，并檢測到12 艘可能違反許可證條件的船舶④Australian Fisheries Management Authority，“Operation KuruKuru Tackles Illegal Fishing in the Pacific”，http://www.afma.gov.au/operation-kurukuru-tackles-illegal-fishing-in-the-pacific-2/，2019年12月22日訪問。。

《紐埃條約》注重以循序漸進的方式開展執(zhí)法合作。在合作法律文件上，最初簽訂了《紐埃條約》以促進合作的進行，但隨著合作的開展、合作默契程度的增強、合作客觀環(huán)境的變化，又開始簽訂一系列的附屬協(xié)議以保障《紐埃條約》的實施。在合作內(nèi)容、合作范圍上十分明確，詳細(xì)規(guī)定了信息交流、漁業(yè)監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)測、起訴合作和執(zhí)法處罰、引渡程序、證據(jù)程序、執(zhí)法設(shè)備共享使用等一系列執(zhí)法內(nèi)容，充分保障了執(zhí)法活動有章可循。在執(zhí)法的形式上，既有常規(guī)性的根據(jù)《紐埃條約》及其附屬協(xié)議開展的締約方內(nèi)部的執(zhí)法合作活動，也有通過采取年度行動的方式吸引非締約方開展執(zhí)法合作，提升了執(zhí)法活動的深度和廣度。

（三）緬因灣的合作實踐

加拿大和美國已經(jīng)制定了一系列合作倡議，以解決緬因灣的跨界漁業(yè)問題。加拿大-美國指導(dǎo)委員會于1995年成立，由跨界資源評估委員會和跨界管理指導(dǎo)委員會開展具體的工作，并通過雙邊漁業(yè)執(zhí)法協(xié)議，打擊緬因灣邊境附近的非法捕魚以確保這種合作管理舉措取得成功。加拿大-美國指導(dǎo)委員會是指導(dǎo)緬因灣跨境管理問題的監(jiān)督機構(gòu)，指導(dǎo)委員會每兩年舉行一次會議，討論跨界資源管理問題和解決這些問題所需的合作行動，該委員會負(fù)責(zé)為兩國的漁業(yè)管理機構(gòu)制定指導(dǎo)文件①Fisheries and Oceans Canada，“Transboundary Management Guidance Committee，Guidance Document 2005/01”，http://www.bio.gc.ca/info/intercol/tmgc-cogst/documents/publications/GD2005_1_E.pdf，2019年12月22日訪問。。

加美雙方通過組織實施會議、審查執(zhí)法實踐、討論合作標(biāo)準(zhǔn)、推動政策和戰(zhàn)略的制定來處理涉及漁業(yè)的相關(guān)問題，已經(jīng)處理的問題包括提起訴訟、請求取證、通知公告、條例解釋和緊急追捕等②Office of International Affairs（OIA），“International Agreements Concerning Living Marine Resources of Interest to NOAA Fisheries”，National Marine Fisheries Service，2006，pp.109-110.。加拿大和美國定期合作巡邏緬因灣邊境兩側(cè)的區(qū)域，以阻止非法捕魚活動并對適用法規(guī)的遵守情況進行監(jiān)督。加美雙方對漁業(yè)監(jiān)督行動采取海上巡邏的形式，包括海上漁船檢查和空中飛行檢查，使用最新的船舶監(jiān)測系統(tǒng)技術(shù)來監(jiān)測船只捕撈位置，該系統(tǒng)采用衛(wèi)星技術(shù)來監(jiān)測捕撈作業(yè)③J.K.Randall，“Improving Compliance in US Federal Fisheries：An Enforcement Agency Perspective”，Ocean Development&International Law，Vol.35，No.4，2004，p.287.。為確保雙方的漁業(yè)執(zhí)法行動協(xié)調(diào)一致，美國國家海洋漁業(yè)局執(zhí)法部門定期與加拿大海洋漁業(yè)部的同行會面，互相交換執(zhí)法信息。兩國在漁業(yè)相關(guān)監(jiān)測活動與協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中的成員資格也實施了數(shù)據(jù)共享④National Marine Fisheries Service（U.S.A），International Agreements Concerning Living Marine Resources of Interest to NOAA Fisheries ，2006，p.110.，加拿大海洋漁業(yè)部的記錄詳細(xì)說明了1988年至2006年緬因灣邊境違規(guī)事件的發(fā)生情況，表明了漁業(yè)執(zhí)法協(xié)議以及加拿大和美國在減少非法捕魚方面實施的漁業(yè)合作管理措施所帶來的積極影響⑤Fisheries and Oceans Canada（DFO），USA Transboundary Violations Canada/USA Boundary Line（unpublished document on file with DFO，undated）（‘Transboundary Violations’）.。

加拿大和美國通過跨境執(zhí)法合作使得違法事件大幅下降，緬因灣區(qū)域關(guān)于漁業(yè)管理制定的安排具有十分積極的意義。這些安排使雙方建立了睦鄰友好關(guān)系，緩解了雙方先前因共同底層魚類分配而造成的沖突和緊張局勢。緬因灣漁業(yè)執(zhí)法合作的一大亮點是將最新的科技手段運用到執(zhí)法合作中來，極大提高了執(zhí)法合作的效率和精準(zhǔn)度。

（四）北太平洋溯河性魚類委員會的合作實踐

北太平洋溯河魚類委員會（NPAFC）是一個通過國際合作提供成功案例的區(qū)域性漁業(yè)管理組織，1993年《北太平洋溯河性魚類種群養(yǎng)護公約》生效，四個締約國包括加拿大、日本、俄羅斯和美國，2003年韓國也成為該公約的締約國?！侗碧窖笏莺有贼~類種群養(yǎng)護公約》第5 條允許任何一方登臨檢查另一方涉嫌從事直捕或兼捕溯河性魚類的活動，也允許締約方逮捕或扣押違反其規(guī)定的船舶⑥《北太平洋溯河性魚類種群養(yǎng)護公約》第5 條。。第6 條規(guī)定締約方有義務(wù)合作交換有關(guān)執(zhí)法活動的信息。委員會每年舉行一次執(zhí)法評估和協(xié)調(diào)會議，以協(xié)調(diào)各方之間的執(zhí)法巡邏事宜，并及時向締約各方通報已查明的違規(guī)行為⑦《北太平洋溯河性魚類種群養(yǎng)護公約》第6 條。。

上述規(guī)定促進了相關(guān)國家之間的漁業(yè)執(zhí)法合作。來自俄羅斯、加拿大、美國、日本的代表就曾組成國際執(zhí)法巡邏隊乘坐USCGC-130 飛機在俄羅斯堪察加彼得巴甫洛夫斯克（Petropavlovsk-Kamchatsky）上空飛行。這次巡邏是國際合作的極好證明，被認(rèn)為是國際社會的里程碑事件⑧Kevin W.Riddle，“Illegal，Unreported，and Unregulated Fishing：Is International Cooperation Contagious?”，Ocean Development and International Law，Vol.37，No.3-4，2006，p.277.。自1993年以來，北太平洋溯河魚類委員會通過執(zhí)法評估和協(xié)調(diào)會議協(xié)調(diào)各方積極在公約區(qū)域巡邏。執(zhí)法評估和協(xié)調(diào)會議的作用是最大限度地利用有限的資源進行集體行動，并試圖安排各方的執(zhí)法資源，各方根據(jù)其為北太平洋溯河性魚類委員會工作投入資源的能力進行巡邏資源的分配。美國的貢獻(xiàn)包括派遣專門的飛機在《北太平洋溯河性魚類種群養(yǎng)護公約》規(guī)定的區(qū)域巡邏，以搜尋涉嫌或從事非法捕撈的船只⑨U.S. Dept. of Commerce，“Report of the Secretary of Commerce to the Congress of the United States Concerning U.S. Actions Taken on Foreign Large-Scale High Seas Driftnet Fishing”，http://www.americanalbacore.com/wp-content/uploads/2010/05/HSDN_Report_02_21_06.doc1.pdf，2019年12月22日訪問。。加拿大漁業(yè)和海洋部還使用從加拿大國防部申請的CP-140 Aurora 飛機開展巡邏活動⑩Kevin W. Riddle，“Illegal，Unreported，and Unregulated Fishing： Is International Cooperation Contagious?”，Ocean Development and International Law，Vol.37，No.3-4，2006，p.9。。美國海岸警衛(wèi)隊與加拿大漁業(yè)和海洋部在非法捕撈較為嚴(yán)重的時候開展巡邏活動。日本海岸警衛(wèi)隊、日本漁業(yè)局和俄羅斯聯(lián)邦安全局則提供飛機和水面艦艇巡邏，使得北太平洋溯河性魚類委員會的行動真正成為一項多國執(zhí)法工作①Martin A.，Collins，Mark Belchier，InigoEverson，“Why the Fuss about Toothfish?”，The Biologist，Vol.50，No.3，2003，pp.116-120.。北太平洋溯河魚類委員會（NPAFC）注重充分發(fā)揮締約各方的比較優(yōu)勢，根據(jù)締約方投入資源的能力分配巡邏資源，這種舉措不僅能夠充分調(diào)動締約方的積極性，投入最好的資源進行執(zhí)法合作，更讓執(zhí)法合作真正成為一項多國執(zhí)法工作，保證了各個締約方的參與度。

四、南海漁業(yè)執(zhí)法合作的模式選擇

世界其他區(qū)域漁業(yè)合作的現(xiàn)有實踐可以為南海漁業(yè)執(zhí)法合作的模式選擇提供寶貴的經(jīng)驗或啟示，特別是那些存在與南海相似沖突的區(qū)域的合作實踐為南海的漁業(yè)執(zhí)法合作提供了可以參考的路徑選擇。同樣是在南海，我國近20年前就與越南簽訂了《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，作為我國與其他國家在南海漁業(yè)執(zhí)法上的合作嘗試，總體而言協(xié)定執(zhí)行較為順利，而且在某些方面的執(zhí)行效果超出預(yù)期②潘澎，羅家聰，胡譯勻：《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定綜述》，《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2016年第6期，第25頁。。在漁業(yè)執(zhí)法層面，中越雙方通過設(shè)立漁業(yè)委員會，互派兩國相關(guān)部門的代表參加，并定期召開會議，推動了中越漁業(yè)執(zhí)法合作機制化運行。無論是從中越雙方漁業(yè)執(zhí)法合作的成功經(jīng)驗來看，還是從現(xiàn)存漁業(yè)執(zhí)法合作的實踐來看，國際社會在海上執(zhí)法問題上基于合作的內(nèi)容、范圍、程度大致可以分為三類：一類是信息交換、人員交流等較淺層次的合作。此類合作部署屬于非?；A(chǔ)的合作，因為此類合作并不需要合作的締約方通過讓渡自身的一部分主權(quán)、主權(quán)權(quán)力或管轄權(quán)以使合作順利推進，所以此類合作也是區(qū)域性執(zhí)法合作中最易開展的合作層次。第二類是登船檢查和聯(lián)合巡航等較深層次的合作。在公海上，對于船旗國政府船只以外的任何船舶登船是有嚴(yán)格限制的，可以進行的登船情況極為有限，主要適用于無國籍船只或涉及海盜、奴隸貿(mào)易等嚴(yán)重國際罪行的船只。在正常情況下，如果沒有船旗國的同意，登船行為都容易違反國際法③Stuart Kaye，“Enforcement Cooperation in Combating Illegal and Unauthorized Fishing： An Assessment of Contemporary Practice”，Berkeley Journal of International Law，Vol.32，No.2，2014，p.321.。在“漸進式”南海漁業(yè)執(zhí)法合作的背景下，則可以通過簽訂協(xié)議的方式授權(quán)合作方的其他成員國進行登船檢查。第三類是交叉授權(quán)等深度合作。交叉授權(quán)即一國將其漁業(yè)執(zhí)法活動擴展到另一締約方的領(lǐng)海和群島水域。此類合作因涉及國家主權(quán)，需要對許多因素進行充分考量，并需要遵守《公約》的相關(guān)規(guī)定。在執(zhí)法過程中被捕人員雖然最終由沿海國起訴，但是被捕人員及船只在移交之前仍然由被授權(quán)國家控制，這一做法賦予了被授權(quán)國家一定的自由裁量權(quán)，需要在構(gòu)建“漸進式”漁業(yè)執(zhí)法合作的框架內(nèi)充分考量。

南海形勢復(fù)雜，各國在南海有不同的利益訴求，南海沿岸國在法律框架和制度安排方面存在很大差異，在南海開展?jié)O業(yè)執(zhí)法合作更是不可能一蹴而就。有鑒于此，筆者認(rèn)為可以先易后難、先淺后深，將漁業(yè)執(zhí)法這一低敏感領(lǐng)域作為合作的起點，在此低敏感領(lǐng)域討論可以達(dá)成共識的問題并增進互信。例如，在通過任何具有法律約束力的區(qū)域性文書和建立正式的區(qū)域漁業(yè)管理組織之前，可以先進行漁業(yè)捕撈數(shù)據(jù)的交換和漁業(yè)管理信息的收集、匯編等多邊合作④Chang，S.-K.，Hu，N.-T.A.，Basir，S.，Duyen，H.V.，Nootmorn，P.，Santos，M.D.，Satria，F(xiàn).，“A Step Forward to the Joint Management of the South China Sea Fisheries Resources： Joint Works on Catches，Management Measures and Conservation Issues”，Marine Policy，Vol.107，2019，p.2.。在南海開展“漸進式”的漁業(yè)執(zhí)法合作，利用《南海各方行為宣言》形成的既有框架、會議機制，定期召開漁業(yè)執(zhí)法合作會議，討論在南海構(gòu)建“漸進式”漁業(yè)執(zhí)法合作所需的合作行動，審查批準(zhǔn)有意愿加入“漸進式”漁業(yè)執(zhí)法合作的國家，選舉產(chǎn)生南海漁業(yè)執(zhí)法合作委員會，在時機成熟時由該委員會牽頭制定多邊的《南海漁業(yè)執(zhí)法條約》，并可效仿《紐埃條約》隨著執(zhí)法客觀環(huán)境的變化適時協(xié)商制定附屬協(xié)議，循序漸進地擴大執(zhí)法合作的深度、廣度、力度，使得執(zhí)法合作能夠與時俱進。委員會作為常設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)為漁業(yè)執(zhí)法合作建立信息交換系統(tǒng)、開展常態(tài)化聯(lián)合巡航、制定指導(dǎo)文件、組織實施會議、審查執(zhí)法實踐、討論合作標(biāo)準(zhǔn)、制定政策戰(zhàn)略等工作。委員會可以下設(shè)秘書處、大數(shù)據(jù)與信息交流部、法規(guī)部、執(zhí)法合作交流部、執(zhí)法評估監(jiān)督部，統(tǒng)籌漁業(yè)執(zhí)法合作的各項事務(wù)。

（一）合作海域：從非爭議海域合作逐步過渡到爭議海域執(zhí)法合作

鑒于如今的南海局勢和漁業(yè)資源狀況，在南海的執(zhí)法合作應(yīng)該從非爭議海域開始，對合作原則、區(qū)域、內(nèi)容、方式等問題進行充分的磋商。從非爭議海域著手開展執(zhí)法合作的原因主要在于三個方面，一是南海局勢錯綜復(fù)雜，時不時還有域外國家的干預(yù)，不考慮海域的爭端問題，直接在整個海域開展全方位執(zhí)法合作很難啟動，當(dāng)前南海海域其他領(lǐng)域合作的實踐也無先例可循，即使能夠啟動也難以為繼。二是非爭議海域牽涉的歷史遺留性問題比較少，南海沿岸國此前通過簽訂一系列雙邊、多邊協(xié)定在非爭議海域開展過漁業(yè)資源開發(fā)、海洋地震等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。三是從前文提到的區(qū)域合作實踐來分析，上述區(qū)域基本都是本著先易后難、循序漸進的原則，先從非爭議海域開展合作，進而推廣到有爭議海域、更深領(lǐng)域的合作。合作建立在互信的基礎(chǔ)上，從非爭議海域開展合作因為較少涉及南海沿岸國的核心利益，更加能夠激起南海沿岸國家開展合作的意愿。南海沿岸國在非爭議海域開展合作之后，可以充分吸取非爭議海域合作的經(jīng)驗教訓(xùn)，逐漸推進爭議海域的執(zhí)法合作。

(二)合作內(nèi)容：從基礎(chǔ)性執(zhí)法合作逐步過渡到深層次執(zhí)法合作

不同國家和地區(qū)由于在執(zhí)法隊伍、執(zhí)法模式、執(zhí)法機構(gòu)等方面存在差異，所以上述的區(qū)域性合作實踐都建立了便捷的信息交換機制。南海沿岸國在前期的合作實踐中，各方應(yīng)積極在南海漁業(yè)執(zhí)法合作委員會大數(shù)據(jù)與信息交流部門的推動下建立共商、共建、共享的信息數(shù)據(jù)交換平臺，平臺應(yīng)秉承合作、開放的價值理念，實現(xiàn)合作成員國信息自動交換、數(shù)據(jù)實時共享。

南海沿岸國在進行有關(guān)執(zhí)法活動的決策時，盡最大可能聽取合作方所有成員國的意見，謀求成員國之間的共識、形成成員國之間的最大公約數(shù)。這樣既使成員國的合作效率得到保障，也尊重了成員國的主權(quán)，廣泛增進了互信和凝聚了共識，為推動進一步的執(zhí)法合作奠定了基礎(chǔ)。北太平洋溯河魚類委員會（NPAFC）和緬因灣的做法都是通過舉辦會議的形式討論和解決漁業(yè)執(zhí)法合作中產(chǎn)生問題所需的合作行動，可供借鑒。

南海“漸進式”漁業(yè)執(zhí)法合作執(zhí)法主體是框架內(nèi)各國的執(zhí)法人員，由于各國之間的法律制度、執(zhí)法體制存在差異，為縮小各國執(zhí)法文化的差異，應(yīng)大力開展執(zhí)法人員交流、互訪、培訓(xùn)等相關(guān)工作，減少甚至杜絕因執(zhí)法文化差異帶來的沖突摩擦，促進成員國執(zhí)法人員之間的相互了解，提高執(zhí)法隊伍的執(zhí)法水平。在平臺、信息、執(zhí)法隊伍等前期基礎(chǔ)性合作要素解決之后，各方應(yīng)逐漸將合作形式向縱深推進。聯(lián)合巡航問題要充分考慮各國的實際情況，根據(jù)各國可供調(diào)度的能力進行執(zhí)法資源的分配，可采取《紐埃條約》第6 條允許官員交叉授權(quán)的方式，并且規(guī)定違規(guī)地點，使巡航行動真正成為區(qū)域性的多國執(zhí)法工作。就登船和逮捕問題而言，要建立起完善的執(zhí)法機制，促進執(zhí)法國和沿海國的法律協(xié)調(diào)，在執(zhí)法活動中，執(zhí)法國在對另一國人員使用武力、搜查、調(diào)取證據(jù)、保管移交等事項上充分協(xié)調(diào)好相關(guān)法律。

(三)合作模式：從單一執(zhí)法模式逐步過渡到聯(lián)合執(zhí)法模式

南海目前的執(zhí)法活動屬于單一的執(zhí)法模式，區(qū)域內(nèi)的國家各自為政開展執(zhí)法活動。南海形勢復(fù)雜，且海上執(zhí)法專業(yè)性強，各國單一執(zhí)法模式導(dǎo)致執(zhí)法力量分布不均衡，不利于維護南海區(qū)域的安全穩(wěn)定以及保障各國在南海區(qū)域的權(quán)益。構(gòu)建“漸進式”的南海漁業(yè)執(zhí)法合作，就是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上逐步推進，開展更高層次、更深程度的合作。筆者建議在南海區(qū)域的執(zhí)法模式應(yīng)該由單一執(zhí)法模式逐漸過渡到聯(lián)合執(zhí)法模式?！奥?lián)合執(zhí)法是指多個執(zhí)法部門聯(lián)合組成執(zhí)法機構(gòu)對相對人進行監(jiān)督檢查，但分別以各自的名義對相對人實施處理或處罰的活動”①姜明安：《行政執(zhí)法研究》，北京：北京大學(xué)出版社2004年版，第32頁。。從現(xiàn)有實踐看，區(qū)域性的聯(lián)合執(zhí)法在執(zhí)法主體、執(zhí)法力量和執(zhí)法效果等方面均超過區(qū)域內(nèi)各國各自為政的局面，便于更好地整合區(qū)域的執(zhí)法資源②石佑啟，潘高峰：《論區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第1期，第49頁。。例如涉及到緊追權(quán)的情形下，根據(jù)《公約》第111 條第3 款的規(guī)定，緊追權(quán)在被追逐的船舶進入其本國領(lǐng)海或第三國領(lǐng)海時立即終止。通過采取聯(lián)合執(zhí)法模式的制度創(chuàng)新，也可以允許被追逐的船舶進入其本國領(lǐng)?；虻谌龂I(lǐng)海時繼續(xù)緊追，這樣更有利于維護各國在南海區(qū)域的權(quán)益。在對待聯(lián)合執(zhí)法這一問題上，上述區(qū)域采取的措施各有特色，均有可借鑒之處，緬因灣采取的是交叉授權(quán)和通過附屬協(xié)定的方式，波羅的海海洋監(jiān)測合作組織在決策時達(dá)成共識和采用聯(lián)合機制，加拿大和美國定期合作巡邏緬因灣邊境，北太平洋溯河魚類委員會（NPAFC）組成國際執(zhí)法巡邏隊。南海沿岸國通過簽訂多邊的《南海漁業(yè)執(zhí)法條約》及附屬協(xié)議，建立聯(lián)合執(zhí)法隊伍不失為可以考慮的一種合作模式。除此類日常性的聯(lián)合執(zhí)法之外，還可以效仿上述區(qū)域?qū)嵺`開展年度性乃至季度性的聯(lián)合執(zhí)法行動，確保締約方的充分參與，使?jié)O業(yè)執(zhí)法合作真正成為治理有效、廣泛參與的執(zhí)法活動。

五、結(jié) 論

南海長期波詭云譎、爭端紛雜，增進沿岸國之間的合作是一項國際義務(wù)。在2017年博鰲亞洲論壇年會上，時任中國外交部副部長劉振民表示：“南海沿岸國應(yīng)積極借鑒世界其他區(qū)域的成功經(jīng)驗，發(fā)起并組成相關(guān)合作機制，在不妨礙各自主張的前提下，為增進互信、加強合作和共享利益搭建一個有效的平臺”。①新華社：《劉振民：南海沿岸國應(yīng)發(fā)起并組成相關(guān)合作機制》，http://www.xinhuanet.com/world/2017-03/25/c_1120694518.htm ，2019年12月22日訪問?，F(xiàn)有的國際合作實踐顯示，各國均從執(zhí)法合作中減少或者消除了共同威脅，享受到了執(zhí)法合作所帶來的利益?，F(xiàn)階段南海仍然缺乏持續(xù)有效的漁業(yè)執(zhí)法合作。未來南海漁業(yè)執(zhí)法合作可以充分借鑒南太平洋、緬因灣、北太平洋等區(qū)域執(zhí)法合作的成功經(jīng)驗。研究表明，我國應(yīng)該在南海采取“漸進式”的漁業(yè)執(zhí)法合作方式，以信息交流等基礎(chǔ)性的合作內(nèi)容為抓手，逐步推進更深層次、更寬領(lǐng)域、更大海域的執(zhí)法合作，并推動單一執(zhí)法模式朝著聯(lián)合執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變；應(yīng)該逐漸探索確立適宜南海漁業(yè)執(zhí)法合作的機制，推動南海漁業(yè)執(zhí)法合作落地，使得南海漁業(yè)執(zhí)法合作框架體系真正切實有效、實用可行。