李佳婧

（中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院，北京100872）

一、問(wèn)題的提出

城鄉(xiāng)社區(qū)防控和患者救治是新冠肺炎疫情防控工作的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記在調(diào)研疫情防控工作時(shí)指出，“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。把社區(qū)這道防線守住，就能有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道。”[1]然而，面對(duì)異常繁重的防控任務(wù)，社區(qū)普遍暴露出了人手有限、效率低下等問(wèn)題，社區(qū)工作者的能力和水平經(jīng)受著極大的考驗(yàn)。根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，“近400 萬(wàn)名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65 萬(wàn)個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控一線，平均6 個(gè)社區(qū)工作者守護(hù)著一個(gè)社區(qū)，每名社區(qū)工作者面對(duì)350名群眾?！盵2]

為了提高社區(qū)疫情防控的效率和精準(zhǔn)度，多部委出臺(tái)了提高社區(qū)防控信息化、智能化水平的相關(guān)政策舉措。2020 年3 月，民政部辦公廳、中央網(wǎng)信辦秘書局、工業(yè)和信息化部辦公廳、國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳聯(lián)合印發(fā)《新冠肺炎疫情社區(qū)防控工作信息化建設(shè)和應(yīng)用指引（第一版）》，對(duì)社區(qū)防控工作信息化建設(shè)做了更為具體的指導(dǎo)，提出要“發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，依托各類現(xiàn)有信息平臺(tái)，特別是社區(qū)信息平臺(tái)，開發(fā)適用于社區(qū)防控工作全流程和各環(huán)節(jié)的功能應(yīng)用”。2020 年2 月，國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信息化支撐新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮好中國(guó)疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)作用，減輕基層統(tǒng)計(jì)填報(bào)負(fù)擔(dān)”，提出強(qiáng)化多部門的信息聯(lián)動(dòng)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)為疫情防控提供數(shù)據(jù)支撐。

社區(qū)信息化是指通過(guò)社區(qū)工作與現(xiàn)代信息技術(shù)的融合，提升社區(qū)建設(shè)和管理水平，促進(jìn)社區(qū)范圍內(nèi)公共服務(wù)的供給，加強(qiáng)社區(qū)治理主體的有效聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)各種社區(qū)資源的有效整合。從目前的研究狀況來(lái)看，學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)信息化的研究主要有兩個(gè)取向：一是從社區(qū)建設(shè)的不同階段探討社區(qū)信息化的進(jìn)展、特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，比如有學(xué)者從歷史維度研究了社區(qū)信息化建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中不同的政策背景，已經(jīng)在實(shí)踐中積累的信息化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)[3]。二是研究某地區(qū)具體信息化個(gè)案模式及效能[4]。目前研究的不足在于，過(guò)多聚焦于社區(qū)信息化的整體樣貌或者具體個(gè)案的靜態(tài)呈現(xiàn)，缺乏對(duì)信息化在某項(xiàng)具體的社區(qū)任務(wù)或工作中效能發(fā)揮的動(dòng)態(tài)觀察。疫情防控是當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)工作面臨的重大考驗(yàn)，也是最需要信息化發(fā)揮其功能的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)南京市A、B、C 三個(gè)社區(qū)在疫情防控實(shí)踐中信息化應(yīng)用的考察，嘗試回答在突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)信息化發(fā)揮了什么樣的作用，存在哪些短板，未來(lái)的社區(qū)信息化建設(shè)應(yīng)該走向何處等問(wèn)題。

二、社區(qū)信息化建設(shè)的政策語(yǔ)境和實(shí)踐特點(diǎn)

信息化是充分利用信息技術(shù)（Information Communication Technology，ICT），開發(fā)利用信息資源，促進(jìn)信息交流和知識(shí)共享，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程[5]（P5）。

信息化在發(fā)展過(guò)程中也逐步融入到政府行政體系中，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)更是推動(dòng)了電子政府的快速發(fā)展。我國(guó)政府的信息化始于1980 年代，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是辦公自動(dòng)化階段。通過(guò)推廣自動(dòng)化辦公系統(tǒng)提高工作效率，如以金橋、金關(guān)、金卡等“金”字頭工程為代表，率先開啟了以實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)為導(dǎo)向的內(nèi)部信息化進(jìn)程；二是政府上網(wǎng)階段。1997 年啟動(dòng)了“政府上網(wǎng)工程”，從中央到地方逐步建立了面向社會(huì)的政府公眾信息網(wǎng)，目的是更好地回應(yīng)公眾需求、改善公共服務(wù)，政務(wù)微博、微信、頭條號(hào)等政務(wù)新媒體都屬于此類；三是信息化在治理方面的綜合應(yīng)用。主要是通過(guò)構(gòu)建全面覆蓋的社會(huì)管理信息網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社會(huì)綜合治理能力及對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力。

就三個(gè)階段的完成情況來(lái)看，辦公自動(dòng)化已經(jīng)基本完成?！罢暇W(wǎng)”已經(jīng)從單純的門戶網(wǎng)站向多種形式并存的政務(wù)新媒體階段發(fā)展，“截至2019 年6 月，我國(guó)已經(jīng)有包括政府門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)站共15143 個(gè)政府網(wǎng)站，經(jīng)過(guò)新浪平臺(tái)認(rèn)證的政務(wù)機(jī)構(gòu)微博13.9 萬(wàn)個(gè)，微信城市服務(wù)累計(jì)用戶達(dá)6.2 億?！盵6]在信息化的綜合應(yīng)用方面，從全國(guó)范圍來(lái)看還沒(méi)有形成固定模式，各地根據(jù)自身實(shí)際形成了各不相同的實(shí)踐模式，比如網(wǎng)格化綜合治理平臺(tái)、掌上社區(qū)、在線協(xié)商等。就三個(gè)階段要解決的核心問(wèn)題來(lái)看，辦公自動(dòng)化一般情況下由高層級(jí)政府設(shè)計(jì)，低層級(jí)政府使用，核心是運(yùn)用信息化手段提高業(yè)務(wù)系統(tǒng)的工作效率?！罢暇W(wǎng)”是不同層級(jí)政府部門將信息、服務(wù)等向廣大民眾公開，目的是建設(shè)服務(wù)型政府，一般是由政府部門自主建設(shè)并維護(hù)門戶網(wǎng)站、自主運(yùn)營(yíng)政務(wù)新媒體賬號(hào)。信息化在治理領(lǐng)域的綜合應(yīng)用是電子政務(wù)的延伸，它不局限于某一個(gè)部門或某一層級(jí)政府內(nèi)部，而是需要多部門的協(xié)同和居民的廣泛參與，目標(biāo)是推動(dòng)政府和社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展，讓善治得以實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，行政體系的辦公自動(dòng)化和“政府上網(wǎng)”工程已經(jīng)取得了明顯成效，信息化促進(jìn)了“面向業(yè)務(wù)”效能的大幅度提高。但信息化在治理領(lǐng)域的應(yīng)用還處于初步探索階段，在“面向治理”方面的作用發(fā)揮還不夠充分。

城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元，是國(guó)家用以貫徹決策實(shí)施過(guò)程、實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制和社會(huì)整合的基本單位[7]，承擔(dān)著做好公共服務(wù)、公共管理等工作的職能。社區(qū)信息化建設(shè)是國(guó)家信息化發(fā)展的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，與信息技術(shù)發(fā)展、電子政務(wù)推進(jìn)、社區(qū)建設(shè)過(guò)程相伴而行且密不可分。社區(qū)信息化主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

1.以民政部門為主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)時(shí)期

1999 年，民政部制定的《全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作方案》提出了社區(qū)自治的概念，強(qiáng)調(diào)城市基層管理體制要從行政化管理體制向“以人為本、社區(qū)自治”的社區(qū)自治體制轉(zhuǎn)變，并在全國(guó)部分城市社區(qū)進(jìn)行了先期試點(diǎn)。2000 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）首次提出了社區(qū)建設(shè)的問(wèn)題，指出“推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，是我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，是面向新世紀(jì)我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑”?！兑庖姟钒l(fā)布后，各地的社區(qū)建設(shè)取得了前所未有的進(jìn)展，社區(qū)建設(shè)“突破了單純的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境改善等硬件設(shè)施的建設(shè)范圍，逐漸走向規(guī)范化和縱深化?！盵8]（P336）社區(qū)建設(shè)大力開展的時(shí)期，正是政務(wù)信息化的起步階段，2001 年召開的國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，提出了推進(jìn)國(guó)家信息化建設(shè)必須遵循的五個(gè)方針；2002 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，提出“十五”期間的重點(diǎn)任務(wù)是要建設(shè)和整合統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)和完善重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)等。

在社區(qū)建設(shè)和政務(wù)信息化的雙重推動(dòng)下，社區(qū)信息化也開始啟動(dòng)。2001 年7 月，民政部發(fā)布《全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》，制定了全國(guó)社區(qū)示范城市基本標(biāo)準(zhǔn)，提到要為社區(qū)黨組織和居委會(huì)配備電話、微機(jī)等辦公設(shè)備。從這一內(nèi)容可以看出，社區(qū)信息化已被納入到社區(qū)建設(shè)工作的范疇。在業(yè)務(wù)內(nèi)容上主要表現(xiàn)為“社區(qū)服務(wù)熱線、網(wǎng)站和以民政系統(tǒng)數(shù)據(jù)為主的應(yīng)用管理軟件”[3]。這一階段的社區(qū)信息化以基礎(chǔ)的硬件設(shè)施建設(shè)和工作人員的簡(jiǎn)單培訓(xùn)為主，解決了從無(wú)到有的問(wèn)題。

2.多部門向基層延伸的全面進(jìn)入期

電子政務(wù)在從上至下的推進(jìn)過(guò)程中也逐步向社區(qū)延伸。尤其是2006 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2006—2020 年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出“重視推動(dòng)電子政務(wù)公共服務(wù)延伸到街道、社區(qū)和鄉(xiāng)村”以后，部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和服務(wù)終端大量進(jìn)入社區(qū)，社區(qū)成為了條線信息化建設(shè)的被動(dòng)承接者。根據(jù)部分學(xué)者對(duì)北京市部分街道的走訪和問(wèn)卷調(diào)查，街道辦事處及其直屬機(jī)構(gòu)所使用的軟件及業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)平均為14個(gè)[9]；一些信息化程度比較高的社區(qū)每天要打開18 個(gè)條線的系統(tǒng)界面[10]。這些調(diào)查研究充分說(shuō)明，這一階段社區(qū)信息化的主要特點(diǎn)是電子政務(wù)系統(tǒng)向社區(qū)延伸。這個(gè)時(shí)期的社區(qū)信息化不再局限于由民政部門主導(dǎo)，各個(gè)部門在完成了內(nèi)部辦公信息化、服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，把自身信息化成果向社區(qū)推進(jìn)。這種狀況雖然推動(dòng)了社區(qū)信息化建設(shè)，但也不可避免導(dǎo)致了“上面千條線，下面一根針”的信息化格局，社區(qū)工作者往往需要同時(shí)維護(hù)多個(gè)部門或者一個(gè)部門開發(fā)的多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)。

3.打破條線區(qū)隔的協(xié)同融合期

在經(jīng)歷了“部門進(jìn)社區(qū)”的熱潮之后，下一個(gè)階段的關(guān)鍵詞是“整合”。從政策層面來(lái)看，2010 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，對(duì)社區(qū)信息化進(jìn)行了更為深入的闡述，強(qiáng)調(diào)要“整合社區(qū)現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)資源”“建設(shè)集行政管理、社會(huì)事務(wù)、便民服務(wù)為一體的社區(qū)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。2013 年，民政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)信息系統(tǒng)”“整合社區(qū)公共服務(wù)信息資源”，社區(qū)公共服務(wù)信息系統(tǒng)應(yīng)兼具政務(wù)事項(xiàng)辦理和基礎(chǔ)信息采集功能，實(shí)行“前臺(tái)一口受理、后臺(tái)分工協(xié)同”的運(yùn)行模式。實(shí)際上，這兩個(gè)政策都是針對(duì)在前一個(gè)階段信息化發(fā)展過(guò)程中形成的“條線化”社區(qū)信息建設(shè)格局，希望通過(guò)整合現(xiàn)有的信息資源，推動(dòng)各類社區(qū)信息系統(tǒng)向綜合服務(wù)平臺(tái)轉(zhuǎn)變。

4.信息化在治理領(lǐng)域的綜合應(yīng)用期

在信息化發(fā)展的階段，政策層面開始高度關(guān)注信息化在綜合管理方面的應(yīng)用。比如，民政部于2009 年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》，提出“鼓勵(lì)積極推廣、運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，有條件的地方可實(shí)行社區(qū)網(wǎng)格化管理，提升社區(qū)管理的現(xiàn)代化水平”；2017 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，將“增強(qiáng)社區(qū)信息化應(yīng)用能力”作為提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平的“六大能力之一”，提出要提高城鄉(xiāng)社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備水平，加強(qiáng)一體化社區(qū)信息服務(wù)站、社區(qū)信息亭、社區(qū)信息服務(wù)自助終端等公益性信息服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”行動(dòng)計(jì)劃，加快互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務(wù)體系的深度融合，運(yùn)用社區(qū)論壇、微博、微信、移動(dòng)客戶端等新媒體，探索網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和服務(wù)新模式；2019 年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)城市基層要廣泛應(yīng)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“智慧黨建”等做法，利用大數(shù)據(jù)做好黨建工作分析研判。此時(shí)可以看到，社區(qū)信息化已經(jīng)不再是某一個(gè)部門條線的業(yè)務(wù)問(wèn)題，而是涉及到基層的綜合治理問(wèn)題。

通過(guò)上面的分析可以看出，無(wú)論是政務(wù)信息化的三個(gè)階段，還是社區(qū)信息化的四個(gè)發(fā)展時(shí)期，都有共同的推進(jìn)規(guī)律。一是從硬件設(shè)備到軟件支撐。沒(méi)有硬件設(shè)備的支撐，信息化便無(wú)從談起。二是從單部門牽頭到多部門協(xié)作。在信息化建設(shè)的最初階段主要以各個(gè)部門牽頭建設(shè)為主，比如1993 年開始建設(shè)的“三金工程”，在二十多年后已經(jīng)成為政府在稅收、海關(guān)等領(lǐng)域不可或缺的信息基礎(chǔ)設(shè)施。在最早開展的部門信息化建設(shè)的示范下，每個(gè)條線都在設(shè)計(jì)與自身工作相適應(yīng)的軟件系統(tǒng)。三是從自上而下的條線建設(shè)到以板塊為主的自主創(chuàng)新。在我國(guó)，“條條”是指從中央延續(xù)到基層的各層級(jí)政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門[11]（P2），“塊塊”是指各層級(jí)的地方政府。在我國(guó)政府信息化路線中有一個(gè)很明顯的特點(diǎn)，首先是“條條”自上而下地針對(duì)某個(gè)具體業(yè)務(wù)內(nèi)容的系統(tǒng)應(yīng)用建設(shè)，隨后才是“塊塊”上各層級(jí)政府上網(wǎng)工程的展開，最后則是更為復(fù)雜的面向社會(huì)治理的信息化的實(shí)踐探索。如果用“面向業(yè)務(wù)還是治理”以及“條線還是板塊主導(dǎo)”這兩個(gè)變量對(duì)社區(qū)信息化的類型進(jìn)行劃分（見圖1），可以發(fā)現(xiàn)，“辦公自動(dòng)化”和“政府上網(wǎng)”這些“面向業(yè)務(wù)”的信息化業(yè)已完成，但由某個(gè)板塊主導(dǎo)的“面向治理”的信息化建設(shè)起步較晚，且尚未形成固定模式，未來(lái)需要各層級(jí)政府進(jìn)行充分的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

圖1 信息化的類型劃分

三、新冠肺炎疫情防控中的社區(qū)信息化應(yīng)用及局限

社區(qū)是疫情防控的第一道防線，城鄉(xiāng)社區(qū)承擔(dān)了居民全面排查、重點(diǎn)人員隔離、宣傳防控知識(shí)、轄區(qū)道路卡點(diǎn)值守、弱勢(shì)人群生活服務(wù)等工作，在疫情防控中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。然而，城鄉(xiāng)社區(qū)在疫情防控中也面臨著“人少事多”“排查難度大”等具體問(wèn)題。面對(duì)普遍存在的問(wèn)題，2020 年3 月，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于全面落實(shí)疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)心關(guān)愛措施的通知》，鼓勵(lì)社區(qū)疫情防控工作采用信息化技術(shù)，讓數(shù)據(jù)多跑路，提高效率，減少不必要的工作量。那么，在社區(qū)信息化已經(jīng)有了十幾年發(fā)展的情況下，在重大公共衛(wèi)生事件的治理過(guò)程中，社區(qū)信息化“堵點(diǎn)”到底在哪兒？只有深入考察三個(gè)不同社區(qū)的防控行動(dòng)，才能理解社區(qū)信息化的現(xiàn)狀及困境。

社區(qū)疫情防控與日常工作的幾個(gè)明顯區(qū)別在于：在組織架構(gòu)層面，各層級(jí)政府是疫情防控的責(zé)任主體，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、物資保障、醫(yī)療救助等條線內(nèi)容被納入到防控整體架構(gòu)中來(lái)，社區(qū)防控指揮部對(duì)接街道、區(qū)指揮部；在資源的整合方面，一方面社區(qū)需要和公安、衛(wèi)生等部門協(xié)同，另一方面要和駐區(qū)單位聯(lián)動(dòng)，此外還需要發(fā)動(dòng)社區(qū)內(nèi)的志愿者、黨員和社會(huì)組織等資源力量；在與居民的互動(dòng)方面，與社區(qū)日常管理和服務(wù)的對(duì)象是老人、弱勢(shì)群體、兒童等特定的社區(qū)居民不同的是，疫情關(guān)系到社區(qū)中的每一個(gè)居民，尤其在信息排查、宣傳和封閉管理階段，更是要面向整個(gè)社區(qū)。

表1 中A、B、C 社區(qū)分別屬于南京市三個(gè)不同的轄區(qū)，A社區(qū)是典型的城市社區(qū)，人口密度大，中老年人口占比較大；B 社區(qū)在21 世紀(jì)初經(jīng)歷了“村改居”的過(guò)程，社區(qū)的人口由少部分原村民和大量的外來(lái)人口構(gòu)成，社區(qū)人口和工作人員數(shù)量均是三個(gè)社區(qū)中最多的；C社區(qū)遠(yuǎn)離城市中心，人口密度小，社區(qū)居民人數(shù)較少。

表1 南京市A、B、C 社區(qū)總體情況

1.以網(wǎng)格化為代表的人員管理模式

網(wǎng)格化管理是近些年在城鄉(xiāng)基層廣泛應(yīng)用的管理模式，是在保持現(xiàn)有基層治理格局不變的情況下，按照一定標(biāo)準(zhǔn)（南京為300 戶左右劃分為一個(gè)網(wǎng)格）對(duì)地域、人口等進(jìn)行特定范圍的劃分，將網(wǎng)格范圍內(nèi)的人、事、物交由相對(duì)固定的人員管理，這是一種覆蓋整個(gè)社區(qū)的、更為精細(xì)的管理方式。在網(wǎng)格化發(fā)展的后期，一些地區(qū)率先建立與網(wǎng)格化管理相對(duì)應(yīng)的信息化平臺(tái)，網(wǎng)格員通過(guò)巡查和事件上報(bào)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、信息上報(bào)、問(wèn)題處置和監(jiān)督環(huán)節(jié)的閉環(huán)運(yùn)行。對(duì)于網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢(shì)，學(xué)界已經(jīng)有較為充分的討論，總結(jié)起來(lái)主要有：把下沉在社區(qū)的行政資源在“網(wǎng)格”這個(gè)更小的單位內(nèi)展開，實(shí)際上提高了社區(qū)治理的效率；定期巡查搜集并處理網(wǎng)格內(nèi)出現(xiàn)的問(wèn)題，盡可能減少社區(qū)內(nèi)可能出現(xiàn)的矛盾；將提供公共服務(wù)的職能更為具體地明確到網(wǎng)格員個(gè)人，并對(duì)提供服務(wù)的頻次做出具體要求，在一定程度上提高了公共服務(wù)供給的效率。

然而，網(wǎng)格化的弊端也很明顯，有學(xué)者從工具技術(shù)理性在解決問(wèn)題方面的能力匱乏角度出發(fā)，認(rèn)為網(wǎng)格化的管理悖論主要有管理功能泛化、管理問(wèn)題程式化、自治空間受壓縮等方面[12]。也有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)的泛在化和網(wǎng)格的細(xì)分化之間存在矛盾，網(wǎng)格化客觀上加深了“網(wǎng)絡(luò)”與“網(wǎng)格”之間的離散性，導(dǎo)致網(wǎng)格在資源整合方面難度很大[13]。

從“面向業(yè)務(wù)”角度來(lái)看，網(wǎng)格化實(shí)際上是承接來(lái)自各個(gè)部門的各項(xiàng)任務(wù)，比如有的地方明確規(guī)定，將組織、綜治、公安、民政、司法行政、人力資源社會(huì)保障等涉及基層社會(huì)治理的部門工作全部納入網(wǎng)格，此外還有各種臨時(shí)性的應(yīng)急任務(wù)、衛(wèi)生檢查等，網(wǎng)格最終成為了落實(shí)來(lái)自“千條線”各項(xiàng)工作的責(zé)任主體。從“面向治理”的角度來(lái)看，盡管網(wǎng)格化倡導(dǎo)參與和共治，也試圖在現(xiàn)有的框架內(nèi)促進(jìn)居民參加公共討論，但事實(shí)上，從網(wǎng)格化信息平臺(tái)只允許網(wǎng)格員和各層級(jí)的管理人員接入可以看出網(wǎng)格化的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力在基層的下沉和整合，在設(shè)計(jì)之初就把居民和社區(qū)的其他多元主體排除在外了。

居民信息排查是社區(qū)疫情防控的基礎(chǔ)性工作，在防控工作開展的前期階段，社區(qū)要對(duì)居民是否到過(guò)疫情重點(diǎn)地區(qū)、身體是否有異常情況進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)和排查。在這個(gè)階段，A、B、C 社區(qū)都實(shí)行網(wǎng)格化管理，由網(wǎng)格員進(jìn)行挨家挨戶的信息摸排。網(wǎng)格化信息平臺(tái)的信息格式、功能模塊是固定的，因此在面對(duì)疫情防控這種“非常規(guī)”性的工作時(shí)，信息化平臺(tái)的現(xiàn)有設(shè)計(jì)與防控工作的實(shí)際不相符，軟件的設(shè)計(jì)和升級(jí)又需要一定的時(shí)間。因此，前期階段信息化平臺(tái)發(fā)揮的主要作用是為排查提供基礎(chǔ)信息，并不能發(fā)揮信息記錄和上報(bào)的作用。在訪談中，C 社區(qū)書記說(shuō)到，“事實(shí)上，防控前期工作量最大的環(huán)節(jié)是網(wǎng)格員要一家一家上門跑，幾百戶跑下來(lái)最快也要兩三天。跑戶回來(lái)還要把信息整理成電子檔，按照上面的要求報(bào)送?！痹谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，A、B、C三個(gè)社區(qū)在信息排查階段所使用的手段是基本相同的，原有信息化應(yīng)用的功能發(fā)揮非常有限。

2.以微信群為主的居民互動(dòng)模式

微信群突破了時(shí)空的限制，將正式組織的功能延伸到線上，成為個(gè)體信息獲取、意愿表達(dá)和社會(huì)交往的重要媒介。在這樣的背景下，社區(qū)居民微信群成為了社區(qū)工作人員和居民之間溝通聯(lián)系最為便捷的工具。一般情況下，由網(wǎng)格員建群并將網(wǎng)格內(nèi)的居民加入其中，由網(wǎng)格員對(duì)群進(jìn)行管理。

由于網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，社區(qū)居民的人際交往、社會(huì)聯(lián)系和資源獲取越來(lái)越脫離社區(qū)的地域限制，有學(xué)者將其稱之為與傳統(tǒng)社會(huì)空間大不相同的“缺場(chǎng)空間”[14]。但是，由于疫情傳播的規(guī)律及社區(qū)疫情傳播的特點(diǎn)，相比在網(wǎng)絡(luò)上獲取的各類信息，居民更關(guān)心自己生活區(qū)域內(nèi)的疫情發(fā)展情況。部分居民在日常生活狀態(tài)下并不關(guān)注社區(qū)的事情，加入社區(qū)微信群的意愿很小。但在調(diào)研中，A、B、C 社區(qū)的網(wǎng)格員普遍反映，疫情期間居民微信群活躍度達(dá)到了前所未有的程度。網(wǎng)格員的解釋是，“因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)這個(gè)群才能了解社區(qū)的相關(guān)規(guī)定，他才能知道自己居住的地方是不是安全?！痹谝咔榉揽仄陂g，社區(qū)微信群發(fā)揮了政策宣傳、防控知識(shí)普及、社區(qū)疫情通報(bào)及居民心理疏導(dǎo)的作用，社區(qū)與居民之間的聯(lián)系也更為緊密。在防控期間，微信群是社區(qū)和居民之間聯(lián)系的重要紐帶。但是微信群存在“人數(shù)的上限是500 人”的數(shù)量限制，要覆蓋更多的居民，就必須建數(shù)量更多的微信群，如A 社區(qū)的微信群總數(shù)有18 個(gè)，B 社區(qū)的微信群數(shù)量為48 個(gè)。這在客觀上造成相同的信息需要在不同的群進(jìn)行重復(fù)發(fā)送，而且，微信群的核心功能是交流而非信息發(fā)布，網(wǎng)格員發(fā)布的重要信息很容易被淹沒(méi)在群成員對(duì)話中，難以發(fā)揮有效作用。

3.以重點(diǎn)人員管理為代表的終端應(yīng)用模式

在疫情防控中，多地防控指揮部運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)性分析，除提供疫情防控所需的人員分布、流動(dòng)和區(qū)域預(yù)警等信息外，還向社區(qū)層面提供了轄區(qū)范圍內(nèi)需要重點(diǎn)關(guān)注的人群信息。如在A 社區(qū)的網(wǎng)格員所使用的“社區(qū)一體化平臺(tái)”終端中，在疫情期間新增加了“疫情防控”模塊，每天提供網(wǎng)格內(nèi)從重點(diǎn)疫區(qū)流入的人員名單，網(wǎng)格員可以有針對(duì)性地上門走訪并提供服務(wù)，街道一體化平臺(tái)指揮中心掌握每一位網(wǎng)格員的行動(dòng)軌跡并即時(shí)派發(fā)任務(wù)；C 社區(qū)結(jié)合“數(shù)據(jù)網(wǎng)”北斗智慧巡防管控系統(tǒng)開展“巡更”與“巡夜”工作，可以實(shí)現(xiàn)在手機(jī)終端對(duì)武漢回寧、返寧人員或隔離期居民進(jìn)行狀況監(jiān)測(cè)，將隔離觀察期內(nèi)的居民家庭地址標(biāo)注為網(wǎng)格員“巡更”要素，要求網(wǎng)格員定期上門對(duì)其進(jìn)行身體狀況檢測(cè)并提供基本服務(wù)，以此體現(xiàn)疫情防控工作智能化、科技化管理。

不過(guò)需要注意的是，無(wú)論社區(qū)一體化平臺(tái)還是北斗智慧巡防管控系統(tǒng)，在疫情期間的主要功能還是對(duì)數(shù)量有限的部分居民的監(jiān)管和服務(wù)，且必須基于社區(qū)準(zhǔn)確的防控信息排查和高層級(jí)防控指揮部的信息提供，其實(shí)質(zhì)還是通過(guò)及時(shí)化的信息傳遞系統(tǒng)完成社區(qū)規(guī)范化的、具體化的、淺層次的任務(wù)型工作，比如對(duì)重點(diǎn)人員的定期體溫測(cè)試和生活服務(wù)提供，而在面對(duì)無(wú)法編碼、無(wú)法定量計(jì)算的工作任務(wù)時(shí)，如知識(shí)宣傳、回應(yīng)居民需求等，此類型的信息化應(yīng)用就失去了意義。

通過(guò)對(duì)A、B、C三個(gè)社區(qū)的信息化現(xiàn)狀分析，可以看到社區(qū)承接了來(lái)自民政、衛(wèi)生、環(huán)保等多個(gè)部門的系統(tǒng)應(yīng)用，分別為28、32 和25 個(gè)，社區(qū)要定期完成來(lái)自條線的任務(wù)并通過(guò)網(wǎng)站、系統(tǒng)應(yīng)用、APP等終端上報(bào)完成信息，此時(shí)，社區(qū)信息化可以說(shuō)是“管理下沉”“縱向到底”的產(chǎn)物。但突發(fā)公共衛(wèi)生事件不是哪一個(gè)部門的事情，更需要社區(qū)這個(gè)“塊塊”發(fā)揮作用，此時(shí)社區(qū)普遍采用的網(wǎng)格化管理、微信群互動(dòng)、信息化終端應(yīng)用等雖各有其特點(diǎn)和功能，但總體來(lái)看呈現(xiàn)出了相互割裂的局面，不能滿足當(dāng)前社區(qū)治理的需求。

四、從“面向業(yè)務(wù)”到“面向治理”的適應(yīng)性變革

社區(qū)作為我國(guó)行政體系中“條”和“塊”的結(jié)合點(diǎn)，各類公共服務(wù)的落腳點(diǎn)，直接服務(wù)居民的最前沿，必須順應(yīng)治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)，改變上一階段社區(qū)信息化建設(shè)重業(yè)務(wù)而輕治理的局面，建設(shè)面向多元主體、多部門融合、統(tǒng)籌全流程各環(huán)節(jié)、同時(shí)關(guān)注機(jī)制體制變革的社區(qū)信息化，實(shí)現(xiàn)從“面向業(yè)務(wù)”到“面向治理”的適應(yīng)性變革。

1.建設(shè)面向多元主體的社區(qū)信息化

治理不是管制，而是多元主體在合作、協(xié)商的基礎(chǔ)上通過(guò)制定一套規(guī)則并按規(guī)則持續(xù)采取行動(dòng)的過(guò)程，目標(biāo)是促進(jìn)公共利益。多元主體參與是現(xiàn)代治理最本質(zhì)的要求，社區(qū)是由多元利益主體構(gòu)成的生活和交往的“共同體”，不僅包括了政府及各個(gè)部門，還有社會(huì)組織、居民、企業(yè)等。單向度的控制和動(dòng)員并不能完全應(yīng)對(duì)社會(huì)的多元復(fù)雜性，在未來(lái)的信息化設(shè)計(jì)中，要讓不同主體平等地參與到社區(qū)事務(wù)討論中來(lái)。當(dāng)前，社區(qū)和多元主體的互動(dòng)和溝通主要依賴不同類型的微信群，雖然有即時(shí)信息傳遞的好處，但微信群本身并不能完全適應(yīng)社區(qū)治理的需求，同時(shí)也增加了社區(qū)工作人員信息發(fā)布、群管理的負(fù)擔(dān)。要設(shè)計(jì)注重居民互動(dòng)、信息發(fā)布的社區(qū)移動(dòng)平臺(tái)，如上海市寶山區(qū)的“社區(qū)通”，每個(gè)小區(qū)設(shè)立獨(dú)立二維碼，居村民實(shí)名認(rèn)證、審核通過(guò)后成為用戶，社區(qū)居民在網(wǎng)上形成一個(gè)虛擬社區(qū)，為政社互動(dòng)提供了一個(gè)有效載體，是社區(qū)治理體系化、集成化、智慧化的有力探索。

2.推進(jìn)多部門融合的社區(qū)信息化建設(shè)

我國(guó)電子政務(wù)領(lǐng)域存在“縱強(qiáng)橫弱”的現(xiàn)象，主要是指縱向部門的信息化建設(shè)起步較早，發(fā)展較快，而多部門協(xié)同共建的信息化或某一層級(jí)政府橫向的信息化建設(shè)難度往往比較大，這種現(xiàn)象在社區(qū)層面的信息化建設(shè)現(xiàn)狀中體現(xiàn)非常明顯。社區(qū)需要面對(duì)來(lái)自不同部門的工作安排，而且相互之間難免有交叉、重復(fù)，社區(qū)工作人員在臺(tái)賬記錄、信息上報(bào)方面往往需要“一件事情多頭上報(bào)”，在很大程度上增加了基層負(fù)擔(dān)。2013 年民政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》正是針對(duì)社區(qū)信息化建設(shè)中存在的問(wèn)題，提出統(tǒng)籌利用現(xiàn)有電子政務(wù)公共平臺(tái)和部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，整合政府部門公共服務(wù)職能和資源。目前，一些地方也在試圖整合下沉在社區(qū)的信息化平臺(tái)，形成“條”與“塊”之間的良性互動(dòng)，比如南京市的網(wǎng)格化社會(huì)治理，在一個(gè)系統(tǒng)中整合了綜治維穩(wěn)、文明創(chuàng)建、城市管理、安全生產(chǎn)、社會(huì)救助、民生保障等各項(xiàng)工作，推動(dòng)政府行政資源、公共服務(wù)資源、社會(huì)資源、市場(chǎng)資源“四個(gè)資源”的互動(dòng)融合。但不可否認(rèn)，在實(shí)踐中仍然會(huì)遇到部門信息共享難、聯(lián)動(dòng)協(xié)同難的問(wèn)題，

3.推進(jìn)統(tǒng)籌全流程各環(huán)節(jié)社區(qū)信息化建設(shè)

社區(qū)信息化主要有三個(gè)層面，一是對(duì)接上級(jí)各部門的條線業(yè)務(wù)，二是向社區(qū)居民提供基本的公共服務(wù)，三是了解居民訴求，增進(jìn)社區(qū)和居民的互動(dòng)，打造社區(qū)“共同體”。當(dāng)前，條線業(yè)務(wù)、公共服務(wù)和居民互動(dòng)這幾個(gè)方面的信息化建設(shè)是相互割裂的，這就導(dǎo)致在面對(duì)疫情防控這種綜合性的治理任務(wù)時(shí)，缺乏適用于社區(qū)防控工作全流程和各環(huán)節(jié)的功能應(yīng)用來(lái)支撐社區(qū)疫情監(jiān)測(cè)、信息報(bào)送、宣傳教育、環(huán)境整治、困難幫扶等防控任務(wù)。最近幾年，不少地方也在嘗試打通這幾種信息化應(yīng)用之間的區(qū)隔，如南京棲霞“掌上云社區(qū)”打造了多功能的應(yīng)用平臺(tái)，集居民互動(dòng)、問(wèn)題處理、服務(wù)提供、信息發(fā)布于一體，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的自下而上的從社情收集到處理反饋的工作機(jī)制閉環(huán)，是未來(lái)社區(qū)信息化的發(fā)展方向。

4.在建設(shè)信息化的同時(shí)關(guān)注機(jī)制體制變革

當(dāng)前，在社區(qū)信息化建設(shè)過(guò)程中，政府組織傾向于以一種既能提高效率和能力同時(shí)又能維持現(xiàn)狀的方式將信息系統(tǒng)納入現(xiàn)行的軌道，而不輕易觸碰和改變現(xiàn)有的體制架構(gòu)。正如芳汀教授在其著作《構(gòu)建虛擬政府——信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》中提到的“虛擬的美麗”一詞，她認(rèn)為，不能對(duì)技術(shù)盲目樂(lè)觀，技術(shù)發(fā)揮的效能是有局限性的[15]（P11）。信息技術(shù)有它的魅力所在，它為解決組織和管理問(wèn)題提供了一種可行的方案。但這種“虛擬的結(jié)構(gòu)”不可能憑空發(fā)揮作用，原因在于任何一種技術(shù)都不可能是純粹的技術(shù)，技術(shù)治理的方案都要與現(xiàn)有治理體系的深層次結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)，才可能發(fā)揮積極作用[16]（P250）。因此，社區(qū)信息化建設(shè)必須從深層次上對(duì)社區(qū)的條線職責(zé)、公共服務(wù)資源等進(jìn)行整合，以與信息化相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)作為支撐，這樣，社區(qū)治理才會(huì)從根本上改變條塊分割的現(xiàn)狀，減少不必要的重復(fù)、重疊和冗余，充分發(fā)揮信息技術(shù)的作用，推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。