譚書先 趙 暉

內(nèi)容提要 對口支援是萌生于社會主義中國的獨特政治景觀，其與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)所體現(xiàn)出的權(quán)威驅(qū)動、廣泛動員等屬性緊密相連。已有的績效研究側(cè)重于討論對口支援平衡區(qū)域發(fā)展的工具理性，對其在培育政治認同上的價值理性關(guān)注度不夠。以新冠肺炎疫情防控中中國政府“一省包一市”對口支援政策引發(fā)的公眾討論為例，運用網(wǎng)絡(luò)爬蟲和文本挖掘技術(shù)，分析對口支援引致的公眾情感態(tài)度反饋。對口支援在公眾之中享有較高的政策認同，能夠較為迅速地構(gòu)建起受援和支援兩地的情感聯(lián)系，情感互動又能夠進一步強化公眾的民族共同體意識和政治認同感，并反哺國家體制中蘊含的政治凝聚力和驅(qū)動力；不過，國家在啟用對口支援時，需要對長期擔(dān)任支援任務(wù)的省份進行安撫，并維護受援地公眾的自尊心等情感價值，提高公眾的政策認知。

政治認同構(gòu)建：對口支援績效再思考

自中國共產(chǎn)黨締造新中國以來，在穩(wěn)定和繁榮兩項治理目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)之下，“對口支援”在邊疆民族地區(qū)治理、東西部協(xié)作扶貧、重大工程項目建設(shè)、突發(fā)性公共危機應(yīng)對等諸多領(lǐng)域得到深入而廣泛的運用，體現(xiàn)出濃厚的政治動員性特征，這種特征既根植于中國文化綿延不斷和多民族團結(jié)、國家統(tǒng)一的傳統(tǒng)，也源于單一制體制優(yōu)勢和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢。作為單一制大國，中國有其獨特的國家治理方式和特點，其中最為重要的是，要以強大的政治凝聚力和驅(qū)動力作為根本保證。對口支援作為建基于中國獨特的央地關(guān)系之上的政策工具，恰好為中國強大的政治凝聚力和驅(qū)動力的鍛造提供了政策支持。

當(dāng)前的對口支援已經(jīng)匯集了一批來自經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)等不同學(xué)科的交叉研究成果，研究涉及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與橫向財政轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)均等化與扶貧治理體系、突發(fā)性公共危機應(yīng)對與區(qū)域援助模式法制化等諸多內(nèi)容，在這些研究中，對口支援被當(dāng)作達到政策制定者“所追求的和經(jīng)過理性計算的目的的‘條件’或‘手段’”①，即其工具理性。然而在對口支援最初應(yīng)用于邊疆民族地區(qū)治理時，其主要目標(biāo)在于增加內(nèi)地與邊疆民族地區(qū)的交流，增強邊疆地區(qū)的政治認同，并構(gòu)建中華民族共同體；在其后的扶貧協(xié)作體系中，習(xí)近平總書記更是反復(fù)強調(diào)“扶貧路上不能丟下一個貧困群眾”?？梢妼谥г砸婚_始就帶有“某種倫理道德或者人類內(nèi)心深處的某些信念”②，并具有政治認同的構(gòu)建指向。

在現(xiàn)代國家，政治認同是政治體制合法性的體現(xiàn)。從心理歸屬的角度，政治認同“指一個人感覺他屬于什么政治單位(國家、民族、城鎮(zhèn)、區(qū)域)、地理區(qū)域和團體，在某些重要的主觀意識上，此是他自己的社會認同的一部分；特別地，這些認同也包括那些他感覺要強烈效忠、盡義務(wù)或責(zé)任的單位和團體”③；與此同時，一個人政治上是否以及在多大程度上持認同態(tài)度，最終取決于他對政治權(quán)力及其行為的情感傾向，更重要的是其對政治權(quán)力的肯定性評價和心理接納的情感傾向，這些在很大程度上左右著他在政治上的心理歸屬。在這一定義中，政治認同的培育能夠改善個體與政治單位之間的關(guān)系，增強個體與政治單位之間的合作意向，進而降低政治系統(tǒng)的運行成本，創(chuàng)造安全穩(wěn)定的因子與和諧幸福的增量。④可以認為，政治認同自身就內(nèi)涵公共善的政治品格。

在政治認同的建構(gòu)上，國家可以通過公共政策的強制性輸出達成公眾的意識形態(tài)歸屬和對政治體系的認同與忠誠。故而立基于已有的研究成果，對對口支援的績效展開討論，就不能僅僅局限于對其工具理性的分析，而應(yīng)該更進一步，探討對口支援這一政策設(shè)計的價值理性，包括對口支援所引起的公眾情感傾向變化，對公眾心理歸屬感的影響，以及最終如何反哺支撐其運行的政治凝聚力和驅(qū)動力。新型冠狀病毒感染的肺炎疫情(以下簡稱“新冠肺炎疫情”)是新世紀(jì)以來全球面臨的最為嚴峻的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件之一，本文以中國抗疫中的輿情為研究樣本，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)捕獲了此次疫情中公眾對中國政府“一省包一市”對口支援政策的社會反饋，以此為素材分析公眾對對口支援的政策認知及政策認同，并進一步探討對口支援在政治認同構(gòu)建上的政治效果。

新冠肺炎疫情防控：對口支援的應(yīng)用場景

對口支援是在社會主義中國獨特的政治生態(tài)中孕育出的制度創(chuàng)舉。遼闊的疆域、異質(zhì)的民情和現(xiàn)代國家的發(fā)展在某種程度上決定了區(qū)域發(fā)展的非均衡性，要達到國民大體享有相當(dāng)生活水準(zhǔn)的目標(biāo)，只能依靠國家的力量加以干預(yù)。單一制的國家結(jié)構(gòu)，以及中國共產(chǎn)黨在整個政治體系中所處的執(zhí)政黨地位，保障并強化了中國國家治理的中央權(quán)威，從而賦予對口支援政策的制定和執(zhí)行以極高的“政治勢能”。在黨中央的高位推動之下，承擔(dān)支援任務(wù)的各級黨委和政府部門，都將支援視為一項重要的政治任務(wù)和光榮的政治使命，從而實現(xiàn)了對口支援由行政任務(wù)向政治任務(wù)的轉(zhuǎn)變。

對口支援是中國治理實踐中一系列具有共性的政策方案的統(tǒng)稱，從當(dāng)前的實踐來看，對口支援主要包括特殊民族地區(qū)全面性對口支援、重大工程實施地區(qū)補償性對口支援、貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援、基本公共服務(wù)落后地區(qū)專項性對口支援、嚴重災(zāi)害地區(qū)應(yīng)急性對口支援。⑤就對口支援的一般特征而言，可以將之定義為在中國政治生態(tài)環(huán)境中萌芽、發(fā)展并不斷完善的由中央政府動員地方政府實施的區(qū)域援助政策與府際協(xié)作治理機制⑥，凸顯出中央政府的絕對權(quán)威與地方政府在國家治理體系中的積極作用。長久以來，地方政府在增強國家能力中的作用被低估了，對口支援正是對地方政府的重新發(fā)現(xiàn)和利用，正如德國漢學(xué)家海貝勒所說，不僅是中央國家作為“發(fā)展型主體”發(fā)揮著“高級現(xiàn)代主義”作用，地方政府也在發(fā)揮著相似的作用。⑦

新冠肺炎疫情的暴發(fā)給湖北省的公共醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)造成極大壓力，僅依靠湖北省自身的醫(yī)療資源已難以應(yīng)對疫情防控需求。在其他省份亦面臨嚴峻的防疫形勢之下，中央政府啟動了應(yīng)急性對口支援方案，呼吁其他省市向湖北省提供援助。作為此次疫情的重災(zāi)區(qū)，湖北省武漢市成為各省的首要援助對象。在舉全國之力援助武漢市的同時，國家衛(wèi)健委又對外宣布建立“一省包一市”的工作方案，確定16個省對口支援湖北省除武漢市之外的16個地級市。⑧對口支援工作方案因網(wǎng)絡(luò)流傳的一份對口名單而引發(fā)公眾熱議，然而在輿論漸熄之時，官方名單的正式公布又引發(fā)了新一輪輿情高峰。在官方公布的名單中，承擔(dān)支援任務(wù)的16省增加到19省。按照工作方案要求，承擔(dān)支援任務(wù)的省，除了需要組建專業(yè)的醫(yī)療隊之外，還需要與支援地共同解決疫情防控和病人救治所需的口罩、防護服等醫(yī)療物資缺口問題。

中國在新冠肺炎疫情防控中動用了最為現(xiàn)代化的治理手段，而對口支援無疑是其中最為波瀾壯闊的治理圖景，表現(xiàn)出了較強的國家能力。早在20世紀(jì)60年代，亨廷頓在其名著《變化社會中的政治秩序》開篇就提出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！雹犸@然，當(dāng)前世界各國的疫情防控讓人們更加清晰地認識到一個事實，那就是在政治體制上，并沒有優(yōu)劣之分，只有在國家能力上，國與國之間有強弱之別。對口支援的工作方案極大緩解了湖北省的醫(yī)療系統(tǒng)壓力，有效幫助了湖北省的疫情防控工作。經(jīng)過近兩個月的艱苦抗“疫”，湖北省的疫情蔓延趨勢基本得到控制，尤其是在疫情早期造成的公眾恐慌氛圍下，對口支援工作方案的發(fā)布帶來的民心安撫和公眾心理調(diào)適作用或許更為重要。

政策認同是公眾在社會生活中對某一項政策的認可和接受程度，反映了特定政策所激起的公眾的情感傾向與意識歸屬。對口支援體現(xiàn)了社會主義中國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，公眾對對口支援的認同能夠在極大程度上提高對中國制度的信心。啟動“一省包一市”對口支援工作方案的消息，以及官方對口名單的發(fā)布，對于湖北省，尤其是此前受關(guān)注較少而幾欲陷入孤立無援之境的湖北16市起到了極大的心理調(diào)適作用，同時也將全國其他省份與湖北省緊密聯(lián)系在了一起。通過互聯(lián)網(wǎng)社交媒體，我們能夠較為容易地感知到公眾對對口支援政策的情感傾向，以及對口支援所引起的公眾心理狀態(tài)變化，而大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠讓我們從互聯(lián)網(wǎng)中獲取海量數(shù)據(jù)，為我們更大范圍、更加全面地洞察“輿情景觀”提供了新的窗口。

政治認同結(jié)構(gòu)：對口支援引發(fā)的輿情趨向

認同出于自我，是情感、觀念、信仰與理想的復(fù)合體，故而對公眾政治認同的描繪應(yīng)盡可能以公眾自由而真實的表達為基礎(chǔ)。對口支援所指向的政治認同已有相應(yīng)的研究成果，但并沒有將之作為一個專門的議題加以論證，而且在論證方式上鮮有突破。大數(shù)據(jù)技術(shù)為這一研究目標(biāo)的實現(xiàn)提供了新的思路。利用Python語言編寫的爬蟲程序，以“對口支援”為關(guān)鍵詞從網(wǎng)絡(luò)提取相關(guān)文章的評論，經(jīng)篩選、去重等預(yù)處理后得到32692條評論作為語料庫。在輿情景觀的呈現(xiàn)上，利用LDA主題模型從語料庫中識別并抽取潛在主題，根據(jù)主題關(guān)鍵詞對抽取的主題進行命名并歸納為政策認同、制度認同、國家認同三個話題，評論話題抽取結(jié)果如表1所示。

表1 評論話題抽取結(jié)果

作為公眾政治生活的重要內(nèi)容，政治認同體現(xiàn)出一定的層次性，與現(xiàn)代政治系統(tǒng)的構(gòu)成要件相對應(yīng)，這些要件包括政策、政府、國家、領(lǐng)導(dǎo)人、執(zhí)政黨、政治制度、政治價值、歷史遺跡等一系列實體或想象意念的集合。在當(dāng)代中國政治背景下，國家意志、政府意志、人民意志與執(zhí)政黨意志并無本質(zhì)上的差異⑩，下面將從政策認同、制度認同和國家認同三個層面分析對口支援的政治認同構(gòu)建。

(一)政策認同

政策認同處于政治認同結(jié)構(gòu)的最外層，是公眾針對特定政策本身或積極或消極的情感傾向表達。新冠肺炎疫情防控中的對口支援首先作為一項具體的政策進入公共討論空間，“加油”“感謝”“希望”“支持”“感動”等帶有積極情感傾向的詞語在公眾的情感表達中高頻使用，而且這種表達往往在受援市與其支援省之間——如孝感市與江蘇省——頻頻互動。作為對口支援政策的顯著特點之一，通過行政指令搭建的對口關(guān)系能夠建立起支援方和受援方之間的情感聯(lián)系，進一步的交往能夠增強雙方的共同體意識，如在本次疫情防控中公眾創(chuàng)造的“隨豫而安”(隨州市與河南省)、“宜建鐘情”(宜昌市與福建省)、“驚蟄”(荊州市與浙江省)等表達傳遞出公眾對支援的認同傾向，并最終服務(wù)于政治認同建設(shè)。交往實踐促進交互認同，從而達成交往理性，而這或許就是對口支援最獨特的貢獻。

不過基于關(guān)鍵詞的分析并不能從總體上描述公眾的情感傾向，Python提供的基于SnowNLP包的情感分析提供了一種較為簡便的計算文本情感傾向的方法。情感分析旨在對用戶發(fā)表的帶有情感傾向的評論、意見、觀點等文本數(shù)據(jù)進行甄別，同時計算每一條文本數(shù)據(jù)的情感強度，統(tǒng)計情感值的分布和變化趨勢，從而跟蹤和觀測網(wǎng)民的情感變化。考慮到官方公布對口支援名單可能會導(dǎo)致輿情轉(zhuǎn)向，這里以國家衛(wèi)健委正式公布名單的時間為分界點，將所有的評論分為兩個樣本分別進行情感分析，評論情感值的概率密度圖如圖1所示。一般當(dāng)某一評論的正面情感概率大于0.6時，就將該評論視為正面評論。整體而言，對口支援所引發(fā)的公眾正面評價概率要遠高于負面評價，然而分時段的兩條概率密度線在橫坐標(biāo)0.6附近交會并逆轉(zhuǎn)了高低趨勢，表明對口支援名單的變更提高了公眾負面評價的概率并降低了正面評價的概率。這在一定程度上傳遞了公眾對國家衛(wèi)健委未能及時回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)虛假名單的不滿。

圖1 評論情感分析得分概率密度分布

(二)制度認同

制度認同是指人們對政治制度的認可、接受與支持。政治制度是各類政治實體在政治過程中必須遵循的規(guī)則體系，不僅包括國體、政體、國家的結(jié)構(gòu)形式，還包括一系列具體的政治安排。任何公共政策都是特定政治過程的產(chǎn)物，不同的政治制度下產(chǎn)生的公共政策具有不同特點。中國國家制度和國家治理體系具有特定優(yōu)勢，對此學(xué)術(shù)界已有一定研究成果。作為一種突破常規(guī)官僚科層制的治理機制，對口支援是中國特色黨政治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，體現(xiàn)了中國政治制度的顯著優(yōu)勢，難以為其他國家所模仿。

“集中力量辦大事的制度優(yōu)勢”“社會主義國家的制度優(yōu)勢”“這是制度優(yōu)勢，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是人民的力量”“社會主義制度的優(yōu)越性”等表述在對口支援引致的公眾討論中亦占據(jù)一定的話題熱度，網(wǎng)絡(luò)自主表達對公眾討論的進一步分析還發(fā)現(xiàn)，公眾對中國現(xiàn)存政治制度的認同在一定程度上增強了公眾對政府治理不足的包容度，并提高了對政府未來治理效能的信任度。這就印證了這樣一種學(xué)術(shù)觀點，即中國的政治體制不同于西方政體，能長期且持續(xù)地達到“為民”而治的目標(biāo)，并能獲得高度的政治信任，究其原因在于，中國人民對政治體系合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)實質(zhì)的面向，而不是程序的面向。所以，重要的不是政體類型，而是公眾是否信任他們的領(lǐng)導(dǎo)人，以及這些領(lǐng)導(dǎo)人是否可以真正領(lǐng)導(dǎo)一個稱職且有效的國家。

(三)國家認同

國家認同居于政治認同結(jié)構(gòu)的核心，是人們對存在于其中的國家的認可與服從，對國家而言，它決定著國家的合法性基礎(chǔ)，進而決定著國家的穩(wěn)定與繁榮。新冠肺炎疫情時期的對口支援在國家認同的培育上主要體現(xiàn)在兩個方面：一是“祖國”的象征意義在公眾討論中頻繁使用；二是對集體記憶的喚醒。

作為一種政治隱喻，祖國通過“擬血緣關(guān)系”映射出個體與國家間的關(guān)系，建構(gòu)國家的合法性，也塑造公民的國家想象和國家認同。在現(xiàn)代世俗的政治生活中，對祖國的熱愛不再基于神秘、抽象的“祖土”或“天國”，而是實實在在出生的“故鄉(xiāng)”與“國家”。正是這種愛國主義情感在公眾討論中不斷被表達并得到強化，“祖國加油”“祝福祖國”“祖國太暖了”“謝謝祖國”“祖國萬歲”“祖國母親”“我們的祖國”等一系列表述所塑造的“情感場域”極大地激發(fā)了公眾的國家認同，而在更為廣泛的視域下，公眾的這種情感體驗和情感表達會進入行動階段，實際影響國家的政治實踐與公眾的政治生活。在公眾不自覺間使用“祖國”這一具有象征意義的詞匯時，看不見的祖國雖未現(xiàn)身，祖國卻已悄然主宰了公眾討論的“情感場域”。

法國社會學(xué)家哈布瓦赫開創(chuàng)性地提出了“集體記憶”的概念，他認為集體記憶是一個群體的內(nèi)部成員對過去的共同記憶，內(nèi)部成員基于親屬或階級關(guān)系聯(lián)系在一起，當(dāng)記憶被喚起的時候，群體內(nèi)部成員對其過去有共同的認同，社會群體通過社會記憶可以長久地保持其共同認同?？梢姡w記憶與認同存在天然的聯(lián)系，基于整個國家的集體記憶在形成和保持國民的國家認同上發(fā)揮著極為重要的作用。新冠肺炎疫情防控中啟用的應(yīng)急性對口支援無疑就喚醒了公眾的這種集體記憶：其一是在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作中的對口支援，這一政策安排引起了學(xué)界的極大興趣；其二是以“對口援疆”和“對口援藏”為代表的對邊疆民族地區(qū)的對口支援，這是中國民族政策的重要組成部分。無論是否屬于政策的調(diào)整對象，公眾對兩種對口支援模式的記憶顯然已是社會構(gòu)建的集體記憶，例如，國家通過舉辦“防災(zāi)減災(zāi)日”這一帶有象征意義的節(jié)日的政治儀式，與媒體的宣傳一道不斷書寫過去的記憶，歷史與記憶的勾連不覺間強化著公眾的國家認同。

結(jié)論與討論

民心就是最大的政治，這是中國政治最高層對政治認同的表述。國內(nèi)外很多社會調(diào)研和研究文獻已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，至少最近20年來，不管是和老牌西方資本主義國家相比，還是與東亞新興國家相比，中國的執(zhí)政黨和中央政府獲得的公眾認同程度都更高，政府治理績效得到的公眾評價得分也更高。然而國內(nèi)對這種高認同度的論證往往停留在傳統(tǒng)的革命歷史選擇合法性與經(jīng)濟發(fā)展績效合法性的表述上。本文通過對疫情時期對口支援政策所引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿論的文本進行深度分析，為中國的高度政治認同找到了新的證據(jù)，也為當(dāng)前的對口支援政策研究拓寬了領(lǐng)域。研究認為：作為一項公共政策的對口支援，其獨特的政策設(shè)計在現(xiàn)實中享有極高的政策認同；對口支援能夠喚醒公眾的集體記憶與“祖國”觀念想象，而這種記憶和想象又與對中國現(xiàn)行體制機制的認同緊密結(jié)合在一起，進而增強公眾的政治認同；對口支援作為一項依托于中國國家制度強大的政治凝聚力和驅(qū)動力而啟動的公共政策，其運行所激發(fā)的強烈的國家認同和民族共同體意識，又能夠反哺這種凝聚力和驅(qū)動力。故而，雖然大國治理殊為不易，但在單一制的中國，對口支援確實體現(xiàn)了在遼闊的疆域和龐大的體量儲備之下動員四方的大國治理的優(yōu)勢。

當(dāng)然我們也需要注意到此次疫情防控中公眾討論的少數(shù)聲音。一方面，由于我國尚未建立起完善的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，少部分民眾并不能理解對口支援這種資源調(diào)配方式，尤其是在疫情防控這種巨大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理壓力下，對口支援必然擠占支援方的可支配資源，因而出現(xiàn)少部分不理解的消極傾向。另一方面，東部沿海省份在改革開放之后憑借其地理區(qū)位、政策傾斜等條件獲得了相對于中西部地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，故而在對口支援中一直承擔(dān)了較多的政治任務(wù)，這既是國家發(fā)展倫理和道義上的必須，事實上也是國家發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求。不過在對口支援的實施過程之中，國家仍需要對長期擔(dān)任支援任務(wù)的省份進行必要的安撫，適當(dāng)調(diào)配其支援任務(wù)，并維護受援地公眾的自尊心等情感需求，加強政策解釋與宣傳，提高公眾的政策認知，進而確保公眾對對口支援的政策認同。在現(xiàn)代政治生活中，政府信任是政府治理績效與公眾主觀感知之間的一種互動關(guān)系，沒有公眾的信任，政府活動勢必難以實施?！脖疚氖艿浇K省研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃“對口支援：一項大國治理的中國經(jīng)驗”(項目號：KYCX20_1137)資助〕

①[德]馬克斯·韋伯：《社會學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社2005年版，第31～32頁。

②董禮勝、李玉耕：《工具——價值理性分野下西方公共行政理論的變遷》，《政治學(xué)研究》2010年第1期。

③[美]羅森邦：《政治文化》，陳鴻瑜譯，桂冠圖書股份有限公司1984年版，第6頁。

④趙棟、閻孟偉：《“認同何以可能”：一種邏輯的演繹與方法的分析》，《江海學(xué)刊》2019年第2期。

⑤李曦輝：《對口支援的分類治理與核心目標(biāo)》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2019年第2期。

⑥趙暉、譚書先：《對口支援與區(qū)域均衡：政策、效果及解釋——基于8對支援關(guān)系1996～2017年數(shù)據(jù)的考察》，《治理研究》2020年第1期。

⑦俞可平、托馬斯·海貝勒、安曉波主編：《中共的治理與適應(yīng)：比較的視野》，中央編譯出版社2015年版，第7頁。

⑧這里的“市”是指除武漢市之外，由湖北省直管的16個行政單位，包括1個林區(qū)、1個自治州、3個省直管縣級市、11個地級市，這里統(tǒng)稱“市”；承擔(dān)支援任務(wù)的省、市、自治區(qū)統(tǒng)稱“省”。案例與數(shù)據(jù)整理自《人民日報》。

⑨[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，沈宗美校，三聯(lián)書店1989年版，第1頁。

⑩王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第9期。