基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測：理論邏輯、體系構(gòu)建與實現(xiàn)機(jī)制*

張啟春 梅 瑩

內(nèi)容提要 對基本公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測符合基本公共服務(wù)供給從重規(guī)模到重均等再到重質(zhì)量的發(fā)展規(guī)律；契合基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)由重投入—產(chǎn)出向重績效再到重公眾滿意度的演變規(guī)律；切合預(yù)算績效管理向廣度和深度拓展的演進(jìn)規(guī)律?；竟卜?wù)質(zhì)量監(jiān)測是一種系統(tǒng)性、過程性、循環(huán)性實踐，監(jiān)測體系的構(gòu)建應(yīng)系統(tǒng)整合監(jiān)測流程、監(jiān)測主體、監(jiān)測領(lǐng)域、監(jiān)測類型、監(jiān)測原則等要素。為確保監(jiān)測的順利實施，應(yīng)確立責(zé)任明晰的多元主體協(xié)同機(jī)制，供需平衡的主客觀“雙核”評估機(jī)制，大數(shù)據(jù)、信息化驅(qū)動的監(jiān)測手段創(chuàng)新機(jī)制以及考量全面的監(jiān)測體系長效運行機(jī)制。

引 言

對基本公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測是關(guān)乎人民獲得感、幸福感、安全感提升的重大工程，是保證服務(wù)高質(zhì)量供給的重要依據(jù)。步入新時代，中央及地方各級政府均將關(guān)注焦點集中于對基本公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、評估及改進(jìn)提升上。2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確提出，要全面提升基本公共服務(wù)質(zhì)量、效益及群眾滿意度。同年9月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確將增進(jìn)民生福祉、滿足人民群眾質(zhì)量需求作為提高產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量的出發(fā)點與落腳點，并要求推進(jìn)全面質(zhì)量管理，加強(qiáng)全面質(zhì)量監(jiān)管，開展公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測和結(jié)果通報，引導(dǎo)提升公共服務(wù)質(zhì)量水平。2018年印發(fā)的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》明確了幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶以及優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障9個方面的具體質(zhì)量要求。2019年印發(fā)的《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補短板強(qiáng)弱項提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》提出2020年基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量全達(dá)標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)全落實、保障應(yīng)擔(dān)盡擔(dān)及2022年服務(wù)質(zhì)量明顯提高，廣大群眾獲得感、幸福感和安全感不斷提升的目標(biāo)。但是，現(xiàn)階段仍存在上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等方面與群眾期待之間的明顯差距，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的短板與新時代新需求之間的突出矛盾等問題。精準(zhǔn)確定差距，才能有效縮?。徽莆罩饕?，才能精確破題，這就要求政府對基本公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行持續(xù)、細(xì)致、全面的監(jiān)測。開展基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測有利于把握好群眾急切關(guān)注的基本公共服務(wù)項目；有利于將公共資源精準(zhǔn)投放至急需領(lǐng)域；有利于實現(xiàn)好基本公共服務(wù)領(lǐng)域的共治共享。①“民心所向，勝之所往”，在歷史交匯期，在服務(wù)高質(zhì)量供給的要求下，如何準(zhǔn)確把握我國基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測研究的理論邏輯與發(fā)展態(tài)勢，如何在宏觀層面構(gòu)建系統(tǒng)全面的基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系，如何使監(jiān)測實踐順利開展，成為基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測研究亟須予以回答的問題，也是本文試圖著力解決的問題。

基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的理論邏輯

(一)內(nèi)在邏輯

從理論層面來看，對基本公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測符合基本公共服務(wù)供給從重規(guī)模到重均等再到重質(zhì)量的發(fā)展規(guī)律；契合基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)由重投入—產(chǎn)出向重績效再到重公眾滿意度的演變規(guī)律；切合預(yù)算績效管理向廣度和深度拓展的演進(jìn)規(guī)律。首先，我國的基本公共服務(wù)經(jīng)歷了“從無到有”“從有到優(yōu)”的發(fā)展歷程，基本公共服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)由“十二五”時期的“供給有效擴(kuò)大、發(fā)展較為均衡、群眾較為滿意”發(fā)展為“十三五”時期的“均等化水平穩(wěn)步提高、標(biāo)準(zhǔn)體系全面建立、保障機(jī)制鞏固健全、制度規(guī)范基本成型”。特別是步入新時代，在高質(zhì)量發(fā)展理念的提出及2020年基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)的大背景下，基本公共服務(wù)的高質(zhì)量供給將成為現(xiàn)階段乃至整個“十四五”時期的工作重點。高質(zhì)量發(fā)展是以滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的需求為導(dǎo)向，以實現(xiàn)“高效益、穩(wěn)增長、強(qiáng)創(chuàng)新、公平合理、綠色可持續(xù)”等為核心的發(fā)展。②引申至基本公共服務(wù)領(lǐng)域，就是要以人為本，實現(xiàn)供給手段的創(chuàng)新，需求層次的提升，區(qū)域、城鄉(xiāng)間的均衡，數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一以及質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)變化。③基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測以制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為起點，能夠以標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)、規(guī)范各類基本公共服務(wù)的供給。此外，對基本公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)測還能夠洞悉服務(wù)需求的空間差異性、發(fā)展動態(tài)性、層次多樣性，為基本公共服務(wù)的高質(zhì)量供給提供標(biāo)尺。其次，基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的重心隨著質(zhì)量概念的不斷完善而遷移，由重投入—產(chǎn)出與績效向重公眾需求及滿意度拓展。公共服務(wù)質(zhì)量概念的演進(jìn)邏輯一般沿著新公共管理及新公共服務(wù)理論的具體沿革展開。④新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)，目標(biāo)是滿足公民而不是顧客的利益與需求，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量應(yīng)將公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的均衡性、可及性、便利性、普及性等公民價值需求納入考量范圍。⑤由于早期公共領(lǐng)域的質(zhì)量強(qiáng)調(diào)內(nèi)部工作的準(zhǔn)確性、規(guī)范性及效率性，因此，質(zhì)量改進(jìn)的重心在于衡量公共部門的內(nèi)部工作是否符合行政規(guī)范及程序步驟，是否實現(xiàn)了效率的最優(yōu)化。然而，公眾是公共服務(wù)的終端使用者，以供給者為中心的評價機(jī)制忽視了服務(wù)對象的真實需求，容易造成公共資源浪費、供需不平衡、公眾滿意度低等問題。⑥要實現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)與提升，不僅要全面掌握投入的規(guī)模、績效，還要了解群眾的需要。對基本公共服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)測，既可以從宏觀層面掌握基本公共服務(wù)的總體投入、產(chǎn)出與效率，又可以從中觀層面了解服務(wù)的品質(zhì)、供給過程績效，還可以從微觀層面把握現(xiàn)階段公眾對服務(wù)的滿意度，從而明確弱項與短板，為基本公共服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)提供依據(jù)。最后，對基本公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測切合了全面績效管理的要旨。黨的十九大作出了“關(guān)于全面實施績效管理”的決策部署，而后又印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》，將目標(biāo)明確為建立科學(xué)、合理的項目支出績效評價管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益。然而，我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，經(jīng)濟(jì)下行趨勢明顯，財政壓力與日俱增，要實現(xiàn)基本公共服務(wù)的更高質(zhì)量供給就需要把錢掰開花，把預(yù)算花在刀刃上，提高財政支出的杠桿效應(yīng)。基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測是一個長期循環(huán)的過程，可精確鎖定群眾急切關(guān)心的服務(wù)領(lǐng)域與問題，有助于提高預(yù)算資源配置效率及使用效益，減輕地方政府財政壓力，真正做到將每一筆錢用在群眾關(guān)心的緊要處。

(二)研究概況

學(xué)術(shù)界對基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的研究還處于起始階段，且呈現(xiàn)以下特征：從內(nèi)容上看，研究熱點主要集中于質(zhì)量評價模型的選取及評價指標(biāo)體系的構(gòu)建上。其中，評價模型的選取方面，SERVQUAL模型以及改進(jìn)的SERVPERF模型、LibQUAL+TM圖書館質(zhì)量評價模型、顧客滿意度指數(shù)模型(ACSI)、DRGs評價體系最具代表性；指標(biāo)體系構(gòu)建的側(cè)重點雖有所不同，但大致可分為注重產(chǎn)量、注重效率、注重固有屬性或注重公眾滿意度等類型。睢黨臣等運用SERVQUAL模型，從服務(wù)的有形性、可靠性、移情性、響應(yīng)性、保證性、透明性等屬性出發(fā)，構(gòu)建了陜西省公共服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系，并對其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行了評價。⑦陳振明和樊曉嬌構(gòu)建了一個包括微觀公眾滿意度、中觀服務(wù)績效、宏觀投入—產(chǎn)出及效率三個維度的科技公共服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系。⑧鄧劍偉等從一般公共服務(wù)、區(qū)域統(tǒng)籌及公眾滿意度三個維度對北京市的公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行了評價。⑨陶成琳等利用DRGs評價體系從醫(yī)療服務(wù)能力、服務(wù)效率、服務(wù)安全、學(xué)科發(fā)展均衡性四方面對2017年度深圳市37家公立醫(yī)院的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行了評測。⑩從領(lǐng)域上看，熱點主要集中于對圖書館、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、公共文化體育及交通質(zhì)量的監(jiān)測與評價上。其中，教育及圖書館服務(wù)領(lǐng)域是較早開展質(zhì)量監(jiān)測的，特別是義務(wù)教育領(lǐng)域，中共中央、國務(wù)院、教育部出臺了多項文件，對各學(xué)科、校舍及配套設(shè)施的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并發(fā)布了首份《中國義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測報告》，客觀呈現(xiàn)了我國義務(wù)教育質(zhì)量的分布狀況。從區(qū)域上看，華東地區(qū)率先開展了對公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測與評估。2009年，廈門市思明區(qū)對城市公共服務(wù)的公眾滿意度進(jìn)行了測度，結(jié)果顯示，總體滿意度為66%，公眾較為滿意的服務(wù)項目集中在市容市貌、城市景觀、綠化等硬件設(shè)施上，對廉租住房、醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)等滿意度不高。2015年，上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布了“2014年華東地區(qū)城市公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測報告”，對包括公用設(shè)施服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境治理等在內(nèi)的11項服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行了監(jiān)測。結(jié)果顯示，華東六省一市中，浙江省公共服務(wù)質(zhì)量滿意度最高，剩余依次為上海市、山東省、江蘇省、福建省、安徽省、江西??；在各監(jiān)測領(lǐng)域中，公用設(shè)施服務(wù)滿意度最高，養(yǎng)老服務(wù)滿意度最低。從分析方法上看，層次分析法、模糊綜合評價、熵值法是較為常用的質(zhì)量評估方法。

通過文獻(xiàn)整理發(fā)現(xiàn)，盡管公共服務(wù)質(zhì)量已進(jìn)入學(xué)術(shù)視野，但對基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的研究還處于起始階段，還存在突出問題：一是在戰(zhàn)略層面缺乏規(guī)劃引領(lǐng)，主要表現(xiàn)在對基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的整體認(rèn)知和重視程度還不夠，尚未構(gòu)建系統(tǒng)、全面且兼具指導(dǎo)性的基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系。二是在操作層面缺乏健全機(jī)制，無法保證監(jiān)測的順利開展與施行。基于此，本文以現(xiàn)有研究成果、相關(guān)法律、政策、規(guī)定為基礎(chǔ)，在厘清相關(guān)概念內(nèi)涵基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個科學(xué)規(guī)范、結(jié)構(gòu)合理、系統(tǒng)全面的監(jiān)測體系，并從監(jiān)測體系中各個要素之間的辯證關(guān)系出發(fā)，探討了監(jiān)測的實現(xiàn)機(jī)制。

基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的體系構(gòu)建

(一)監(jiān)測內(nèi)涵

確定基本公共服務(wù)范圍，厘清“質(zhì)量”與“監(jiān)測”的內(nèi)涵是構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系的邏輯起點?；竟卜?wù)不同于一般公共服務(wù)，其首先是對公共服務(wù)范疇的進(jìn)一步限定。根據(jù)公共物品理論，公共物品的特性主要包括效用的不可分割性、受益的非排他性及消費的非競爭性。依據(jù)“非競爭性”和“非排他性”的不同排列組合，公共物品可以分為純公共物品與準(zhǔn)公共物品。基本公共服務(wù)中“基本”一詞的最重要含義是其代表了純度最高的公共物品及服務(wù)?！丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》確立了公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)8大領(lǐng)域81項基本公共服務(wù)清單?！笆奈濉币?guī)劃期間，應(yīng)根據(jù)新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，以滿足人民群眾對美好生活新期待為導(dǎo)向，將人民群眾迫切需要及反映強(qiáng)烈的基本公共服務(wù)納入其中。因此，本文認(rèn)為基本公共服務(wù)范圍除應(yīng)包括“十三五”時期的8大領(lǐng)域之外，還應(yīng)將與人民生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共交通、公共法律服務(wù)、基本公共安全服務(wù)包含在內(nèi)，形成13項基本公共服務(wù)項目。

就“質(zhì)量”概念而言，Rieper和Mayne認(rèn)為，公共服務(wù)質(zhì)量存在三個層次：服務(wù)交易與輸送結(jié)果的微觀質(zhì)量；服務(wù)效能的中觀質(zhì)量；以平等、公平為核心的公共價值宏觀質(zhì)量。張成福、黨秀云從公眾期望與需求的角度將公共服務(wù)質(zhì)量定義為公眾每次接受政府服務(wù)時，該服務(wù)能夠滿足公眾期望及需求的程度。呂維霞和鐘敬紅認(rèn)為，公共服務(wù)質(zhì)量是主、客觀質(zhì)量的總和，客觀質(zhì)量指各種公共服務(wù)本身的產(chǎn)出質(zhì)量與結(jié)果質(zhì)量；主觀質(zhì)量指公眾的感知質(zhì)量及滿意度。本文認(rèn)為，在界定質(zhì)量概念時應(yīng)著重考慮以下三個問題：數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系問題；主觀質(zhì)量與客觀質(zhì)量的選擇問題；供給側(cè)與需求側(cè)的平衡問題?；竟卜?wù)數(shù)量的積累是質(zhì)量提升的前提，是反映政府服務(wù)能力及投入效果的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，基本公共服務(wù)質(zhì)量必定是基于一定數(shù)量要求的，這個數(shù)量要求的評估基礎(chǔ)是國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。主觀質(zhì)量與客觀質(zhì)量并不是兩者選其一的關(guān)系，而是選擇的比例關(guān)系，即主、客觀質(zhì)量各自應(yīng)該占據(jù)的百分比。在定義基本公共服務(wù)質(zhì)量內(nèi)涵時供給側(cè)與需求側(cè)均應(yīng)納入考量，既從供給側(cè)出發(fā)，考慮服務(wù)及產(chǎn)品供給的投入、數(shù)量、效率，又從需求側(cè)出發(fā)，考慮公眾需求、公眾感知及滿意度。

“監(jiān)測”一詞源于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，新版《辭?！穼ζ溥M(jìn)行了直觀、全面的解釋，主要包含兩層含義：一層是“監(jiān)視測量”之意，另一層是對疾病或臨床現(xiàn)象不斷進(jìn)行系統(tǒng)收集，對結(jié)果進(jìn)行反饋與分析，并采取有效措施。從以上釋義可以得出“監(jiān)測”是一個全景式、過程性詞語，至少應(yīng)包括測量、評估、反饋與改進(jìn)等步驟，且這一過程是循環(huán)往復(fù)的?；诖?，本文認(rèn)為，將“監(jiān)測”一詞引至基本公共服務(wù)質(zhì)量領(lǐng)域需關(guān)注以下三個要點：一是質(zhì)量監(jiān)測應(yīng)是一個過程，至少包括標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量評估、結(jié)果反饋及改進(jìn)提升；二是監(jiān)測是一個循環(huán)往復(fù)、動態(tài)變化的程序；三是基本公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)測是一個系統(tǒng)性工程，包括監(jiān)測流程、監(jiān)測主體、監(jiān)測類型、監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測原則、評估、數(shù)據(jù)來源、監(jiān)測周期、結(jié)果運用等相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)組成部分。

(二)系統(tǒng)要素

基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測是一種系統(tǒng)性、過程性、循環(huán)性實踐，要實現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測必須對這一系統(tǒng)工程內(nèi)囊括的各個要素進(jìn)行詳細(xì)說明(見圖1)。監(jiān)測是一個系統(tǒng)性工程，監(jiān)測流程應(yīng)囊括監(jiān)測的全過程，包括評估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)選取、質(zhì)量評估、結(jié)果分析及反饋等步驟。監(jiān)測主體即監(jiān)測的施行主體，可以由國家市場監(jiān)督管理總局牽頭，協(xié)同教育部、國家衛(wèi)生健康委員會、文化和旅游部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部等相關(guān)職能部門來進(jìn)行。但是，鑒于相關(guān)職能部門人員對于監(jiān)測的知識儲備及工作經(jīng)驗較少，且部分領(lǐng)域例如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等的監(jiān)測專業(yè)及技術(shù)要求相對較高，可在適當(dāng)范圍內(nèi)通過政府購買方式委托第三方高校、智庫、企業(yè)、社會組織、相關(guān)科研機(jī)構(gòu)等進(jìn)行具體操作。監(jiān)測需遵循科學(xué)性、客觀性、規(guī)范性、引導(dǎo)性與基準(zhǔn)性原則，其中，科學(xué)性與客觀性是指科學(xué)設(shè)計監(jiān)測流程、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估維度、調(diào)查問卷，并合理運用統(tǒng)計數(shù)據(jù)，抽樣調(diào)查方法，使數(shù)據(jù)能夠客觀反映服務(wù)質(zhì)量、公眾需求及公眾滿意度；規(guī)范性和引導(dǎo)性是指應(yīng)從國家層面設(shè)置基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，同時結(jié)合教育、醫(yī)療、環(huán)境等領(lǐng)域內(nèi)部的具體差異及特點，確保所構(gòu)建的指標(biāo)在具有規(guī)范性的基礎(chǔ)上兼具引導(dǎo)及細(xì)化具體評估標(biāo)準(zhǔn)的特點；基準(zhǔn)性是指國家確定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)是?；A(chǔ)，各地區(qū)可根據(jù)自身發(fā)展情況拓展或提高標(biāo)準(zhǔn)要求。監(jiān)測領(lǐng)域與上文中基本公共服務(wù)的范圍相一致，共包括13大領(lǐng)域。質(zhì)量評估指標(biāo)體系的構(gòu)建是質(zhì)量監(jiān)測中最為重要的部分，是質(zhì)量結(jié)果獲取、質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)、開展下一輪質(zhì)量監(jiān)測的基礎(chǔ)。應(yīng)主要根據(jù)基本公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵，從供給側(cè)與需求側(cè)、客觀數(shù)量與主觀滿意度出發(fā)，構(gòu)建主客觀兼顧的“雙核”質(zhì)量評估指標(biāo)體系。相應(yīng)的，質(zhì)量監(jiān)測的類型也應(yīng)包括客觀數(shù)據(jù)和主觀公眾滿意度兩部分。監(jiān)測數(shù)據(jù)主要依托統(tǒng)計數(shù)據(jù)、高德或百度地圖POI(Point of Interest)設(shè)施數(shù)據(jù)、公眾滿意度調(diào)查問卷數(shù)據(jù)以及政府官方網(wǎng)站、大眾點評等有關(guān)基本公共服務(wù)的用戶評價數(shù)據(jù)。最后，質(zhì)量評估完成后，要在此基礎(chǔ)上形成國家報告、區(qū)域報告、地方報告、領(lǐng)域報告，建立相關(guān)的大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行橫、縱向年度監(jiān)測結(jié)果比較，動態(tài)追蹤各領(lǐng)域內(nèi)基本公共服務(wù)的供給效果，為基本公共服務(wù)領(lǐng)域補短板、惠民生、擴(kuò)需求、促發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐。

圖1 基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系

基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的實現(xiàn)機(jī)制

(一)明確責(zé)任，確立多元主體協(xié)同機(jī)制

在監(jiān)測體系中，監(jiān)測主體既包括監(jiān)測的施行主體，也包括監(jiān)測的參與主體。監(jiān)測的施行主體包括國家質(zhì)監(jiān)總局、相關(guān)職能部門及第三方機(jī)構(gòu)；監(jiān)測的參與主體包括各基層部門及公眾。如何使各主體協(xié)同工作，保障監(jiān)測體系的順暢運行，是需要破解的首要問題。破題應(yīng)遵循跨越組織邊界，明確各方責(zé)任，共同致力于改進(jìn)與提升服務(wù)質(zhì)量的總體思路。具體而言，國家質(zhì)監(jiān)總局作為牽頭及組織單位，其主要職責(zé)應(yīng)包括設(shè)置監(jiān)測任務(wù)與目標(biāo)，制定基本公共服務(wù)質(zhì)量的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，組織項目工作組，跟蹤監(jiān)督整個監(jiān)測流程，開辟溝通渠道，協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系等，確保監(jiān)測活動能夠順利、無偏、完整地開展。相關(guān)職能部門涉及教育部、人力資源和社會保障部、國家衛(wèi)生健康委、民政部、文化和旅游部等在內(nèi)的多個部門。其與第三方機(jī)構(gòu)的工作重點在于為各領(lǐng)域制定細(xì)化的評估標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一評估方法，協(xié)助國家質(zhì)監(jiān)總局進(jìn)行質(zhì)量調(diào)查，并形成各領(lǐng)域報告。基層職能部門既是監(jiān)測任務(wù)的直接施行方，又是參與方，其工作重點在于直接承擔(dān)區(qū)域內(nèi)監(jiān)測任務(wù)的執(zhí)行，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的搜集、整理、上報等工作。公眾作為基本公共服務(wù)的接收方，是最重要的監(jiān)測參與主體，在基本公共服務(wù)監(jiān)測過程中扮演著參謀、顧問、“顧客”等角色?；竟卜?wù)的最終評判權(quán)在公眾手上，通過對公眾需求、期望、感知價值及滿意度的了解可擬合出基本公共服務(wù)有效供給的著力點。因此，公眾能夠廣泛參與到基本公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測過程中，是質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的重中之重。要提高公眾的參與度，一方面要培養(yǎng)公眾的參與意識；另一方面要拓寬參與渠道，特別是拓寬線上參與渠道，使其能夠通過政府官方網(wǎng)站、微信、微博、大眾點評等線上媒介參與到基本公共服務(wù)的評價中。

(二)供需平衡，構(gòu)建主客觀“雙核”評估機(jī)制

從供給與需求雙側(cè)制定公共服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)是保證監(jiān)測工作順利開展的前提，是進(jìn)行質(zhì)量比較分析的基準(zhǔn)，同時也是測量績效的有效工具?？陀^公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是在梳理政府管理及公共服務(wù)具體職能，整理相關(guān)法律法規(guī)、政策、文件的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。因此，基本公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)以國家相關(guān)的法律法規(guī)、政策、文件中所涉及的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。此處，以質(zhì)量評估開展較早，相關(guān)法律法規(guī)、政策、文件頒布較為全面的公共教育、環(huán)境保護(hù)與公共文化體育三大領(lǐng)域為例，對相應(yīng)評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了歸納與總結(jié)(見表1)。此外，在客觀評估標(biāo)準(zhǔn)的具體設(shè)定中，要充分考慮相應(yīng)指標(biāo)的可獲取性及可量化性。同時，要設(shè)計反映基本公共服務(wù)“投入—效率—結(jié)果”的指標(biāo)，其中，投入指標(biāo)主要涉及投入的財力、物力和人力；結(jié)果指標(biāo)主要涉及服務(wù)效果，人、財、物的保障效果，設(shè)施的配備效果等；效率指標(biāo)指服務(wù)成果與服務(wù)投入之比。主觀評估標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)從需求側(cè)出發(fā)，重點考察公眾的主觀滿意度。主觀評估指標(biāo)的選取應(yīng)以SERVQUAL、LibQUAL+TM等模型及《公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)指南(2016版)》中的評估維度為考量，從有形性、可靠性、移情性、響應(yīng)性、適應(yīng)性、安全性、便捷性等方面進(jìn)行評估?？紤]到基本公共服務(wù)不同于普通的服務(wù)類型，設(shè)置評估維度時還應(yīng)結(jié)合公共服務(wù)項目的具體屬性，兼顧過程與結(jié)果。

表1 基本公共服務(wù)質(zhì)量客觀評估標(biāo)準(zhǔn)選取依據(jù)(示例)

(三)與時偕行，建立監(jiān)測手段與方式的創(chuàng)新機(jī)制

監(jiān)測手段與方式的創(chuàng)新集中在技術(shù)創(chuàng)新、溝通渠道創(chuàng)新及施行手段創(chuàng)新三方面。技術(shù)創(chuàng)新的重點在于善用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及信息化手段開展監(jiān)測工作，形成“大數(shù)據(jù)、智能化+基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測”的模式。具體而言，在客觀評估的數(shù)據(jù)采集中，除了利用傳統(tǒng)的統(tǒng)計年鑒、政府報告數(shù)據(jù)之外，還可以利用以POI為代表的大數(shù)據(jù)，從空間格局角度分析基本公共服務(wù)設(shè)施的分布均衡性及地區(qū)差異性。在主觀數(shù)據(jù)的搜集中，可以利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)，采集并整理論壇、博客、貼吧、公眾號、微博等主流信息門戶及APP中關(guān)于公眾對基本公共服務(wù)質(zhì)量滿意度的信息。溝通渠道創(chuàng)新的重點在于形成線上、線下雙軌溝通渠道，除去傳統(tǒng)的線下溝通渠道(問卷調(diào)查、訪談)外，可以搭建基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)平臺、創(chuàng)建服務(wù)公眾號等，實現(xiàn)各級政府、各個部門、政府與公眾之間的實時交流、數(shù)據(jù)共享、信息互惠。施行手段創(chuàng)新的要點在于更好地將PPP模式引入質(zhì)量監(jiān)測領(lǐng)域，引導(dǎo)社會力量特別是高校、智庫、企業(yè)等具有專業(yè)知識儲備的機(jī)構(gòu)加入監(jiān)測工作，提高監(jiān)測及評估的高效性與精準(zhǔn)性。

(四)全面考量，構(gòu)筑監(jiān)測體系的長效運行機(jī)制

為使監(jiān)測體系能夠長效運行，應(yīng)遵循均衡性、全面性與發(fā)展性原則。均衡性主要是指監(jiān)測時要注意區(qū)域間、群體間、城鄉(xiāng)間及項目間的均衡。由于我國幅員遼闊，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間資源及軟硬件設(shè)施配置不協(xié)調(diào)，服務(wù)水平差異大。在進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)測時要考慮均衡性因素，統(tǒng)籌區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的差異，分別監(jiān)測及評估東、中、西區(qū)域及城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)質(zhì)量水平。此外，也應(yīng)將13項基本公共服務(wù)項目之間的均衡性納入考量。由于各項目之間的發(fā)展并非呈現(xiàn)均衡分布，有些項目存在覆蓋盲區(qū)，存在尚未惠及困難群眾及流動人口的可能。因此，在進(jìn)行監(jiān)測特別是設(shè)置評估標(biāo)準(zhǔn)時，每個項目都應(yīng)該選取具有代表性的能夠反映該項目質(zhì)量的指標(biāo)。全面性是指要將基本公共服務(wù)的投入、過程、結(jié)果質(zhì)量全面納入監(jiān)測中。投入質(zhì)量主要指投入的財力、物力和人力；結(jié)果質(zhì)量主要涉及公眾滿意度，人、財、物的保障效果，設(shè)施的配備效果等；過程質(zhì)量則是指服務(wù)或產(chǎn)品供給過程中，產(chǎn)品或服務(wù)與公眾需求的契合度。發(fā)展性原則是指監(jiān)測理念及質(zhì)量評估指標(biāo)要不斷更新，與時俱進(jìn)。監(jiān)測理念的發(fā)展就是要在監(jiān)測的技術(shù)層面融入價值理念，具體而言，可以將公共價值理論引入質(zhì)量監(jiān)測。公共價值理論強(qiáng)調(diào)政府通過對公眾需求偏好的及時回應(yīng)來凸顯公共性這一核心理念，突出公平正義、合法性與民主性，同時也不排斥社會力量參與、績效評價等技術(shù)工具的作用，能夠充分彰顯公共行政的價值理性和工具理性的融合，更好地指導(dǎo)基本公共服務(wù)監(jiān)測實踐。質(zhì)量評估指標(biāo)的發(fā)展就是對已經(jīng)達(dá)到且無進(jìn)一步提升空間的指標(biāo)予以刪除，對有提升空間的指標(biāo)進(jìn)行重置，對不全面的指標(biāo)進(jìn)行補充，使基本公共服務(wù)客觀評估指標(biāo)能夠根據(jù)政府的要求及公眾的需求動態(tài)調(diào)整并逐步發(fā)展。

①⑤陳振明等：《公共服務(wù)質(zhì)量管理——理論、方法與應(yīng)用》，科學(xué)出版社2017年版，第10、25頁。

②史丹、趙劍波、鄧洲：《從三個層面理解高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵》，《經(jīng)濟(jì)日報》2019年9月9日。

③陳川、許偉：《以人民為中心的高質(zhì)量發(fā)展理論內(nèi)涵》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2020年第3期。

④謝星全：《基本公共服務(wù)質(zhì)量：一個系統(tǒng)的概念與分析框架》，《中國行政管理》2017年第3期。

⑥陳振明、李德國：《基本公共服務(wù)的均等化與有效供給——基于福建省的思考》，《中國行政管理》2011年第1期。

⑦睢黨臣、張朔婷、劉瑋：《農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量評價與提升策略研究——基于改進(jìn)的Servqual模型》，《統(tǒng)計與信息論壇》2015年第4期。

⑧陳振明、樊曉嬌：《科技公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《行政論壇》2014年第5期。

⑨鄧劍偉等：《超大城市公共服務(wù)質(zhì)量評價研究——以北京市為例》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2018年第8期。

⑩陶成琳等：《基于DRGs的深圳市醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量與績效評價研究》，《中國衛(wèi)生質(zhì)量管理》2019年第4期。