駐村第一書記扶貧實踐多重角色沖突及調適

董麗晶 劉賀 朱二孟

摘 要：駐村第一書記制度是以精準扶貧為切入，破局現行的村兩委班子鄉(xiāng)村治理格局，高效結合國家治理與基層治理，助推國家治理體系與治理能力現代化在鄉(xiāng)村落地實施的重要舉措?；诮巧碚搶︸v村第一書記在扶貧工作中的國家治理代理人、鄉(xiāng)村基層治理執(zhí)行人和理性行為人的多重角色進行分析，發(fā)現駐村第一書記在扶貧實踐中因多重角色沖突面臨著現實困境，主要包括作為國家治理代理人卻難以取信于村民、與村干部權力博弈引發(fā)基層治理難題、有限代理權力與無限職責間的沖突等問題。從多重剛性任務的角色目標定位、雙重治理角色期望間的矛盾、項目定向任務的急迫性等方面，分析角色沖突背后隱含的原因，可通過多維提升駐村第一書記角色認同，提升基層治理自主性、避免角色沖突，完善權力清單下的角色管理等措施來進行調適。

關鍵詞：角色理論;精準扶貧;駐村第一書記;角色沖突

中圖分類號：D2672

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2020）08-0086-06

引言

駐村第一書記制度是在國家層面上，以精準扶貧為目標，改進鄉(xiāng)村治理體系和提升鄉(xiāng)村治理能力的重要實踐。這項制度意在選拔一批政治堅定、作風優(yōu)良、精干務實的優(yōu)秀干部，充實到基層貧困地區(qū)進行定點幫扶;依據不同地區(qū)的實際狀況，精準選配有才干的第一書記及工作隊駐村主導扶貧工作，確保全面打贏實現小康社會這場硬仗。駐村第一書記秉持國家治理意志，代表國家力量嵌入鄉(xiāng)村基層治理體系，力促深度融合各方力量，激發(fā)鄉(xiāng)村治理內生動力，實現脫貧致富。駐村第一書記作為精準扶貧的主力軍，成為脫貧攻堅和推動鄉(xiāng)村振興的重要實踐力量。

當前學界對駐村第一書記的研究主要集中在價值作用、組織視角、行政嵌入、政策執(zhí)行、互動治理以及權責匹配沖突與耦合等方面。價值作用研究方面，謝小芹提出駐村第一書記制度推動了基層治理公平正義的發(fā)展與建設，但也帶來了雙重雙核治理的負面影響，她傾向于辯證看待第一書記的價值作用（謝小芹，2016）;組織視角研究方面，由駐村第一書記代表的國家治理與村支書為代表的基層治理構成雙軌治理，兩種治理模式合作中可能會產生沖突，甚至導致“雙頭政治”下的信任危機（謝小芹，2017）;行政嵌入研究方面，駐村第一書記制度被認為是中央政府授權的外部力量嵌入到基層社會，這種嵌入導致外部力量與基層社會產生沖突，致使地方政府貧困治理失效（孔德斌，2018）;政策執(zhí)行研究方面，關注評價了駐村第一書記精準扶貧政策的執(zhí)行效果，明確駐村干部是政策執(zhí)行的樞紐與關鍵（王亞華、舒全峰，2017）;互動治理研究方面，認為駐村第一書記豐富了鄉(xiāng)村治理內容，推動了黨和政府以及鄉(xiāng)村各方主體的合作互動關系，并為這種關系提供持續(xù)穩(wěn)定的有效載體（郭小聰、吳高輝，2018）;權責匹配沖突與耦合研究方面，何陽、婁成武等提出權責的界定是影響駐村第一書記發(fā)揮主體性的重要因素，只有明確落實駐村第一書記的權力與責任，才能充分發(fā)揮他們的積極作用（何陽、婁成武，2019）。

通過對駐村第一書記相關研究梳理發(fā)現，目前學界多從宏觀的組織和制度層面對駐村第一書記扶貧實踐中的困境作以解析。筆者認為，應當加強對駐村第一書記微觀個體層面的研究。其意義在于駐村第一書記是精準扶貧工作的突破點，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵點，是建設美麗鄉(xiāng)村的支撐點。作為體制內干部，駐村第一書記代表著國家意志，下鄉(xiāng)扶貧，成為鄉(xiāng)村的代言人，踐行新基層治理理念的執(zhí)行人。基于此，有必要厘清駐村第一書記在扶貧工作中角色的多重性，剖析他們在扶貧實踐中因多重角色沖突所面臨的現實困境，挖掘角色沖突背后隱含的各種原因，并探討其調適對策。從微觀個體層面挖掘駐村第一書記扶貧實踐過程的行動邏輯、行動條件與行動策略是對現有研究的適當補充。

一、精準扶貧工作中駐村第一書記的多重角色

角色理論是基于人的社會角色屬性來剖析其社會行為，即研究在社會中的角色地位與角色期望對其態(tài)度與行為的影響。角色是社會對個人的賦值，個體依據他在社會中所處位置行使權利和義務時，他就明確了角色定位。角色期望既包含他人對個體在社會行為中的期望系統(tǒng)，又包括個體對自身行為的期望系統(tǒng)。總之，個人在社會關系系統(tǒng)中的定位及與此相對應的期望，所衍生出的各種行為都是在社會情境中的角色扮演、行為規(guī)范以及各種文化價值與意義的基礎上產生的。本文基于角色理論，對駐村第一書記在扶貧工作中所扮演的多重角色及角色期望展開分析。

1國家治理代理人。中組部、中農辦、國務院扶貧辦于2015年聯(lián)合印發(fā)了《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，結合精準扶貧政策和五位一體大扶貧格局的部署，賦予了駐村第一書記在貧困村推進精準扶貧的使命，其中包括貧困村經濟發(fā)展、基層組織建設和農村社會秩序穩(wěn)定發(fā)展等多方面內容。駐村第一書記制度宏觀上遵循著“國家授權——社會合作”的邏輯，國家賦予代理人權力和資源，代理人在基層社會尋求合作并展開代理行為（袁銘健，2019）。具體來說，駐村第一書記作為精準扶貧政策的代理人，受到來自國家、上級政府和派出單位等部門的委托和授權，在鄉(xiāng)村基層社會治理中展開代理工作并與各主體進行角色互動。

2鄉(xiāng)村基層治理執(zhí)行人。駐村第一書記按照國家的意志進入到鄉(xiāng)村社會，成為地方政府落實國家各項政策和回應基層群眾訴求的實際執(zhí)行人，是基層社會治理的重要實踐者。在當前緊迫的精準扶貧工作中，他們要指導派駐村村兩委班子制定和落實脫貧計劃，全力推動強農惠農富農政策的實施。作為管理鄉(xiāng)村各項事務的法定代理人，他們是鄉(xiāng)村的代言人，應站在村民的立場，詳細了解村民真實利益訴求，帶領村級組織開展為民辦事服務工作。同時，他們也是推動基層民主建設的實施者，要充分利用自身信息優(yōu)勢和角色定位，充當村民代表，維護村民正當權益，完善基層黨組織建設和村民自治機制。

3理性行為人。駐村第一書記在精準扶貧政策執(zhí)行過程中，也扮演著理性行為人角色。他的行為受到自身工作協(xié)調、扶貧考核、晉升激勵等多維影響。首先，駐村第一書記雖駐村工作，但其人事關系、職位職級、工資福利等仍保留在派出單位，仍需承擔少量派出單位的工作任務，工作交叉容易導致工作重心游離。其次，維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定也是駐村第一書記重要工作內容之一，這也將分散他的扶貧工作精力。最后，駐村第一書記接受來自組織部門、派出單位和駐村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的多重考核，各方考核的內容和標準不盡一致，但考核結果又被作為評優(yōu)評先、晉級提拔的重要參照，致使駐村第一書記為獲取滿足自身訴求的利益而需要平衡各方關系。

二、駐村第一書記扶貧實踐中多重角色沖突的現實困境

作為組織力量在基層鄉(xiāng)村社會的一種嵌入型行政權力，駐村第一書記扶貧的權威來源于中央授權，是上級行政單位對于下級的行政干預。作為駐村的外來力量，駐村第一書記需要與村兩委班子進行有效融合，迅速與農村內部力量融匯，組織和發(fā)動村民群體，成為聯(lián)通國家、社會與村民的中堅力量，形成一種有效的治貧格局。駐村第一書記在完成國家政治任務和實現公共利益的同時，一定程度上還要考慮實現自身訴求。因此在具體實踐中，駐村第一書記要扮演多重角色，這使得他們在扶貧實踐中面臨諸多困難。

1國家治理代理人卻難以取信于民。駐村第一書記是上級機關選派的優(yōu)秀干部，是國家治理代理人。他們的公信力與影響力決定了扶貧工作的質量與效率，而村民對他們的接受度和認同感則是決定其公信力與影響力的關鍵因素。首先，駐村第一書記在嵌入農村基層場域時必定會遭遇鄉(xiāng)土社會的排斥，加之大部分駐村第一書記缺乏基層農村工作經驗，使得他們不得不采取硬性行政手段組織動員體制內資源投入鄉(xiāng)村建設，形成一種嵌入干預治理模式，這既打破了鄉(xiāng)村原有的利益格局，也影響了鄉(xiāng)村原有的治理格局。其次，相比以村干部為代表的內生型治理力量，駐村第一書記與村民相互了解有限，群眾基礎較為薄弱，開展工作時會遇到一定程度上的村民信任危機。同時，駐村第一書記精準扶貧工作還具有臨時性、任期化的特征，村民的信任危機將一直存續(xù)。村民還存有另一種顧慮，即駐村第一書記任屆期滿離開后，他領導的精準扶貧工作如何有效銜接與持續(xù)。此外，當面對駐村第一書記與村干部意見不一致時，村民將面臨權衡選擇。中國社會特別是基層鄉(xiāng)村人情關系依然盛行，面子文化濃厚，村民會依據過往交情形成站隊心理。村干部來自本村，與村民有一定的宗族、人情關系，大多數村民不管是出于主動還是被動，多會選擇相信村干部。這種情況影響了村民對駐村第一書記的信任。

2與村干部權力博弈引發(fā)基層治理難題。駐村第一書記的到來打破了以往以村干部為核心的基層治理格局，基層治理體系被動重組。以往村干部全權負責的基層規(guī)劃與治理，現轉向駐村第一書記與村兩委班子共同執(zhí)行。不同類型的治理思路與體系在精準扶貧工作中交匯，雙核雙權圍繞脫貧各有理念，合作過程中難免意見不一。同時，村干部必須讓渡出一部分治理權力，這必定會改變鄉(xiāng)村原有利益格局，進而產生治理壁壘。此外，日常工作中村兩委班子也需聽從駐村第一書記的指揮調度，容易引發(fā)村干部的不適乃至不滿，甚至演化為雙權之爭，導致合作存在諸多分歧。另外，權力重心的變化也易引發(fā)治理權威在不同主體間偏移。以前村干部在基層擁有絕對權威，駐村第一書記的到來使得權威轉向，村干部產生心理落差，負面情緒在所難免。這種由于權威偏移導致心理認同發(fā)生的變化，也會直接影響雙方合作的成效。特別是當村干部原先推進的扶貧項目被否決、認定的貧困戶被否定時，村干部的形象和權威受到影響，他們會不配合甚至是反對第一書記的工作。

3有限權力與無限職責間的沖突。扶貧工作中，駐村第一書記存在責任與權力不對等匹配的狀況，即責任大而權力有限，形成權責沖突。本應具有決策領導權的駐村第一書記，有時僅扮演協(xié)助村兩委班子開展工作的角色。扶貧工作需要按照所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃去爭取資源、設立項目，駐村第一書記的資源基本來源于自身和派出單位，而在扶貧實踐中又必須借助地方政府和村干部來維持扶貧工作的持續(xù)性和有序性，這難免會影響資源下村和項目開展。而在開展扶貧工作的同時，駐村第一書記還需承擔解決村民實際困難、推動基層組織建設、提升基層治理水平等任務。駐村第一書記從下鄉(xiāng)駐村到完全了解情況，與村民、村干部建立互信，建設和完善村級服務設施，幫助解決鄉(xiāng)村生產生活中的實際困難，再到建全脫貧支柱產業(yè)，實現貧困人口全部脫貧，提升基層社會治理能力，每個環(huán)節(jié)都面臨嚴峻挑戰(zhàn)，駐村第一書記承擔著巨大壓力。此外，駐村第一書記還承受著來自上級部門較重的考核壓力。權責失衡制約著扶貧工作的有序開展及幫扶政策的落地實施。

三、駐村第一書記扶貧實踐角色沖突的原因分析

駐村第一書記在扶貧實踐中，扮演了多重角色。不同角色受困于不同情境，究其原因，主要包括以下三個方面。

1多重剛性任務的角色目標定位。駐村第一書記制度是黨政人才資源下沉基層的組織創(chuàng)新。國家選派駐村第一書記作為組織力量嵌入鄉(xiāng)村社會，目的在于有效地組織和發(fā)動農民群體，實施精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略。駐村第一書記角色目標定位包括幾個維度：首先，在國家層面上，中央政府希望駐村第一書記能夠解決基層組織渙散的問題，完成精準扶貧、改變貧困農村落后面貌的同時，深層次推進鄉(xiāng)村治理能力與水平的不斷提升。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府希望駐村第一書記在其領導下，帶領村兩委班子，努力改變工作作風，扎實高效開展工作，通過外部強刺激，促發(fā)鄉(xiāng)村內源性發(fā)展動力。再次，駐村第一書記派出單位希望其代表單位，順利完成國家交給的精準扶貧政治任務。最后，貧困村則希望駐村第一書記能夠帶來更多的項目，讓鄉(xiāng)村盡快擺脫貧困;又希望駐村第一書記成為鄉(xiāng)村代言人，為其不斷爭取更多的有效資源。面對不同的角色目標定位，又伴隨相關扶貧政策要求的出臺調整，駐村第一書記的工作任務持續(xù)增加。同時還要從派駐村實際出發(fā)，因地制宜遴選脫貧產業(yè)，建立扶貧長效機制，落實美麗鄉(xiāng)村建設。駐村第一書記不僅要在經濟發(fā)展維度上帶領貧困鄉(xiāng)村脫貧致富，更要在社會治理維度上積極化解基層矛盾增強穩(wěn)定因素（張國磊、詹國輝，2019）。駐村第一書記的任務目標幾乎涵蓋農村工作的各個領域，這使他們扮演著全能型領導角色。

2雙重治理角色期望的矛盾。駐村第一書記制度是中央政策的落點，是國家治理的一種常態(tài)化表達。國家意在優(yōu)化配置治理資源，緩解基層管理人才匱乏這一狀況，保障基層社會治理的穩(wěn)定和可持續(xù)。國家以制度化的方式賦予駐村第一書記權利和義務，以此推動國家治理意志向基層傳遞，解決一些基層組織渙散、治理力量羸弱的問題，防止地方政府趨利性選擇，以擴大經濟建設投資規(guī)模來提高GDP增率，從而督促地方政府提升公共服務供給，確保國家治理目標上下貫通，保障基層社會治理不斷邁向正規(guī)化、合理化和制度化。另一方面，農村社會也是國家行政權力與基層自治力量相互交織、碰撞、發(fā)揮各自作用的空間與場域。駐村第一書記進入農村基層社會，不僅代表著國家治理的意志取向，同時也承擔著地方政府的任務落實。作為國家治理與基層治理的承接主體，駐村第一書記既是國家意志權力的代理人，也是地方政府政策的執(zhí)行人，更是基層群眾的發(fā)言人。雙重治理下的多重角色，使得駐村第一書記在精準扶貧政策執(zhí)行過程中難以避免會發(fā)生角色沖突。尤其在當前經濟下行壓力下，地方政府更多關注能夠被量化考核的經濟發(fā)展指標，而忽視諸如基層社會治理成效等不易量化考核的軟性指標。這種情況下，地方政府目標政策難免偏離國家要求，駐村第一書記大多采取一定的變通策略來實現國家治理和基層治理的協(xié)調統(tǒng)一，但其操作往往會背離駐村第一書記制度的初衷。

3項目定向任務的急迫性。構建全面、可持續(xù)的脫貧長效機制是黨和政府的重要任務。駐村第一書記制度是精準扶貧工作的關鍵抓手，制度設計符合扶貧工作的實際和要求。但在實踐中，駐村第一書記任期則成為扶貧工作開展完成的核心變量。中央政策明確駐村第一書記任期為一至三年，各地基本在這個時間框架內落實執(zhí)行。相對較短的任期不利于長效機制的培育，甚至還會導致一些短期短視行為的發(fā)生。任期內，駐村第一書記要完成貧困戶的識別、幫扶、脫貧和長效管理等一系列項目定向任務。項目定向任務衍生出來的，是地方政府為達到國家政策要求而制定的脫貧考評機制。這些考評機制由多主體構成，包含較多的扶貧指標，它們合力作用于駐村第一書記。由此可見，扶貧考核指標的合理性、扶貧機制的長效性是定義駐村第一書記扶貧工作成效的關鍵。而駐村第一書記面臨任期時間短和項目定向任務的矛盾，勢必造成他們對物質扶貧和數字扶貧高度重視，對鄉(xiāng)村社會文化建設等軟扶貧方面的事務則關注不夠。同時，駐村第一書記面對扶貧產業(yè)項目選擇時，多傾向短期內可獲明顯收益的項目，這使得那些需要長時間投入才能產生連續(xù)收益的產業(yè)項目難以入選，有可能導致未來一段時間貧困群體的返貧率升高，貧困村內部難以實現可持續(xù)發(fā)展。

四、駐村第一書記多重角色調適對策

駐村第一書記在扶貧實踐中扮演著多重角色，因場域、空間、環(huán)境的迥異與制約，角色沖突難以避免。適應與調適多重角色，是駐村第一書記必須面對與破解的難題。

1多維度提升駐村第一書記角色認同。駐村第一書記是精準扶貧工作核心角色擔當，他們需要完成上級政府的政策要求，需要為派出單位爭光，需要回應村民各種利益訴求，竭盡全力滿足各方主體的角色期待。委托方維度，上級政府需要不斷健全完善駐村第一書記選派機制。要依據幫扶村莊的實際情況和主導需求，明確選派要求與標準，并結合派出單位性質和選派人員行業(yè)背景、職業(yè)履歷、業(yè)務能力，綜合確定人選，增強駐村第一書記的針對性與實用性，做到精準下派、精準對接。比如，熟悉經濟工作的干部可以派到集體經濟脆弱的貧困村，熟悉政法工作的干部可以派到矛盾糾紛突出的貧困村，熟悉科技工作的干部可以派到農村產業(yè)基礎薄弱的貧困村。上級政府要精心設計調配駐村第一書記，選派和任命過程制度化和規(guī)范化，增強選派人員的政治認同感，提升他們在鄉(xiāng)村的公信力和影響力。承接方維度，駐村第一書記的派出單位應盡快落實派出人員的相關待遇，從資金、物資等方面為派出人員提供持續(xù)的支持，充分發(fā)揮派出單位的保障作用。實踐方維度，駐村第一書記可以通過集中培訓、現場觀摩、考察走訪和榜樣學習等形式，進行扎根基層的價值觀教育和對鄉(xiāng)村的情感培養(yǎng)，增強駐村第一書記的角色認同，完成從“坐機關”到“走田間”的角色適應。受益方維度，駐村第一書記要注重盡快與村干部建立起基本信任。處理日常事務時，要與村干部加強交流協(xié)作，利用好村干部的本土性關系和資源;商定扶貧工作重要事情時，要與村干部充分調研、共同商討、集體決策，發(fā)揮村干部的主動性和能動性。駐村第一書記還應增強村民認同，主動到田間地頭、到村民家中，熟悉村民情況，了解村民需求，掌握村民困難。決策重要村務時，邀請村民或村民代表參加，這樣不僅可以贏得村民的認同和信任，還可以增強鄉(xiāng)村的向心力和凝聚力。

2提升基層治理自主性，避免角色沖突。駐村第一書記是鄉(xiāng)村自治與他治合作治理中處于沖突中心的角色。提升基層治理自主性是避免角色沖突的重要方法。一是駐村第一書記要鼓勵幫助村干部學會借用其資源。借用意指在駐村第一書記任職期間，村干部要努力將駐村第一書記的各種資源轉化為自身可持續(xù)利用的有效資源，自己能夠獨立維系經營，防止一旦駐村第一書記調離或任滿，基層扶貧工作出現斷裂甚至終止。二是針對村干部治理能力欠缺問題，在加強對村干部思想作風錘煉和工作技能培訓的同時，也需重視鄉(xiāng)村優(yōu)秀人才的挖掘和培養(yǎng)，不斷夯實農村公共治理的人力資源基礎，培育基層自治能力的內生性。此外，還要充分激發(fā)村民介入扶貧工作的意愿，讓村民深度參與精準脫貧，確保扶貧成果穩(wěn)定持續(xù)。在此基礎上，駐村第一書記可以循序引導村民參與鄉(xiāng)村公共事務的管理和決策，激發(fā)村民參政意識，提高村民議政能力，增強鄉(xiāng)村社會活力。同時，駐村第一書記還要大力推動發(fā)展村級集體經濟，加強鄉(xiāng)村基礎設施建設，增強村集體公共服務供給能力，為村民自治提供物質保障。農村基層治理自主能力的培育，在提升鄉(xiāng)村內生性的基礎上，還要充分考慮當前農村基層資源有限的客觀事實，適當引入外部資源，如農民企業(yè)家、大學生村官及社會組織等多元主體參與，構建多措并舉的鄉(xiāng)村治理體系。

3完善權責清單下的角色管理。上級部門應該進一步明確駐村第一書記在扶貧工作中的權限與職責。從權力范疇看，應當改變駐村第一書記僅作為精準扶貧政策的傳達者、只有政策執(zhí)行權限的局面。上級部門在下派駐村第一書記時，應根據其任務量、工作難易程度、駐村實際情況等，賦予駐村第一書記相應的權力，比如脫貧方案整體設計與決策統(tǒng)籌權、項目申請與資源調配處置領導權等。從職責范疇看，針對駐村第一書記在扶貧工作中的角色定位以及手中所掌握的權力，重新認定其工作責任，實現權力與責任相互匹配。這包括脫貧方案設計與執(zhí)行過程中確保不發(fā)生違規(guī)行為等。此外，還需將駐村第一書記與村干部的各自權責界定清晰，力避權力交叉、行政低效。在明確駐村第一書記權責基礎上，完善績效考核評估機制。為保證評估機制的靈活公正，可引入專業(yè)性與獨立性較強的第三方評估機構。在考核駐村第一書記扶貧績效時，不可機械套用國家標準，要針對性地結合考核地區(qū)的實際情況，將考核地區(qū)原有貧困程度與實際脫貧成效進行細致對比，以此作為考核重點。同時，還應注意考核周期不宜太短，可以將短期目標考核轉換為持續(xù)分解考核，借此發(fā)揮駐村第一書記角色的主體性，以真正貼合鄉(xiāng)村脫貧實際的方式開展工作，確保建立健全農村基層社會有序發(fā)展的長效機制，實現駐村第一書記角色的有效管理。

結語

本文通過角色理論詮釋精準扶貧過程中駐村第一書記承擔國家治理代理人、鄉(xiāng)村基層治理執(zhí)行人和理性行為人的多種角色，以及因角色間不相容導致的扶貧實踐困境。駐村第一書記在扶貧工作中的角色沖突及困境表現也進一步佐證并廓清角色理論的解釋框架。這一分析框架有助于我們在具體微觀層面捕捉駐村第一書記在扶貧實踐過程中多種角色的矛盾沖突點，并深入挖掘這一微觀過程中的行動策略及制約因素，為駐村第一書記制度有效落實提供觀察窗口，為扶貧實踐形成理論對話提供學術可能。在國家不斷加強完善農村基層治理背景下，駐村第一書記制度將長期執(zhí)行，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，成為國家治理與基層治理合作共治的關鍵支撐。未來應加強駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中微觀決策過程的相關研究，真實再現這一微觀過程，不斷拓展其理論解釋框架，揭示其隱含的各種行為意義。

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【責任編輯：雨 蕙】