從本位主義到體系研究：十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的研究走向

吳曉林

內容提要 黨的十八大以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理在黨和國家戰(zhàn)略中的重要地位更加突出，社區(qū)治理體系建設被提上議程。學界對社區(qū)治理的研究，聚焦于復合治理、治理創(chuàng)新、三社聯(lián)動、治理轉型四大主題，體現(xiàn)為四個特點：第一，社區(qū)治理話語全面取代社區(qū)建設話語；第二，從“國家-社會”關系視角轉向“結構-過程”視角；第三，從“社區(qū)行政化”的問題分析更多轉向“多主體互動”的機制研究；第四，更加關注社區(qū)治理轉型的條件分析。社區(qū)治理體系化，是社區(qū)治理的全面、系統(tǒng)的改革，包括理念價值、主體結構、微觀行動等各領域的聯(lián)動和集成，涉及體制機制、法律法規(guī)的制度安排。但是，社區(qū)治理體系的研究仍未得到應有的重視，與體系相關的研究零散、不聚焦，本位主義突出。應當破除“本位主義”，重視系統(tǒng)改革的實踐研究；找準“時空坐標”，推進供需平衡的研究；聚焦“職責體系”，做好權責統(tǒng)一的研究。

一、問題的提出

黨的十八大以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理被提升至執(zhí)政戰(zhàn)略的高度，習近平總書記強調：“社區(qū)是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩(wěn)固?！盵1]《習近平：社區(qū)是國家大廈的基層基礎》，http://www.cncn.org.cn/laba/2018-04-27/45504.html.

2012年黨的十八大召開，社區(qū)治理第一次被寫入黨的綱領性文獻。黨的十八大報告既強調“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”[2]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，〔北京〕人民出版社2012年版，第27頁。，又在“加強和創(chuàng)新社會管理”部分強調“加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能”[1]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，〔北京〕人民出版社2012年版，第38頁。。

2013年，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，“社會治理”話語取代過去的“社會管理”話語。全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有5處提到社區(qū)，要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設”，“促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”，重點培育和優(yōu)先發(fā)展“城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織”等等。

2017年，中共中央、國務院出臺的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出“促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，明確了社區(qū)治理體系的四大主體、六大能力。同年，黨的十九大報告指出：“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動?！盵2]習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁。

2019年，黨的十九屆四中全會對包括社區(qū)治理在內的基層治理有兩個提法，一是要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，二是要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[3]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.?？梢钥闯?，黨的十八大以來，“城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設”已經成為新時代社區(qū)治理的重要目標。

過去一段時間，有學者對國內的社區(qū)治理研究做了回顧[4]參見趙巖、孫濤：《國內社區(qū)治理研究知識圖譜分析：基于CSSCI 論文（2005—2015）》，〔北京〕《中國行政管理》2016年第5期。，側重于從研究內容、研究網絡、研究方法等進行面上分析。需要重視的是，伴隨經濟社會的變化，社區(qū)治理研究領域到底產生了什么樣的主張？理論界是否呼應了社區(qū)治理體系建設的新要求？未來的社區(qū)治理研究需要重視哪些議題？

為了回答上述問題，本文結合Cite-space軟件分析和文本分析方法，對黨的十八大以來中文社會科學引文索引（CSSCI）期刊收錄的篇名中含有“城鄉(xiāng)社區(qū)”“社區(qū)治理”“社區(qū)建設”的文章進行分析，研判近十年來社區(qū)治理研究的發(fā)展。

二、十八大以來社區(qū)治理研究的四類主張

黨的十八大以來，在國內學界的相關研究中，農村社區(qū)建設、社會治理、社會組織、治理創(chuàng)新等成為較為集中的研究對象（見圖1）。結合文本分析可以發(fā)現(xiàn)，學界研究內容主要表現(xiàn)在四個方面。

（一）結構化視野的“復合治理”

有學者從結構化的視野出發(fā)，既反映社區(qū)治理存在的問題，也提出社區(qū)“復合治理”的形式。

第一，社區(qū)治理存在結構“碎片化”的問題。學者們觀察到，基層社區(qū)的“原子化”“碎片化”已是普遍狀態(tài)[5]李斌：《邁向“共建共治共享”的中國社區(qū)治理》，〔長沙〕《中南大學學報（社會科學版）》2018年第6期。，同時，因為政府眾多的分支機構和職能交叉，社區(qū)治理結構實際上是碎片化的[6]李強、葛天任：《社區(qū)的碎片化——Y市社區(qū)建設與城市社會治理的實證研究》，〔合肥〕《學術界》2013年12期。。盡管一些地方力圖構建多元復合的網絡化治理結構，但是仍存在“政府向社會賦權不足，公民社會作為社區(qū)治理主體的自治性不足，公民的社會行動能力有限等問題”[1]陳剩勇、徐珣：《參與式治理：社會管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務創(chuàng)新經驗的研究》，〔杭州〕《浙江社會科學》2013年第2期。，社區(qū)治理還缺乏一個理想化的網絡結構。

圖1 十八大前后“社區(qū)治理”相關文獻關鍵詞聚類圖譜（2000—2020）

第二，社區(qū)層面已經形成多重功能的“復合體”。與十八大之前學界對“社區(qū)行政化”的集中反思和“共同體建設”的理想預期不同，十八大之后，學界破除對西方“國家-社會二分”“社會中心論”的迷思，更加迫近中國社區(qū)治理的現(xiàn)實，既關注到治理形式的“復合化”[2]鄭杭生、黃家亮：《當前我國社會管理和社區(qū)治理的新趨勢》，〔蘭州〕《甘肅社會科學》2012年第6期。，又從深層次揭示了治理主體的復合結構，認為中國的社區(qū)既非完全的行政單元，也非完全社會學意義上的共同體，而是集“政治、服務（行政）、社會”三種功能于一體的“復合體”[3]吳曉林：《治權統(tǒng)合、服務下沉與選擇性參與：改革開放以來城市社區(qū)治理的“復合結構”》，〔北京〕《中國行政管理》2019年第7期。。

第三，走向多元主體參與的社區(qū)治理結構。黨的十八大之后，國內學者在理論預期和現(xiàn)實之間“調和”，既看到現(xiàn)有治理體制的現(xiàn)實性，又主張在合理的范圍內對其進行微調，更多地引入合作。從縱向來看，有學者看到社區(qū)發(fā)展政策過去由中央政府獨家供給的弊端，主張改由中央與地方政府和社區(qū)合作[4]參見李東泉：《中國社區(qū)發(fā)展歷程的回顧與展望》，〔北京〕《中國行政管理》2013年第5期。；從橫向來看，政府與社會的合作是國內學界的主流主張，“形成‘小政府、大社會’的治理結構”[5]向德平、申可君：《社區(qū)自治與基層社會治理模式的重構》，〔蘭州〕《甘肅社會科學》2013年第2期。、推動協(xié)同治理、從強烈的行政主導轉變?yōu)楹献鞴仓涡蜕鐓^(qū)[6]參見朱仁顯、鄔文英：《從網格管理到合作共治——轉型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析》，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2014年第1期。、將物業(yè)公司和業(yè)主委員會納入社區(qū)治理結構[7]參見陳家喜：《反思中國城市社區(qū)治理結構——基于合作治理的理論視角》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期。等等，是其中較為集中的觀點。

（二）問題解決式的“治理創(chuàng)新”

社區(qū)治理研究是一個典型的應用研究領域，具有強烈的問題導向，“經驗-對策”是國內社區(qū)治理研究的重要路徑。學者們主要從政府和社會兩個角度，對社區(qū)治理進行了問題式的診斷，提出了一些治理創(chuàng)新的主張。

第一，政府在社區(qū)治理中的能動創(chuàng)新。有學者主張“治理單元要和社區(qū)主體的動態(tài)匹配”，“社會服務單元要從原先與居委會重疊的社區(qū)服務中心，轉向與不同的單位匹配的中心”[1]黃曉星、蔡禾：《治理單元調整與社區(qū)治理體系重塑——兼論中國城市社區(qū)建設的方向和重點》，〔廣州〕《廣東社會科學》2018年第5期。；還有學者提出，要提升地方政府自我推進型社區(qū)治理創(chuàng)新潛能和效能[2]參見戴祥玉：《地方政府自我推進型治理創(chuàng)新：轉型期城市社區(qū)自治的發(fā)展路徑——基于4類社區(qū)治理創(chuàng)新典型案例的研究》，《北京理工大學學報（社會科學版）》2017年第3期。。此外，引入社會組織、購買服務、推動網格化管理向網絡化管理轉變[3]參見陳榮卓、肖丹丹：《從網格化管理到網絡化治理——城市社區(qū)網格化管理的實踐、發(fā)展與走向》，〔武漢〕《社會主義研究》2015年第4期。、區(qū)域化黨建模式創(chuàng)新等等，都體現(xiàn)出對“元治理主體”主動改革的主張。

第二，社會在社區(qū)微治理中的主體作用。有學者從激活社會力量入手，提出推動社區(qū)微治理創(chuàng)新的方法。例如提出“情感治理”的研究主題，反思過往社區(qū)治理對人的情感的忽視，認為應當柔化“國家-社會”剛性的權力結構、提升居民社區(qū)參與的主體性[4]參見文軍、高藝多：《社區(qū)情感治理：何以可能，何以可為？》，〔上?！场度A東師范大學學報（哲學社會科學版）》2017年第6期。。與此同時，發(fā)揮社會力量的主體作用，推動“微交往”[5]參見唐曉勇、張建東：《城市社區(qū)“微治理”與社區(qū)人際互動模式轉向》，〔上?！场渡鐣茖W》2018年第10期。、實現(xiàn)“微治理”[6]參見尹浩：《社區(qū)微治理的實踐邏輯與價值取向》，〔呼和浩特〕《內蒙古社會科學（漢文版）》2017年第4期。受到一些學者的重視。推動治理單元下沉、重視小區(qū)治理成為新時期一種新的主張。

（三）參與式治理的“三社聯(lián)動”

參與式治理是國內相關研究中應用較多的理論視角，學者們從多元角度提出“三社聯(lián)動”的主張。

社區(qū)社會組織被視為社區(qū)治理的重要參與主體，“對社區(qū)治理結構轉型具有戰(zhàn)略性意義”[7]康曉強：《社區(qū)社會組織與社區(qū)治理結構轉型》，《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2012年第3期。。有研究考察了激發(fā)“三社聯(lián)動”的因素，指出：“以項目為紐帶”[8]原珂：《“三社協(xié)同”的社區(qū)治理與服務創(chuàng)新——以“項目”為紐帶的協(xié)同實踐》，〔太原〕《理論探索》2017年第5期。或引入市場運作模式，一定程度上激發(fā)了“三社”的活力。

“三社聯(lián)動”的學理邏輯也得到了重視。有學者發(fā)現(xiàn)，社會組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動機制，以對話商談策略回應社區(qū)需求與沖突[9]參見徐珣：《社會組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動機制研究——以杭州市上城區(qū)社區(qū)“金點子”行動為契機的觀察》，〔哈爾濱〕《公共管理學報》2018年第1期。，社會組織在與居委會的關系處理中采用“耦合”策略，從而獲得合法性支持[10]參見曾凡木：《耦合與脫耦的平衡：社會組織進社區(qū)的實踐策略》，〔北京〕《中國行政管理》2017年第6期。。有研究表明，社會組織并不天然地妥協(xié)于制度限制，其運用行動者的組合性策略，通過改變權力關系、重構關系網絡，使社會組織協(xié)商在城市社區(qū)治理中成為可能[11]參見宋雄偉：《社會組織參與城市社區(qū)治理的制度環(huán)境與行動策略》，〔南京〕《江蘇社會科學》2019年第2期。。還有學者發(fā)現(xiàn)，社會組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入國家，而國家的意志與目標卻嵌入在社會組織的運作中，形成了國家與社會的“雙向賦權”[12]紀鶯鶯：《從“雙向嵌入”到“雙向賦權”：以N市社區(qū)社會組織為例——兼論當代中國國家與社會關系的重構》，〔杭州〕《浙江學刊》2017年第1期。。

（四）過程化視野的“治理轉型”

引入過程化視野對準治理轉型，是十八大以來社區(qū)治理研究的一個重要維度。學者們沒有停留在解決現(xiàn)有問題的表層，而是把握“治理問題與理想結構之間的緊張”，著眼于治理轉型的過程。與共建共治共享的政策話語相比，這種研究聚焦轉型機理，致力于挖掘被遮蔽的隱秘。

在諸多的治理建議研究中，“從管理到治理”“從單邊主義到多元共治”仿佛被置于“自動滑道”，而疏于考察治理轉型的過程與條件。實則，要理解治理轉型，必須將不同治理階段視為一個“連續(xù)統(tǒng)”進行歷史性、整體性的研究，繼而回答“治理轉型是否遵循線性邏輯”這個命題[1]吳曉林：《治理轉型遵循線性邏輯嗎？——臺灣地區(qū)城市社區(qū)治理轉型的考察》，《南京社會科學》2015年第9期。。要推動治理轉型，必須找到堅實的社會基礎，直面“主體性社會建構問題”[2]周慶智：《論中國社區(qū)治理——從威權式治理到參與式治理的轉型》，〔哈爾濱〕《學習與探索》2016年第6期。、“找回社會自身現(xiàn)代性”的方向[3]金太軍、鹿斌：《治理轉型中的社會自主性：緣起、困境與回歸》，〔南京〕《江蘇社會科學》2017年第1期。。

黨的十九大提出“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”之后，推動社會治理社會化[4]參見吳曉林：《“社會治理社會化”論綱——超越技術邏輯的政治發(fā)展戰(zhàn)略》，〔哈爾濱〕《行政論壇》2018年第6期。、推動“社區(qū)工作行政化向行政工作社區(qū)化轉變”等受到重視。培育社會、為社區(qū)賦權增能[5]參見吳曉林、張慧敏：《社區(qū)賦權引論》，〔北京〕《國外理論動態(tài)》2017年第6期；參見袁方成：《增能居民：社區(qū)參與的主體性邏輯與行動路徑》，〔哈爾濱〕《行政論壇》2019年第1期。，成為鏈接現(xiàn)實與理想的重要機制。有學者提出“以公共規(guī)則和社會規(guī)則型構自治秩序的議題”[6]周慶智：《基層社會治理轉型：權威秩序到自治秩序》，〔蘭州〕《甘肅社會科學》2017年第2期。，“將鄉(xiāng)村個體再次容納和組織起來”從而構建新的鄉(xiāng)村治理體制[7]項繼權、魯帥：《中國鄉(xiāng)村社會的個體化與治理轉型》，〔西寧〕《青海社會科學》2019年第5期。。在理論層面，有學者沖破之前奠基在“社會既存”假說基礎上的“國家嵌入社會”“國家管控社會”“國家吸納社會”等框架，提出“國家先創(chuàng)造社會伙伴，同時使其運行在制度框架內”的“國家創(chuàng)制社會”機制[8]吳曉林、謝伊云：《國家主導下的社會創(chuàng)制：城市基層治理轉型的“憑借機制”》，〔北京〕《中國行政管理》2020年第5期。。

三、未經深入的社區(qū)治理體系研究

城鄉(xiāng)社區(qū)治理雖然取得了長足進步，但是仍然面臨“碎片化”的問題，無論是實踐還是理論都需要進行“體系化”的破題。從定義上看，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系化，是社區(qū)治理的全面、系統(tǒng)的改革，包括理念價值、主體結構、微觀行動等各領域的聯(lián)動和集成，涉及體制機制、法律法規(guī)的制度安排。

迄今為止，社區(qū)治理體系的研究還未引起足夠的重視，與之相關的研究分散而不成體系，本位主義突出。黨的十八大以來，在社區(qū)治理的相關文獻中，社區(qū)治理體系的研究僅占1.69%；在治理體系相關的文獻中，社區(qū)治理體系的研究僅占1.56%（見表1）。根據(jù)Citespace 軟件對CSSCI 期刊收錄的治理體系相關論文的統(tǒng)計分析，社區(qū)治理體系的研究處于非常邊緣的位置。如何推進社區(qū)治理體系研究，仍需實務界和理論界進行探索。

有一些研究涉及“社區(qū)治理體系研究”的不同側面，這里將其進行綜合分析，大致可以梳理為“三層一化”問題。

表1 中國知網收錄社區(qū)治理體系文獻的情況（2012—2020）

（一）宏觀層面的國家社會關系調整

黨的十八大以來，“共建共治共享”的社會治理成為一種引領性目標，社區(qū)治理中國家與社會關系的調整仍受國內學者的重視。

其一，社區(qū)治理連接著政治、市場、社會和個體生活的邏輯。與“西方把社區(qū)視為抵制國家暴力、把社區(qū)視為擴大的個體的觀點”[9]〔英〕戴維·賈奇等：《城市政治學理論》，劉曄譯，上海世紀出版集團2009年版，第152頁。不同，強社會、弱國家的西方模式并未得到國內學者的廣泛認同[1]參見胡曉燕、曹海軍：《社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考——基于國家基層政權建設的微觀視角》，〔太原〕《經濟問題》2018年第1期。。在中國，社區(qū)就是擴大、延伸的家庭，國家以各種方式與一個個家庭相聯(lián)結，與一個個社區(qū)相聯(lián)結，是中國國家治理的傳統(tǒng)之所在[2]參見劉建軍：《社區(qū)中國：通過社區(qū)鞏固國家治理之基》，《上海大學學報（社會科學版）》2016年第6期。。有學者分析了社區(qū)治理背后的三重邏輯，認為：權力邏輯偏好控制和秩序，資本邏輯追逐利潤與效率，生活邏輯追求宜居和幸福[3]參見陳水生：《中國城市公共空間生產的三重邏輯及其平衡》，〔上海〕《學術月刊》2018年第5期。。在現(xiàn)實中，社區(qū)治理呈現(xiàn)出“用‘服務’肩挑‘管理’與‘秩序’格局”，其背后的實質是黨建引領下的權力主體關系重構、運作要素重組以及運作機制重塑的制度化過程[4]參見唐亞林：《基于管理、服務與秩序的超大城市精細化管理：一個分析框架》，〔上?！场稄偷┏鞘兄卫碓u論》2018年第3期。。從深層來講，平衡不同邏輯與價值，是社區(qū)治理體系需要直面的首要問題。

其二，社區(qū)治理中的國家與社會關系存在一些問題。在這方面，學者們的觀點不盡一致。一些學者擔憂社會力量不斷壯大，民間社會組織化程度增強，社會對國家的依附性降低，會對社會治理形成挑戰(zhàn)[5]參見鄭杭生、黃家亮：《當前我國社會管理和社區(qū)治理的新趨勢》，〔蘭州〕《甘肅社會科學》2012年第6期。。有學者則提出不同觀點，認為許多社區(qū)的社會組織事實上淪為街居黨政組織的附庸[6]參見史云貴：《當前我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問題與若干思考》，《上海行政學院學報》2013年第2期。，“行政化方法和行政化社區(qū)使國家對社會的整合仍停留在表面上，國家對社會的整合呈現(xiàn)內卷化”[7]陳偉東、吳恒同：《論城市社區(qū)治理的專業(yè)化道路》，〔武漢〕《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2015年第5期。，總體上，民間組織更多處于依附地位[8]參見徐勇、朱國云：《農村社區(qū)治理主體及其權力關系分析》，〔武漢〕《理論月刊》2013年第1期。。

與此同時，政治對社會的干預并非完全能解釋社會組織參與不足的問題。國家與社會關系的調整還面臨社會自身失靈的問題[9]參見吳曉林、郝麗娜：《“社區(qū)復興運動”以來國外社區(qū)治理研究的理論考察》，〔北京〕《政治學研究》2015年第1期。。此外，在強國家、弱社會的基礎上，市場組織正在大踏步進入社區(qū)，特別是主導了城市商品房社區(qū)的生產，在商品房社區(qū)中發(fā)揮了主導性的作用[10]參見何艷玲、汪廣龍、高紅紅：《從破碎城市到重整城市隔離社區(qū)、社會分化與城市治理轉型》，〔廣州〕《公共行政評論》2011年第1期；參見吳曉林等：《空間、制度與治理：兩岸三地城市商品房社區(qū)治理的比較》，〔蘭州〕《甘肅行政學院學報》2019年第2期。，對于社會力量的成長并非發(fā)揮正向作用。

（二）中觀層次的制度政策體系調整

政策、法規(guī)體系是鏈接宏觀體系（理念）與微觀行動的中間環(huán)節(jié)，部分研究涉及政府內部結構、法律法規(guī)等對社區(qū)治理的影響。

其一，政府內部結構的不合理影響社區(qū)治理成效。在政府內部體系方面，一些地方涉及社區(qū)治理的部門多達40多個，存在治理碎片化問題。由于各個部門都想出政績、出成績，相關職責往往交叉重復，甚至矛盾打架；在市-區(qū)-街道三級管理層次上，機構設置與權限呈“倒金字塔”型，“上面千條線，落地一根針”，這大大降低了街道辦事處的工作效率，使街道轄區(qū)內的不少單位對街道辦事處安排的社區(qū)性工作推脫、敷衍[11]參見史云貴：《當前我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問題與若干思考》，《上海行政學院學報》2013 年第2期。。與此同時，盡管國家政策主張減少對社區(qū)的干預，政府在執(zhí)行過程中卻常常向社區(qū)居委會下達各種指令。

其二，政策制度體系滯后影響社區(qū)治理的效果。黨的十八屆三中全會提出社會治理要堅持“依法治理”，十九屆四中全會明確社會治理的方針為“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”?；鶎又卫矸ㄖ位蔀樯鐓^(qū)治理的重要指針，但是，社區(qū)治理的政策制度體系仍然滯后于實踐發(fā)展。

社區(qū)治理仍存在相關立法內容滯后、制度設計不科學、法律缺乏實效等問題。有研究指出，“當前城市社區(qū)治理法治化建設，存在社區(qū)治理專項立法缺位與自治規(guī)約效力乏力并存、政府社區(qū)治理權力擴張與居民依法自治不足并存”[1]夏蕓蕓：《城市社區(qū)治理法治體系建構研究》，〔武漢〕《學習與實踐》2018年第12期。的情況。特別是，尚欠缺一部統(tǒng)率性和綱領性的主干立法。另外，在社區(qū)教育、社區(qū)文化建設、社區(qū)經費保障方面的立法還相當欠缺[2]參見梁迎修：《我國城市社區(qū)治理法治化探析》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2014年第2期；李增元、李艷營：《論改革開放以來農村社區(qū)治理的法治歷程與新時代法治需要》，〔武漢〕《社會主義研究》2019年第3期。。雖然黨和國家政策文件的制定和實施在一定程度上緩解了社區(qū)治理過程中的法律供給不足、立法手段滯后的問題，但從長遠來看，這與建設法治中國的根本要求還有較大差距[3]參見張艷國：劉小鈞：《十八大以來我國社區(qū)治理的新常態(tài)》，〔武漢〕《社會主義研究》2015年第5期。。

在農村，人們習慣用集體經濟的積累來辦理村級公益事業(yè)以及承擔本應由國家負責的社會管理和公共服務支出，政治原則取代了經濟原則，村集體經濟受到政治的干擾，失去穩(wěn)定性和競爭力[4]參見項繼權、李增元：《經社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新》，〔武漢〕《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2016年第6期。?？梢哉f，缺乏農村社區(qū)治理的法治基礎，是農村集體經濟和社區(qū)發(fā)展不順的制度根源。在城市，商品房社區(qū)日益擴展，與之相關的法律制度相對分散、滯后（見表2），調整需求更為緊迫：第一，對于居委會與業(yè)委會關系缺乏法律條款，居委會和居民極少有權力對業(yè)委會進行監(jiān)督和調控[5]參見陳朋：《權責失衡的社區(qū)治理——基于上海市的實證分析》，〔北京〕《國家行政學院學報》2015年第5期。；第二，法律規(guī)定模糊，業(yè)委會參與治理受阻，《物業(yè)管理條例》的前期物業(yè)規(guī)定，倒置業(yè)主的合約委托人的身份，在現(xiàn)實過程中，也存在業(yè)委會行動的法律困境；第三，業(yè)委會法律地位缺失，行動成本高，《物權法》和地方法規(guī)都回避了對業(yè)委會法律地位的規(guī)定，業(yè)委會在訴訟中需要自行承擔舉證責任，訴訟成本很高。同時，由于我國小區(qū)體量普遍偏大，業(yè)委會的決策成本高，小區(qū)自治受到制約。

表2 分布在各個部門中關于商品房社區(qū)治理的法條

（三）微觀集體行動的困境與路徑

社區(qū)內部往往存在黨組織、居委會、社會組織、居民、市場組織等多元主體，這些主體之間的關系到底如何協(xié)調，集體行動面臨何種困境、如何突破困境，是學界關注的重點。

一是社區(qū)集體行動的困境問題。有學者觀察到，政府幾乎包攬了居民社區(qū)生活的大小事務，這擠壓了居民自治的空間，而居民存在個性化、多元化的服務需求，政府事實上又無法提供全部公共服務[1]參見張雷：《構建基于社區(qū)治理理念的居民自治新體系》，〔北京〕《政治學研究》2018年第1期。。在具體的社區(qū)治理中，居委會與業(yè)委會、物業(yè)公司這“三架馬車”有著自己不同的利益和行動邏輯，實難達成共同行動。此外，社區(qū)內部沒有足夠的公共領域基礎，業(yè)主的行動普遍具有實利主義導向[2]參見吳曉林、李昊徐：《城市商品房社區(qū)的沖突與精細化治理》，〔呼和浩特〕《內蒙古社會科學》2019年第2期。，社區(qū)治理主體關系不清晰、自組織能力不足、公民精神缺失[3]參見付誠、王一：《公民參與社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及對策》，〔長春〕《社會科學戰(zhàn)線》2014年第11期。、居民游離于社區(qū)治理體系以外[4]參見單菲菲：《城市多民族社區(qū)治理結構的演進特征與未來進路——L社區(qū)的十年追蹤研究（2008—2018年）》，〔成都〕《西南民族大學學報（人文社科版）》2019年第5期。等阻礙了集體行動的達成。

二是社區(qū)集體行動的路徑選擇。一些學者發(fā)現(xiàn)，為了克服集體行動的難題，居委會在工作壓力下，往往采取“選擇性應付”的方式來應對來自上級的行政壓力[5]參見楊愛平、余雁鴻：《選擇性應付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析》，〔北京〕《社會學研究》2012年第6期。，或者通過日常生活中的“噓寒問暖”等形式的“情感治理”來強化其在居民中的正式權威[6]參見何雪松：《情感治理：新媒體時代的重要治理維度》，〔上海〕《探索與爭鳴》2016年第11期。。當然，也有一些成功的做法受到學界關注，例如北京市“街巷吹哨、部門報到”[7]孫柏瑛、張繼穎：《解決問題驅動的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報到”機制觀察》，〔北京〕《中國行政管理》2019第4期。和成都市“黨建撬動社會自治”[8]姜曉萍、田昭：《授權賦能：黨建引領城市社區(qū)治理的新樣本》，〔北京〕《中共中央黨校學報》2019第5期。，但是，前者凸顯出行政力量，后者則相對重視社會力量的帶入。

（四）信息化對社區(qū)治理的影響

黨的十九屆四中全會在關于社會治理體系的論述中，新增了“技術支撐”的要求。在實踐中，信息技術是社區(qū)治理的重要支撐，也日益成為社區(qū)治理體系的一個部分。學界的討論集中在信息化是否有助于改造行政化的議題上。

理論上，社會化媒體的使用，有助于在城市社區(qū)中建立社區(qū)共同體以及信息化的社區(qū)公共服務平臺[9]參見吳青熹：《社會化媒體與大數(shù)據(jù)視野下的城市社區(qū)治理》，〔上?！场度A東師范大學學報（哲學社會科學版）》2017年第6期。。但是，更多學者關注了信息技術在社區(qū)治理中的應用問題，認為“智慧社區(qū)對社會性因素關注不足”[10]參見常恩予、甄峰：《智慧社區(qū)的實踐反思及社會建構策略——以江蘇省國家智慧城市試點為例》，〔南京〕《現(xiàn)代城市研究》2017年第5期。，存在“體制機制不暢、信息孤島、人才不足、經費短缺、多方參與不夠等制約因素”[11]參見梁麗：《北京市智慧社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與對策研究》，〔北京〕《電子政務》2016年第8期。。

在一些學者看來，信息技術的應用不會自動帶來良治。例如，有學者認為“網格化社區(qū)管理本質上是一種行政主導的管理模式，在運行中與社區(qū)居民‘自下而上’的自治愿望和權益訴求不免存在沖突”，并且有加劇行政化的趨勢[12]朱仁顯、鄔文英：《從網格管理到合作共治——轉型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析》，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2014年第1期。。還有學者指出，“網格化管理還存在增加行政成本、持久性不強、弱化社區(qū)自治、網格泛化的風險”[13]參見田毅鵬：《城市社會管理：網格化模式與基層秩序構建》，〔哈爾濱〕《學習與探索》2012年第2期。。

四、評價與展望：推進新時代社區(qū)治理體系研究

黨的十八大以來，國內的社區(qū)治理研究既有符合時代的特點，也有一些亟待破題的問題。

（一）十八大以來社區(qū)治理研究的特點

可以發(fā)現(xiàn)，與十年前相比，國內的社區(qū)治理研究有了顯著變化：其一，在話語方面，社區(qū)治理的話語全面取代社區(qū)建設話語，更加重視多元主體在社區(qū)治理中的作用；其二，在視角方面，從原來“國家-社會”二元關系視角向“結構-過程”[1]參見吳曉林：《結構依然有效：邁向政治社會研究的“結構-過程”分析范式》，〔北京〕《政治學研究》2017年第2期；參見付建軍：《在國家-社會和空間-行動者之間——當代中國城市社區(qū)建設的路徑演變與理論因應》，〔武漢〕《社會主義研究》2019年第1期。視角轉變；其三，在研究內容方面，更多轉向“多主體互動”的機制研究；其四，在研究路徑方面，更加關注社區(qū)治理的結構轉型研究以及治理轉型的條件分析。但是，國內學界對于“社區(qū)治理體系”的研究仍然偏少，相關研究仍然囿于本學科、本專業(yè)和學者本身的研究領域，本位主義有余，體系化欠缺，對于實踐命題的理論準備不足，特別是對于體系及其重要性程度的認知不足，還未產出相應的研究成果。

（二）破除“本位主義”，重視系統(tǒng)改革的實踐研究

黨的十八屆三中全會以來，中央層面強調構建治理體系，推進社區(qū)治理體系建設。2014年，全國社區(qū)建設部際聯(lián)席會議制度初步確立，這是社區(qū)治理體系建設的一個重要步驟；從2015年開始，社區(qū)治理體系化建設成為民政部主推的社區(qū)治理試驗內容之一[2]參見吳曉林：《黨建引領與治理體系建設：十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實踐走向》，《上海行政學院學報》2020年第3期。；2019年，改革開放以來第一次全國加強鄉(xiāng)村治理體系建設工作會議召開，中央有關部委批復115個縣級試點單位，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在地方層面，上海、天津、成都、武漢等一些城市推出“1+N社區(qū)治理政策體系”，針對城鄉(xiāng)基層治理體系建設做出相應探索。

盡管如此，由于理念不清、準備不足，大多地方與社區(qū)治理相關的部門仍然單兵作戰(zhàn)，治理體系建設的精神還并未在相關部門推廣；各地社區(qū)治理仍然存在缺乏協(xié)調、運動治理、行政全能主義等問題；一些地方在宏觀層面思考不多，只是將原來分散的社區(qū)政策統(tǒng)到一起，缺乏深層次的系統(tǒng)安排。

相應的，理論界也存在兩方面的不足：一方面，面對各地從體系化破題的實踐，還缺乏必要的跟蹤、反應，少數(shù)文章的宣傳推介意味較濃，缺乏深度的學理研究；另一方面，相關研究仍然聚焦特定研究對象，各說各話、零散且不成體系，陷在只及一點不及整體的“本位主義”，對于治理體系的研究十分缺乏。

體系化建設并非對原有治理形態(tài)的一種簡單修補，也并非原有治理政策的集成，而是對各種主體和要素的結構性安排。這就要求學界理清對體系的深層認知，跟蹤社區(qū)治理體系建設的改革實踐，進行社區(qū)治理體系建設的經驗研究與理論建構。要引入結構化分析、博弈分析、政策模擬實驗等方法，驗證城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的穩(wěn)健性，梳理影響城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設的因素。

（三）找準“時空坐標”，推進供需平衡的體系研究

社區(qū)是時間、空間、人群與制度交匯的產物，任何治理體系與結構都受到當下條件的限制，并且連接未來的時空條件[3]參見吳曉林：《走向共同體：馬克思主義政治發(fā)展觀的“條件論”》，〔北京〕《政治學研究》2019年第4期。。從實踐來看，一些地方的社區(qū)治理忽略居民需求側的真實問題，替代性地出臺各種治理方案，展現(xiàn)出突出的“代理主義”，這樣非但容易用力過猛和產出單邊主義行動，還可能造成資源錯配，不利于解決政治社會發(fā)展的深層問題。從研究來看，理論研究大多從供給端出發(fā)，對于社區(qū)的復雜性缺乏足夠的認知，特別是對居民的“居住、安全、環(huán)境、交往、自治”五層次需求缺乏了解，對國家推動社區(qū)治理體系化的戰(zhàn)略需求缺乏了解，這就使得社區(qū)治理體系建設往往失焦、失聰，難以取得理想的效果。顯然，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設的效果好不好，一要看解決現(xiàn)實問題有沒有實效，二要看是否具有可持續(xù)性。要在了解需求側的基礎上，推進社區(qū)治理體系的供給研究。

首先，要把握居民對社區(qū)的真實需求。切忌以想象的“共同體”引導社區(qū)政策制定，中國的城鄉(xiāng)社區(qū)并非滕尼斯所定義的“共同體”。中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中明確的“努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”才應是我國社區(qū)治理的目標。調查統(tǒng)計顯示，大多居民對于社區(qū)的認同感不強，與社區(qū)的關聯(lián)度較弱，存在“消失的社區(qū)”現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的關鍵原因在于，社區(qū)治理的政策缺乏對居民需求的把握和鏈接，實務界和理論界對此均沒有做出很好的研究。只有了解居民對社區(qū)的真正需求才能對癥下藥，構建科學合理的社區(qū)治理體系。

其次，要把握國家對社會的“雙重需求”。與國外不同，中國的社區(qū)被視為國家的根基，社區(qū)治理被建構在“基層治理”話語之中，既面向居民需求，又直接承接國家意志。國家對社區(qū)治理的需求，除了指向消解現(xiàn)代化帶來的種種“陣痛”以外，還表現(xiàn)為改造社會、建構社會的深層需求，這是中國現(xiàn)代化進程和中國共產黨近百年來社會建設理想的一種現(xiàn)實選擇。也就是說，必須跳出社區(qū)看社區(qū)，從國家發(fā)展的大環(huán)境、大戰(zhàn)略來看社區(qū)。唯有把握“維護穩(wěn)定”與“社會建構”雙重需求，才能很好地建構社區(qū)治理體系。

再次，推進“促進型”體系建設的供給研究。只有把脈社會需求、國家需求和社會條件，才能綜合診斷治理體系供給的問題。黨的十八大以來，不少研究在繼續(xù)關注社區(qū)行政化問題的同時，并不主張馬上達成一個治理共同體，而是提出引入一個社會建構的過程。意即，在強大的國家力量和微弱的市民意識之間，只有認清政府社會主體的行動者地位，通過促進性的行動來培育社會主體行動能力的責任[1]參見張乾友：《行動主義視野中的社會治理轉型》，〔武漢〕《江漢論壇》2016年第6期。，才能完成社會建構的任務。從現(xiàn)實來看，治理轉型往往并非遵循線性邏輯，如何對準國家與社會的需求，在現(xiàn)有條件下做好“促進型”的體系建設，是擺在實踐和理論面前的現(xiàn)實問題。

（四）聚焦“職責體系”，做好權責統(tǒng)一的體系研究

黨的十八大以來，“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”等提法，已經構劃出社會治理的主體結構。黨的十九屆四中全會進一步提出“建設社會治理共同體”。相應的，理論界表現(xiàn)出對多元參與、合作治理的極大熱情。但是，各個主體到底以什么樣的形式參與治理？承擔什么樣的職責？治理共同體建構在怎樣的職責基礎之上？這些基礎性問題需要得到很好的研究。

反映到現(xiàn)實，有的地方的黨建引領實際上成了黨建包辦；有的地方政府負責變成了“政府全責”，個體和社會責任沒有界定清楚，人們事事處處依賴政府、疏于奉獻，基層社會有成為“巨嬰社會”之虞；有的地方雖然確立了“權責清單”，但是只限定于政府責任的減法，缺乏社會力量的發(fā)掘；有的地方放任所謂的社會自主，沒有在創(chuàng)造有序的公民參與、調動個體責任上面下功夫，從而造成“社會失靈”與社會失序；有的地方沒有清晰界定市場主體的責任，并且缺乏對其制約的手段，商品房社區(qū)的治理凸顯出“市場主導”的特征。

理論界需要從根子上探究社區(qū)治理中不同主體的職責，既立足實際又遵從馬克思主義發(fā)展規(guī)律，科學設計不同層級、不同主體職責清單，為構建權責統(tǒng)一的社區(qū)治理體系奠定基礎。這是走向共建共治共享的必要條件。