論大運河立法體系的構建

夏錦文 錢寧峰

內(nèi)容提要 在現(xiàn)行的法律體系中，有關運河的稱呼有“運河”“大運河”“中國大運河”乃至“古運河”等。這些名稱代表了立法者對運河的基本認識和價值判斷。從立法體系演變過程來看，大致可以區(qū)分為“運河立法體系”和“大運河立法體系”兩個階段。盡管大運河立法體系已經(jīng)初具規(guī)模，但是仍然面臨著立法對象不夠清晰、立法目的把握不準、立法范圍交叉重疊以及立法體系尚未成型等正當化難題。借鑒域外運河立法經(jīng)驗，大運河立法體系構建不能局限于世界文化遺產(chǎn)所確定的保護范圍，而必須具有自己獨特的視角：一是以大運河為立法對象，拓展大運河立法區(qū)域空間，開展大運河綜合性立法；二是以大運河文化保護傳承利用為立法目標，樹立長尺度、跨區(qū)域保護發(fā)展立法理念；三是以大運河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為立法形式，形成大運河立法結構體系；四是以大運河保護、促進和管理為立法維度，使大運河規(guī)劃和大運河立法相輔相成，相得益彰。

運河是一個地理概念，通常是指人工開鑿的河流，其功能涵蓋航運、灌溉、泄洪、排澇、給水等。從歷史來看，運河名稱多有變化[1]參見顧麗娟：《京杭大運河名稱考》，〔舟山〕《浙江海洋學院學報（人文科學版）》2014年第4期。。當代立法通常采用“運河”術語，以此作為立法對象。隨著“中國大運河”被確定為申報世界文化遺產(chǎn)的名稱，“大運河”實現(xiàn)了從地理概念向文化概念的演變，由通俗概念上升為專有概念。隨著大運河遺產(chǎn)保護立法的展開，我國逐漸形成了以大運河為立法名稱和立法基礎的大運河立法體系。特別是2019年初中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)的《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》不僅提出了推動大運河保護條例的立法任務，而且明確了嚴格執(zhí)行文物保護法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、水法、防洪法、航道法、水土保持法、環(huán)境保護法、水污染防治法、森林法等法律的要求。大運河立法不再局限于文化遺產(chǎn)保護，而是拓展到其他領域之中，推動大運河立法體系向縱深發(fā)展[1]筆者認為，應該進一步拓寬立法思路，從文化遺產(chǎn)保護立法擴展為文化遺產(chǎn)綜合管理立法，激勵對文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，形成完備的大運河文化遺產(chǎn)保護、傳承、利用的法律制度體系。參見夏錦文：《堅持系統(tǒng)思維運用法治方式 保護好流動的大運河文化帶》，載〔北京〕《人民日報》2018年12月24日，第7版。。從立法研究角度出發(fā)，本文將側重于分析現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中涉及大運河的條款，不涉及相關規(guī)范性文件，希望通過管窺大運河立法狀況來探求大運河立法體系構建的一般規(guī)律。

一、立法體系的演變：從“運河立法體系”到“大運河立法體系”

我國自古以來就有完善的運河管理機構，形成了系統(tǒng)的運河管理規(guī)定[2]參見才惠蓮：《古代運河治理對我國流域管理立法的啟示》，〔武漢〕《湖北社會科學》2005年第7期。，然而，大運河立法體系構建歷史卻不長。在現(xiàn)行有效的法律體系中，有關運河的稱呼有“運河”“大運河”“中國大運河”乃至“古運河”等。這些名稱的變化代表了立法者對運河的基本認識和價值判斷。若從立法體系演變過程來看，大致可以根據(jù)“運河”和“大運河”的階段性演變，將立法體系區(qū)分為“運河立法體系”和“大運河立法體系”兩個階段。

（一）“運河立法體系”階段

以1982 年憲法頒布為起始，現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)曾廣泛使用運河術語。根據(jù)我們整理，全國人大常委會、國務院、國務院組成部門、地方人大常委會和地方人民政府均制定有涉及運河條款的立法。

雖然以運河為立法名稱的做法不多，但是與運河相關的中央立法和地方立法已經(jīng)形成了“運河立法體系”。這一階段的運河立法體系主要有以下特點：

第一，運河是一個自然地理稱謂。一方面，一些立法直接將運河名稱規(guī)定在其中。例如，《太湖流域管理條例》第68條列舉了“太滆運河”，《防汛條例》第12條提到“漳衛(wèi)南運河”?！秲?nèi)河運輸船舶標準化管理規(guī)定》第5條和《山東省水陸交通條例》第9條、《徐州市水上交通安全管理條例》第35條、《江蘇省港口條例》第14條、《蘇州市旅游船艇交通安全管理辦法》第12條等均提及“京杭運河”?！痘幢笔谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》提及“柳孜運河遺址”?！渡綎|省臺兒莊古城保護管理條例》第3條、第12條、第21條提及“古運河”?！逗贾菔谐鞘泻拥澜ㄔO和管理條例》第2條提到“京杭運河”和“杭甬運河”?！侗本┦泻雍Ｗo管理條例》第7條、第11條和第16條提到了“北運河”?！督K省通榆河水污染防治條例》第54條提到“新通揚運河”“如泰運河”“如海運河”?！短K州市航道管理條例》第13條和《江蘇省蘇南運河交通管理辦法》提到“蘇南運河”?！渡綎|省取水許可管理辦法》第13條提到“衛(wèi)運河”和“韓莊運河”。山東省實施《中華人民共和國河道管理條例》辦法第4條提到“漳衛(wèi)南運河”“韓莊運河”“梁濟運河”。這些特定的運河名稱代表了一個地方對運河的稱呼，在本質(zhì)上是一個自然地理稱謂。另一方面，立法大量使用“運河”術語，其實并不明確指稱某一條運河，而是泛指所有運河，屬于一種河道類型，同江河、湖泊、水庫、渠道相類似。例如，《水污染防治法》第2條第一款規(guī)定：“本法適用于中華人民共和國領域內(nèi)的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治?！薄秲?nèi)河交通安全管理條例》第91條第一項也規(guī)定：“內(nèi)河通航水域，是指由海事管理機構認定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水庫、運河等水域。”上述兩種運河術語的使用都是將運河作為一個自然科學概念，在性質(zhì)上屬于自然地理稱謂。

第二，運河是一個法域概念。在“運河立法體系”階段，運河本身并沒有被視為立法對象，而是法律適用區(qū)域。例如，《水法》第37條第一款規(guī)定：“禁止在江河、湖泊、水庫、運河、渠道內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高桿作物?！薄端ā芬?guī)范的禁止行為是棄置、堆放、種植行為，

而運河只是禁止行為的適用區(qū)域。又如，《水污染防治法》第38條第一款規(guī)定：“禁止在江河、湖泊、運河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地和岸坡堆放存貯固定廢棄物和其他污染物?！痹摲ㄋ?guī)制的行為也是堆放存儲行為，運河只是禁止行為的場所。在這種情況下，運河只是法律適用區(qū)域，而不是立法規(guī)制的對象。

涉及運河條款的立法一覽表[1]本表關于法律法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)計，均來源于中國人大網(wǎng)法律法規(guī)庫，以下不再另作說明。

第三，與運河相關的立法領域眾多。從上述立法來看，與運河相關的立法領域眾多，大致有以下幾類：一是水體立法，涉及水本身、水污染防治、入河排污口監(jiān)督管理、防洪、水資源管理、水功能區(qū)管理；二是環(huán)境立法，涉及固體廢物污染環(huán)境防治、生態(tài)文明建設；三是海事訴訟立法，涉及運河規(guī)費和費用、海船船員適任考試和發(fā)證；四是航道管理立法，涉及航道管理、內(nèi)河渡口渡船安全管理、內(nèi)河航標管理、水上交通安全管理；五是旅游立法，涉及水上旅游航線和產(chǎn)品的開發(fā)，運河風光帶、運河風景區(qū)、古運河保護；六是通訊設施立法，涉及電信設施建設與保護等。這些領域雖然沒有囊括所有行政管理事項，但是仍然非常廣泛。需要注意的是，許多立法雖然沒有專門的運河條款規(guī)定，但是仍然適用于運河區(qū)域。

（二）“大運河立法體系”階段

從時間順序來看，“大運河立法”要晚于“運河立法”。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，與大運河申請世界文化遺產(chǎn)具有密切聯(lián)系。2012 年8 月14 日，文化部以部門規(guī)章形式公布了《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》[1]從立法史角度來看，最早將“大運河”寫入立法（包括立法性質(zhì)的決定）中的，是2001年8月24日江蘇省第九屆人大常委會第二十五次會議通過的《江蘇省人大常委會關于限制開山采石的決定》。其規(guī)定，下列區(qū)域、地段列入禁止開山采石區(qū)：本省境內(nèi)長江、淮河、大運河、太湖等主要流域性河流兩岸、湖泊岸線和水庫、堤壩至兩側自然地形的第一層山脊及水土流失重點防治區(qū)范圍內(nèi)。同年12月27日，江蘇省人大常委會通過的《關于加強環(huán)境綜合整治推進生態(tài)省建設的決定》也提到“京杭大運河”。。在這一部門規(guī)章的引導下，各地紛紛開展大運河立法。在地方政府規(guī)章方面，有《寧波市大運河遺產(chǎn)保護辦法》《山東省大運河遺產(chǎn)山東段保護管理辦法》《洛陽市大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》《大運河揚州段遺產(chǎn)保護辦法》等。在地方性法規(guī)方面，則出現(xiàn)了《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》《常州市歷史文化名城保護條例》《揚州市河道管理條例》《寧波市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》《淮安市大運河遺產(chǎn)保護條例》等。至此，有關運河或大運河的立法從“運河立法體系”階段進入到“大運河立法體系”階段。綜合來看，這一階段的大運河立法體系呈現(xiàn)出以下特點：

第一，大運河成為一個特定的立法概念。大運河立法的出現(xiàn)意味著大運河不再局限于運河地理概念，而是一個綜合性概念，既有地理特征，又有文化特征。出于申請世界文化遺產(chǎn)的需要，大運河或者中國大運河已成為一個固定稱謂，是隋唐大運河、京杭大運河、浙東運河的總稱。這一集合稱謂不僅意味著大運河體現(xiàn)了運河的地理范圍，而且標識了運河的歷史文化內(nèi)涵。正因為如此，以大運河為名稱的立法得以出現(xiàn)，一些即使不以大運河為名稱的立法在條款中也采用了大運河名稱。例如，《常州市歷史文化名城保護條例》第8條規(guī)定歷史文化名城保護名錄包括中國大運河（常州段）。第20條規(guī)定歷史文化名城保護規(guī)劃應當保護大運河水利工程遺產(chǎn)、沿線物質(zhì)文化遺產(chǎn)、聚落遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、生態(tài)和景觀環(huán)境。第21條規(guī)定歷史城區(qū)保護規(guī)劃不僅保護由古運河、明運河和關河及內(nèi)子城、外子城、羅城、新城組成的城垣形制，而且保護大運河、關河、鎖橋河以及其他市河的走向、寬度、駁岸、附屬設施、濱水兩側按規(guī)劃確定的建筑高度和界面。該條例不僅提到“大運河”，而且提到“古運河”“明運河”，實際上肯定了“大運河”作為一個特定概念的獨特性。

第二，大運河遺產(chǎn)成為立法對象。大運河立法的重點是大運河遺產(chǎn)，相關立法對此進行了界定。《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱大運河遺產(chǎn)，包括隋唐運河、京杭大運河、浙東運河的水工遺存，各類伴生歷史遺存、歷史街區(qū)村鎮(zhèn)，以及相關聯(lián)的環(huán)境景觀等。近代以來興建的大運河水工設施，凡具有文化代表性和突出價值的，屬于本辦法所稱的大運河遺產(chǎn)。”《洛陽市大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱大運河遺產(chǎn)，包括洛陽市域內(nèi)、與隋唐大運河密切相關的倉儲遺跡、橋梁河道、水工遺存以及各類伴生的歷史遺存和文化景觀等?！薄秾幉ㄊ写筮\河遺產(chǎn)保護辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所稱的大運河遺產(chǎn)，是指本市行政區(qū)域內(nèi)浙東運河上的水利工程遺存，各類伴生歷史遺存、歷史街區(qū)、歷史村鎮(zhèn)以及各類相關的環(huán)境景觀等。近代以來在浙東運河上興建的具有文化代表性和突出價值的水利工程設施，也屬于本辦法所稱的大運河遺產(chǎn)?！薄渡綎|省大運河遺產(chǎn)山東段保護管理辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所稱大運河遺產(chǎn)山東段，是指與京杭大運河（以下簡稱大運河）相關的水工遺存，各類伴生歷史遺存，歷史文化名鎮(zhèn)、名村，歷史文化街區(qū)，環(huán)境景觀，以及近代以來興建的、具有文化代表性和突出價值的水工設施?！薄都闻d市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》第2條第二款規(guī)定：“本條例所稱大運河遺產(chǎn)，包括：（一）遺產(chǎn)河道：蘇州塘、嘉興環(huán)城河、杭州塘、崇長港、上塘河；（二）遺產(chǎn)點：長虹橋、長安閘。”《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》第2條第二款規(guī)定：“大運河遺產(chǎn)包括：（一）大運河河道：杭州塘、上塘河、中河、龍山河、浙東運河西興段等；（二）大運河水工設施遺存：拱宸橋、廣濟橋、鳳山水城門遺址、西興過塘行碼頭等；（三）大運河附屬遺存：富義倉等；（四）大運河相關遺產(chǎn)：橋西歷史文化街區(qū)；（五）其他依法補充列入的遺產(chǎn)要素。”《淮安市大運河遺產(chǎn)保護條例》第2條第二款規(guī)定：“本條例所稱大運河文化遺產(chǎn)，包括：（一）列入大運河世界文化遺產(chǎn)的清口樞紐片區(qū)，包括淮揚運河淮安段河道（里運河、里運河故道、古黃河、中運河、張福河）和清口樞紐、雙金閘、清江大閘、洪澤湖大堤遺產(chǎn)點；（二）列入大運河世界文化遺產(chǎn)的總督漕運公署遺址片區(qū)；（三）大運河世界文化遺產(chǎn)以外的大運河河道，板閘遺址等其他水工遺存，泗州城遺址、第一山題刻等各類伴生歷史遺存，歷史街區(qū)村鎮(zhèn)，以及相關聯(lián)的環(huán)境景觀等；（四）近代以來興建的具有文化代表性和突出價值的大運河水工設施；（五）列入淮安市大運河文化遺產(chǎn)保護名錄的其他物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。”從上述規(guī)定來看，大運河遺產(chǎn)始終是立法對象，遺產(chǎn)范圍卻有大有小。其中，規(guī)章所涉及的大運河遺產(chǎn)是所有與大運河有關的歷史遺存，甚至包括環(huán)境景觀，而地方性法規(guī)所涉及的大運河遺產(chǎn)主要是列入世界文化遺產(chǎn)范圍的遺產(chǎn)，兩者存在一定的差異性。

第三，大運河遺產(chǎn)保護是立法內(nèi)容。大運河立法內(nèi)容主要是大運河遺產(chǎn)保護，這種保護不僅涉及大運河遺產(chǎn)，也涉及大運河遺產(chǎn)環(huán)境。從立法來看，主要包括以下內(nèi)容：一是大運河遺產(chǎn)保護目的、原則和目標；二是大運河遺產(chǎn)保護的組織體系，包括大運河保護聯(lián)席會議、文物主管部門和相關主管部門的職責；三是大運河遺產(chǎn)保護制度，包括公眾參與保護制度、遺產(chǎn)基金管理制度、遺產(chǎn)調(diào)查制度、遺產(chǎn)保護規(guī)劃制度；四是遺產(chǎn)保護管理問題解決機制，包括協(xié)調(diào)會議制度、監(jiān)測巡視制度、保護警示名單制度、法律責任條款等。在此基礎上，各地在立法過程中也有針對本地情況增加的相應內(nèi)容。從總體來看，大運河立法內(nèi)容正在從側重于政府管理向全方位保護發(fā)展。大運河立法價值的變遷與大運河申遺成功前后的不同目標取向有關，在申遺成功以前側重于遺產(chǎn)保護管理，而在申遺成功之后則采取遺產(chǎn)保護、傳承、利用并重的新目標。

二、大運河立法的正當性及其體系化難題

盡管“運河立法體系”向“大運河立法體系”的演變沒有完全影響有關立法對運河的關注，因為“大運河立法”出現(xiàn)之后“運河立法”始終沿著自己的立法規(guī)律運行，但是“大運河立法體系”的出現(xiàn)，使得在原有的運河立法中產(chǎn)生了一種獨特的立法類型。那么，“大運河立法”能否成立？是否可以在大運河遺產(chǎn)保護立法基礎之上建立相對獨立的大運河立法體系？諸如此類問題擺在了人們的面前。我們認為，不僅應該首先重視保護大運河，而且要通過有力措施傳承利用好大運河文化。這一建設任務顯然不是大運河遺產(chǎn)保護所能涵蓋的。如果大運河立法僅局限于大運河遺產(chǎn)保護，那么，是否意味著大運河文化帶建設所需要的立法資源只需要通過其他立法就可以得到滿足？顯然，大運河立法尚存在一些有待于梳理的問題。

一是大運河立法對象不夠清晰。立法對象的確定是立法必要性的前提。運河立法通常提及“運河”，但并不是將其作為立法對象，而是作為一個法律適用區(qū)域來認識的。而“大運河”雖然也具有運河的地理特征和法律適用區(qū)域特征，但更多地表達了通過大運河遺產(chǎn)來認識大運河獨特魅力的蘊意。不過，如果將遺產(chǎn)作為保護對象，那么大運河遺產(chǎn)在現(xiàn)有文物保護立法和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護立法中已經(jīng)有相應條款予以保護，又何須通過專門立法予以強調(diào)？若將大運河作為立法對象，那么在立法上是否可以單獨制定《大運河保護法》或者《大運河保護條例》之類的法律法規(guī)？《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》提出的《大運河保護條例》顯然不能如以往立法那樣僅限于大運河遺產(chǎn)保護，而應該以大運河作為立法對象。只有界定好立法對象，才能保證立法體系的科學安排。

二是大運河立法目的把握不準。立法目的是確定立法方向的關鍵。如果缺少對立法目的的把握，一方面將難以科學把握立法規(guī)律，不利于立法效果的實現(xiàn)；另一方面一旦將缺乏明確目的的立法納入議事日程，將帶來立法資源的浪費和立法成本的增加。嚴格來說，由于運河立法通常將運河視為一個自然地理概念，所以其本身難以具有關涉運河的獨立的立法目的。即使專門規(guī)范運河的立法，其立法目的和運河本身特點并無聯(lián)系。例如，《江蘇省蘇南運河交通管理辦法》所涉及的航道管理、交通安全管理和運輸管理在上位法中均詳細涉及，在某種意義上只是對運河區(qū)域的具體情況進一步細化。但是，大運河立法的立法目的卻并不是可有可無的，其立法目的應當指向大運河本身。若缺乏大運河立法目的，也就失去了立法的正當性。例如，《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》的立法目的有三個，分別是“加強對大運河遺產(chǎn)的保護”、“規(guī)范大運河遺產(chǎn)的利用行為”、“促進大運河沿線經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。由于大運河遺產(chǎn)保護立法偏重于遺產(chǎn)保護，對于其他兩個立法目的的實現(xiàn)意義有限，而后者實際上已經(jīng)超出了保護范圍，屬于大運河立法考慮的范圍。這種考量包含了保護、傳承和利用三個方面的目的。大運河立法的立法目的如果僅側重于保護目的，那么不免落入文物保護立法的窠臼，難以實現(xiàn)大運河文化帶建設的多重目標。

三是大運河立法范圍交叉重疊。在運河立法中，涉及運河的立法領域是非常廣泛的，其大致涵蓋了水法、環(huán)境法、文化法以及交通法。而在大運河立法中，其內(nèi)容相對集中于大運河遺產(chǎn)保護。雖然這種保護領域非常廣泛，但是主要針對的是大運河水工遺存及其景觀環(huán)境。這種水工遺存及其景觀環(huán)境是大運河立法真正需要的保護內(nèi)容。然而，隨著大運河立法空間的拓展，大運河立法已經(jīng)不再滿足于遺產(chǎn)保護范圍，而必須向大運河區(qū)域經(jīng)濟社會文化生態(tài)等領域拓展。這就不能不考慮大運河立法所能涵蓋的立法范圍。如果將大運河文化帶建設規(guī)劃內(nèi)容均納入大運河立法之中，又會使立法成為政策的確認者，難以保證立法的科學性。若仍然停留在遺產(chǎn)保護領域，那么，大運河立法體系就不可能構建。現(xiàn)在許多大運河立法開始考慮將文物保護、生態(tài)保護、文化旅游發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、民生保障等內(nèi)容納入其中，這些政策性目標和內(nèi)容雖然從促進法角度來考慮具有激勵效果，但是卻不一定能夠提出有針對性的立法條款。所以，大運河立法內(nèi)容面臨著政策和法律混淆的尷尬。

四是大運河立法體系尚未成型。要形成一個完整的立法體系，就必須具有相對獨立的立法空間，否則這種立法空間會和其他立法相互重疊，抹煞了該立法體系存在的充分條件。從嚴格意義來說，在運河立法中，由于運河不是立法對象，其體系化空間可以說無所作為。而若將大運河作為立法對象，就必須劃定大運河立法體系的邊界。由于大運河始終是與世界文化遺產(chǎn)相聯(lián)系的，世界文化遺產(chǎn)規(guī)定的獨特性賦予了大運河立法體系的相對獨立性。正因為如此，有學者認為京杭運河法律保障體系主要可分為以下四個主要層面，即與京杭運河遺產(chǎn)保護相關的法律法規(guī)；相關法律法規(guī)；國際公約及憲章；京杭運河遺產(chǎn)保護行業(yè)規(guī)范、準則[1]參見譚徐明等：《中國大運河文化遺產(chǎn)保護技術基礎》，〔北京〕科學出版社2013年版，第128頁。。這種做法為大運河立法體系提供了發(fā)展空間。正因為如此，除了大運河遺產(chǎn)專門立法之外，一些立法開始將大運河遺產(chǎn)保護納入相應條款之中。例如，《淮安市文物保護條例》第26條規(guī)定：“在世界文化遺產(chǎn)核心區(qū)內(nèi)不得進行與世界文化遺產(chǎn)保護無關的工程建設。在世界文化遺產(chǎn)緩沖區(qū)內(nèi)不得建設危害世界文化遺產(chǎn)安全或者影響世界文化遺產(chǎn)環(huán)境風貌的設施。在世界文化遺產(chǎn)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)進行建設的，應當按照世界文化遺產(chǎn)的保護要求和國家、省、市有關世界文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃要求，實行建設項目遺產(chǎn)影響評價制度，依法履行報批手續(xù)，建設單位應當嚴格按照報批許可的方案實施。”又如《蘇州國家歷史文化名城保護條例》第23條規(guī)定：“貫通歷史城區(qū)內(nèi)部河道以及內(nèi)部河道與外圍水系，保護歷史城區(qū)‘三縱三橫一環(huán)’的骨干水系，合理恢復重要歷史河道，不得填堵現(xiàn)有河道。保護大運河（蘇州段）世界文化遺產(chǎn)。保護環(huán)古城河及兩側風貌保護帶。實行河道日常保潔，定期開展河道清淤，保持河道活水暢流，改善河道水質(zhì)。”再如《揚州市河道管理條例》第21條第三款規(guī)定：“大運河揚州段列入世界遺產(chǎn)保護范圍的河道，進行河道或者航道整治，應當符合大運河世界遺產(chǎn)的保護要求。”這些立法雖然將大運河納入立法之中，但是到底哪些立法與大運河有關事實上難以明確。盡管《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》已經(jīng)列舉了具體法律名稱，但是大運河立法體系構建若受限于已有立法，將難以凸顯大運河自身的價值。

三、域外運河立法體系的相關經(jīng)驗

在世界文化遺產(chǎn)中，同中國大運河一樣被列入其中的運河還有許多，如1996年列入的法國南方運河[2]通常翻譯為米迪運河，后面論述采用此譯名。、1998年列入的比利時路維勒和魯爾克斯主運河上的4座水閘及其環(huán)境、2007年列入的加拿大麗多運河[3]通常翻譯為里多運河，后面論述采用此譯名。、2009年列入的英國旁特斯沃泰水道橋與運河、2010年列入的荷蘭辛格爾運河以內(nèi)的阿姆斯特丹17世紀同心圓型運河區(qū)等[4]參見孫克勤：《世界文化與自然遺產(chǎn)概論》（第二版），〔北京〕中國地質(zhì)大學出版社有限責任公司2012 年版，第307-399頁。。即使未列入其中，一些國家的運河也引起眾多關注，如美國的伊利運河、埃及的蘇伊士運河和巴拿馬的巴拿馬運河。圍繞著運河所展開的法律問題，既涉及到國內(nèi)法問題，也涉及到國際法問題，從不同角度構建了運河立法體系。綜合來看，域外運河立法體系呈現(xiàn)出以下主要特點：

其一，運河的國際立法和國內(nèi)立法緊密相關。運河之所以受到普遍關注，在一定意義上是受到了國際法的深刻影響。一方面，許多運河列入世界遺產(chǎn)名錄之中，必須受到聯(lián)合國教科文組織《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》所衍生的條約法體系的約束。另一方面，一些運河所具有的戰(zhàn)略地位也影響了國際關系，在一定意義上形成了眾多規(guī)范運河航道運行的條約法體系。例如，1921年4月20日在巴塞羅那簽署的《國際性可航水道制度公約及規(guī)約》就涉及運河條款，其規(guī)約第1條規(guī)定，為補救水道的缺陷而開鑿的分支運河應視作該水道的一部分，適用相同規(guī)定。這兩大條約法體系影響了許多國家國內(nèi)運河立法。這里以蘇伊士運河和巴拿馬運河為例。雖然1956年7月26日埃及共和國通過了關于國際蘇伊士運河公司國有化的第二八五號法令，但是法律體系上仍然受到國際航道條約的約束[1]參見趙理海：《蘇伊士運河問題與國際法》，〔北京〕《法學研究》1957年第1期。。而巴拿馬運河也同樣如此。特別是在美國歸還巴拿馬運河過程中，相關運河立法層出不窮，既有美國國內(nèi)立法，也有美國和巴拿馬共和國之間的條約，前者如1960 年2 月2 日美國第86 屆國會以382對12票通過的《重申保護美國在運河區(qū)主權的決議案》，后者則有最終解決爭議問題的《巴拿馬運河條約》和《巴拿馬運河永久中立和營運條約》[2]參見翟曉敏：《美國為何歸還巴拿馬運河——1977年美巴運河條約評析》，〔北京〕《世界歷史》2005年第4期。。這些事例說明運河國際立法和國內(nèi)立法之間往往互相聯(lián)動，難以分開，任何一方立法均必須考慮對另一方立法的影響。

其二，運河的中央立法和地方立法互為補充。從總體來看，雖然各國運河眾多，但是有針對性地制定運河立法并不多見。運河立法很大程度上從屬于既有法律體系，這并不意味著對運河立法的忽視。相反，許多國家以憲法、法律、行政命令等形式對運河專門制定了運河條款或者運河條例乃至運河命令。在憲法方面，有些國家將運河納入憲法規(guī)定之中。例如，《巴拿馬共和國憲法》第14章9個法律條款和第15章最后及臨時規(guī)定中列明一項條款對運河立法體系做出規(guī)定：一方面，巴拿馬運河通行的適用將受制于本憲法、法律和其行政管理的規(guī)定要求和條件，同時，巴拿馬運河機構可以對憲法規(guī)定的體制作出規(guī)定；另一方面規(guī)定，“本憲法沒有反對的，巴拿馬運河機構結合其存在1999年12月31日的巴拿馬運河委員會的行政運營組織，包括其部門、職位、職務，原則的生效、規(guī)定和集體協(xié)議的生效，直到法律規(guī)定修改為止”[3]參見朱?；荨⒑海骸妒澜绺鲊鴳椃ㄎ谋緟R編》（美洲、大洋洲卷），廈門大學出版社2015年版，第92-94頁。。在法律方面，一些國家專門制定了運河立法。在這方面，美國最為典型。美國于1984年、1986年、1996年、2000年分別建立了伊利諾伊州和密歇根州運河遺產(chǎn)廊道、特拉華州和里海通航運河遺產(chǎn)廊道、俄亥俄和伊利運河國家遺產(chǎn)廊道、伊利運河國家遺產(chǎn)廊道四條廊道[4]參見俞孔堅等：《京杭大運河國家遺產(chǎn)與生態(tài)廊道》，北京大學出版社2012年版，第67-68頁。。這些國家遺產(chǎn)廊道均由立法保障。例如，2000 年12 月，美國國會通過了伊利國家遺產(chǎn)廊道法案，其保護對象包括伊利、卡普蘭、卡尤加塞內(nèi)卡和奧斯威戈的524英里通航運河，阿爾巴尼和布法羅的廢棄運河段落，以及塞內(nèi)卡和卡尤加等通航湖泊；保護范圍覆蓋了運河沿線的234個市鎮(zhèn)[5]參見奚雪松、陳琳：《美國伊利運河國家遺產(chǎn)廊道的保護與可持續(xù)利用方法及其啟示》，〔北京〕《國際城市規(guī)劃》2013年第4期。。值得注意的是，該運河遺產(chǎn)廊道立法僅僅是美國國家遺產(chǎn)廊道立法體系的一部分，因為美國國家遺產(chǎn)廊道相關的法律大致為三類：主干法、專門法、相關法，而專門法又可以分為遺產(chǎn)廊道（區(qū)域）一般法和遺產(chǎn)廊道（區(qū)域）授權法兩類[6]參見龔道德、袁曉園、張青萍：《美國運河國家遺產(chǎn)廊道模式運作機理剖析及其對我國大型線性文化遺產(chǎn)保護與發(fā)展的啟示》，〔北京〕《城市發(fā)展研究》2016年第1期。。在行政命令方面，一些國家負責運河管理的部門也會有針對性地制定運河行政命令。例如，加拿大就通過授權賦予相關部門制定規(guī)章，如《保留地主管機關法第166號規(guī)章：里多運河水道填充、建設、調(diào)整規(guī)章》。在此基礎上，各地方也會運用相應的立法權制定運河相關規(guī)定，如美國紐約州就專門制定有《運河法》。這樣，無論是中央立法還是地方立法，圍繞運河所展開的立法工作可以起到互相補充的作用。

其三，運河政策制定和運河立法界限分明。在運河立法過程中要特別注意政策和法律的差異，這種差異決定了運河立法本身的科學性。盡管各國均有大量的運河政策，但是在立法上卻是非常謹慎的。例如，加拿大對歷史運河規(guī)定非常詳細，分別由加拿大公園局制定，但是卻區(qū)分歷史運河政策和歷史運河規(guī)章?！皻v史運河政策由加拿大公園局制定。由于運河的作用已不再僅僅是運輸與商業(yè)功能，更多的是以自然和文化空間的特征出現(xiàn)在人們的休閑活動中。因此，運河管理權由過去的交通部轉(zhuǎn)向加拿大公園局，更加重視其自然與文化遺產(chǎn)特征，并保持航運功能?！盵1]周珊：《加拿大遺產(chǎn)河流保護體系分析與啟示》，〔北京〕《水利規(guī)劃與設計》2018年第4期。而“《歷史運河規(guī)章》是加拿大公園局對歷史運河的管理、保存、恰當使用和保護的準則?！稓v史運河規(guī)章》分為七大部分，包括總則、行為與地區(qū)的控制、航運、運輸、強制措施和處罰措施。它原本是由加拿大運輸部制定。其中，監(jiān)督人的職責在于保護文化資源、自然資源、（工程構筑物）結構、設備和歷史運河中的考古物；保證船只航行安全和歷史運河的水閘、水壩、橋梁的安全使用；歷史運河的相關人身安全；保護歷史運河的野生動物和產(chǎn)卵；保護歷史運河的歷史特征。監(jiān)督人行使的權利包括：保護文化資源、自然資源、結構、設備和有關物體，保證船只安全，水閘、水壩、橋梁安全，人身安全，在保護野生動物及其產(chǎn)卵的目的下設置標識；在保護以上要求安全的基礎上關閉或限制向公眾開放歷史運河的某些地段，并發(fā)布關閉、限制開放或特殊安排的通告。治安機構的權利即對相關條文的活動的許可”[2]周珊：《加拿大遺產(chǎn)河流保護體系分析與啟示》，〔北京〕《水利規(guī)劃與設計》2018年第4期。。雖然規(guī)章嚴格意義上并不屬于立法范疇，但是政策與法律之間的界限是非常清晰的。運河立法始終是以法律問題解決為導向的，從法律角度制定運河立法，而不是簡單地闡述運河政策。例如，美國紐約州制定的《運河法》就分為第1章簡稱和定義、第1-A章關于紐約州的法律授權、第2章運河公司的權力、第3章運河工程、第4章運河合同、第5章為運河系統(tǒng)購置財產(chǎn)、第6章放棄運河土地、第7章橋梁和公路、第8章運河航行、第9章運河賬目、第10章許可、第11章運河員工、第12章?lián)p害、第13章運河娛樂委員會、第14章保留條款；法律廢除[3]參見美國紐約州《運河法》。該文由南京師范大學法學院韓玉亭翻譯，特此致謝。。上述各方面均屬于運河立法所要解決的法律問題。而法國適用于運河管理的有兩部法律，即《法國公共水域及運河條例》和《個人集體所有權普適條例》?！斗▏菜蚣斑\河條例》普遍適用于法國的自然河流及運河，其中第235至246條是專門針對米迪運河管理的。這些條款對于米迪運河遺產(chǎn)構成，運河上的水利設施、附屬建筑物的管理權屬以及維護運河的具體單位做了詳細的闡釋。而《個人集體所有權普適條例》則是對個人和國有財產(chǎn)所有權及管理權屬做了闡釋[4]參見萬婷婷、王元：《法國米迪運河遺產(chǎn)保護管理解析——兼論中國大運河申遺與保護管理的幾點建議》，〔北京〕《中國名城》2011年第7期。，其內(nèi)容也是關于運河設施的管理和權屬、財產(chǎn)所有權等法律問題。這說明運河立法要運用法律思維來制定，而不是簡單地將政策寫入立法之中。

四、構建大運河立法體系的基本方向

基于大運河在世界文化遺產(chǎn)中的獨特地位，大運河立法體系構建毫無疑問具有充分的正當性。這種正當性并不是來自于立法對大運河的確認，而是來自于大運河自身的特征。目前，大運河作為我國第46個世界遺產(chǎn)項目，覆蓋了中國6個省、2個直轄市、27座城市，大運河河道遺產(chǎn)27段，以及運河水工遺存、運河附屬遺存、運河相關遺產(chǎn)共計58處遺產(chǎn)點，河道總長度1011公里。這為大運河立法體系構建提供了現(xiàn)實需求和立法動力。但是，大運河立法體系構建不能局限于世界文化遺產(chǎn)所確定的保護范圍，而必須具有自己獨特的視角。在這方面，2019年11月29日江蘇省第十三屆人大常委會第十二次會議通過的《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》在拓展大運河立法空間方面作了有益探索。筆者以為，大運河立法體系的構建需要把握以下幾個方面：

第一，以大運河為立法對象，拓展大運河立法區(qū)域空間。納入世界文化遺產(chǎn)的大運河遺產(chǎn)并沒有覆蓋所有大運河區(qū)域，很多具有地域文化特色的文化遺產(chǎn)沒有被納入。在這種態(tài)勢下，大運河立法就不能局限于遺產(chǎn)保護層面，而必須將整個大運河區(qū)域作為立法對象，從而囊括大運河沿線地區(qū)經(jīng)濟社會文化生態(tài)領域。只有這樣，才能把河道遺產(chǎn)、運河水工遺存、運河附屬遺存、運河相關遺產(chǎn)實現(xiàn)整體保護，立體發(fā)展。實際上，現(xiàn)行大運河遺產(chǎn)保護立法已經(jīng)注意到純粹將大運河遺產(chǎn)作為立法對象過于狹窄，進而將歷史街區(qū)村鎮(zhèn)和與之相關聯(lián)的環(huán)境景觀均納入其中，這就大大擴大了大運河遺產(chǎn)保護范圍，為大運河立法體系構建作了鋪墊。

第二，以大運河文化保護傳承利用為立法目標，樹立長尺度、跨區(qū)域保護發(fā)展立法理念。大運河文化保護傳承利用既要充分利用大運河文化載體設施，也要通過創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化實現(xiàn)大運河經(jīng)濟社會文化生態(tài)和諧發(fā)展。該目標的實現(xiàn)若僅限于大運河遺產(chǎn)保護，則必然不利于大運河文化的保護傳承利用。同時，大運河屬于線性文化遺產(chǎn)，具有長尺度、跨區(qū)域的特點，必須實現(xiàn)整體保護、系統(tǒng)傳承、綜合利用。這就要求大運河立法應當樹立立體立法理念，防止各地區(qū)各自為戰(zhàn)，造成大運河割裂式立法。在這方面，應該充分借鑒國外遺產(chǎn)廊道理念，以遺產(chǎn)廊道理念貫穿大運河立法體系。具體來說，結合大運河文化帶建設規(guī)劃，根據(jù)遺產(chǎn)、河道、城鎮(zhèn)等布局科學規(guī)劃，實現(xiàn)保護、傳承和利用有機結合。

第三，以大運河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為立法形式，形成大運河立法結構體系。目前，圍繞大運河文化帶建設，中央和地方相繼制定和出臺了大運河文化帶建設規(guī)劃，這些規(guī)劃為大運河立法提供了政策性參考。考慮到大運河的特殊性和我國的立法體制，大運河立法要充分發(fā)揮中央和地方的立法積極性，多層次開展立法，形成一個專門領域的立法體系。在憲法和法律精神指導下，通過專門的大運河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章制定，夯實大運河文化保護傳承利用的法律基礎。在行政法規(guī)方面，考慮到中央大運河文化帶建設規(guī)劃已經(jīng)明確以行政法規(guī)形式制定大運河保護條例，可以在立法思路和內(nèi)容上進行拓展，為下位法制定提供法律依據(jù)。在地方性法規(guī)方面，沿大運河地區(qū)的省市和設區(qū)的市要充分利用地方性法規(guī)促進本地區(qū)大運河立法工作。在規(guī)章方面，既要積極推動涉及大運河領域的部門規(guī)章制定，也要強化沿大運河地區(qū)的省市和設區(qū)的市政府規(guī)章的細化功能。只有通過不同立法形式的相互補充，才能為大運河立法提供科學的立法結構體系。

第四，以大運河保護、促進和管理為立法維度，使大運河規(guī)劃和大運河立法相輔相成，相得益彰?？紤]到不同立法形式側重點的差異，要有序地形成大運河保護立法、促進立法和管理立法三個維度。大運河保護立法的重心是大運河遺產(chǎn)保護，包括大運河水工遺存、伴生歷史遺存以及環(huán)境景觀等，其主要規(guī)定大運河遺產(chǎn)保護組織、大運河遺產(chǎn)類型、大運河遺產(chǎn)損害行為及其法律責任的設定。大運河促進立法側重于推動大運河沿線經(jīng)濟社會文化生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，包括大運河交通運輸、大運河文化旅游、大運河生態(tài)環(huán)境等，其主要規(guī)定大運河文化帶建設目標、大運河文化帶建設規(guī)劃制定、大運河文化帶建設領導體制和運行機制等。大運河管理立法則要結合各級政府及其部門行政管理職責，明確其在大運河保護傳承利用過程中的具體職責，明確不同行政機關管理大運河的方式和手段，真正推動大運河立法落到實處。在立法過程中，要充分注意政策與法律之間的差異，防止政策的簡單法律化，真正發(fā)揮大運河立法的激勵功能。

大運河立法體系的構建是一項全新課題。大運河作為世界文化遺產(chǎn)的獨特性決定了其在經(jīng)濟社會文化生態(tài)等方面的獨特價值，需要從立法理念、立法制度乃至立法技術等方面創(chuàng)新思路，從大運河文化遺產(chǎn)保護立法擴展為大運河文化保護、傳承、利用綜合立法，激勵對文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，形成完備的具有中國特色的大運河文化法律制度體系，從而更好地統(tǒng)籌推進大運河文化的保護、傳承和利用。