一、問(wèn)題的提出

黨的十九大以后，小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2019年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，《意見》特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織的作用：“支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織利用土地資源、整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金、提供社會(huì)化服務(wù)等，引領(lǐng)帶動(dòng)小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。

我國(guó)“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，無(wú)疑構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要途徑。因?yàn)樵O(shè)立該體制的初衷便是在充分發(fā)揮家庭經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的作用使其承擔(dān)“一家一戶不好辦或辦不好”的事務(wù)來(lái)有效推進(jìn)小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而反觀現(xiàn)實(shí)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)實(shí)踐并不容樂(lè)觀。2013年兩會(huì)上，習(xí)近平總書記在江蘇代表團(tuán)會(huì)議上指出，“改革開放從農(nóng)村破題，大包干是改革開放的先聲。當(dāng)時(shí)中央文件提出要建立統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包責(zé)任制，但實(shí)踐的結(jié)果是，‘分的積極性充分體現(xiàn)了，但‘統(tǒng)怎么適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，始終沒有得到很好的解決。”相關(guān)研究也普遍指出“分之有余，統(tǒng)之不足”構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制存在的主要問(wèn)題。

但是集體經(jīng)濟(jì)組織層次“統(tǒng)”的功能卻十分弱化，甚至絕大部分地方只有單層的農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)。正因如此，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮的同時(shí)，其分散經(jīng)營(yíng)的弊端也日益凸顯。

對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)層次弱化的解釋，學(xué)術(shù)界已經(jīng)積累了不少研究成果。概而言之，既有研究主要采取以下兩種進(jìn)路。第一種進(jìn)路主要從經(jīng)濟(jì)視角切入，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)收入構(gòu)成影響集體經(jīng)營(yíng)能力的關(guān)鍵因素。張路雄等通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)服務(wù)的項(xiàng)目隨集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)收入增加而增加，集體收入越多，統(tǒng)一服務(wù)項(xiàng)目越多，而且質(zhì)量越高。張路雄、朱麥林、劉雪生等：《雙層經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展方向》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。而現(xiàn)實(shí)中，許多地方不注重集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和集體資產(chǎn)的積累，致使集體經(jīng)濟(jì)組織有名無(wú)實(shí)，無(wú)力發(fā)揮“統(tǒng)”的功能。劉國(guó)臻、陳紅：《論農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制立法原則》，《學(xué)術(shù)研究》2002年第6期;宋宇、孫雪：《建國(guó)70年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式的階段性發(fā)展與理論總結(jié)》，《人文雜志》2019年第11期。具體表現(xiàn)在絕大部分村莊集體經(jīng)濟(jì)收入處于僅能維持運(yùn)轉(zhuǎn)的“空殼”狀態(tài)，無(wú)力為小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必須的各種基本服務(wù)。張士杰、曹艷：《中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新》，《馬克思主義研究》2013年第3期。因此，這些研究給出的解決方案是，要發(fā)展集體經(jīng)營(yíng)必須通過(guò)各種方式增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

第二種進(jìn)路則從組織視角著手，認(rèn)為組織載體的羸弱直接制約了集體經(jīng)營(yíng)發(fā)展。孔祥智等人指出，集體經(jīng)濟(jì)組織渙散、凝聚力較弱，村干部積極性不高，使集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能缺乏有力的組織載體;同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)中的定位不明，主體功能不突出，也是制約其發(fā)揮作用的重要因素。孔祥智、劉同山：《論我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度：歷史、挑戰(zhàn)與選擇》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2013年第4期。也有學(xué)者指出， 集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者的法律地位不明確，在組織和功能上往往與村委會(huì)、村黨支部難分彼此，既是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，又是社區(qū)管理組織，因而難以在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)中成為具有明確法人地位的市場(chǎng)主體。藍(lán)萬(wàn)煉、朱有志：《試論構(gòu)建新型農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2000年第8期。基于此，這些研究提出的對(duì)策自然是，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的組織能力和明確其組織定位等。

以上兩類研究對(duì)理解我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)的弱化具有較強(qiáng)的解釋力。作為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的實(shí)施主體，集體經(jīng)濟(jì)組織如果沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和完善的組織體系，肯定無(wú)法有效發(fā)揮“統(tǒng)”的功能。但是這些研究都忽視了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的地權(quán)基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定了土地使用過(guò)程中產(chǎn)權(quán)主體所具有的土地權(quán)能，因此構(gòu)成了影響統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵因素。試想，即使集體集體經(jīng)濟(jì)組織具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和完善的組織體系，但是卻沒有介入分散農(nóng)戶土地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)能，也無(wú)法在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮“統(tǒng)”的功能。

鑒于此，本文以我國(guó)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐形態(tài)及其土地產(chǎn)權(quán)合約形式為基礎(chǔ)，來(lái)探討統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的地權(quán)基礎(chǔ)及其影響機(jī)制。下文將首先呈現(xiàn)我國(guó)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐類型，其次探討地權(quán)結(jié)構(gòu)的類型及其對(duì)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的影響，最后在總結(jié)本文的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議。本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自于筆者對(duì)農(nóng)村和農(nóng)墾的實(shí)地調(diào)研。

二、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐類型

20世紀(jì)80年代初，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制首先在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)踐并得以推廣。20世紀(jì)90年代中期，該體制被引入農(nóng)墾地區(qū)，并逐步形成了“以家庭農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)、大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)可以理解為家庭層次的分散經(jīng)營(yíng)和集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)場(chǎng)層次的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)同時(shí)進(jìn)行并相互補(bǔ)充的一種經(jīng)營(yíng)方式。其中分散經(jīng)營(yíng)是指農(nóng)戶在各自承包經(jīng)營(yíng)的土地上分別對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程進(jìn)行自主決策、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)形式，而統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主要是指在一家一戶辦不好或不好辦的公共環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一決策、共擔(dān)盈虧的經(jīng)營(yíng)形式。

應(yīng)該說(shuō)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的范圍因時(shí)因地都會(huì)有所差異。當(dāng)前影響小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵因素主要有兩個(gè)：一是土地的細(xì)碎化問(wèn)題阻礙了土地的高效利用，二是生產(chǎn)過(guò)程中與規(guī)?；?wù)對(duì)接難題。而這兩個(gè)方面恰恰都屬于“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務(wù)，需要統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次的介入并發(fā)揮統(tǒng)籌作用。與此對(duì)應(yīng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)內(nèi)容分別是對(duì)土地這一生產(chǎn)資料的統(tǒng)籌規(guī)劃利用和為家庭經(jīng)營(yíng)提供各種社會(huì)化服務(wù)。劉國(guó)臻、陳紅：《論農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制立法原則》，《學(xué)術(shù)研究》2002年第6期。所以，只有充分發(fā)揮統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)兩個(gè)層次的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)并實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合，才能有效克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中以上兩方面的問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)中統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐效果參差不齊，無(wú)論在農(nóng)村地區(qū)還是農(nóng)墾地區(qū)都是如此。如果依據(jù)土地集中利用和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)兩方面的實(shí)踐效果進(jìn)行劃分，那么統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)大體可以劃分為四種理想類型，具體如表1所示：

表1? 統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的理想類型

其中，類型A屬于土地集中利用和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)都比較差的實(shí)踐類型，集體經(jīng)濟(jì)組織在這兩個(gè)方面都沒有發(fā)揮統(tǒng)籌作用。這一類型在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)廣泛存在。類型B屬于土地集中利用較差而農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)較好的實(shí)踐類型，集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)規(guī)模化服務(wù)上進(jìn)行了統(tǒng)籌，但是沒有改變土地細(xì)碎化格局。這一類型的典型代表是江蘇射陽(yáng)的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式。類型C屬于土地集中利用較好而農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)較差的實(shí)踐類型，集體經(jīng)濟(jì)組織有效解決了土地細(xì)碎化問(wèn)題，但是沒有涉及農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)。這一類的典型代表是安徽繁昌的“虛擬確權(quán)”模式。類型D屬于土地集中利用和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)都比較好的實(shí)踐類型，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)在兩個(gè)方面都得到較好的實(shí)踐。這一類型的典型代表是黑龍江農(nóng)墾。下面，筆者將依據(jù)調(diào)查所得的一手資料來(lái)具體分析四種統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的理想類型及其運(yùn)作模式。

1.普通農(nóng)村的分散經(jīng)營(yíng)模式

當(dāng)前，全國(guó)絕大部分村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織基本都退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，無(wú)論在土地集中利用還是在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)上都無(wú)所作為，完全由一家一戶的小農(nóng)戶全權(quán)做主。而分散的小農(nóng)戶又很難獨(dú)自破解土地細(xì)碎化問(wèn)題，也難以與規(guī)模化服務(wù)進(jìn)行有效對(duì)接，因此主要表現(xiàn)為分散經(jīng)營(yíng)，缺乏統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

首先，土地細(xì)碎化問(wèn)題日益凸顯。眾所周知，我國(guó)大部分地區(qū)在分田到戶時(shí)基本都是按照土地等級(jí)搭配進(jìn)行分配的，從而形成每戶七、八塊甚至十塊以上且插花分布的土地細(xì)碎化格局。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示，2013年末我國(guó)農(nóng)戶戶均經(jīng)營(yíng)耕地約為9.8畝、5.1塊，其中面積不足1畝的2.9塊，面積1～3畝的1.4塊，面積3畝以上的僅有0.8塊。紀(jì)月清、顧天竹、陳奕山等：《從地塊層面看農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)——基于流轉(zhuǎn)租金與地塊規(guī)模關(guān)系的討論》，《管理世界》2017年第7期。而在我國(guó)南方丘陵地區(qū)土地細(xì)碎化問(wèn)題更加突出。以筆者調(diào)查的湖北紅安縣為例，一般一戶農(nóng)戶擁有五畝左右的耕地，卻有十塊以上的地塊。土地的細(xì)碎化分布不僅限制了土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，對(duì)于小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也帶來(lái)了很多困擾。一般而言，在南方水稻種植區(qū)，土地細(xì)碎化情況下一個(gè)農(nóng)戶的最大耕種面積不會(huì)超過(guò)50畝。

其次，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)。我國(guó)小農(nóng)戶的典型特征便是“小而散”。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中，小農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍偏小，大部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)都是獨(dú)自完成，相互之間缺乏合作。這決定了小農(nóng)戶很難與各類農(nóng)業(yè)服務(wù)主體進(jìn)行有效對(duì)接。即使面對(duì)規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，小農(nóng)戶“小而散”的屬性使其難以與規(guī)?；?wù)有效對(duì)接。以機(jī)耕為例，近年來(lái)我國(guó)各地大馬力拖拉機(jī)得到普遍采用，但是由于單個(gè)小農(nóng)戶的地塊較小而且分散，小農(nóng)戶使用大型拖拉機(jī)的效率優(yōu)勢(shì)卻沒有得到體現(xiàn)。正因如此，農(nóng)機(jī)手往往不愿意為小農(nóng)戶進(jìn)行機(jī)耕，而且較之于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)小農(nóng)戶的收費(fèi)往往更高。類似的問(wèn)題在農(nóng)技服務(wù)、農(nóng)資采購(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)中都普遍存在。正因如此，小農(nóng)戶在購(gòu)買農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)時(shí)始終面臨著交易成本過(guò)高、服務(wù)效率低下、服務(wù)價(jià)格偏高等問(wèn)題。孫新華、曾紅、周娟：《鄉(xiāng)村振興背景下我國(guó)小農(nóng)戶的命運(yùn)與出路》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第9期。

2.江蘇射陽(yáng)的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式

針對(duì)小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)對(duì)接中存在的問(wèn)題，江蘇省射陽(yáng)縣探索出了“聯(lián)耕聯(lián)種”模式。這一模式曾被寫入2016年的“中央一號(hào)文件”：“支持多種類型的新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化規(guī)?；?wù)”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，中央政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-01/27/content-5036698.htm，2020年2月22日訪問(wèn)?！奥?lián)耕聯(lián)種”模式于2012年由射陽(yáng)縣興橋鎮(zhèn)青華村村民首創(chuàng)，2013年秋在全縣試點(diǎn)推廣。

所謂“聯(lián)耕聯(lián)種”，是指在農(nóng)戶完全自愿的前提下，由村組統(tǒng)一組織，破除田埂、以打樁等形式確定田間界址，將碎片化的土地集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)有組織的連片種植，再由服務(wù)組織提供專業(yè)化、規(guī)?；?wù)。射陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)：《聯(lián)耕聯(lián)種推廣手冊(cè)》，內(nèi)部文件，2014年8月。具體做法是，每年播種時(shí)都由村委會(huì)或者集體經(jīng)濟(jì)組織出面協(xié)調(diào)，小農(nóng)戶自愿參與，依照自然條件將同一匡田的田埂打破，并統(tǒng)一采用大中型拖拉機(jī)耕田，在農(nóng)業(yè)技術(shù)部門的指導(dǎo)下，統(tǒng)一選種購(gòu)種育種并統(tǒng)一播種。為了發(fā)揮小農(nóng)戶的優(yōu)勢(shì)，后續(xù)的田間管理仍由農(nóng)戶負(fù)責(zé)。孫新華：《村社主導(dǎo)、農(nóng)民組織化與農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；谕恋赝泄芎吐?lián)耕聯(lián)種實(shí)踐的分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第6期。

“聯(lián)耕聯(lián)種”在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)上效果顯著。首先，由于小農(nóng)戶統(tǒng)一耕種并統(tǒng)一采購(gòu)農(nóng)資，農(nóng)戶有效實(shí)現(xiàn)了與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)的銜接，不僅提高了效率，而且減少了成本。其次，由于統(tǒng)一了品種和耕種時(shí)間，農(nóng)戶雖然仍是分散管理，但是卻在統(tǒng)防統(tǒng)治、收割等關(guān)鍵環(huán)節(jié)基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。最后，通過(guò)“聯(lián)耕聯(lián)種”小農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了一定程度的組織化，公益性的農(nóng)業(yè)部門就更容易將先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣下去。賀雪峰：《保護(hù)小農(nóng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路探索——兼論射陽(yáng)的實(shí)踐》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。

“聯(lián)耕聯(lián)種”模式中，在不改變小農(nóng)戶獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織將小農(nóng)戶組織起來(lái)，并作為中介對(duì)接各類農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)?；?。這主要得益于集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中發(fā)揮了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)。

“聯(lián)耕聯(lián)種”模式的推行必然面臨著土地細(xì)碎化格局的制約。因?yàn)橥黄飪?nèi)的農(nóng)戶對(duì)于“聯(lián)耕聯(lián)種”會(huì)有不同的態(tài)度，而如果其中有一戶農(nóng)戶不參與，“聯(lián)耕聯(lián)種”就難以實(shí)施。面對(duì)這種情況，當(dāng)?shù)卮甯刹恐荒芡ㄟ^(guò)不斷地做工作來(lái)勸導(dǎo)農(nóng)戶，此外別無(wú)他法。而這種說(shuō)服工作的效果十分有限。

因此，如果集體經(jīng)濟(jì)組織不具有一定的介入農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的權(quán)力和不能有效地對(duì)土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整以實(shí)現(xiàn)土地集中利用，通過(guò)依靠集體經(jīng)濟(jì)組織作為中介整合分散的小農(nóng)戶來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)會(huì)非常困難。

3.安徽繁昌的“虛擬確權(quán)”模式

與“聯(lián)耕聯(lián)種”模式不同的是，安徽繁昌的“虛擬確權(quán)”模式主要致力于土地的集中利用，從而也在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)。

2007年當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)政府為了推動(dòng)平鋪鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，制定了一套土地集中利用方案。當(dāng)?shù)厥紫韧ㄟ^(guò)土地整理完善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。在土地整理后的土地分配環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)貨]有像其他地區(qū)采取不調(diào)整細(xì)碎化地塊的做法，而是按照“三權(quán)分離、虛擬確權(quán)”的原則重新分配土地。具體而言，將土地所有權(quán)確權(quán)到村民小組并勘定地界。土地承包權(quán)仍依據(jù)二輪延包時(shí)的承包關(guān)系進(jìn)行確權(quán)，但只確權(quán)不確地，被稱為“虛擬確權(quán)”。即村民小組將農(nóng)戶在土地整理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的實(shí)際承包面積確定為收益面積，只確定具體面積但不確定具體地塊和位置。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者享有，從而實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分離”。這樣就在保障土地所有者和承包者利益的基礎(chǔ)上為經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行土地集中利用奠定了基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)赜职凑铡皟纱瘟鬓D(zhuǎn)、合理收益”原則將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。首先，所有承包戶按照每畝每年400斤中稻的價(jià)格統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給村民小組，然后項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的村民小組在小組范圍內(nèi)統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的種田意愿。那些希望繼續(xù)種地的農(nóng)戶，可從村民小組那里再按照同等價(jià)格流轉(zhuǎn)與承包面積相當(dāng)?shù)牡貕K，且優(yōu)先在本小組土地范圍內(nèi)通過(guò)抽簽確定各自的地塊。為了不破壞土地整理的成果和方便種植戶耕種，承包面積和所選地塊面積有出入也不切割現(xiàn)有地塊。在這個(gè)過(guò)程中盡量保證各戶和所有農(nóng)戶的地塊集中連片。這個(gè)區(qū)域可稱之為“自耕土地功能區(qū)”。本小組另外的相對(duì)集中連片的土地即是那些希望被流轉(zhuǎn)出去的土地。這個(gè)區(qū)域可稱之為“流轉(zhuǎn)土地功能區(qū)”。各個(gè)小組將有待流轉(zhuǎn)的土地直接對(duì)外流轉(zhuǎn)或集中流轉(zhuǎn)到村委會(huì)再統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。在這個(gè)過(guò)程中村民小組和村委會(huì)只充當(dāng)服務(wù)中介，不收取任何差價(jià)。這樣就保障了無(wú)論是農(nóng)戶自耕還是對(duì)外流轉(zhuǎn)的土地都可實(shí)現(xiàn)集中利用。土地流轉(zhuǎn)期限一般規(guī)定為5～10年，土地流轉(zhuǎn)到期后，各個(gè)小組再重新根據(jù)農(nóng)戶意愿確定“自耕土地功能區(qū)”和“流轉(zhuǎn)土地功能區(qū)”。這可以在保障經(jīng)營(yíng)者利益的基礎(chǔ)上保證各類農(nóng)戶在不同時(shí)期的不同需求。夏柱智：《虛擬確權(quán)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。

由于選擇自己經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體所經(jīng)營(yíng)的土地都實(shí)現(xiàn)了集中連片，盡管在具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中主要由經(jīng)營(yíng)者分散與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體進(jìn)行對(duì)接，集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有介入進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但是土地集中利用后，無(wú)論是小農(nóng)戶還是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體都在一定程度上獲得了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)。

4.黑龍江農(nóng)墾的雙層經(jīng)營(yíng)模式

黑龍江農(nóng)墾各農(nóng)場(chǎng)自1996年開始全面推廣“以家庭農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)、大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。在這一體制中，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主要體現(xiàn)在土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的管理和服務(wù)上。土地承包之后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，家庭農(nóng)場(chǎng)在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的指導(dǎo)下進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)并自負(fù)盈虧。

在土地經(jīng)營(yíng)方面，黑龍江墾區(qū)基本都是實(shí)行“兩田一地”制度，即將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的耕地按照功能區(qū)分設(shè)置“基本田”“規(guī)模田” 和“機(jī)動(dòng)地”。其中“基本田”免費(fèi)分配給在勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)并進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職工;“機(jī)動(dòng)地”主要用于新增農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力安置等，并按市場(chǎng)價(jià)對(duì)外承包;“規(guī)模田”又稱規(guī)?；?jīng)營(yíng)田，農(nóng)場(chǎng)的大部分耕地都屬于此類土地，按照先場(chǎng)內(nèi)、后場(chǎng)外，先職工、后勞力等原則進(jìn)行有償發(fā)包，每年的租金一般在400～500元/畝，雙方簽訂土地承包合同。從筆者調(diào)查的三個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)來(lái)看，承包合同都堅(jiān)持一年一簽，同時(shí)堅(jiān)持“大穩(wěn)定小調(diào)整”原則。即承包戶只要符合承包條件并按照農(nóng)場(chǎng)管理要求進(jìn)行經(jīng)營(yíng)就可以持續(xù)承包下去。在承包期間，承包戶不允許擅自轉(zhuǎn)包土地，如果自己不種，需要交還農(nóng)場(chǎng)重新發(fā)包。正是因?yàn)閲?guó)有農(nóng)場(chǎng)規(guī)定了有限的土地承包期限且承包者不許私自流轉(zhuǎn)土地，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)可以根據(jù)生產(chǎn)力的變化重新調(diào)整承包關(guān)系，從而不至于出現(xiàn)土地細(xì)碎化的局面，每個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)的承包地都可以連成一片。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，家庭農(nóng)場(chǎng)是獨(dú)立的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，但是也要服從國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)一管理。筆者調(diào)查的三個(gè)農(nóng)場(chǎng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中都推行了 “六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一租金、統(tǒng)一農(nóng)技服務(wù)、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一農(nóng)藝措施、統(tǒng)一農(nóng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一機(jī)械標(biāo)準(zhǔn)。每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理部門每年都會(huì)制定全年的“生產(chǎn)技術(shù)方案”，對(duì)每個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)時(shí)和農(nóng)藝標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要在農(nóng)場(chǎng)所規(guī)定的農(nóng)時(shí)范圍內(nèi)按照農(nóng)藝標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行。比如858農(nóng)場(chǎng)制定的《水稻生產(chǎn)技術(shù)方案》對(duì)插秧環(huán)節(jié)的規(guī)定非常明確細(xì)致：“5月15日左右插秧。機(jī)械插秧標(biāo)準(zhǔn)為早、密、淺、正、直、滿，插后同步補(bǔ)苗。保證做到適時(shí)搶早，合理密植，插秧深度2cm以內(nèi)，秧苗栽的正，插行要直，插秧到頭到邊”。為了貫徹農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)技術(shù)方案，農(nóng)時(shí)農(nóng)藝管理構(gòu)成了農(nóng)場(chǎng)各級(jí)管理人員目標(biāo)考核中的主要內(nèi)容。統(tǒng)一而又嚴(yán)格的農(nóng)時(shí)農(nóng)藝管理既可以保障家庭農(nóng)場(chǎng)抓住最佳農(nóng)時(shí)，又可以保障各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的科學(xué)性、規(guī)范性。此外，三個(gè)農(nóng)場(chǎng)還實(shí)行統(tǒng)一購(gòu)種，部分國(guó)有農(nóng)場(chǎng)還引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一采購(gòu)化肥和農(nóng)藥等農(nóng)資，以保證農(nóng)資的質(zhì)量和安全，降低成本。

總之，黑龍江農(nóng)墾雖然是從農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)到統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制，但是卻比廣大農(nóng)村地區(qū)更好地實(shí)踐了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制。一方面將適合分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)交由具體的承包戶完成，最大限度地調(diào)動(dòng)了承包戶的積極性;另一方面國(guó)有農(nóng)場(chǎng)又主動(dòng)將那些一家一戶辦不好或不好辦的公共事務(wù)承擔(dān)起來(lái)，最大限度地發(fā)揮了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)。

三、地權(quán)結(jié)構(gòu)的類型及其影響

統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)要求“統(tǒng)”的層次和“分”的層次在土地利用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中都要發(fā)揮作用，而且兩者往往相互交織甚至在絕大部分時(shí)候都要面對(duì)同一標(biāo)的物。這就牽涉到分散經(jīng)營(yíng)與統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，即當(dāng)兩者出現(xiàn)矛盾時(shí)，哪一個(gè)層次能起主導(dǎo)作用。這直接決定了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)能否真正實(shí)施。而兩者的關(guān)系本質(zhì)上是由集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有農(nóng)場(chǎng)與承包戶在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的權(quán)能分割所決定的。因?yàn)殡p方的土地權(quán)能決定了他們?cè)谕恋乩煤娃r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的具體權(quán)限。

長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞我國(guó)土地制度的選擇在學(xué)術(shù)界形成了兩種針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張土地私有化，對(duì)我國(guó)集體土地所有制持批評(píng)甚至否定的態(tài)度。錢忠好：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)困境：理論與政策分析》，《管理世界》2002年第6期;[美]Jeffrey Sachs、[美]胡永泰、楊小凱：《經(jīng)濟(jì)改革與憲政轉(zhuǎn)軌》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2003年第4期;蔡繼明、方草：《對(duì)農(nóng)地制度改革方案的比較分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》2005年第4期。一種觀點(diǎn)主張集體土地所有制，并明確反對(duì)土地私有化。溫鐵軍：《我國(guó)為什么不能實(shí)行農(nóng)村土地私有化》，《紅旗文稿》2009年第2期;賀雪峰：《回到土地是農(nóng)民最基礎(chǔ)的人權(quán)》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第1期;簡(jiǎn)新華：《中國(guó)農(nóng)地制度和經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新研究——兼評(píng)中國(guó)土地私有化》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2013年第1期。〖ZW）〗〖JP2〗盡管兩種觀點(diǎn)決然相反，但是都承認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的基礎(chǔ)性地位。只不過(guò)，兩類研究在各執(zhí)一端的同時(shí)，忽視了農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織共同分享土地產(chǎn)權(quán)的可能及其優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，我國(guó)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間形成了多種土地產(chǎn)權(quán)合約。如果從土地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)兩方面的主導(dǎo)權(quán)來(lái)劃分土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的話，那么我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有農(nóng)場(chǎng)與承包戶雙方之間形成了四種理想類型，如表2所示。

表2? 地權(quán)結(jié)構(gòu)的理想類型

其中，類型A屬于承包戶主導(dǎo)著土地利用權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種類型的地權(quán)結(jié)構(gòu)正是當(dāng)前普通農(nóng)村地區(qū)的地權(quán)形態(tài)。類型B屬于分散經(jīng)營(yíng)層主導(dǎo)著土地利用權(quán)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層主導(dǎo)著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。射陽(yáng)“聯(lián)耕聯(lián)種”中的地權(quán)結(jié)構(gòu)正是典型代表。類型C屬于統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層主導(dǎo)著土地利用權(quán)，分散經(jīng)營(yíng)層主導(dǎo)著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，典型代表是安徽繁昌虛擬確權(quán)模式中的地權(quán)結(jié)構(gòu)。類型D屬于統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層主導(dǎo)著土地利用權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，典型代表是黑龍江農(nóng)墾的地權(quán)結(jié)構(gòu)。下面，我們分別剖析這四類地權(quán)結(jié)構(gòu)，并著重探討各類地權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)上文提到的四類統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)模式的影響。

1.普通農(nóng)村的地權(quán)結(jié)構(gòu)及其影響

農(nóng)村土地制度自二輪延包以來(lái)，農(nóng)戶的土地權(quán)能不斷被強(qiáng)化，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)幾乎已經(jīng)具備了除不能出賣之外的所有權(quán)能。溫鐵軍：《中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度研究——“三農(nóng)問(wèn)題”的世紀(jì)反思》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年。在這種地權(quán)結(jié)構(gòu)中，盡管農(nóng)戶具有了排斥集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的可能，但是也取消了集體經(jīng)濟(jì)組織在多數(shù)農(nóng)戶支持下出于公共利益介入農(nóng)戶土地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)能。

首先，在土地利用上集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)能被不斷壓縮。在二輪延包之前，政策上雖然主張土地承包應(yīng)保持穩(wěn)定，但是依然允許在“大穩(wěn)定，小調(diào)整”原則下進(jìn)行土地調(diào)整，而且很多地方仍然是三五年一調(diào)整。二輪延包以后，土地調(diào)整被嚴(yán)令禁止?！锻恋爻邪ā访魑囊?guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)”。加之土地承包期的不斷延長(zhǎng)，集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行土地調(diào)整的空間已經(jīng)基本不存在。

正因如此，承包戶之前形成的土地細(xì)碎化格局被鎖定，從而固化了土地細(xì)碎化困境。本來(lái)，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地調(diào)整的權(quán)力時(shí)，在經(jīng)過(guò)絕大多數(shù)農(nóng)戶的同意后，可以通過(guò)土地大調(diào)整來(lái)低成本地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的土地連片利用。但是由于土地調(diào)整被禁止，通過(guò)土地調(diào)整破解土地細(xì)碎化的途徑難以為繼。而由于市場(chǎng)化的解決方式存在過(guò)高的交易成本，所以也無(wú)法有效化解土地細(xì)碎化問(wèn)題，田傳浩、陳宏輝、賈生華：《農(nóng)地市場(chǎng)對(duì)耕地零碎化的影響——理論與來(lái)自蘇浙魯?shù)慕?jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2005年第3期。從而致使土地細(xì)碎化問(wèn)題拖而未決。

其次，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上承包戶的排他性經(jīng)營(yíng)權(quán)被不斷加強(qiáng)。1982年“中央一號(hào)文件”還規(guī)定，“為了保證土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，社員承包的土地，必須依照合同規(guī)定，在集體統(tǒng)一計(jì)劃安排下，從事生產(chǎn)”?！度珖?guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1982年第8號(hào)。之后，這一條規(guī)定不僅被取消，而且通過(guò)法律形式否決了集體介入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。如《土地承包法》便明確規(guī)定，承包方“有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品”，而集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)“尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不得干涉承包方依法進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。這意味著承包戶在承包期內(nèi)擁有了排他性的土地自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)干預(yù)。即使在絕大多數(shù)農(nóng)戶都同意通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的情況下，也無(wú)法強(qiáng)制個(gè)別有不同意見的農(nóng)戶參與。

對(duì)于大部分村莊來(lái)講，集體經(jīng)濟(jì)組織由于缺乏農(nóng)業(yè)服務(wù)所必需的人財(cái)物等資源，因此很難直接成為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體。但是其完全可以在小農(nóng)戶與各類農(nóng)業(yè)服務(wù)主體的有效對(duì)接中發(fā)揮銜接作用。在這個(gè)過(guò)程中集體經(jīng)濟(jì)組織能否有效組織小農(nóng)戶以及成功協(xié)調(diào)不同農(nóng)戶的利益就很關(guān)鍵。而由于被取消了介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織很難組織和協(xié)調(diào)分散的農(nóng)戶。這也是當(dāng)前絕大部分農(nóng)村地區(qū)主要呈現(xiàn)出小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)局面的重要原因。

2.江蘇射陽(yáng)的地權(quán)結(jié)構(gòu)及其影響

江蘇射陽(yáng)的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式試圖在不改變土地細(xì)碎化格局和小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)地位的前提下，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)整合起來(lái)，將分散的小農(nóng)戶組織起來(lái)對(duì)接各類農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，從而有效解決了小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)面臨的各種問(wèn)題。

在“聯(lián)耕聯(lián)種”實(shí)施過(guò)程中，村兩委和村民小組實(shí)際上介入了小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)之中，并改變了原本由分散的小農(nóng)戶所主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的局面。這主要是借助于以下三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)的。第一是利益誘導(dǎo)。參加“聯(lián)耕聯(lián)種”的農(nóng)戶不僅可以獲得每畝三五十元的秸稈還田等項(xiàng)目補(bǔ)貼，而且合作起來(lái)一起購(gòu)買農(nóng)資和使用機(jī)械等都會(huì)有所優(yōu)惠。第二，村民自治。當(dāng)?shù)夭扇∫源迕裥〗M為單位進(jìn)行協(xié)商的方式，當(dāng)村民小組形成主流意見的時(shí)候，就會(huì)對(duì)少數(shù)本來(lái)不愿意參與的農(nóng)戶形成壓力，從而使一部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)而積極參與“聯(lián)耕聯(lián)種”。第三，人情關(guān)系。如果還有少數(shù)農(nóng)戶不愿參與，村干部和村民小組長(zhǎng)就通過(guò)個(gè)人或當(dāng)事者的親朋好友去做思想工作，其主要借助的是村干部的威信、人情和私人關(guān)系等資源。劉洋等：《以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：射陽(yáng)縣聯(lián)耕聯(lián)種調(diào)查》，華中科技大學(xué)出版社，2017年。正是通過(guò)以上三種方式，村兩委和村民小組使得當(dāng)?shù)叵喈?dāng)一部分農(nóng)戶參與了“聯(lián)耕聯(lián)種”。

在這個(gè)過(guò)程中，小農(nóng)戶當(dāng)然擁有較大程度的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至具有更強(qiáng)的決定權(quán)。但是從客觀效果上看，集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)上述三種方式介入到了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)之中，甚至主導(dǎo)了一定區(qū)域的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而在不改變小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體地位的前提下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化。集體經(jīng)濟(jì)組織改變了分散的小農(nóng)戶主導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的局面，雖然沒有主導(dǎo)土地利用權(quán)來(lái)改變土地細(xì)碎化格局，但是在同一片田里由于農(nóng)戶普遍愿意在耕種環(huán)節(jié)暫時(shí)破除田埂，也在一定程度上解決了土地細(xì)碎化問(wèn)題。與此同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)進(jìn)行土地調(diào)整，也在很大程度上影響了其在更大范圍內(nèi)推廣“聯(lián)耕聯(lián)種”。

3.安徽繁昌的地權(quán)結(jié)構(gòu)及其影響

安徽繁昌的虛擬確權(quán)模式有效解決了土地細(xì)碎化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了小農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的土地集中利用，在一定程度上也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；?。之所以能夠做到這一點(diǎn)，是因?yàn)楫?dāng)?shù)馗淖兞擞沙邪鼞糁鲗?dǎo)土地利用權(quán)的局面，轉(zhuǎn)而形成了集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)土地利用權(quán)的格局。

當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)土地整理改變了承包戶與細(xì)碎地塊的承包關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)了承包戶與合并地塊的承包關(guān)系。而這需要扭轉(zhuǎn)一般農(nóng)村地區(qū)承包戶對(duì)細(xì)碎土地過(guò)度強(qiáng)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)樵谕恋卣磉^(guò)程中盡管絕大部分農(nóng)戶都支持合并地塊，但是難免存在部分農(nóng)戶出于各種原因反對(duì)地塊合并。當(dāng)農(nóng)戶對(duì)于具體細(xì)碎地塊的承包權(quán)過(guò)強(qiáng)時(shí)，少部分農(nóng)戶的反對(duì)即可阻止土地整理中的地塊合并。

而當(dāng)?shù)刂阅茉谕恋卣砗笸ㄟ^(guò)兩次流轉(zhuǎn)有效實(shí)現(xiàn)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地集中利用，也是得益于集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的土地利用權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)中，當(dāng)?shù)卦诓桓淖兌喲影詠?lái)農(nóng)戶土地承包面積的前提下，改變承包戶對(duì)具體細(xì)碎地塊的承包關(guān)系，將其轉(zhuǎn)化為一種土地的收益權(quán)和在土地流轉(zhuǎn)中的優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)，從而為以村民小組或村委會(huì)為中介的土地流轉(zhuǎn)中各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)土地的集中連片利用提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。孫新華等：《“三權(quán)分置”中的地權(quán)整合與土地集中利用——以皖南河鎮(zhèn)為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期。

當(dāng)然，當(dāng)?shù)刂阅軌驅(qū)崿F(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)土地利用權(quán)，主要是通過(guò)村民自治適當(dāng)加強(qiáng)土地所有權(quán)來(lái)完成的。即通過(guò)在村民小組召開全體村民會(huì)議共同討論并表決土地整理和土地流轉(zhuǎn)方案，如能得到三分之二以上村民的同意即可生效，從而使土地集體所有權(quán)得以發(fā)揮統(tǒng)籌作用。這比“聯(lián)耕聯(lián)種”模式中僅僅利用社會(huì)資源的做法更有制度保障。

安徽繁昌“虛擬確權(quán)”模式的啟示在于，通過(guò)充分實(shí)踐村民自治強(qiáng)化作為土地所有者的村民小組的土地利用權(quán)，在不改變既有承包關(guān)系的前提下克服少數(shù)農(nóng)戶的反對(duì)，就能改變普通農(nóng)村地區(qū)由承包戶主導(dǎo)土地利用權(quán)形成的土地細(xì)碎化格局。而且，這種地權(quán)結(jié)構(gòu)的變化不僅促進(jìn)了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地集中利用，而且有利于他們?cè)谵r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上與規(guī)?；?wù)的對(duì)接。

4.國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的地權(quán)結(jié)構(gòu)及其影響

不同于普通農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織在地權(quán)結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)權(quán)逐漸喪失，在黑龍江農(nóng)墾，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在與家庭農(nóng)場(chǎng)形成的地權(quán)結(jié)構(gòu)中始終占據(jù)主導(dǎo)地位。

首先，從土地的利用來(lái)看，在黑龍江國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地制度中，土地主要是作為生產(chǎn)資料對(duì)外發(fā)包，而且承包期較短。承包期有限使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)擁有較大的土地權(quán)能，而不致于使家庭農(nóng)場(chǎng)的土地權(quán)能絕對(duì)化。這就使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件的變化調(diào)整土地。如隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)原本承包土地的職工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，從而為進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了可能。正是由于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)擁有重新發(fā)包土地的權(quán)力，可以實(shí)現(xiàn)承包土地的集中連片。賀雪峰：《國(guó)有農(nóng)場(chǎng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革的啟示》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第3期。而相反，如果承包戶享有較長(zhǎng)的承包期，且可以自由流轉(zhuǎn)土地，市場(chǎng)化的“多對(duì)多”的交易模式無(wú)法解決接包土地的細(xì)碎化問(wèn)題。桂華：《土地制度、合約選擇與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率——全國(guó)6墾區(qū)18個(gè)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式的調(diào)查與啟示》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2017年第4期。這是為什么國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地沒有出現(xiàn)農(nóng)村土地利用中普遍存在的土地細(xì)碎化問(wèn)題的重要原因。

其次，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)之所以能在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中發(fā)揮統(tǒng)籌作用，則是因?yàn)閲?guó)有農(nóng)場(chǎng)與家庭農(nóng)場(chǎng)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)上形成了較為合理的權(quán)能分割，且國(guó)有農(nóng)場(chǎng)擁有主導(dǎo)權(quán)，從而為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)克服少數(shù)家庭農(nóng)場(chǎng)的反對(duì)來(lái)為所有家庭農(nóng)場(chǎng)提供有益的公共服務(wù)提供了產(chǎn)權(quán)支撐。如858農(nóng)場(chǎng)的《家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包協(xié)議》便明確規(guī)定，“甲方（筆者注：國(guó)有農(nóng)場(chǎng)）有權(quán)要求乙方（筆者注：家庭農(nóng)場(chǎng)）按甲方統(tǒng)一制定的年度生產(chǎn)技術(shù)措施進(jìn)行生產(chǎn)，并接受檢查指導(dǎo);甲方有權(quán)按照統(tǒng)一耕作、輪作、培肥制度及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)乙方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為乙方提供生產(chǎn)、銷售、技術(shù)、信息等公共服務(wù)……接受甲方統(tǒng)一管理及各項(xiàng)新技術(shù)推廣應(yīng)用。否則，甲方有權(quán)解除協(xié)議并追究乙方違約責(zé)任”。即國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在土地發(fā)包之時(shí)就對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中雙方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定，承包戶的分散經(jīng)營(yíng)要服從國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

總之，正是因?yàn)樵趪?guó)有農(nóng)場(chǎng)地權(quán)結(jié)構(gòu)中國(guó)有農(nóng)場(chǎng)主導(dǎo)了土地利用權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，才保障了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)能從公共利益的角度出發(fā)通過(guò)調(diào)整土地和統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)彌補(bǔ)分散經(jīng)營(yíng)存在的不足，真正在農(nóng)墾落實(shí)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)。

四、結(jié)論與討論

統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，并且已經(jīng)實(shí)踐了40多年。但是這一體制在全國(guó)卻普遍存在著“分之有余、統(tǒng)之不足”的問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)術(shù)界主要是從經(jīng)濟(jì)視角和組織視角進(jìn)行解釋，忽視了地權(quán)視角。本文試圖通過(guò)總結(jié)我國(guó)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)豐富的實(shí)踐來(lái)探尋土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的影響及其機(jī)制。

前文首先按照統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)中較為關(guān)鍵的土地集中利用和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)兩個(gè)方面實(shí)踐效果的優(yōu)劣，將我國(guó)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)劃分為四個(gè)理想類型，并使用實(shí)踐中的典型案例進(jìn)行具體刻畫。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的四種類型是由背后的地權(quán)結(jié)構(gòu)決定的。具體而言，只有集體經(jīng)濟(jì)組織在土地利用權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)中擁有一定的主導(dǎo)權(quán)，才有可能充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在土地集中利用和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?wù)中的統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)，而且統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層在兩種權(quán)利中都占據(jù)主導(dǎo)比只主導(dǎo)一種權(quán)利更能凸顯統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)。

需要說(shuō)明的是，本文的分析主要采用了理想類型方法。對(duì)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)及其背后的地權(quán)結(jié)構(gòu)都按照這種方法進(jìn)行了分類，并運(yùn)用實(shí)踐中的典型案例對(duì)此進(jìn)行分析說(shuō)明。盡管其中一些類型在實(shí)踐中只是零星出現(xiàn)，但是其內(nèi)在的機(jī)制有助于我們建構(gòu)理想類型，并在此基礎(chǔ)上深化對(duì)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)地權(quán)基礎(chǔ)的理解。

當(dāng)然，本文強(qiáng)調(diào)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的地權(quán)基礎(chǔ)，并不是對(duì)既有研究所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)視角和組織視角的否定，而是進(jìn)一步完善和推進(jìn)。因?yàn)榈貦?quán)視角在影響統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中處于更根本的地位。如果忽視了地權(quán)視角就無(wú)法真正理解我國(guó)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)實(shí)踐存在的差異，也無(wú)法更好地推進(jìn)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的完善。反之，如果集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有農(nóng)場(chǎng)僅僅具有較強(qiáng)的土地權(quán)能，而沒有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織載體，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)也無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)。因此，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的真正實(shí)現(xiàn)需要從地權(quán)視角、經(jīng)濟(jì)視角和組織視角進(jìn)行綜合考慮。

本文的政策啟示是，為了更好地鞏固和完善我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，以“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”，在深化農(nóng)村土地制度改革中應(yīng)適當(dāng)增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)能，發(fā)揮土地所有權(quán)對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合作用，從而為統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)奠定扎實(shí)的地權(quán)基礎(chǔ)。據(jù)此，本文提出以下政策建議：

第一，有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在土地集中利用中的作用。當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，土地細(xì)碎化都是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要障礙。無(wú)論是對(duì)于小農(nóng)戶還是對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體來(lái)講，土地細(xì)碎化顯然十分不利于其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。高昂的交易成本決定了市場(chǎng)在破解土地細(xì)碎化困境時(shí)處于失靈狀態(tài)，而作為土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織在破解土地細(xì)碎化問(wèn)題上無(wú)疑具有得天獨(dú)厚的制度優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)該有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在土地集中利用的作用。為此，在繼續(xù)實(shí)施“增人不增地、減人不減地”的基礎(chǔ)上，應(yīng)該允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過(guò)民主協(xié)商自主實(shí)現(xiàn)土地集中利用方案。2019年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》也指出，“各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植”，“允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過(guò)民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系”。

第二，不斷增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)服務(wù)能力。小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，需要不斷提升小農(nóng)戶的組織化程度。為此，除了農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)組織也是非常重要的組織者。當(dāng)前，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的服務(wù)能力，不僅包括增強(qiáng)其作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)能力，而且包括增強(qiáng)其作為分散小農(nóng)戶與各類農(nóng)業(yè)服務(wù)主體有效對(duì)接協(xié)調(diào)主體的組織能力。為此，農(nóng)村地區(qū)當(dāng)然不能照搬黑龍江農(nóng)墾的經(jīng)驗(yàn)，而要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際因地制宜。但是農(nóng)墾的經(jīng)驗(yàn)對(duì)農(nóng)村改革具有重要的啟示意義，即要增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的統(tǒng)籌功能，不應(yīng)一味強(qiáng)化農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的排他性權(quán)利，而應(yīng)給集體經(jīng)濟(jì)組織介入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)留有一定空間。比如，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部絕大多數(shù)農(nóng)戶都愿意參與服務(wù)規(guī)?；瘯r(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該可以通過(guò)村民自治來(lái)實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)。

第三，有效促進(jìn)村民自治與集體土地所有制的良性互動(dòng)。正如上文所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層的權(quán)能并非是由村組干部決定，而是由三分之二以上的村民通過(guò)村民自治制度共同決定的。這完全符合村民自治制度和農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)在要求。因此，有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在土地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的作用，必須堅(jiān)持和完善村民自治制度。只有如此，才能保證集體意志的實(shí)現(xiàn)而非村組干部個(gè)人意志的專斷。另外，通過(guò)發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，也能更好地實(shí)踐和激活村民自治，從而實(shí)現(xiàn)村民自治和集體土地所有制之間的相互促進(jìn)。因此，應(yīng)該允許農(nóng)民集體擁有一定的在法律政策范圍內(nèi)通過(guò)村民自治制度民主管理集體土地的權(quán)利和空間。

責(zé)任編輯：牛澤東