杭聰

[摘要]20世紀(jì)后半期南非城市化顯示出工業(yè)化滯后于城市化的特點(diǎn)，在世界城市發(fā)展史中比較罕見。種族隔離的城市制度造成這一特點(diǎn)。該制度以種族不平等的原則制定出人口控制、空間控制和自我控制等三個(gè)方面的體制。人口控制的消亡使得種族隔離的城市制度喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，難以再限制已掌握技術(shù)和文化的黑人的力量增長(zhǎng)?？臻g控制的失敗導(dǎo)致黑人政治組織力的加強(qiáng)。吝嗇使用財(cái)政手段、虛偽地采用吸取政治合法性的手段和過(guò)于依賴暴力維持的手段維系局面終究無(wú)法挽救自我控制機(jī)制的衰敗。城居黑人的起義隨之而來(lái)，種族隔離的城市制度瓦解了。經(jīng)濟(jì)因素?zé)o疑起到基礎(chǔ)性作用，但政治因素才是給予種族隔離的城市制度的最后一擊。

[關(guān)鍵詞]種族隔離制度 城市化 城市起義 種族主義

[中圖分類號(hào)]K47 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000—3541（2020）04—0123—11

引言

南非是非洲工業(yè)體系最完善的國(guó)家，人均生活水平在非洲名列前茅，屬于中等收入的發(fā)展中國(guó)家。它的工業(yè)發(fā)展與其城市化模式息息相關(guān)。其城市化在歷史上滯后于工業(yè)化，既與中東、拉美地區(qū)“過(guò)度城市化”、工業(yè)化發(fā)展滯后于城市化的現(xiàn)象不同，也不同于發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化與城市化相互推動(dòng)的現(xiàn)象。種族隔離的城市制度便是規(guī)制城市化滯后于工業(yè)化的制度。

當(dāng)歷史上大多數(shù)國(guó)家政策都致力于消弭城鄉(xiāng)對(duì)立以此尋求解決大城市人口大量遷入引起的不適應(yīng)問(wèn)題時(shí)，南非卻應(yīng)用隔離城鄉(xiāng)的政策，也就是種族隔離的城市政策。在這一政策下，占人口大多數(shù)的黑人僅占有13%的全國(guó)土地面積，那里貧瘠但能勉強(qiáng)維持外出務(wù)工勞工家庭成員生計(jì)。當(dāng)黑人在城市失業(yè)或者白人不希望他們出現(xiàn)時(shí)，他們就得被迫回到那里。該制度否認(rèn)黑人城居的權(quán)利，將其定為鄉(xiāng)村居民，僅僅在白人有勞動(dòng)力需要時(shí)才能暫居城市，以迫使黑人長(zhǎng)期作為廉價(jià)勞動(dòng)力，并“解決”城市化中出現(xiàn)的問(wèn)題。實(shí)際上是一種城市虹吸農(nóng)村的模式。已有研究多注意研討該現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)惡果，而忽視了對(duì)它政治惡果的論述。后者正是本文所要側(cè)重論述的問(wèn)題。

國(guó)際學(xué)界研究種族隔離制度有重視經(jīng)濟(jì)因素的傳統(tǒng)。一般認(rèn)為，白人政府為確保經(jīng)濟(jì)部門獲得勞動(dòng)力，以通行證限制黑人的自由流動(dòng)，使他們無(wú)法實(shí)現(xiàn)正常的城市化進(jìn)程，建立起流動(dòng)勞工體制，這是種族隔離的城市制度存在的重要原因。到1970年代，雇主對(duì)勞動(dòng)力有了更多樣的需求，轉(zhuǎn)而反對(duì)流動(dòng)勞工體制?？刂苿趧?dòng)力和進(jìn)口替代戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在1970年代達(dá)到了它的極限。種族隔離的城市制度面臨過(guò)時(shí)的處境。同時(shí)，國(guó)際學(xué)界也未忽視政治因素的影響。白人與其他種族在城市貧民窟混居，白人統(tǒng)治階層擔(dān)憂種族優(yōu)勢(shì)退化是推行種族隔離政策的重要原因。白人政府權(quán)力的運(yùn)行同經(jīng)濟(jì)有聯(lián)系但不由經(jīng)濟(jì)決定，而是由政治傳統(tǒng)、代表性和所遭遇的政治危機(jī)所共同決定的。這種危機(jī)便是黑人反抗力量的增長(zhǎng)，尤其是自我組織能力的提升，從而與白人政府達(dá)到力量平衡，為種族隔離制度和平解體奠定了基礎(chǔ)①。國(guó)內(nèi)學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)在種族隔離的城市制度建立的過(guò)程和分析其部分功能，而對(duì)其解體未見論述②。經(jīng)濟(jì)因素并不能直接瓦解種族隔離的城市制度，本文通過(guò)分析經(jīng)濟(jì)因素影響政治制度的路徑，挖掘種族隔離的城市制度內(nèi)在的矛盾，以及黑人力量崛起的影響，探討種族隔離的城市制度瓦解的原因、過(guò)程和啟示。

一、南非種族隔離的城市制度構(gòu)建

簡(jiǎn)要梳理種族隔離的城市制度構(gòu)建是分析其瓦解的前提。1948年，南非國(guó)民黨當(dāng)政使得之前便存在的種族隔離政策體系化，正式形成一種制度。面對(duì)戰(zhàn)后黑人城市化浪潮，國(guó)民黨提出自身施政的目標(biāo)是減緩并最終扭轉(zhuǎn)黑人進(jìn)入白人城市區(qū)域的運(yùn)動(dòng)。長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，政策的目標(biāo)是將所有黑人安置在種族基礎(chǔ)上的相互隔離區(qū)域。這些區(qū)域最終將發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)和政治相互獨(dú)立的單元。在完全的地域種族隔離實(shí)現(xiàn)之前的轉(zhuǎn)換時(shí)期，國(guó)民黨認(rèn)為應(yīng)該給予能夠工作的黑人在白人城市的臨時(shí)居住權(quán)和工作的權(quán)利。同時(shí)他們的合法地位應(yīng)該被定義為政治無(wú)權(quán)的暫時(shí)訪問(wèn)者。黑人在城市政策的制定上沒(méi)有正式官方表達(dá)渠道，只能通過(guò)請(qǐng)?jiān)?、抗議和起義的方式表達(dá)自己的訴求。這種社會(huì)控制要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有兩個(gè)：一是在工業(yè)時(shí)代建立便于資本積累的黑人、白人生產(chǎn)關(guān)系，不必支付沉重的黑人城市化的經(jīng)濟(jì)代價(jià);二是不會(huì)導(dǎo)致白人喪失居于黑人之上的主導(dǎo)地位。黑人僅能在白人經(jīng)濟(jì)有需要時(shí)居留城市，以免成為城市不穩(wěn)定因素。

以此精神，國(guó)民黨主導(dǎo)通過(guò)了1950年《特定住區(qū)法》和1952年《本土人法修正案》。前一法律強(qiáng)化按種族分隔居住。如果你居住在“錯(cuò)誤”的區(qū)域，你將不得不搬離。通常是黑人和有色人種搬遷，從1951年到1986年，有350萬(wàn)以上的人不得不離開他們的家，而其中僅有2%是白人。后一法律強(qiáng)化流動(dòng)控制。專門的勞動(dòng)署被建立起來(lái)控制工人的流動(dòng)，限制進(jìn)入城區(qū)的人數(shù)，迫使雇主優(yōu)先雇傭永久定居城區(qū)的黑人。只有滿足一系列條件的黑人可以永久定居城市區(qū)域：一是自從出生便居住在該城區(qū)：二是合法居住在城市達(dá)15年;三是為同一個(gè)雇主工作10年。即便這樣，這些人仍舊沒(méi)有政治權(quán)利。所有黑人都是城市的臨時(shí)居民，不同的僅僅是管理方式。與1923年《土著（城市地區(qū)）法》不同的是，實(shí)施法律的主體變?yōu)橹醒胝?，建立了土著事?wù)部龐大的官僚隊(duì)伍來(lái)處理黑人事務(wù)，能夠執(zhí)行更嚴(yán)厲的種族隔離政策。

整個(gè)1960年代由于城市黑人的抵制活動(dòng)被鎮(zhèn)壓，白人政府加強(qiáng)了對(duì)黑人城市化的控制措施，所有城市黑人都被當(dāng)作臨時(shí)居民，他們永久的家在被稱作“黑人家園”的黑人鄉(xiāng)村。在白人城市區(qū)域，白人政府停建黑人家庭住房，僅僅進(jìn)行單身旅館建設(shè)，以迎合日益增長(zhǎng)的工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)部門對(duì)黑人勞工的需求。白人政府還啟動(dòng)了工業(yè)分散化政策，以減少城市黑人人口。在城市中，不同的種族集團(tuán)被區(qū)域隔離，黑人居住區(qū)域分布在白人城市的外圍地帶。

至此，種族隔離的城市制度達(dá)到它的頂峰。正常的移民機(jī)制被打破，主要黑人群體參與南非社會(huì)的進(jìn)程受到控制，臨時(shí)勞動(dòng)力移民機(jī)制被延長(zhǎng)了，大多數(shù)人被迫來(lái)到城市，又被城市隔離。這一切依靠于強(qiáng)制運(yùn)用警察力量和思想控制——如學(xué)校的課程設(shè)置、教科書、廣播新聞來(lái)實(shí)現(xiàn)，但大眾被迫處于從屬的不平等地位注定難以長(zhǎng)期維持。

從具體內(nèi)容來(lái)說(shuō)，種族隔離的城市制度包含三個(gè)方面，即人口控制、空間控制和自我控制。人口控制通過(guò)通行證體制來(lái)實(shí)現(xiàn)，控制黑人進(jìn)入白人城市區(qū)域：空間控制通過(guò)控制住房供應(yīng)，規(guī)制城居黑人的生活：自我控制是指保證體制自身安全存在的機(jī)制。本文接下來(lái)分析人口控制的由來(lái)和失敗。

二、人口控制的由來(lái)和消亡

通過(guò)通行證體制來(lái)實(shí)現(xiàn)的人口控制是種族隔離的城市體制的關(guān)鍵支柱之一?？梢哉f(shuō)，該體制維護(hù)著整個(gè)種族隔離制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

這便帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，即為何要控制黑人自由流動(dòng)。南非同其他后發(fā)地區(qū)發(fā)展工業(yè)化所遇到的障礙類似，一是資本不足，二是技術(shù)不足。為解決生產(chǎn)要素匱乏的局面，南非政府需要通過(guò)干預(yù)給歐美資本更高的利潤(rùn)，給引入的技術(shù)管理人員更高的工資。如何盡可能地壓低非技術(shù)勞動(dòng)者工資，以支付高利潤(rùn)和高工資成為南非工業(yè)化的關(guān)鍵性問(wèn)題。故而，南非政府采取流動(dòng)勞工體制，通過(guò)拒絕黑人勞動(dòng)力家庭融入城市，壓低黑人非熟練勞動(dòng)力價(jià)格。因?yàn)槿绱艘粊?lái)，資方便可以盡可能少地支付維持黑人社會(huì)再生產(chǎn)的費(fèi)用，在努力獲取黑人勞動(dòng)力的同時(shí)，最小化他們作為人的存在。黑人家庭再生產(chǎn)的代價(jià)被留給黑人保留地（后稱作黑人家園），這便是白人政府還要允許黑人占有全國(guó)13%土地面積的原因所在。大量廉價(jià)的黑人勞動(dòng)力成為南非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的法寶。讓黑人以廉價(jià)勞動(dòng)力的功能進(jìn)入城市生產(chǎn)體系是種族隔離的城市制度存在的根本目的。

控制黑人勞動(dòng)力進(jìn)入城市生產(chǎn)體系的制度便是通行證體制，它是城市種族隔離制度的關(guān)鍵支柱之一。通行證控制的主要功能隨時(shí)間不斷變化。在19世紀(jì)后期，通行證被用于保持流動(dòng)勞工體制，第二次世界大戰(zhàn)后控制的重點(diǎn)變?yōu)槎糁瞥鞘泻谌藷o(wú)產(chǎn)階級(jí)的增長(zhǎng)，稍后控制的目標(biāo)變?yōu)橄拗瞥菂^(qū)“多余”人口的規(guī)模。通行證體制代表對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)主要的干預(yù)措施。曾經(jīng)有學(xué)者認(rèn)為流動(dòng)控制的主要目標(biāo)是為了規(guī)制流動(dòng)勞工。更長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，流動(dòng)控制的目標(biāo)在生產(chǎn)“差異化的勞動(dòng)力”。它一方面加強(qiáng)了臨時(shí)流動(dòng)勞工;另一方面，促進(jìn)永久性城市黑人無(wú)產(chǎn)階級(jí)的穩(wěn)定。城居黑人群體的法律地位由此奠定。

從實(shí)際效果來(lái)看，如表1所示，第二次世界大戰(zhàn)和戰(zhàn)后初期是黑人城市化高潮期。對(duì)于白人政府而言，黑人城市化這時(shí)才成為一個(gè)迫切的問(wèn)題。白人政府推出了1950年《特定住區(qū)法》和1952年《本土人法修正案》以及其他的政策限制黑人城市化。從1951年至1980年的30年間，黑人城市率僅僅增長(zhǎng)了5.7%。黑人城市化被嚴(yán)重遏制了，但城居黑人的人口數(shù)逐漸超過(guò)白人，力量對(duì)比逐漸向黑人傾斜。城居黑人群體逐步壯大。

通過(guò)比較表1的黑人城市化率和表2非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例，我們可以發(fā)現(xiàn)自1950年直到1996年，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于作為勞動(dòng)力主要來(lái)源的黑人的城市化率。在白人政府有意為之的背景下，城市化滯后于工業(yè)化的狀況出現(xiàn)并長(zhǎng)期存在。這樣做的好處是暫時(shí)性少支出了黑人定居所需的政府和資本家的開支，便利了資本積累：壞處是大批黑人分享不到工業(yè)化帶來(lái)的成果，使黑白人收入差距拉大，導(dǎo)致需求不足的局面提前到來(lái)，更使得黑人不得不起來(lái)爭(zhēng)取更多的城市生活資源，不利于社會(huì)穩(wěn)定。人口控制政策便嘗試協(xié)調(diào)這一體制基本矛盾。

人口控制是一個(gè)努力協(xié)調(diào)體制基本矛盾的關(guān)鍵機(jī)制：需要獲取合適勞動(dòng)力，同時(shí)最小化黑人在城市區(qū)域的存在，以免威脅白人的優(yōu)勢(shì)地位。這是一個(gè)矛盾的目標(biāo)，要求吸納和排斥城市黑人口。這個(gè)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)總是有限的。盡管該政策在不斷變化側(cè)重點(diǎn)，但仍不能滿足勞工短期和季節(jié)性浮動(dòng)的需要。

正是由于上述基本性矛盾的存在，整個(gè)人口控制體制內(nèi)在地具有不穩(wěn)定性，導(dǎo)致自1950年代一個(gè)惡性循環(huán)發(fā)展了。由于保留地或稱家園惡劣的生存條件，黑人持續(xù)地違反流動(dòng)控制法規(guī)移動(dòng)到他們想去的白人城市區(qū)域。大量通行證法律的懲處昭示了這一點(diǎn)。隨著違反控制的人數(shù)越多，維持控制機(jī)制的成本越高。結(jié)果，黑人群體向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程受到控制，來(lái)到城市工作的黑人融入城市面臨重重障礙，成為天然的反體制力量。南非城市化和社會(huì)變革脫節(jié)，昭示了種族隔離的城市制度內(nèi)在衰亡的原因。

很早，反對(duì)通行證體制便成為城市斗爭(zhēng)的主題之一。斗爭(zhēng)大體有兩種形式：第一種為蔑視通行證法律，第二種為移除該法的請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)。如我們已經(jīng)知曉的，蔑視法律運(yùn)動(dòng)大規(guī)模發(fā)生。在1916年至1984年間接近1800萬(wàn)黑人被逮捕或懲罰。

在1980年代早期，廢除通行證的壓力日益增大。從1960年沙佩維爾慘案到1973年德班工人大罷工之間的10余年中，表面平靜的局面背后是黑人力量的增長(zhǎng)。在1960年代南非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超過(guò)每年5%，增長(zhǎng)主要集中在制造業(yè)，被雇傭的主要是黑人，從1958年至1968年間雇傭增長(zhǎng)了75%。在1973年的德班紡織業(yè)中，90%的勞動(dòng)力是黑人，其中，僅有10%是非熟練工，接近一半是需要接受訓(xùn)練的崗位，還有工廠書記員或者工業(yè)針安裝員。此外，伴隨工業(yè)化和城市化的文化變化已經(jīng)發(fā)生。1968年，有750000名黑人經(jīng)常讀日?qǐng)?bào)，黑人擁有的無(wú)線電數(shù)量在1966年至1968年間翻倍。這種變化鼓勵(lì)了對(duì)不公正的新認(rèn)識(shí)，為起義準(zhǔn)備了新的支持者。在1970年三分之二的黑人城市定居者能讀。越來(lái)越多的黑人兒童參加高中教育：在1975年的索韋托每四個(gè)家庭就有三個(gè)有上中學(xué)的學(xué)生。這些變化確保政治活動(dòng)能激起更廣泛的回應(yīng)。

同時(shí)，由于城市人口控制政策，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有給大多數(shù)黑人帶來(lái)富足：他們的每資本收入十年間僅僅增長(zhǎng)了23%，黑人和白人之間的不平等更加顯著了。

然而，高度的冤屈不會(huì)自動(dòng)地導(dǎo)致政治動(dòng)員，政治動(dòng)員不簡(jiǎn)單地是對(duì)物質(zhì)生活條件的回應(yīng)，也是對(duì)什么是公正、公正可能是什么的感知。黑人覺(jué)醒運(yùn)動(dòng)起到了政治啟蒙作用。該運(yùn)動(dòng)主張身為黑人的驕傲，拒絕接受白人的霸權(quán)，黑人能自立。黑人覺(jué)醒運(yùn)動(dòng)影響了1969年成立的南非學(xué)生組織，后者在學(xué)校建立起分支組織。惡化的教室條件便利了政治組織在少年中的擴(kuò)散。在1970—1975年間，黑人在中學(xué)招收的數(shù)目接近翻了三番，從122489名到318568名。而師資僅僅增長(zhǎng)了大約75%。

1976年，黑人學(xué)生被要求用阿非利卡語(yǔ)進(jìn)行學(xué)習(xí)活動(dòng)，成為壓倒駱駝的最后一根稻草。最大城居黑人社區(qū)索韋托的學(xué)生率先起義，結(jié)束了自1960年沙佩維爾慘案后黑人大規(guī)模反抗活動(dòng)沉寂的十六年。

在此背景下，1979年政府發(fā)布了《里克特委員會(huì)報(bào)告》。這個(gè)報(bào)告正式承認(rèn)永久性城居黑人無(wú)產(chǎn)階級(jí)的存在，反映了對(duì)1940年代后期法甘委員會(huì)想法的回歸，背離了剛性的維沃爾德的意識(shí)形態(tài)。這個(gè)永久性的無(wú)產(chǎn)階級(jí)將構(gòu)成了“城市內(nèi)部人”階級(jí)，能優(yōu)先獲得就業(yè)和住房。同時(shí)，更嚴(yán)格的控制將施加于“外部人”身上，即那些沒(méi)有永久性城市居住權(quán)的人。政府以此來(lái)滿足大資本對(duì)穩(wěn)定、擁有一定技術(shù)的勞動(dòng)力隊(duì)伍以及擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的要求，并且創(chuàng)造一個(gè)新的黑人中產(chǎn)階級(jí)，以此吸引一定數(shù)量的黑人作為體制的支持者，抵消黑人抗議的力量。以此，白人政府希望維系種族隔離的城市制度。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，白人對(duì)待通行證體制的看法發(fā)生轉(zhuǎn)化。從1979年到1989年，白人占據(jù)半熟練崗位（例如：護(hù)士、教師、校長(zhǎng)和技術(shù)員）的數(shù)量從占勞動(dòng)力的大約65%下降到大約50%。黑人、有色人和印度人填滿了雇傭需求的鴻溝。當(dāng)傳統(tǒng)的有色人種工作禁令被突破或者說(shuō)向上“浮動(dòng)”，黑人顯著地獲得了半熟練崗位和白領(lǐng)崗位。1980年，接近三分之二的阿非利卡人勞動(dòng)力工作在白領(lǐng)崗位。這種局面既造成放開人口控制面對(duì)較少的、擁有投票權(quán)的白人工人的抵制，也使得半熟練勞動(dòng)力短缺。有些資本部門和諸如城市基金會(huì)這樣的組織也開始反對(duì)人口控制。政府日益認(rèn)識(shí)到必須接受黑人城市移民，人口控制應(yīng)該交由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定，從而有助于緩解國(guó)際輿論壓力。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，人口控制機(jī)制給財(cái)政造成巨大壓力。違反人口控制法被逮捕的人數(shù)從1981年170000增長(zhǎng)到1984年的250000。這些人越來(lái)越多地生活在臨時(shí)居所中，反過(guò)來(lái)驅(qū)使城市反對(duì)新來(lái)者。

于是通行證法在1986年被廢除了，取而代之的是一本單一的身份證明文件。這不意味著所有控制黑人進(jìn)入城市區(qū)域的限制被移除，而是反映了政府城市化政策的轉(zhuǎn)化。過(guò)度強(qiáng)調(diào)這一變化的顯著意義是錯(cuò)誤的，仍舊存在其他間接的控制方式，如就業(yè)機(jī)會(huì)和住房。

1986年，人口控制機(jī)制的取消變相承認(rèn)了種族隔離的城市制度經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的消亡，然而，保持白人優(yōu)勢(shì)的政治考慮仍舊阻礙著城市制度的解體。

三、打破空間控制及其代價(jià)

黑人政治組織力的加強(qiáng)同種族隔離的城市制度的空間控制有著直接的關(guān)聯(lián)。正是由于空間控制毗鄰的黑人形成了自己的社區(qū)組織，社區(qū)組織又構(gòu)成全國(guó)性政治組織的基礎(chǔ)，從而使種族隔離的城市制度離覆滅更近一步。

以住房控制黑人勞動(dòng)力城市化是白人政府一貫的策略。從經(jīng)濟(jì)角度講，由于住房代表了再生產(chǎn)的主要代價(jià)，因此對(duì)于是否需要一支穩(wěn)定勞工隊(duì)伍的爭(zhēng)論在很大程度上便體現(xiàn)在如何提供黑人住房問(wèn)題上。從政治角度講，種族隔離式住宿區(qū)域是維系白人優(yōu)勢(shì)的選擇。住房問(wèn)題構(gòu)成維系種族隔離的城市制度的重要成本。

圍繞住房問(wèn)題，中央政府、地方政府和資本家之間就誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)黑人勞動(dòng)力住房的花費(fèi)爭(zhēng)論不斷。中央政府聲稱市鎮(zhèn)當(dāng)局和資本家應(yīng)該擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，因?yàn)樗鼈兪浅鞘袇^(qū)域廉價(jià)勞動(dòng)力的主要受益人。市鎮(zhèn)當(dāng)局則聲稱資本家獲益最多，因而資本家要么直接承擔(dān)住房花費(fèi)，要么給工人更充足的工資，以使他們支付市場(chǎng)化的租金。資本家自然不愿意承擔(dān)，宣稱所有納稅者都從廉價(jià)黑人勞動(dòng)力身上獲利，中央政府應(yīng)該承擔(dān)住房的主要花費(fèi)。

在實(shí)踐中，地方政府承擔(dān)了支付黑人住房花費(fèi)的主要責(zé)任。1920年《住房法案》和1923年《城市區(qū)域本土人法案》賦予市鎮(zhèn)當(dāng)局提供住房的義務(wù)。普遍而言，市鎮(zhèn)當(dāng)局并不積極履行這一義務(wù)。它們的理由是財(cái)政不支。德班當(dāng)局逃避責(zé)任，不愿意為黑人住房征收普遍性的市鎮(zhèn)稅收。約翰內(nèi)斯堡當(dāng)局同樣如此，因?yàn)閺牟傻V業(yè)和制造業(yè)獲取的稅收都?xì)w中央政府所有而礦業(yè)土地是不被課稅的。即便如此，市鎮(zhèn)當(dāng)局還是推出了市政房計(jì)劃，有效地補(bǔ)助了資本。黑人工人的低工資意味著市鎮(zhèn)當(dāng)局不能收取市場(chǎng)化的住房租金。

資本也非完全擺脫了責(zé)任。1937年《本土人法修正案》讓雇主安排工人住房，但這又意味著大院和單身旅館更多會(huì)坐落在中心位置，同種族隔離者的要求相沖突。所以，1952年《本土人服務(wù)征稅法》主張?jiān)?8個(gè)主要城市區(qū)域，雇主必須為每個(gè)一周工作六天的工人支付給市鎮(zhèn)當(dāng)局一筆住房費(fèi)用。這筆費(fèi)用將被用于資助黑人住房建設(shè)和服務(wù)。

到1960年代以后，白人政府的政策目標(biāo)是將黑人都?xì)w到班圖斯坦人口中，以節(jié)約一切它所認(rèn)為的不具有生產(chǎn)能力的人口所需要的花費(fèi)。很少的醫(yī)院、學(xué)校、電纜和自來(lái)水供應(yīng)等被提供給“白人”城市區(qū)域內(nèi)的黑人。甚至，政府停止為“白人”城市區(qū)域內(nèi)的黑人修建家庭住房。在南非首都比勒陀利亞，從1967年至1976年間，沒(méi)有一間黑人家庭住房被建造。在1970年代末，按照政府的研究，積壓待建的住房單元有141000個(gè)，這個(gè)數(shù)量等于幾乎占三分之一既存的城市黑人家庭住房量，短缺黑人工人單身旅館126000床位數(shù)，等于既存旅館容量的40%。而在索韋托一幢典型的4居室的住房?jī)?nèi)平均的居住數(shù)量是14人。從大約1965年，政府停止在索韋托修建家庭住房和提供任何基礎(chǔ)設(shè)施。索韋托市鎮(zhèn)酒廳利潤(rùn)的80%被轉(zhuǎn)移支付給班圖斯坦。大量的經(jīng)費(fèi)被花在家園的市鎮(zhèn)建設(shè)上。

剩下的住房資金分配按照種族群體進(jìn)行，是高度不平等的。在1972年至1976年間，盡管私人住房部門提供了白人住房需求的86%，42%的公共住房資金還是被分配給白人，僅有6%分配給城市區(qū)域的黑人，41%分配給有色人種，11%分配給印度裔。在1970年總共的城市人口中，52%是黑人，29%是白人，5%是印度裔，14%是有色人。在1975年各個(gè)群體的收入比例如下：白人100，黑人11.8，有色人34.2，印度裔51.5。

我們不能僅關(guān)注中央政府、地方政府和資本家之間長(zhǎng)期的博弈，更要注意到城市黑人自己承擔(dān)了住房花費(fèi)的主要部分。住房花費(fèi)主要來(lái)源于本土人歲入賬戶。德班是這個(gè)體制的先驅(qū)，在1908年建立起本土人歲入賬戶。1923年《城市區(qū)域本土人法案》在全國(guó)范圍內(nèi)推廣了這一體制。本土人歲入賬戶是普遍的市鎮(zhèn)賬戶的附屬賬戶。按照德班的做法，在市鎮(zhèn)住房中的黑人租金的差額來(lái)自市鎮(zhèn)壟斷啤酒買賣和其他由黑人支付的費(fèi)用。這些錢被花費(fèi)在為黑人的管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)和住房上。盡管本土人歲入賬戶提供了一項(xiàng)穩(wěn)定的收入，然而它從未能給黑人提供充足的住房經(jīng)費(fèi)，因此住房短缺從1940年代，后期便已經(jīng)成為一個(gè)問(wèn)題。

僅憑本土人歲入賬戶的經(jīng)費(fèi)不足以支持黑人解決住房問(wèn)題，成千上萬(wàn)的城市黑人被迫以棚戶的形式解決自己的住房難題。1940年代大量擅自占地的行動(dòng)已經(jīng)出現(xiàn)在許多南非城市區(qū)域。這些定居點(diǎn)的增長(zhǎng)帶來(lái)進(jìn)一步的矛盾。因?yàn)樗鼈內(nèi)狈镜乃托l(wèi)生服務(wù)，存在大量的衛(wèi)生問(wèn)題，并注定成為犯罪分子和政治活躍分子的沃土，嚴(yán)重弱化了地方當(dāng)局對(duì)城居黑人的控制。政府自己也清楚這一點(diǎn)，自1950年代開始出臺(tái)了大量城市搬遷和重新安置的計(jì)劃?？刂埔?guī)劃不僅卷入大量的財(cái)政花費(fèi)，還產(chǎn)生了抵抗和新矛盾。

在搬遷和重新安置計(jì)劃下，從1950年至1991年有超過(guò)100萬(wàn)公頃的城市空間被按種族原則重新分區(qū)。以清除貧民窟的名義驅(qū)逐主城區(qū)的黑人住宅區(qū)。黑人被迫遷移到更邊緣的城市空間。白人政府先是推行按人種劃片居住，最好的地區(qū)被劃分給白人，1960年后甚至剝奪了所有黑人的城市住宅所有權(quán)。如果需要，市鎮(zhèn)當(dāng)局會(huì)將原本黑人居住的區(qū)域宣布為“白人”區(qū)域，原來(lái)的黑人居民不得不搬到更偏僻的定居點(diǎn)。新定居點(diǎn)沒(méi)有什么公共附屬設(shè)施，僅是一個(gè)可供睡覺(jué)的地方，且遠(yuǎn)離工作地點(diǎn)。在拆除過(guò)程中，南非政府根本無(wú)視城居黑人的“合法產(chǎn)權(quán)”。以1954年政府強(qiáng)行拆遷的約翰內(nèi)斯堡索菲亞鎮(zhèn)為例，居民有些自從現(xiàn)代南非國(guó)家成立便已經(jīng)居住在這里，有些已經(jīng)從地產(chǎn)商那里取得了永久產(chǎn)權(quán)（因?yàn)楦浇形鬯幚硌b置，白人不愿購(gòu)買的房屋被賣給黑人）。六萬(wàn)索菲亞鎮(zhèn)居民在武裝軍警的押送下由軍用卡車送往遠(yuǎn)郊的安置點(diǎn)。此類安置點(diǎn)有些甚至是空地。據(jù)一位居民描述，持槍警察護(hù)衛(wèi)推土機(jī)乘大多數(shù)屋主外出工作之時(shí)推倒房屋。原地建立起的白人社區(qū)被命名為“勝利”。拆遷背后，許多人失去了熟悉的環(huán)境、緊鄰的工作場(chǎng)所和基礎(chǔ)設(shè)施。婦女們特別怨恨失去了親屬和鄰居網(wǎng)絡(luò)，從而喪失了網(wǎng)絡(luò)提供的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)支持。在1970年代，老社區(qū)被打破是公共暴力率盤旋上升的主要因素。

1920年代至1970年代的南非政府城市政策是極端限制黑人的永久居住權(quán)的，因而官方限制城市黑人勞動(dòng)力的住房需要。黑人住房所有權(quán)幾乎完全由政府壟斷。在城市服務(wù)領(lǐng)域缺乏公共投資。盡管里克特報(bào)告后，中央政府政策開始提倡改善城居黑人生活環(huán)境，卻堅(jiān)持市鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該自我維持。這使得彌補(bǔ)幾十年的歷史欠賬、改善城居黑人的環(huán)境成為不可能的事。種族隔離制度的財(cái)政危機(jī)不僅表現(xiàn)為財(cái)政預(yù)算的巨大增長(zhǎng)，還在于持續(xù)地剝奪無(wú)投票權(quán)的黑人大眾。1980年代，市鎮(zhèn)當(dāng)局的花費(fèi)增長(zhǎng)了，從酒類壟斷得來(lái)的收入?yún)s下降了。中央政府拒絕引入進(jìn)一步的資本稅或提供永久性的補(bǔ)助，租金和服務(wù)費(fèi)不得不增加。在一些市鎮(zhèn)漲幅高達(dá)500%以上。今天豪登地區(qū)的家庭住戶在1980—1985年間真實(shí)收入掉落了至少25%。在國(guó)企集中的瓦爾河三角洲，租金自1977年至1984年上漲了400%多。

在世界其他地方，面對(duì)1984年城市起義以及隨后的租金抵制活動(dòng)，起碼會(huì)臨時(shí)l生地給予補(bǔ)助以撫平?jīng)_突。在南非，這樣的策略曾在20世紀(jì)前半期白人抗議時(shí)使用過(guò)，然而在1980年代，政府不情愿給予補(bǔ)助妥協(xié)。在1986—1987年財(cái)政年度預(yù)算中，13.7%的政府花費(fèi)被分配給軍隊(duì)，卻只有1.7%的花費(fèi)被分配到黑人住房方面。因?yàn)檫@樣做違背了哪怕是改革派的政治和意識(shí)形態(tài)底線，即違背了不同族群分別發(fā)展的種族隔離制度原則。該原則體現(xiàn)在黑人市鎮(zhèn)需自我維持的財(cái)政信條。因而，市鎮(zhèn)當(dāng)局同抵制者的談判注定失敗。政府僅能通過(guò)臨時(shí)性的暴力政策鎮(zhèn)壓。

租金抵制導(dǎo)致地方政府歲入的持續(xù)性下降。地方政府難于改善黑人市鎮(zhèn)的生活環(huán)境。中央政府只能更加依賴武裝力量維持對(duì)市鎮(zhèn)控制的局面，甚至軍事控制在某些時(shí)間和地點(diǎn)都是孱弱的。地方管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利被人民自發(fā)形成的街道委員會(huì)取代。普遍而言，白人政府似乎不可能在黑人市鎮(zhèn)依賴行政管理的方式維持控制，而僅僅以一種軍事存在的方式維持表面的控制。白人政府在黑人市鎮(zhèn)已經(jīng)“不可統(tǒng)治”。政府已經(jīng)喪失了對(duì)黑人住房形勢(shì)的控制，從而喪失了另一根種族隔離城市制度的支柱。

四、自我控制機(jī)制的衰敗

在實(shí)行上述兩項(xiàng)基本目標(biāo)的同時(shí)，種族隔離的城市制度需要保證自身的安全存在。要保證自身的存在安全，便要注意兩點(diǎn)：一是黑人市鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政能夠自我維系，這是種族隔離制度所要求的：二是防止城居黑人群體整體轉(zhuǎn)變?yōu)榉纯拐摺＿@便是所謂的自我控制機(jī)制。

自1980年代早期，城市種族隔離制度的財(cái)政基礎(chǔ)持續(xù)弱化。白人市鎮(zhèn)當(dāng)局的歲入來(lái)源分三類。首先，酒類壟斷的收益開始急劇下降，越來(lái)越多的黑人轉(zhuǎn)向在商業(yè)場(chǎng)所飲酒。政府決定將市鎮(zhèn)酒類貿(mào)易私有化。在1983年一些管理委員會(huì)開始售賣自己的酒類設(shè)施給黑人商人。許多委員會(huì)的官員很憎恨政府新的私有化政策，因?yàn)樗趸瘑T會(huì)的財(cái)政地位。委員會(huì)第二重要的歲人源泉是對(duì)雇主的稅收。自1974年，雇主已經(jīng)被要求按月繳納費(fèi)用，以資助管理委員會(huì)實(shí)行流動(dòng)控制和其他勞工分配的運(yùn)作。在1980年代早期，來(lái)自這一途徑的收入也下降了。第三類歲入來(lái)源即住房租金和服務(wù)收費(fèi)的赤字也持續(xù)上升。自1970年代后期起，部分由于通貨膨脹的壓力，部分由于1976—1977年城市起義之后政府改善黑人住房條件的想法，花在黑人住房領(lǐng)域上的絕對(duì)費(fèi)用上升了，但是黑人工資不足以應(yīng)對(duì)居住花費(fèi)的增長(zhǎng)。這便引起廣泛的租金抵制。

隨著財(cái)政基礎(chǔ)的惡化，市鎮(zhèn)當(dāng)局迎來(lái)了城市種族隔離制度另一個(gè)維度的嚴(yán)重問(wèn)題即吸引城居黑人合作的制度。吸引合作制度可以追溯到1923年《城市區(qū)域本土人法案》。這個(gè)法案提供了建立本土人咨詢委員會(huì)的條款。盡管不是每個(gè)市鎮(zhèn)當(dāng)局都應(yīng)用了這個(gè)條款，但是每個(gè)市鎮(zhèn)應(yīng)該有咨詢委員會(huì)的理念深入人心。該理念還包含：咨詢委員會(huì)至少應(yīng)該有三名市鎮(zhèn)居民構(gòu)成，不管是選舉的或任命的。即便是在已經(jīng)成立委員會(huì)的市鎮(zhèn)，委員會(huì)也是極其無(wú)力的。委員會(huì)主席總是一名白人。委員會(huì)只能有咨詢權(quán)，能夠向市鎮(zhèn)委員會(huì)提供建議，但是后者經(jīng)常忽視這些建議。此外，咨詢委員會(huì)由黑人小資產(chǎn)階級(jí)主導(dǎo)，他們經(jīng)常用他們的地位維護(hù)他們自己的私利。在1968年政府又創(chuàng)立了城市班圖理事會(huì)。這個(gè)機(jī)構(gòu)和咨詢委員會(huì)的區(qū)別僅僅在名稱上。城市班圖理事會(huì)同樣是無(wú)權(quán)的。白人市鎮(zhèn)當(dāng)局沒(méi)有什么驅(qū)動(dòng)去建立它們，在1977年僅創(chuàng)立24個(gè)班圖理事會(huì)。

1977年，城市班圖理事會(huì)為社區(qū)理事會(huì)所取代。不像它們的前輩，社區(qū)理事會(huì)被授予一些權(quán)力，如分配住宿和貿(mào)易地點(diǎn)，其中，維持市區(qū)基本服務(wù)是最重要的權(quán)力，但是社區(qū)理事會(huì)的地位被嚴(yán)厲地限制。它們的權(quán)力服從于部長(zhǎng)的意志和決定。社區(qū)理事會(huì)和管理委員會(huì)之間沒(méi)有確定的權(quán)力劃分。社區(qū)理事會(huì)的財(cái)政基礎(chǔ)是孱弱的，因?yàn)楣椭鞫愘x和酒類利潤(rùn)仍舊歸于管理委員會(huì)。社區(qū)理事會(huì)傾向于由商人和貿(mào)易者主導(dǎo)，追求他們自己的利益，缺乏任何真正的大眾合法性，尤其是在較大的城市區(qū)域，社區(qū)理事會(huì)選舉的投票人數(shù)經(jīng)常跌落在10%以下。

1982年，《黑人地方當(dāng)局法案》在沒(méi)有廢除社區(qū)理事會(huì)的同時(shí)，在較大的黑人居住點(diǎn)建立市鎮(zhèn)委員會(huì)，在較小的點(diǎn)建立村莊委員會(huì)。盡管社區(qū)理事會(huì)在1982年法案之下擴(kuò)大了自己的權(quán)力，但他們?nèi)耘f服從于部長(zhǎng)們的權(quán)威，他們?nèi)耘f遇到薄弱的財(cái)政基礎(chǔ)和缺乏大眾合法性的問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題相互惡化，弱的財(cái)政基礎(chǔ)迫使黑人地方當(dāng)局增加租金，轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)加劇了大眾對(duì)社區(qū)理事會(huì)的敵視。顯然，吸引合作制度已然喪失機(jī)能。

在這種背景下，1984年11月中旬爆發(fā)了南非歷史上最大的政治抗議活動(dòng)。此時(shí)，1976年已經(jīng)降臨過(guò)的市鎮(zhèn)再生產(chǎn)危機(jī)更加嚴(yán)重：過(guò)于擁擠的住房、不充分的城市服務(wù)、上升的失業(yè)率和通貨膨脹帶來(lái)的真實(shí)工資水平的下降。學(xué)校內(nèi)外的青年人都感覺(jué)沒(méi)有出路。在1986年，18歲到26歲的黑人80%是失業(yè)的。從1980年到1984年，高中的招生數(shù)翻番，而1978—1982年大學(xué)入學(xué)考試通過(guò)率從76%下降到48%。1985年1月，非洲人國(guó)民大會(huì)黨（以下簡(jiǎn)稱“非國(guó)大”）號(hào)召黑人要使國(guó)家難以被統(tǒng)治，抵抗遍及全國(guó)。到1985年年末，155個(gè)市鎮(zhèn)被影響。起義的主要目標(biāo)是黑人地方理事警察和告密者，以及所有被視作種族隔離制度的代理人。12名理事被殺，超過(guò)300處住所被破壞，240名理事辭去了他們的職位。黑人地方當(dāng)局體制幾乎停滯存在。黑人警察不得不在白人區(qū)域居住，政府控制黑人區(qū)域的行政能力被破壞。對(duì)告密者殘酷的刑罰，很快關(guān)閉了警察情報(bào)網(wǎng)絡(luò)?！敖诸^委員會(huì)”和“人民法庭”出現(xiàn)并開始履行地方管理的職責(zé)，這被非國(guó)大歡呼作為建立“雙重權(quán)力”的第一步。在許多地區(qū)黑人地方當(dāng)局體系已經(jīng)完全崩潰了，而另一些地方當(dāng)局僅僅在警察和軍隊(duì)保護(hù)下幸存。

既然暴力成為挽救體制的最后手段，那么又帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：1980年代中期以后的城市起義為何難以如以往一樣特別是如1960年沙佩維爾慘案之后的形勢(shì)那樣被鎮(zhèn)壓下去。換句話說(shuō)，城居黑人群體如何由合作者轉(zhuǎn)變?yōu)榉纯拐?。白人政府宣布了兩次?guó)家緊急狀態(tài)，向和平請(qǐng)?jiān)刚呱鋼?、監(jiān)禁黑人政治領(lǐng)導(dǎo)人、限制出版自由，但地方性和全國(guó)性的抵抗運(yùn)動(dòng)仍舊幸存下來(lái)，甚至導(dǎo)致統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部對(duì)是否繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)有的政策產(chǎn)生了分裂。

首先，不像1950年代，1980年代黑人政治組織深深根植于黑人大多數(shù)社區(qū)中。這種根植的狀態(tài)形成于1979年，其根源則在于1973年德班罷工和1976年索韋托起義。社區(qū)組織在1979年年末首先出現(xiàn)在伊麗莎白港和索韋托，1983年之后，社區(qū)組織大量出現(xiàn)。這些組織的出現(xiàn)為全國(guó)性的政治組織形成奠定了基礎(chǔ)。1983年之后社區(qū)組織大量出現(xiàn)有政治和經(jīng)濟(jì)上的兩個(gè)原因：在政治上，1983年憲法繼續(xù)剝奪黑人的政治權(quán)利，僅僅依據(jù)1982年《黑人地方當(dāng)局法案》提出設(shè)立的黑人地方當(dāng)局，令廣大黑人失望。它的失敗一方面是由于不同更高級(jí)的政治代表形式相聯(lián)系;另一方面，黑人地方當(dāng)局自身的財(cái)政危機(jī)也是重要原因。黑人地方當(dāng)局的財(cái)政被設(shè)定為自維的，然而市鎮(zhèn)沒(méi)有一個(gè)可利用的稅基。結(jié)果，為了改進(jìn)自己的財(cái)政環(huán)境，黑人地方當(dāng)局被迫大幅增加租金和服務(wù)收費(fèi)，使得自己越發(fā)不得人心。在經(jīng)濟(jì)上，政府實(shí)行工業(yè)擴(kuò)散政策在黑人家園的邊界建立勞動(dòng)密集型工業(yè)，以減緩黑人城市化的速度。政府仍舊在城鄉(xiāng)籍黑人之間嚴(yán)格劃界，這是黑人工會(huì)所反對(duì)的。因?yàn)楣?huì)想將流動(dòng)勞工納人工會(huì)而非被動(dòng)地將工會(huì)會(huì)員限于城居黑人工人。結(jié)果，黑人工會(huì)和社區(qū)的人結(jié)成統(tǒng)一戰(zhàn)線，抵制1983年憲法推行的三院制議會(huì)選舉和抵制黑人地方當(dāng)局選舉。黑人結(jié)成聯(lián)合民主陣線提出實(shí)現(xiàn)《自由憲章》的政治要求。

其次，黑人政治組織成功地培育了共同的全民族的政治文化。這個(gè)全民性的政治文化既來(lái)源于漫長(zhǎng)的黑人抵抗傳統(tǒng)，也源于黑人大多數(shù)被剝奪政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)壓迫的現(xiàn)實(shí)。盡管地方政治文化為地方環(huán)境所塑造，數(shù)十年的城市集中生活和工業(yè)化已經(jīng)將地方政治整合到更大的實(shí)體中，便利了傳播全民性的象征和訴求。還有如《自由憲章》一類的大眾文獻(xiàn)對(duì)南非社會(huì)未來(lái)解釋的概念體系，以及演化而來(lái)的口號(hào)、歌曲和象征物。

最后，非國(guó)大作為“流放中的政府”的角色關(guān)鍵性地維持了運(yùn)動(dòng)意識(shí)形態(tài)的一致性。這使得南非國(guó)內(nèi)的黑人政治組織幾乎不受政府鎮(zhèn)壓行為的影響，運(yùn)動(dòng)方向保持大體方向的一致性，并且使得國(guó)內(nèi)組織獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。特別是當(dāng)非國(guó)大獲得白人政治群體和商業(yè)組織的支持后。道德權(quán)威的角色便利了構(gòu)建后種族隔離社會(huì)，弱化了白人政府獲得支持的能力。

總而言之，至1980年代中后期黑人市鎮(zhèn)當(dāng)局已經(jīng)難以作為種族隔離的城市制度的支柱。黑人市鎮(zhèn)當(dāng)局無(wú)法在財(cái)政上自立，并因此更加削弱了自身的合法性。黑人市鎮(zhèn)當(dāng)局更因?yàn)槠渥陨淼奶搨涡远鎸?duì)大眾抵制。因?yàn)樗鼈円呀?jīng)被城居黑人察覺(jué)到是白人政府的傀儡，所謂的市鎮(zhèn)當(dāng)局選舉僅是被用來(lái)欺騙城居黑人沒(méi)有全國(guó)性政治權(quán)利的替代物。再一層講，黑人市鎮(zhèn)當(dāng)局還承擔(dān)了一些不受黑人歡迎的任務(wù)，例如，移除非法擅自占地者從市鎮(zhèn)和驅(qū)逐租金抵制者。更是使其被稱為班圖斯坦政府的小號(hào)縮影。故而，在1980年代中后期黑人城市區(qū)域的市鎮(zhèn)當(dāng)局日益增加地成為一系列斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)，以至于作為其依仗的暴力手段也難以挽救其衰亡的命運(yùn)。種族隔離的城市制度整個(gè)大廈已經(jīng)為自身內(nèi)部的矛盾所拖垮了。當(dāng)城居黑人群體整體轉(zhuǎn)變?yōu)榉纯拐撸?991年南非政府不得不廢除1950年《特定住區(qū)法》和1913年《土著土地法》，標(biāo)志著種族隔離的城市制度正式瓦解。

結(jié)語(yǔ)

20世紀(jì)后半期，南非與世界上其他發(fā)展中國(guó)家一樣，經(jīng)歷了快速的城市化。總體來(lái)看，它的城市化發(fā)展有自身的特點(diǎn)即城市化滯后于工業(yè)化。在避免了“過(guò)度城市化”引起的一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，存在自身的一些問(wèn)題。南非城市化滯后于工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)依靠政府的高度強(qiáng)制力，矛盾集中于政府，考驗(yàn)的是政府的合法性?？此啤肮?jié)省”的經(jīng)濟(jì)賬帶來(lái)巨大的政治隱患。滯后城市化控制城市人口先期能夠節(jié)省提供住房、教育和醫(yī)療的花費(fèi)，但屬于逆經(jīng)濟(jì)規(guī)律而行，影響社會(huì)穩(wěn)定，歷史發(fā)展要求回補(bǔ)。無(wú)論是試圖通過(guò)虧欠進(jìn)城務(wù)工的黑人勞動(dòng)力的住房花費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)過(guò)度資本積累，還是通過(guò)住房來(lái)控制城居黑人勞動(dòng)力的流動(dòng)，都隱藏著巨大的社會(huì)穩(wěn)定隱患。政府吝嗇使用財(cái)政的手段、虛偽地采用吸取政治合法性的手段和過(guò)于依賴暴力維持的手段維系局面，終究被形勢(shì)的發(fā)展拖垮。

從政治經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來(lái)講，通過(guò)隔離城鄉(xiāng)的人口控制即通行證制度實(shí)現(xiàn)廉價(jià)的勞動(dòng)力的無(wú)限供應(yīng)是種族隔離的城市制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力更多樣的需求，城居黑人的人數(shù)越來(lái)越多且政治上日益覺(jué)醒，再加上白人抵制的削減，種族隔離的城市制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)衰亡了，誘發(fā)政治不穩(wěn)定。實(shí)際上，如果僅僅是城鎮(zhèn)數(shù)量增加或大量農(nóng)村人口流入城市并非必然構(gòu)成政治不穩(wěn)定的因素。如果城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展并給新增人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)和較好的生活條件，反而能促進(jìn)政治穩(wěn)定。只有當(dāng)城市發(fā)展與人口增長(zhǎng)不相適應(yīng)時(shí)，城居人口才會(huì)產(chǎn)生不滿心理，從而埋下政治動(dòng)蕩的種子。不相適應(yīng)的表現(xiàn)之一便是住房問(wèn)題。黑人住宿區(qū)域屈從于保持白人優(yōu)勢(shì)的政治理念，地方政府將黑人住房修建到偏遠(yuǎn)地區(qū)且供應(yīng)不足，甚至拆遷有合法產(chǎn)權(quán)的黑人住宿區(qū)，試圖通過(guò)住房管制城居黑人的生活。自1960年后，白人政府倒行逆施剝奪所有城居黑人的權(quán)利，再加上種族隔離的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的失效，已進(jìn)城的黑人和未進(jìn)城的黑人逐步形成合力。共同的城市生活遭遇促進(jìn)了共同政治文化的形成，而共同的政治文化又使得各地的城市起義容易形成一股合力。非國(guó)大作為政治反對(duì)派的存在削弱了白人政府獲得國(guó)內(nèi)外支持的能力。統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)為建立強(qiáng)有力的統(tǒng)一戰(zhàn)線奠定了基礎(chǔ)。上述兩項(xiàng)因素都大大增加了反體制活動(dòng)成功的可能性。

南非白人政府的干預(yù)政策似乎找到了一條基于種族主義的獨(dú)特城市化道路，然而卻斷送了南非后續(xù)發(fā)展?jié)摿Α?980年代后，南非城市發(fā)展難以維系，說(shuō)明白人政府的政策終歸無(wú)法帶來(lái)南非的繁榮穩(wěn)定。

城市化滯后使得南非城市問(wèn)題相較過(guò)度城市化更易于解決，從而在政治參與擴(kuò)大后，對(duì)之加以規(guī)范化較為容易，有助于非洲人、白人種族間和平進(jìn)行憲法改革，社會(huì)平穩(wěn)過(guò)渡。種族隔離制度瓦解之后，非洲人迅猛的城市化是對(duì)正常城市化進(jìn)程的回補(bǔ)，然而曾經(jīng)引起城市起義的住房、教育和公共服務(wù)問(wèn)題并未隨種族隔離制度的瓦解而解決，后種族隔離政府應(yīng)該更加積極作為，在政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平上采取有效、均衡的政策，以便探索出一條適應(yīng)南非國(guó)情的城市發(fā)展道路。

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