周瑜

【摘要】通過梳理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)情況， 分析應(yīng)急成本的含義及發(fā)生范圍， 并構(gòu)建三級應(yīng)急成本體系框架。 在此基礎(chǔ)上， 挖掘突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急成本管控存在的問題， 提出優(yōu)化對策與建議。 研究結(jié)果表明， 應(yīng)用應(yīng)急成本作業(yè)及動因分析能夠強(qiáng)化應(yīng)急成本核算與控制， 提高預(yù)防性成本投入能夠有效降低應(yīng)急成本損失， 多主體的協(xié)同參與是應(yīng)對突發(fā)事件的有力措施， 轉(zhuǎn)變以事后短期經(jīng)濟(jì)成本為依據(jù)的考評機(jī)制能夠保障成本利用率的全過程優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)性公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急成本;成本動因;成本控制

【中圖分類號】 F275? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）15-0072-5

一、引言

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往伴隨著大量應(yīng)急成本的支出[1] ， 加強(qiáng)應(yīng)急成本管理和控制， 是提高資源利用效率， 提升國家治理能力和保障經(jīng)濟(jì)秩序的有力手段[2] 。 近年來， 我國在處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件當(dāng)中， 不斷積累成熟經(jīng)驗(yàn)， 科學(xué)應(yīng)對、合理施救， 彰顯著現(xiàn)代化的國家治理能力。 本文基于我國應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的成功經(jīng)驗(yàn)， 從應(yīng)急成本管控的視角分析突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理， 構(gòu)建了三級應(yīng)急成本體系框架， 并提出了建立全方位應(yīng)急成本管控體系的對策建議。

二、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急成本范圍及其體系框架

（一）應(yīng)急成本含義及范疇

突發(fā)事件的應(yīng)急管理主要分為四個(gè)階段， 包括預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建。 前兩個(gè)階段屬于前期預(yù)防， 后兩個(gè)階段屬于后期響應(yīng)[3] 。 據(jù)此突發(fā)事件應(yīng)急成本大致也可分為兩類， 一類屬于事發(fā)前的預(yù)防性成本， 一類屬于事發(fā)后的損失性成本。 預(yù)防性成本也稱控制成本， 包括用于防范、監(jiān)測、預(yù)警所支付的成本。 例如： 在預(yù)防與準(zhǔn)備階段的應(yīng)急物資、設(shè)備、場所建筑等投入性支出， 安全管理、宣傳、教育培訓(xùn)、演練等成本支出; 監(jiān)測與預(yù)警階段的安全檢驗(yàn)與檢疫、監(jiān)督管理、信息傳輸?shù)瘸杀局С觥?而由于突發(fā)性事件所發(fā)生的處置與救援成本、恢復(fù)與重建的損失性支出則成為故障成本， 主要包括由于事件導(dǎo)致的直接損失（如人、財(cái)、物的直接損失）， 以及為應(yīng)對突發(fā)危機(jī)、降低危害性、減少損失所付出的響應(yīng)成本（如為救治投入的資源代價(jià)等）。 本文研究突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急成本， 主要是以響應(yīng)成本為對象， 分析成本體系的構(gòu)成， 搭建三級應(yīng)急成本體系框架， 為控制和優(yōu)化應(yīng)急成本提供目標(biāo)依據(jù)。

（二）突發(fā)性公共衛(wèi)生事件三級應(yīng)急成本體系框架

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件波及范圍廣、傳播速度快， 需要眾多行業(yè)、部門聯(lián)合作業(yè)， 協(xié)助完成應(yīng)急救援工作[4] 。 應(yīng)急作業(yè)會消耗資源， 而資源消耗意味著成本的發(fā)生。 本文通過對國內(nèi)外突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急作業(yè)的分析， 枚舉此類事件引發(fā)的直接損失和應(yīng)對的響應(yīng)成本， 并編制三級應(yīng)急成本體系框架， 具體內(nèi)容如表1、表2所示。

由表1和表2可知， 突發(fā)性公共事件的應(yīng)急管理作業(yè)牽涉部門廣、交互復(fù)雜性高， 投入的資源與付出的成本十分巨大。 在復(fù)雜的成本支出體系下， 不僅涵蓋了易于被認(rèn)知的顯性成本， 如醫(yī)療救助成本、生產(chǎn)物資及采購成本， 也囊括了不易被發(fā)掘的隱性成本和長期成本， 如組織管理成本和企業(yè)長期經(jīng)濟(jì)損失等。 龐雜的成本支出增加了成本核算的難度， 不同地域、行業(yè)、部門間的協(xié)同運(yùn)作使得成本控制難以操作。 在應(yīng)急時(shí)效的約束下， 只有快速解決應(yīng)急管理中的成本管控問題， 分析成本發(fā)生的動因， 科學(xué)地認(rèn)知成本， 才能夠明確成本支出的優(yōu)化方向， 有效降低損失。

三、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件成本管控的難點(diǎn)

（一）成本量化難度較大

公共衛(wèi)生事件的成本核算通常是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及人員傷亡數(shù)量來反映， 然而應(yīng)急成本體系不僅包括顯性的經(jīng)濟(jì)成本， 更涵蓋眾多長期隱性的非經(jīng)濟(jì)成本， 這使得成本量化工作本身就十分困難。 加之成本支出的項(xiàng)目、種類、涉及領(lǐng)域眾多， 更是加大了對各項(xiàng)成本進(jìn)行逐一核算的難度， 如果沒有大數(shù)據(jù)系統(tǒng)作為支撐， 那么全面的成本核算將難以實(shí)現(xiàn)。 此外， 應(yīng)急成本核算工作多為事后核算， 對于事前、事中則難以管控， 這使得成本核算的反饋和監(jiān)督作用十分有限。

（二）預(yù)防性成本管控較難實(shí)施

前期的預(yù)防和監(jiān)測是降低后期損失的重要保障， 越重視預(yù)防成本投入， 則應(yīng)急成本和相應(yīng)損失越少。 伴隨突發(fā)性公共事件和危機(jī)的不斷發(fā)生， 經(jīng)驗(yàn)的不斷累積使各國逐漸重視事發(fā)前的預(yù)防、監(jiān)測和預(yù)警工作， 并加大了對預(yù)防性成本的投入。 特別是災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)， 更是加大了對公眾的宣傳、培訓(xùn)及演練力度， 設(shè)立預(yù)防與監(jiān)測專門機(jī)構(gòu)， 投入專項(xiàng)備用資金等， 以提高全民對危機(jī)事件的意識和應(yīng)對能力。 然而就公共衛(wèi)生事件而言， 其不可預(yù)見性加大了預(yù)防性成本管控的難度。

（三）長期成本較難估算

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件具有一定的時(shí)效性， 短期內(nèi)將導(dǎo)致成本支出大量上升， 而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)往往僅反映時(shí)效期內(nèi)的成本支出情況， 并不能全面反映事件發(fā)生的前后期成本。 對于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生所造成的長期損失和潛在成本， 較難進(jìn)行評估和計(jì)量。 例如， 在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初， 防護(hù)類應(yīng)急物資短期內(nèi)急劇缺乏， 生產(chǎn)企業(yè)加急建設(shè)和采購生產(chǎn)線， 保障防護(hù)物資的供應(yīng)， 導(dǎo)致短期內(nèi)產(chǎn)能急劇上升。 然而從長遠(yuǎn)考慮， 生產(chǎn)企業(yè)是否有足夠的訂單來消化產(chǎn)能， 大量設(shè)施的投入是否會引發(fā)成本粘性等， 都是需要考慮的問題。

四、突發(fā)性公共事件的應(yīng)急成本優(yōu)化策略及建議

（一）建立以作業(yè)成本法為基礎(chǔ)的應(yīng)急成本核算體系

1. 基于成本動因的應(yīng)急成本核算。 成本動因是引起成本發(fā)生的原因， 是作業(yè)成本法的前提， 多個(gè)成本動因結(jié)合起來便決定了一項(xiàng)既定活動的成本。 將突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理作為一項(xiàng)既定活動， 該活動由無數(shù)個(gè)應(yīng)急管理作業(yè)構(gòu)成， 每項(xiàng)作業(yè)消耗相應(yīng)的資源， 每項(xiàng)資源由相應(yīng)的資源動因來決定， 每項(xiàng)動因都是成本支出的驅(qū)動因素， 所有動因驅(qū)動就形成了應(yīng)急管理這項(xiàng)活動的成本， 具體關(guān)系如圖所示。

通過準(zhǔn)確劃分應(yīng)急管理活動的作業(yè)， 并分析每項(xiàng)作業(yè)所消耗的資源及資源消耗的動因， 有利于準(zhǔn)確核算每項(xiàng)作業(yè)的具體支出， 最終核算出應(yīng)急管理活動的全部成本， 這為應(yīng)急成本核算提供了有效的方法。 例如， 在應(yīng)急成本管理活動中， 物資運(yùn)輸是一項(xiàng)作業(yè)， 該項(xiàng)作業(yè)消耗的資源及動因情況如表3所示。

在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生后， 救援地的應(yīng)急物資供應(yīng)是關(guān)鍵作業(yè)， 物流作業(yè)主要包括運(yùn)輸、裝卸、包裝和倉儲等具體作業(yè)， 這些作業(yè)會消耗資源， 如運(yùn)輸消耗燃油等材料、裝卸消耗勞動力資源、包裝消耗包裝材料、倉儲占用庫存資源等。 資源消耗的成本量具體又由成本動因的數(shù)量來衡量， 例如： 燃油資源成本可用公里數(shù)來衡量， 裝卸消耗的勞動力資源可用裝卸次數(shù)來表示， 包裝材料資源可由消耗的包裝物體積來衡量， 倉儲作業(yè)成本可用物資的存儲時(shí)間來表示。 在確定了具體的作業(yè)動因后， 需要進(jìn)一步分析動因的數(shù)量， 從而計(jì)算相應(yīng)的作業(yè)成本。 各項(xiàng)作業(yè)成本之和， 就構(gòu)成了應(yīng)急管理的全部成本。 通過作業(yè)成本法及成本動因分析， 能夠?yàn)闇?zhǔn)確核算應(yīng)急管理成本、確定財(cái)政支出規(guī)模提供重要依據(jù)。

2. 基于成本動因的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的成本管控。 通過對動因數(shù)量的分析判斷， 可以監(jiān)督應(yīng)急成本支出是否合理， 從而消除無價(jià)值的作業(yè)， 控制應(yīng)急成本。 例如， 在突發(fā)事件的核心區(qū)域， 需要從各地緊急調(diào)配應(yīng)急物資， 因此要擴(kuò)大物資采購及運(yùn)輸范圍， 從相近省市調(diào)配物資， 若從更遠(yuǎn)的地區(qū)運(yùn)輸物資顯然不夠合理， 會使得公里數(shù)這項(xiàng)成本動因數(shù)較大。 再如， 倉儲作業(yè)成本是由倉儲時(shí)間所決定的， 若倉儲時(shí)間過長， 則會使倉儲作業(yè)動因即存儲時(shí)間增加， 從而大幅增加應(yīng)急成本， 同時(shí)也無法保障救援物資的及時(shí)供應(yīng)。

（二）健全以預(yù)防性成本投入為保障的成本管理體系

1. 編制公共衛(wèi)生事業(yè)預(yù)防性成本預(yù)算。 預(yù)防性成本投入是突發(fā)性事件的風(fēng)險(xiǎn)保障， 能夠有效防范風(fēng)險(xiǎn)和降低事件帶來的損失， 許多國家都將預(yù)防性成本作為政府公共衛(wèi)生事業(yè)開支的重要組成部分[5，6] 。 加強(qiáng)對預(yù)防性成本的投入， 建立健全預(yù)防與監(jiān)測制度是公共衛(wèi)生事業(yè)的重要工作構(gòu)成。 首先， 各級政府應(yīng)將預(yù)防性成本支出作為公共衛(wèi)生事業(yè)支出的重要組成部分， 核算與測定合理的支出數(shù)額及范圍， 并形成公共衛(wèi)生事業(yè)預(yù)算。 其次， 預(yù)算編制要科學(xué)合理、落到實(shí)處， 滿足應(yīng)急管理的基本需要， 年終通過預(yù)決算體系分析預(yù)算實(shí)施效果， 并及時(shí)調(diào)整預(yù)算。

2. 加強(qiáng)預(yù)防性機(jī)構(gòu)及設(shè)施等基礎(chǔ)資源的建設(shè)。 各地政府應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的資源條件存在差異， 政府必須加強(qiáng)并保障對預(yù)防性成本支出的管理， 適當(dāng)增加對公共衛(wèi)生事件預(yù)防性支出的財(cái)政補(bǔ)貼， 建立預(yù)防性機(jī)構(gòu)及設(shè)施等基礎(chǔ)資源。 同時(shí)， 建立監(jiān)管機(jī)制， 對預(yù)防性成本支出實(shí)施監(jiān)督和審計(jì)， 保證專款專用， 強(qiáng)化管理。

3. 加大關(guān)于應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的公眾教育與宣傳力度。 深化公眾對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的認(rèn)知， 使公眾在突發(fā)事件來臨時(shí)能夠科學(xué)、從容地應(yīng)對， 這是降低事件危害性與損失的有效保障。 政府應(yīng)增加宣傳教育支出， 以學(xué)校、公司、社區(qū)等大型社會團(tuán)體為單位、以電子信息技術(shù)為手段， 以電視、電臺、互聯(lián)網(wǎng)為媒介， 加強(qiáng)關(guān)于公民應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的教育和宣傳， 將預(yù)防性宣傳和教育支出納入公共衛(wèi)生事業(yè)預(yù)防性成本范疇， 科學(xué)普及日常衛(wèi)生健康常識， 樹立防控意識， 明確各部門的責(zé)任。

（三）構(gòu)建多主體協(xié)同參與的應(yīng)急成本控制體系

1. 確立以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急指揮體系。

（1）政府成立應(yīng)急指揮中心施行統(tǒng)一規(guī)劃管理。 政府部門成立臨時(shí)的應(yīng)急管理指揮中心， 統(tǒng)一安排應(yīng)急指揮與管理工作。 根據(jù)事件響應(yīng)程度， 科學(xué)預(yù)判開支， 積極開展應(yīng)急成本預(yù)算并上報(bào)上級部門。 應(yīng)急資金和資源的籌措采取中央財(cái)政補(bǔ)貼和地方自籌相結(jié)合的方式， 并積極組織社會捐贈等。 對應(yīng)急物資的發(fā)放及使用實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度和歸口管理， 確保數(shù)量合理、專項(xiàng)專用。 縮短物資傳遞鏈條， 提高傳遞效率， 避免不必要的損失、浪費(fèi)及貪污腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（2）適度響應(yīng)， 避免浪費(fèi)。 政府應(yīng)急管理指揮中心應(yīng)科學(xué)判斷事件危害程度， 合理確定突發(fā)事件響應(yīng)級別， 既不能過度響應(yīng)， 更不能響應(yīng)不到位。 響應(yīng)不到位、不及時(shí)， 會使事件危害性擴(kuò)散， 引發(fā)更大的損失， 加劇應(yīng)急成本管理的難度; 而響應(yīng)過度則會導(dǎo)致大量公共資源的浪費(fèi)， 造成應(yīng)急成本上升[7] 。 同時(shí)， 還應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件的進(jìn)展， 隨時(shí)調(diào)整響應(yīng)級別。

2. 搭建第三方支持的應(yīng)急作業(yè)鏈網(wǎng)絡(luò)平臺。 習(xí)近平總書記曾說： “疫情是對國家治理體系和能力的考驗(yàn)。” 突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的波及范圍廣、社會影響大， 其應(yīng)急管理必須依靠和組織各方力量共同協(xié)助完成[8] 。 既要合理部署醫(yī)院、公安、消防、銀行、交通、紅十字會等社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和部門， 全力開展應(yīng)急管理， 又要充分調(diào)動物資生產(chǎn)、物流、互聯(lián)網(wǎng)、餐飲、零售等行業(yè)的全力配合。 對外， 要根據(jù)應(yīng)急管理成本體系， 將應(yīng)急作業(yè)合理安排給專業(yè)機(jī)構(gòu)和部門來負(fù)責(zé)， 比如將物資運(yùn)輸和配送交給專業(yè)的物流配送公司， 以提高效率、降低成本; 對內(nèi)， 多部門的協(xié)作和分工將有利于避免應(yīng)急成本的上升。 此外， 引入互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)技術(shù)建立應(yīng)急管理系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)多元化的應(yīng)急作業(yè)調(diào)度和物資安排， 能夠大幅提高應(yīng)急效率， 實(shí)現(xiàn)信息公開與共享， 提高成本效益比率。

3. 設(shè)立社會公眾參與的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系。 互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代激發(fā)了公眾對熱點(diǎn)事件的參與熱情， 也將全民監(jiān)督引入了公共危機(jī)的范疇。 利用互聯(lián)網(wǎng)能夠增加對事件本身的曝光度， 利用全民監(jiān)督能夠約束應(yīng)急管理的合規(guī)、合理、合法， 進(jìn)而在一定程度上防止貪污、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生。 在高度文明的國家現(xiàn)代治理體系下， 公眾不斷彰顯著對社會問題的參與熱情， 這是輿論監(jiān)督的有力武器， 將促使各環(huán)節(jié)和各部門都加強(qiáng)管理、規(guī)范操作， 以最小的代價(jià)將有限的資源用在“刀刃”上， 最終提升應(yīng)急成本的使用效率和價(jià)值。

（四）轉(zhuǎn)變以事后短期經(jīng)濟(jì)成本為依據(jù)的應(yīng)急管理評價(jià)體系

事后核算的應(yīng)急管理評價(jià)體系， 難以發(fā)揮事中和事后的控制作用。 而在突發(fā)事件初期就開展以提高成本效益比率為依據(jù)的預(yù)算和決策體系， 能夠科學(xué)布局， 提供有效的應(yīng)急決策方案。 在突發(fā)事件應(yīng)對過程中， 要加強(qiáng)控制， 防止造成更大的損失; 事件過后， 要開展成本決算， 建立應(yīng)急管理評價(jià)體系， 不僅要評價(jià)短期經(jīng)濟(jì)成本和人員傷亡數(shù)量， 還要依據(jù)事件影響的客觀規(guī)律， 對事件引發(fā)的社會損失進(jìn)行有效評價(jià)， 從而測算成本效益比率， 客觀評價(jià)應(yīng)急管理的效果。

五、結(jié)論

“成本”這個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件當(dāng)中， 不僅意味著短期、顯性、經(jīng)濟(jì)支出， 更代表了一個(gè)國家對長期、隱性、社會影響的重視; 不僅是資源投入的定量化反映， 更是科學(xué)化國家治理、系統(tǒng)化體制保障的衡量標(biāo)準(zhǔn)。 盡管突發(fā)性公共衛(wèi)生事件具有偶發(fā)性和難以預(yù)測性， 但是加強(qiáng)成本控制并有效利用社會資源， 仍然是保障國計(jì)民生和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)， 是國家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)。 事實(shí)證明， 我國政府在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件上所展現(xiàn)的成熟性、科學(xué)性已達(dá)到國際先進(jìn)水平。

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急成本管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程， 不僅需要關(guān)注從預(yù)防到監(jiān)測、響應(yīng)和重建的應(yīng)急成本管理全過程， 更需要以成本動因核算為基礎(chǔ)， 加強(qiáng)從事前預(yù)測、決策、預(yù)算， 到事中控制和事后評價(jià)的應(yīng)急成本管控。 只有將成本管理充分嵌入應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的系統(tǒng)化管理中， 嵌入國家治理體系和治理能力的戰(zhàn)略問題中， 才能夠?qū)⑽C(jī)事件的損失和災(zāi)害降到最低， 才能夠保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全， 實(shí)現(xiàn)國家長治久安與復(fù)興發(fā)展。

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