婁文龍 梁鋮卉 張娟
[摘?要]PPP模式正日益被廣泛應(yīng)用于各類公共項(xiàng)目建設(shè),使得參與主體呈現(xiàn)出多元化,同時(shí)也加劇了鄰避風(fēng)險(xiǎn)和治理難度?;诶嫦嚓P(guān)者理論,文章首先從重要性和影響力兩個(gè)維度構(gòu)建了PPP模式下鄰避風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者的二維分析框架,并以A市垃圾焚燒廠事件為例進(jìn)行實(shí)證研究,探討引入PPP模式后的鄰避設(shè)施會(huì)涉及哪些利益相關(guān)者及其行動(dòng)邏輯,最后從信任機(jī)制、溝通機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制四個(gè)方面構(gòu)建利益相關(guān)者的鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。
[關(guān)鍵詞]PPP模式;鄰避風(fēng)險(xiǎn);利益相關(guān)者;風(fēng)險(xiǎn)治理
[中圖分類號(hào)]D63?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A
文章編號(hào):1003-6121(2020)04-0001-09
一、問題的提出
十九大報(bào)告中指出“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。我國人均GDP已經(jīng)步入了中等收入國家行列,人們?cè)谧非蟾迂S富的物質(zhì)生活同時(shí),對(duì)生活質(zhì)量和人居環(huán)境等方面的要求也越來越高。然而,伴隨著城市化進(jìn)程,具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的“鄰避設(shè)施”成為城市基礎(chǔ)設(shè)施中不可或缺也不可避免的部分?!班彵茉O(shè)施”如同“硬幣有正反兩面”,一方面可以提高居民的社會(huì)福利,另一方面會(huì)對(duì)居民生活品質(zhì)、生命和財(cái)產(chǎn)安全等造成潛在風(fēng)險(xiǎn)和威脅的設(shè)施。隨著公民意識(shí)的覺醒,“鄰避設(shè)施”導(dǎo)致了鄰避風(fēng)險(xiǎn)在全國各地頻頻爆發(fā)。
鄰避風(fēng)險(xiǎn)研究始終是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn),至今已有豐富的研究成果,主要集中在對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的起因[2]94、運(yùn)作機(jī)制[3]81以及風(fēng)險(xiǎn)治理[4]42方面,學(xué)者們分別從管理視角[5]67、生態(tài)政治視角[6]119、分配正義視角[7]56等提出治理對(duì)策。還有學(xué)者從理論上構(gòu)建了“鄰避風(fēng)險(xiǎn)鏈”來解釋鄰避風(fēng)險(xiǎn)背后的生成邏輯[8]198,特別關(guān)注鄰避風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知領(lǐng)域[9]75[10]18。政府與社會(huì)資本合作的PPP(Public-Private-Partnership)模式,因其具有利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的優(yōu)勢(shì)而被廣泛應(yīng)用于“鄰避設(shè)施”的建設(shè)中,而鄰避風(fēng)險(xiǎn)的影響在決策之初并未受到重視,直到近年來遭到公眾集體反對(duì)“鄰避設(shè)施”的PPP項(xiàng)目不斷增多,這一現(xiàn)象才得到重視。目前學(xué)術(shù)界從利益相關(guān)者角度對(duì)PPP模式可能帶來的鄰避風(fēng)險(xiǎn)方面的研究并不多。而利益相關(guān)者分析在管理方面能發(fā)揮獨(dú)特作用,其正作為一種分析工具被廣泛運(yùn)用于風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理領(lǐng)域[11]39[12]215,有學(xué)者專門研究該方法在實(shí)踐中的應(yīng)用后得出,其能促使管理者運(yùn)用多維的戰(zhàn)略管理思維解決問題,可在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的管理困境時(shí)能發(fā)揮獨(dú)到的分析優(yōu)勢(shì)[13]59。雖然已經(jīng)有學(xué)者將利益相關(guān)者理論引入PPP模式研究,主要聚焦于水利PPP項(xiàng)目中所涉及的利益相關(guān)者及其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)[14]4、PPP項(xiàng)目的利益分配策略[15]99、PPP項(xiàng)目的管理創(chuàng)新[16]206等方面,但是較少地從這一視角下分析PPP模式下與傳統(tǒng)鄰避設(shè)施所涉及利益相關(guān)者的差異以及引發(fā)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的路徑區(qū)別。
因此,本文嘗試著引入利益相關(guān)者理論來構(gòu)建PPP模式下鄰避風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者分析框架,跟以往的研究相比有著如下兩點(diǎn)不同:其一,對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)中的利益相關(guān)者逐一識(shí)別,有利于從行為主體視角全面地了解鄰避風(fēng)險(xiǎn)的成因及相關(guān)者的利益訴求;其二,在對(duì)相關(guān)主體的利益分析過程中,不僅分析了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)利益還分析了社會(huì)利益等多重利益,拓寬了利益相關(guān)者的分析思路。本文首先基于利益相關(guān)者視角建構(gòu)分析框架,關(guān)注于PPP模式可能帶來的鄰避風(fēng)險(xiǎn);其次,識(shí)別PPP模式下可能涉及到的不同利益群體及利益訴求,分析他們?cè)诓煌骝?qū)動(dòng)下的行為邏輯;最后提出政府在防范和治理鄰避風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。
二、PPP模式下鄰避風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者分析框架
20世紀(jì)80年代,利益相關(guān)者理論(Shareholder Theory)興起,它是對(duì)企業(yè)管理中股東中心理論(Shareholder primacy Theory)的批判與創(chuàng)新。其代表人物弗里曼認(rèn)為,任何一個(gè)公司的發(fā)展都離不開利益相關(guān)者,而且這些利益相關(guān)者將會(huì)影響著公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn),與公司的生成與發(fā)展密切相關(guān)[17]31。這一理論的提出突破了股東中心論的局限性,使得人們?cè)絹碓疥P(guān)注利益相關(guān)者的重要影響,并對(duì)其他學(xué)科的研究提供了新的思維模式。在PPP模式下的鄰避風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)是PPP項(xiàng)目引入到鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營過程中后,相關(guān)利益群體在感知或察覺自身利益受損后而采取的暴力或非暴力、理性或非理性的對(duì)抗性行動(dòng)。亓霞(2009)將此類風(fēng)險(xiǎn)稱為政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn),即社會(huì)利益得不到保護(hù)或受損的情況下,PPP項(xiàng)目建設(shè)遭到政治甚至公眾反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)[18]108。在鄰避風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生過程中,不同的利益相關(guān)者因其利益不同而對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)有著差異性認(rèn)知并采取差別性的行動(dòng)。
理論相關(guān)者理論認(rèn)為根據(jù)時(shí)間線索,可以將利益相關(guān)者分為不同的相關(guān)群體。在鄰避風(fēng)險(xiǎn)的不同時(shí)期,不同利益相關(guān)者的重要性可能不同;而且同一利益相關(guān)者在不同階段的影響力也可能不盡相同。米切爾根據(jù)合法性、權(quán)力性和緊急性三個(gè)方面對(duì)不同的利益相關(guān)者進(jìn)行評(píng)分,并界定為權(quán)威利益相關(guān)者、關(guān)鍵利益相關(guān)者、危險(xiǎn)利益相關(guān)者和從屬利益相關(guān)者四個(gè)群體[19]854。本文進(jìn)一步借鑒了米切爾等學(xué)者提出的評(píng)分法(Score based Approach),主要從重要性和影響力兩個(gè)維度構(gòu)建利益相關(guān)者分析框架。重要性維度,即指某一群體在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營階段發(fā)揮的作用大小,發(fā)揮的作用越大說明PPP模式下的相關(guān)者可能引發(fā)的鄰避風(fēng)險(xiǎn)的可能性愈大。影響力維度,即指相關(guān)者是否擁有促使或阻止目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的資源和力量,并促發(fā)或阻止鄰避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大的能力。在利益相關(guān)者重要性/影響力矩陣中,依據(jù)利益相關(guān)者的重要性和影響力的大小將其分關(guān)鍵利益相關(guān)者、主要利益相關(guān)者、次要利益相關(guān)者和一般利益相關(guān)者等四類(如圖1所示)。
三、PPP模式下鄰避風(fēng)險(xiǎn)中利益相關(guān)者行為的實(shí)證分析
2010年年底A市政府為解決該市日益嚴(yán)峻的垃圾處理問題,決定將PPP模式引進(jìn)垃圾焚燒廠的建設(shè),隨之而來的鄰避風(fēng)險(xiǎn)便肇始于此。“鄰避”可以定義為社區(qū)居民群體面對(duì)社區(qū)不受歡迎的外來項(xiàng)目時(shí)的保護(hù)主義態(tài)度和抵抗策略[20]289。鄰避設(shè)施中所蘊(yùn)含的鄰避風(fēng)險(xiǎn)在PPP模式中被不斷放大,使得鄰避風(fēng)險(xiǎn)變得愈加復(fù)雜,但是不同的利益相關(guān)者在鄰避風(fēng)險(xiǎn)中表現(xiàn)出來的重要性和影響力不盡相同。
(一)A市垃圾焚燒廠事件過程
A市的垃圾焚燒廠項(xiàng)目于2010年12月啟動(dòng),經(jīng)過了近4年的審批和籌備后,2013年年底這一項(xiàng)目正式獲得批復(fù)并進(jìn)行施工。但是隨著這一項(xiàng)目被網(wǎng)友曝光和快速擴(kuò)散后,當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)心該項(xiàng)目所蘊(yùn)含的鄰避風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)健康、財(cái)產(chǎn)和人身安全帶來損害,引發(fā)了大規(guī)模的抗議,最終演變成了一場鄰避危機(jī),這也導(dǎo)致了該垃圾焚燒廠于2014年5月被終止建設(shè)。在公共危機(jī)的整個(gè)過程中,各利益相關(guān)者有著不同的行為邏輯,也表現(xiàn)出了不同的利益訴求。本文根據(jù)利益相關(guān)者的不同和事件的演變過程,將該鄰避風(fēng)險(xiǎn)從鄰避項(xiàng)目建設(shè)階段和民眾抗議階段進(jìn)行歸納和總結(jié)(見表1)。
縱觀整個(gè)事件的利益相關(guān)者及其關(guān)系(如圖2所示),我們發(fā)現(xiàn)A市政府與周邊民眾在垃圾焚燒廠這一鄰避設(shè)施中有著直接的利益沖突,為關(guān)鍵利益相關(guān)者,具有高重要性和強(qiáng)影響力;B公司因PPP模式參與到鄰避設(shè)施的施工而被卷入到這一場鄰避風(fēng)險(xiǎn)中,但是又只能被迫接受對(duì)其造成的利益影響,因此為主要利益相關(guān)者;媒體和專家在該鄰避風(fēng)險(xiǎn)沖突和發(fā)酵過程中利用自身的優(yōu)勢(shì)表達(dá)其觀點(diǎn),進(jìn)而影響該鄰避設(shè)施的走向,但本身并未從中獲得過多的個(gè)體利益,則為次要利益相關(guān)者;社會(huì)上其他民眾與鄰避風(fēng)險(xiǎn)的其他主體聯(lián)系較小,在事件中未被提及但仍有發(fā)揮過作用,屬一般利益相關(guān)者。
(二)A市垃圾焚燒廠事件中利益相關(guān)者的行動(dòng)策略
1.關(guān)鍵利益相關(guān)者的行動(dòng)策略
(1)A市政府:傳統(tǒng)管控思維為鄰避風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患
PPP模式中雖然強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)資本,但地方政府仍然是主要負(fù)責(zé)方。如果一旦出現(xiàn)鄰避風(fēng)險(xiǎn),地方政府具備著多重身份,既是項(xiàng)目的支持者、設(shè)施設(shè)址的決策者,也是公民鄰避抗?fàn)幍膶?duì)象、鄰避沖突治理的主要主體,更是第三方仲裁者、企業(yè)經(jīng)營行為和鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響治理的主要監(jiān)管者。[21]42因此,政府是PPP項(xiàng)目引發(fā)的鄰避風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵利益相關(guān)者。
該案例中A市政府依然沿用傳統(tǒng)的管控思維,以政府包辦一切的套路進(jìn)行社會(huì)管理。在建設(shè)垃圾焚燒廠的決策過程中A市政府重審批卻輕監(jiān)管,未讓其他社會(huì)主體參與,導(dǎo)致民眾對(duì)政府的信任度降低。雖然后期政府主動(dòng)舉行聽證會(huì)聽取民眾意見,但這更多是一種維穩(wěn)心理以及事后補(bǔ)救的應(yīng)對(duì)之舉。在我國利益多元化的背景下,政府仍保持著其特殊的慣性和固化的利益表達(dá)機(jī)制,而媒體的高度發(fā)展卻讓民眾形成了“眾聲喧嘩”的表達(dá)機(jī)制,雙方有著各自的立場和表達(dá)方式,民眾的多元化訴求不被重視,同時(shí)部分官員的話語也不受民眾的信任。此外,政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的認(rèn)知方面存在偏差,沒有形成很好的風(fēng)險(xiǎn)溝通環(huán)境,治理工具單一,風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制。由于A市政府在應(yīng)對(duì)鄰避危機(jī)時(shí)反應(yīng)遲鈍,效率低下,在項(xiàng)目被迫中止時(shí)該工程已經(jīng)完工30%,巨大的沉淀成本造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
(2)周邊民眾:鄰避風(fēng)險(xiǎn)下利益的非理性表達(dá)
在民主社會(huì),尊重和實(shí)現(xiàn)民意已成為公共政策制定的邏輯起點(diǎn)[22]90,而鄰避設(shè)施的選址建設(shè)往往意味著公共價(jià)值在這一領(lǐng)域的意志體現(xiàn)。但在我國公共管理的實(shí)踐中,面對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和不確定性,有些政府處于強(qiáng)勢(shì)方,盡管占據(jù)著信息優(yōu)勢(shì),但卻采用片面的、呆板的宣傳教育方式,很難使民眾信服。話語階層通過行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力(如搬離危害設(shè)施)、政治權(quán)力(如向當(dāng)局施壓)等途徑逃避風(fēng)險(xiǎn),由于行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力的成本過高,因此居民更多地會(huì)通過爭奪話語權(quán)來表達(dá)自身利益訴求,最終居民的“鄰避情結(jié)”引發(fā)了鄰避風(fēng)險(xiǎn)。
由于鄰避設(shè)施的選址會(huì)直接影響到附近的社區(qū)居民,也是鄰避風(fēng)險(xiǎn)中最直接的受眾,因此周邊民眾是PPP項(xiàng)目中的關(guān)鍵利益相關(guān)者。選址結(jié)果應(yīng)更多地包含對(duì)認(rèn)知需求的回應(yīng),而不僅是從工具的角度關(guān)注補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)緩解[23]34。如果政府未能有效回應(yīng)公眾對(duì)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)感知,那么作為鄰避風(fēng)險(xiǎn)中的主要利益相關(guān)者的兩個(gè)主體將會(huì)產(chǎn)生沖突并貫穿著整個(gè)過程,引導(dǎo)著整個(gè)事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在A市垃圾焚燒廠事件中,若不是網(wǎng)友的爆料,也許直到項(xiàng)目建成后才能知曉垃圾焚燒廠建到了“自家門口”。另一方面,單憑一篇網(wǎng)文便激發(fā)了民眾的抗?fàn)幥榫w,甚至在未經(jīng)證實(shí)的情況下便發(fā)泄情緒,體現(xiàn)了民眾參與存在著非理性以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不足。在該事件中,因周邊居民認(rèn)知水平的有限性無法對(duì)垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行正確的認(rèn)識(shí),再加上網(wǎng)文的誤導(dǎo),便主觀上評(píng)估鄰避項(xiàng)目可能帶來的隱患,給合理的垃圾處理項(xiàng)目帶來了巨大的負(fù)面影響。但隨著事態(tài)惡化,C大學(xué)和D大學(xué)等高校教授、學(xué)生在實(shí)地調(diào)研后,從專業(yè)角度對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的和合理的評(píng)估,使民眾對(duì)該項(xiàng)目的評(píng)價(jià)逐漸客觀,增加了行動(dòng)的理性因素。
2.主要利益相關(guān)者:重視經(jīng)濟(jì)利益而忽視鄰避風(fēng)險(xiǎn)
企業(yè)是PPP項(xiàng)目的實(shí)踐者和“鄰避設(shè)施”的供給方,社會(huì)資金的注入不僅能緩解政府的財(cái)政壓力,還為PPP項(xiàng)目提供了大量專業(yè)的人才,提高了PPP項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性,因此企業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)的主要利益相關(guān)者。目前,我國仍然處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段,在我國市場經(jīng)濟(jì)制度不健全,監(jiān)管不全面的背景下,企業(yè)會(huì)過度追求經(jīng)濟(jì)效益最大化而放棄本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任,但是鄰避風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)反過來又將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)嚴(yán)重的虧損。
A市垃圾焚燒廠的建設(shè)主要由B公司承擔(dān),基于自身利益承包了垃圾焚燒廠的項(xiàng)目,在手續(xù)未完備的情況下投入大量的資金動(dòng)工建設(shè)。截止項(xiàng)目被停工當(dāng)日,已投入項(xiàng)目投資總額的80%左右。在媒體報(bào)道中,其實(shí)B公司早已有項(xiàng)目可能會(huì)被當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)的顧慮,并向當(dāng)?shù)卣从?,但是雙方都未采取一定措施進(jìn)行防治,最后企業(yè)承擔(dān)了巨大損失??梢姡琍PP模式的采用并不意味著政府放任不管,相反應(yīng)該加大對(duì)企業(yè)的監(jiān)管,保證項(xiàng)目程序正當(dāng),同時(shí)該模式也不意味著企業(yè)能“高枕無憂”,反而更應(yīng)重視項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。值得注意的是,作為主要利益相關(guān)者,B公司在整個(gè)事件中似乎只是在項(xiàng)目的建設(shè)環(huán)節(jié)備受關(guān)注,在民眾抗議時(shí)反而選擇退居幕后,避免與民眾對(duì)話,但事實(shí)上卻是企業(yè)幾乎是這個(gè)事件最大的受害方,承擔(dān)了項(xiàng)目被停的經(jīng)濟(jì)損失。
3.次要利益相關(guān)者的行動(dòng)策略
(1)媒體:官方媒體缺位和新媒體爆發(fā)
隨著信息技術(shù)的不斷高速發(fā)展,傳統(tǒng)媒體遠(yuǎn)不如新媒體的信息傳播速度。特別是伴隨著新技術(shù)平臺(tái)的推廣,官方媒體不再是信息發(fā)布的唯一主體,新媒體往往更容易在第一時(shí)間傳遞出最新的資訊,并且與公眾可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)、良好的互動(dòng)。在這一背景下,公眾已不再是政府傳播的被動(dòng)受眾,而是越來越高度融入到信息傳播中,擁有對(duì)信息解釋、評(píng)論的主動(dòng)權(quán),并利用新媒體實(shí)現(xiàn)意見和觀點(diǎn)的自我表達(dá)[21]42。現(xiàn)代信息傳播手段和媒體技術(shù)的高度發(fā)展,一旦政府、專家、企業(yè)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)介紹前后矛盾便會(huì)立即傳播開來,進(jìn)而加劇公眾對(duì)他們的不信任,甚至可能挑戰(zhàn)主流價(jià)值觀。因此,媒體對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成過程有著巨大的影響力,是風(fēng)險(xiǎn)的次要利益相關(guān)者。
在現(xiàn)代傳媒和“自媒體”條件下,鄰避風(fēng)險(xiǎn)常會(huì)形成“線上”活躍—“線下”組織—小眾抗?fàn)幍倪壿嫛T摪咐忻癖娮钕仍谖⒉┑茸悦襟w上對(duì)垃圾焚燒廠的建設(shè)進(jìn)行傳播、溝通、表達(dá)情緒,在消息傳播到一定程度后,C、D高校師生去實(shí)地調(diào)查、部分民眾到政府走訪。官方媒體本來作為政府的傳聲筒,在風(fēng)險(xiǎn)溝通中能起到重要的作用,但是我們看到的卻是在整個(gè)事件中,官方媒體的缺位使得A市政府應(yīng)對(duì)更加被動(dòng)。當(dāng)信息不充分時(shí),民眾會(huì)通過微博、微信等“線上”方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通、傳播和情緒宣泄,當(dāng)各種小道消息不斷發(fā)酵后會(huì)誘發(fā)小規(guī)模的“線下”組織和抗議,優(yōu)先會(huì)選擇制度化的方式解決,即申訴、信訪等。因此,媒體在事件中發(fā)揮了巨大作用,不僅是事件的導(dǎo)火索,也貫穿于事件始末,甚至影響了事件的走向。
(2)專家:鄰避風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)解讀
利益民眾常會(huì)質(zhì)疑政府官員、企業(yè)代表組成利益同盟,不相信他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和管理。根據(jù)“非對(duì)稱性原理”,由于鄰避風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)性和復(fù)雜性,人們更容易強(qiáng)調(diào)事情的負(fù)面特征。因此,專家的重要性體現(xiàn)在他們對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估后,一方面用通俗的語言將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公示,增強(qiáng)民眾對(duì)鄰避設(shè)施的理性認(rèn)知;另一方面專家的專業(yè)化解讀會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大鄰避風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散速度,從而加大鄰避效應(yīng)的影響性。專家一般有著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷和解釋權(quán),但這種所謂的科學(xué)理性往往與公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知即社會(huì)理性形成斷裂,這種斷裂可能直接導(dǎo)致民眾對(duì)專家的信任危機(jī)。因此其在PPP模式下的鄰避風(fēng)險(xiǎn)中居于次要利益相關(guān)者地位。
案例中C大學(xué)、D大學(xué)的教授們積極地主動(dòng)參與,親自到實(shí)地調(diào)研,收集數(shù)據(jù),并主動(dòng)發(fā)聲,特別是用專業(yè)視角對(duì)項(xiàng)目從選址到建設(shè)、項(xiàng)目PPP模式的采用與實(shí)施等方面發(fā)表看法,扮演了非常重要的角色。專家既可以是政府的智囊,也是民眾利益訴求的代表者,很顯然,在該事件中專家很好地扮演了民眾利益訴求的角色,不僅增加了民眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的理性,更是增強(qiáng)了民眾話語權(quán)。但是也要注意到專家并不能完全理性,他們也會(huì)受到感性因素干擾。
4.一般利益相關(guān)者:鄰避風(fēng)險(xiǎn)事件的擴(kuò)散者
除了上面的相關(guān)者外的其他社會(huì)公眾往往對(duì)地方鄰避事件持著觀望態(tài)度,他們雖未直接接觸項(xiàng)目,卻也能給事件增強(qiáng)影響力,是鄰避風(fēng)險(xiǎn)的一般利益相關(guān)者。他們相對(duì)于選址的周邊居民而言,更多的是享受鄰避設(shè)施的正外部性,對(duì)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)感知度并不敏感。他們對(duì)事件的關(guān)注更多的出于對(duì)政府行為的不滿和監(jiān)督,也是因?qū)χ苓吤癖姟按虮Р黄健钡耐閼B(tài)度。案例中A市垃圾焚燒廠事件在網(wǎng)上最先爆發(fā)并逐步擴(kuò)散后,相繼引發(fā)了社會(huì)上廣泛群體的關(guān)注,如環(huán)保協(xié)會(huì)組織等,他們并未親身經(jīng)歷該過程卻主動(dòng)幫助A市居民發(fā)聲,增加了事件的“知名度”,進(jìn)一步引起官方的重視。
四、PPP模式下鄰避風(fēng)險(xiǎn)的治理機(jī)制
鄰避設(shè)施及其可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件會(huì)涉及多個(gè)主體,基于前文PPP模式下建設(shè)垃圾焚燒廠事件而引發(fā)的鄰避風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者的分析,政府應(yīng)圍繞利益相關(guān)者的信任機(jī)制、溝通機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制,構(gòu)建出一套完整的鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。
(一)構(gòu)建利益相關(guān)者間良好的信任機(jī)制
由于鄰避設(shè)施的決策程序不透明,公眾在風(fēng)險(xiǎn)感知中往往處于信息劣勢(shì),從而產(chǎn)生了對(duì)政府的不信任感,這種認(rèn)知?jiǎng)t會(huì)阻隔政府與公眾間的溝通障礙和共識(shí)形成[24]23。而PPP模式下的鄰避風(fēng)險(xiǎn)離不開多元主體的共同參與,這樣的多元參與讓信任機(jī)制構(gòu)建成為可能。首先,在鄰避風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中,政府要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重的原則,對(duì)鄰避設(shè)施選址及實(shí)施等相關(guān)信息客觀評(píng)價(jià),主動(dòng)公示鄰避設(shè)施的詳細(xì)信息,保障民眾的知情權(quán)。第二,在鄰避風(fēng)險(xiǎn)分析中,政府構(gòu)建多元分析、共同決策模式,盡可能地讓更多的相關(guān)利益者參與鄰避項(xiàng)目的論證與分析,鄰避設(shè)施附近的居民、相關(guān)項(xiàng)目的專家、企業(yè)和政府要對(duì)鄰避項(xiàng)目共同進(jìn)行分析,“只有人們有機(jī)會(huì)參與影響他們生活的決策時(shí),公正的目標(biāo)才能得到更好的實(shí)現(xiàn)”[25]。第三,在鄰避風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中,政府要做好充足的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案,并進(jìn)行公示,保障民眾的安全。最后,鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)是無法消除的,因此政府對(duì)鄰避設(shè)施的監(jiān)控應(yīng)是動(dòng)態(tài)的。只有不斷對(duì)它進(jìn)行監(jiān)控并持續(xù)披露相關(guān)信息,才能長久地獲得民眾的良好信任。
(二)構(gòu)建利益相關(guān)者間通暢的溝通機(jī)制
在構(gòu)建一個(gè)暢通的利益相關(guān)者溝通機(jī)制中,政府應(yīng)保障溝通主體的平等互動(dòng)、溝通信息的真實(shí)完整和溝通渠道的豐富多樣。首先,政府、民眾、企業(yè)、專家等多元主體的平等互動(dòng)是建立暢通溝通機(jī)制的基礎(chǔ)。為了保障溝通主體的平等互動(dòng),政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的從上至下的溝通模式,建立從上至下和從下至上的雙向溝通模式,既要能將信息準(zhǔn)確的從政府傳達(dá)給民眾、企業(yè)和專家,又要能充分的聽取民眾、企業(yè)和專家的意見。其次,有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通還應(yīng)保證溝通信息的真實(shí)性和完整性。完整性要求政府必須全面的披露鄰避設(shè)施的信息,例如鄰避設(shè)施的用途、選址、承建單位、負(fù)責(zé)部門等信息。真實(shí)性指政府所披露出來的信息必須是真實(shí)的,即使這些信息對(duì)鄰避設(shè)施是負(fù)面的。只有在信息內(nèi)容真實(shí)可靠的基礎(chǔ)上,風(fēng)險(xiǎn)溝通才有可能客觀公正,同時(shí)真實(shí)可靠信息與平等互信之間相互呼應(yīng),加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通的有效性。最后,豐富風(fēng)險(xiǎn)溝通的渠道,承擔(dān)政府、企業(yè)和公眾不同利益主體之間的溝通橋梁。各種媒體能夠發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì),特別是隨著社會(huì)和技術(shù)的變革,媒體逐漸開拓出利用互聯(lián)網(wǎng)的“線上”和現(xiàn)實(shí)生活的“線下”相結(jié)合的溝通渠道,這為公眾提供了參與鄰避風(fēng)險(xiǎn)的非制度性途徑,甚至強(qiáng)化了他們?cè)卩彵茱L(fēng)險(xiǎn)中的話語權(quán),從而進(jìn)一步規(guī)范政府的議程和決策,這為風(fēng)險(xiǎn)治理提供了新的廣闊空間,因此合理將媒體引入風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道中的一環(huán)顯得尤為重要。
(三)構(gòu)建利益相關(guān)者間完善的監(jiān)督機(jī)制
完善的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該包括從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面進(jìn)行構(gòu)建。首先,內(nèi)部監(jiān)督主要是行政體制內(nèi)的自我監(jiān)督,這要求監(jiān)管部門充分行使監(jiān)督權(quán),對(duì)鄰避設(shè)施涉及到的相關(guān)部門和企業(yè)仔細(xì)調(diào)查,防止權(quán)錢交易的腐敗行為。其次,構(gòu)建完善的利益相關(guān)者外部監(jiān)督機(jī)制,必須充分發(fā)揮民眾、相關(guān)專家和媒體的作用。為了充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用,政府決策前要主動(dòng)公布鄰避設(shè)施的相關(guān)信息,并邀請(qǐng)民眾代表進(jìn)行協(xié)商、傾聽民意。在發(fā)揮專家的監(jiān)督作用時(shí),政府要明確專家的地位,給予他們相應(yīng)的監(jiān)督權(quán),避免專家的建議停留在紙上。還應(yīng)充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用,以社會(huì)責(zé)任感作為媒體報(bào)道的準(zhǔn)則,實(shí)事求是地圍繞著這一事件報(bào)道相關(guān)新聞,從而保證可以通過制度化的渠道監(jiān)督鄰避風(fēng)險(xiǎn)中多元主體的決策和行為。
(四)構(gòu)建利益相關(guān)者間合理的補(bǔ)償機(jī)制
鄰避項(xiàng)目的選址也不可避免地對(duì)周邊群體造成一定損害,周邊民眾將成為鄰避風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的關(guān)鍵相關(guān)者。為此,管理者需要在利益補(bǔ)償方面多做考慮,基于對(duì)利益相關(guān)者所處的利益格局立場,可以通過明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和豐富補(bǔ)償方式來構(gòu)建合理的補(bǔ)償機(jī)制,如可以參考鄰避設(shè)施與他們的空間距離來衡量他們所承受的外部性。除了參考空間距離以外,還應(yīng)考慮居民的家庭年齡結(jié)構(gòu),在補(bǔ)償中參考居民家庭年齡結(jié)構(gòu)能使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加合理化。在鄰避事件中,補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢愿佣鄻踊?,如在建造垃圾焚燒廠后繼續(xù)投資該區(qū)域?qū)⑵渲苓吀脑斐删G化帶,減免當(dāng)?shù)鼐用竦睦幚碣M(fèi)。這樣有助于降低周邊民眾的相對(duì)剝奪感,減少鄰避風(fēng)險(xiǎn)行為的發(fā)生幾率。
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[責(zé)任編輯]王立國
牡丹江師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年4期