李明月

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，國(guó)際社會(huì)日益結(jié)成一張制度網(wǎng)絡(luò)，其中包括各種國(guó)際組織、雙邊和多邊條約及其他制度安排。雖然大多數(shù)國(guó)家仍然處在當(dāng)初加入的國(guó)際制度中，但也發(fā)生了一些國(guó)家退出或威脅退出國(guó)際制度的現(xiàn)象。近年來，英國(guó)退出歐盟，部分非洲國(guó)家退出國(guó)際刑事法院，美國(guó)自特朗普政府執(zhí)政以來接連宣布退出《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國(guó)教科文組織、伊朗核協(xié)議和聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)等，使得國(guó)家的“退群”行為受到國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。作為諸多國(guó)際制度的創(chuàng)建者和主導(dǎo)者，美國(guó)的退出尤其成為新的話題和研究熱點(diǎn)。那么，國(guó)家為什么會(huì)退出先前加入的國(guó)際制度？而這其中還隱含著一個(gè)深層問題，即國(guó)家的國(guó)際制度行為為何會(huì)發(fā)生變化？這種變化并不是國(guó)際關(guān)系學(xué)者通常所關(guān)注的從游離到參與的改變，而是從參與到退出的改變。本文努力探索上述問題，并力求做出有價(jià)值的解釋。

一、“退出”現(xiàn)象及既有解釋的不足

國(guó)際制度是規(guī)定行為的職責(zé)、限制行動(dòng)及影響行為者期望的持久且互為聯(lián)系的一組正式或非正式的規(guī)則。(1)Robert Keohane eds., International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory, Boulder: Westview Press, 1989, p.3， 轉(zhuǎn)引自蘇長(zhǎng)和：“重新定義國(guó)際制度”，《歐洲》，1999年第6期，第24頁(yè)。國(guó)際組織和國(guó)際條約是國(guó)際制度的基本組成要素，也是國(guó)際制度的承載平臺(tái)和表現(xiàn)形式。1945年至2014年間，政府間國(guó)際組織中發(fā)生的成員國(guó)退出現(xiàn)象達(dá)200余次。(2)Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas, “Hello, Goodbye: When Do States Withdraw from International Organizations?” The Review of International Organizations, Vol. 14, No.1, 2019, p.339.如果將其他形式國(guó)際制度中發(fā)生的退出行為計(jì)算在內(nèi)，或考慮國(guó)家的暫時(shí)退出與部分退出行為，那么將是更為龐大的數(shù)據(jù)。由于各類國(guó)際制度數(shù)量的日趨增長(zhǎng)和國(guó)家參與國(guó)際合作的絕對(duì)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，國(guó)際制度中的國(guó)家退出行為仍不是常態(tài)。本文之所以要研究國(guó)際制度中的國(guó)家退出行為，是因?yàn)椤巴顺觥笔菄?guó)際社會(huì)的重要現(xiàn)象，然而有關(guān)國(guó)家退出國(guó)際制度的系統(tǒng)性研究仍然較少。

1.1 “退出”的概念界定

“退出”被認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家根據(jù)條約(包括創(chuàng)建政府間國(guó)際組織的基礎(chǔ)條約)中規(guī)定的退出條件終止其成員資格的行為。(3)Laurence R. Helfer, “Exiting Treaties”, Virginia Law Review, Vol. 91, No.7, 2005, pp. 1579-1648.若當(dāng)事國(guó)單方行使退出權(quán)，而其他當(dāng)事國(guó)在一定時(shí)間內(nèi)不提出反對(duì)，那么該條約對(duì)退出國(guó)來說已經(jīng)終止，但對(duì)其他當(dāng)事國(guó)來說，仍繼續(xù)有效。(4)《維也納條約法公約(1969)》第56條用兩種方式表達(dá)“退出”，即“單方解約(denunciation)”或“單方退出(withdrawal)”。其中，單方解約既適用于雙邊條約，也適用于多邊條約；單方退出只適用于多邊條約。參見United Nations, “Vienna Convention on the Law of Treaty 1969”, May 23, 1969；銀紅武著：《條約退出權(quán)研究》，法律出版社，2014年版。也就是說，“退出”是一種單邊行動(dòng)，并不需要其他成員國(guó)的同意和支持。但是，國(guó)家首先要向組織和組織內(nèi)的其他成員國(guó)告知退出，然后再根據(jù)國(guó)際制度的退出程序和時(shí)間表完成退出的形式化要求。例如，《里斯本條約》第50條對(duì)成員國(guó)退出歐盟的主要程序作出了規(guī)定：退出國(guó)必須正式通知?dú)W洲理事國(guó)其“脫歐”意向，之后歐盟必須與退出國(guó)就退出歐盟的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行磋商談判并締結(jié)一項(xiàng)協(xié)議，協(xié)議生效后(或如果協(xié)議不能生效，則自退出國(guó)發(fā)出通知之日起兩年后)，條約將不再適用于退出國(guó)。(5)Official Journal of the European Journal, “Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Function of the European Union”, European Union, C115, May 9, 2008.

一般意義上理解的“退出”，是相對(duì)弱勢(shì)、被秩序主導(dǎo)國(guó)質(zhì)疑合法性，以及處于邊緣地位或具有離心力的國(guó)家迫于形勢(shì)作出的選擇，如本來就頗具離心力的英國(guó)作出退出歐盟的決定。(6)任琳：“‘退出外交’與全球治理秩序——一種制度現(xiàn)實(shí)主義的分析”，《國(guó)際政治科學(xué)》，2019年第1期，第88頁(yè)。從歷史上看，主導(dǎo)大國(guó)頻繁退出國(guó)際制度的現(xiàn)象較為少見。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，主導(dǎo)國(guó)是現(xiàn)存國(guó)際秩序中最大的既得利益者且對(duì)現(xiàn)狀滿意，它們通常運(yùn)用保持、吸收和驅(qū)逐戰(zhàn)略維護(hù)其地位；新興國(guó)家因在當(dāng)前的國(guó)際秩序中缺少制定規(guī)則的權(quán)力，現(xiàn)存制度規(guī)范并不能很好契合自身的利益需求，而被視為既有秩序的挑戰(zhàn)者，往往通過選擇性或部分退出、呼吁和革新來改變現(xiàn)狀。(7)See Lauchlan T. Munro, “Strategies to Shape the International Order: Exit, Voice and Innovation versus Expulsion, Maintenance and Absorption”, Canadian Journal of Development Studies, Vol. 39, No. 2, 2018, p. 310；汪海寶、賀凱：“國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型期的中美制度競(jìng)爭(zhēng)——基于制度制衡理論的分析”，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》，2019年第3期，第59頁(yè)。然而，美國(guó)近年來接連退出或威脅退出的行為似乎為主導(dǎo)國(guó)退出國(guó)際制度提供了更多例證，而被視為崛起國(guó)的中國(guó)在國(guó)際制度中表現(xiàn)出的積極、開放和包容態(tài)度與之形成鮮明對(duì)比?？梢?，“退出”并不是弱勢(shì)國(guó)、崛起國(guó)、主導(dǎo)國(guó)或其他某一類型國(guó)家所特有的國(guó)際制度行為，任何國(guó)家都有可能退出。

“退出”作為一種國(guó)際制度行為有時(shí)并不是真實(shí)和徹底的，國(guó)家有時(shí)會(huì)策略性地選擇威脅退出，來改變自身的不利處境或獲取額外收益，即國(guó)家威脅所參與的國(guó)際制度，如果不改變對(duì)本國(guó)的不利狀況，就將退出該制度。如特朗普總統(tǒng)就曾公開威脅退出世界貿(mào)易組織，除非其改變對(duì)待美國(guó)的方式。(8)“Donald Trump Threatens to Pull United States Out of the WTO If It Does Not ‘Shape Up’” The National, August 31, 2018.無(wú)論威脅退出國(guó)最終是否退出國(guó)際制度，只要制度內(nèi)的成員國(guó)接受了該國(guó)的利益訴求，該國(guó)的預(yù)期目標(biāo)就實(shí)現(xiàn)了。威脅退出是一種策略性欺騙，有其特殊功效，但并不是真的退出，而是通過威脅退出達(dá)到重建國(guó)際秩序的目標(biāo)。(9)任琳：“‘退出外交’與全球治理秩序——一種制度現(xiàn)實(shí)主義的分析”，《國(guó)際政治科學(xué)》，2019年第1期，第85頁(yè)。威脅退出和實(shí)際退出都能起到一定的震懾作用，因而成為國(guó)家用來表達(dá)對(duì)條約體制或國(guó)際組織不滿的重要方式。

1.2 退出行為為何重要

雖然“退出”并不是國(guó)際制度中的普遍現(xiàn)象，但會(huì)對(duì)國(guó)際合作、退出國(guó)家和存留國(guó)家的政策、某一領(lǐng)域內(nèi)國(guó)際制度的未來發(fā)展、國(guó)際組織的經(jīng)費(fèi)和未來政策行動(dòng)等產(chǎn)生重要影響。國(guó)際制度既有其加入條件的規(guī)制，又有退出的自由權(quán)利，這一方面體現(xiàn)出其開放性，另一方面也體現(xiàn)了尊重國(guó)家自主權(quán)的特性。(10)馬英杰、張紅蕾、劉勃：“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》退出機(jī)制及我國(guó)的考量”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2013年第5期，第26頁(yè)?？梢?，國(guó)際制度中退出條款和退出機(jī)制的設(shè)計(jì)具有一定積極意義。首先，退出行為為國(guó)家在現(xiàn)有合作形式之外創(chuàng)造新的合作形式提供了可能，無(wú)論國(guó)家大小強(qiáng)弱，都能夠通過退出策略表明自己對(duì)國(guó)際制度的態(tài)度并增加發(fā)言權(quán)。二十世紀(jì)七十至八十年代，美國(guó)相繼退出國(guó)際勞工組織和聯(lián)合國(guó)教科文組織，該行為導(dǎo)致對(duì)上述組織喪失支持和資金資助遲滯，迫使組織改變自身行為，隨后美國(guó)又加入了上述組織。其次，退出行為還是國(guó)家對(duì)國(guó)際制度不合理和低效率的回應(yīng)與質(zhì)疑，國(guó)家從國(guó)際制度中退出的行為可推動(dòng)國(guó)際制度的發(fā)展。例如，不少非洲國(guó)家認(rèn)為國(guó)際刑事法院存在司法偏見，繼布隆迪于2016年10月退出后，南非和岡比亞也宣布退出，納米比亞和肯尼亞等非洲國(guó)家則表示正在考慮退出國(guó)際刑事法院的可能性。(11)近年來，國(guó)際刑事法院多次受到司法偏見的指責(zé)。2016年10月18日，布隆迪因反對(duì)國(guó)際刑事法院關(guān)于布隆迪存在“大量侵犯人權(quán)的暴力行為”的指控，成為第一個(gè)宣布退出國(guó)際刑事法院的國(guó)家。10月21日，南非政府因無(wú)法執(zhí)行國(guó)際刑事法院的相關(guān)規(guī)定，正式啟動(dòng)退出程序。10月25日，岡比亞認(rèn)為國(guó)際刑事法院在戰(zhàn)爭(zhēng)罪指控方面存在偏見，也宣布將退出國(guó)際刑事法院?！安粷M‘雙重標(biāo)準(zhǔn)’岡比亞宣布退出國(guó)際刑事法院”，新華網(wǎng)，2016年10月27日, http://www.xinhuanet.com//world/2016-10/27/c_129338759.htm。成員國(guó)怨聲載道和集體退出的趨勢(shì)可能會(huì)促使國(guó)際刑事法院做出一定的變革。最后，退出行為可使國(guó)家在國(guó)際制度約束與行使國(guó)家主權(quán)之間得到緩沖地帶。英國(guó)退出歐盟的重要原因之一正是要換取對(duì)英國(guó)主權(quán)的“完全控制”，而不必再繼續(xù)向歐盟“讓渡”立法權(quán)等國(guó)家主權(quán)。(12)“英國(guó)‘退歐’風(fēng)波后的國(guó)家中心主義”，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2015年12月21日，http://mil.cssn.cn/dzyx/dzyx_llsj/201512/t20151221_2790493.shtml。

國(guó)際制度中的國(guó)家退出行為雖然有助于成員國(guó)尋求新的合作形式，創(chuàng)造新的利益格局，更好地維護(hù)自身利益，但也可能對(duì)國(guó)際合作、全球治理和國(guó)家間關(guān)系造成不良影響。國(guó)家之間的復(fù)合相互依賴使很多地區(qū)性和全球性問題只能通過國(guó)際制度合作解決，國(guó)家退出國(guó)際制度可能會(huì)對(duì)某一問題領(lǐng)域的治理進(jìn)程造成阻礙。在國(guó)際制度中，弱勢(shì)國(guó)家退出的影響可能是有限的，但秩序主導(dǎo)國(guó)退出的影響則是系統(tǒng)性的，可能危及世界格局和全球治理秩序的穩(wěn)定。例如，德國(guó)和日本先后從國(guó)際聯(lián)盟中退出，造成了國(guó)際體系的混亂，并最終引發(fā)了第二次世界大戰(zhàn)；特朗普政府的一系列制度退出行為已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、安全合作和全球治理諸多層面的國(guó)際秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)。(13)汪海寶、賀凱：“國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型時(shí)期的中美制度競(jìng)爭(zhēng)——基于制度制衡理論的分析”，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》，2019年第3期，第57頁(yè)。因此，分析國(guó)家為何以及何時(shí)會(huì)退出國(guó)際制度，能為評(píng)估全球治理進(jìn)程和國(guó)際秩序維護(hù)提供一種新的視角。

1.3 既有解釋的不足

在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中，國(guó)際制度研究大多關(guān)注國(guó)際制度為何以及如何形成，為什么國(guó)際制度重要以及哪些國(guó)家在國(guó)際制度設(shè)計(jì)中最為重要，關(guān)于國(guó)家退出國(guó)際制度的一般性研究并不多見。要探尋國(guó)家退出國(guó)際制度的深層原因，必須對(duì)其鏡像問題，即國(guó)家為什么參與國(guó)際制度進(jìn)行分析。新現(xiàn)實(shí)主義者和新自由主義者的觀點(diǎn)基本上是一致的，即國(guó)際制度能為其成員國(guó)帶來高于不參與狀態(tài)的合作收益。(14)新現(xiàn)實(shí)主義者雖然強(qiáng)調(diào)相對(duì)收益，但也沒有否定絕對(duì)收益在國(guó)家選擇參與國(guó)際制度過程中所扮演的角色，參見劉宏松：“對(duì)國(guó)家參與國(guó)際制度的另一種理性主義解釋——國(guó)際制度中‘自為其事’權(quán)力理論書評(píng)”，《國(guó)際論壇》，2006年第5期，第13-18頁(yè)。新自由主義者認(rèn)為，國(guó)際制度可以降低交易費(fèi)用，提高良好聲譽(yù)的價(jià)值，增加決策和行為的透明度，減少不確定性等，參見[美]羅伯特·基歐漢著，蘇長(zhǎng)和等譯：《霸權(quán)之后——世界政治中的合作與紛爭(zhēng)》，上海人民出版社，2001年版，第78-133頁(yè)。按照這種邏輯，國(guó)家退出國(guó)際制度是因?yàn)閲?guó)家參與的成本已經(jīng)超過了其所獲得的制度紅利，不符合國(guó)家的利益。但是，對(duì)于這種收益變化導(dǎo)致退出的結(jié)果，新現(xiàn)實(shí)主義者和新自由主義者給出了不同的解釋。

新現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為，擁有更強(qiáng)大軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國(guó)家可以更工具化地利用國(guó)際制度，國(guó)際體系中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化會(huì)導(dǎo)致相對(duì)收益的變化，從而導(dǎo)致國(guó)家退出國(guó)際制度。一戰(zhàn)后，德國(guó)實(shí)力增長(zhǎng)帶來的歐洲權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的確是其退出國(guó)際聯(lián)盟的重要原因，但是國(guó)際制度中的很多退出現(xiàn)象并不能用權(quán)力結(jié)構(gòu)變化來解釋，如英國(guó)退出歐洲聯(lián)盟就很難說是歐盟內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的結(jié)果。而新自由主義認(rèn)為，國(guó)際制度的高成本和低效率會(huì)使得國(guó)家參與的絕對(duì)收益不斷下降，從而導(dǎo)致國(guó)家退出。雖然這往往也是政治家在宣布退出時(shí)的理由，但公開宣稱的原因可能并不是真實(shí)原因。僅僅對(duì)國(guó)際制度不滿并不一定導(dǎo)致成員國(guó)的退出，一方面，國(guó)家可能找到解決制度設(shè)計(jì)和有效性等問題的方式，另一方面，行動(dòng)慣性和沉沒成本也會(huì)使國(guó)家繼續(xù)留在國(guó)際制度中，尤其是當(dāng)退出成本更高的時(shí)候。(15)Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas, “Hello, Goodbye: When Do States Withdraw from International Organizations?” The Review of International Organizations, Vol.14, No.1, 2019, p.337.

在回答國(guó)家為什么會(huì)參與國(guó)際制度時(shí)，建構(gòu)主義認(rèn)為國(guó)際制度規(guī)范可以改變國(guó)家對(duì)利益的認(rèn)知，改變國(guó)家偏好，使國(guó)家對(duì)國(guó)際規(guī)范產(chǎn)生認(rèn)同，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上遵守國(guó)際規(guī)范，參與國(guó)際制度。(16)[美]瑪莎·芬尼莫爾著，袁正清譯：《國(guó)際社會(huì)中的國(guó)家利益》，上海人民出版社，2012年版，第2頁(yè)。也就是說，國(guó)家因認(rèn)為符合國(guó)際制度規(guī)范的行為是合法的進(jìn)而遵約。國(guó)家退出國(guó)際制度則是因?yàn)閲?guó)際規(guī)范和國(guó)內(nèi)規(guī)范的匹配程度發(fā)生了變化。(17)關(guān)于國(guó)內(nèi)規(guī)范與國(guó)際規(guī)范的匹配與互動(dòng)的研究可參見Amitav Acharya, “How Ideas Spread: Whose Norms Matter? Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism”, International Organization, Vol. 58, No.2, 2004, pp. 239-275；潘忠岐：“國(guó)內(nèi)規(guī)范、國(guó)際規(guī)范與中歐規(guī)范互動(dòng)”，《歐洲研究》，2017年第1期，第18-36頁(yè)等。然而，國(guó)際社會(huì)現(xiàn)實(shí)卻表明，有些國(guó)家會(huì)拒絕與國(guó)內(nèi)規(guī)范相一致的國(guó)際規(guī)范，退出相關(guān)的國(guó)際制度。美國(guó)作為諸多國(guó)際制度的創(chuàng)建者和主導(dǎo)者，退出了涉及多個(gè)問題領(lǐng)域的相關(guān)制度，并且曾反復(fù)退出和加入某些國(guó)際制度，很難說此類行為皆因國(guó)內(nèi)規(guī)范與國(guó)際規(guī)范的匹配程度發(fā)生了變化。因此，國(guó)內(nèi)規(guī)范和國(guó)際規(guī)范的匹配程度并不能有效解釋國(guó)際制度中的國(guó)家退出行為。

綜上所述，國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域較少關(guān)于國(guó)家退出國(guó)際制度的一般性且得到普遍認(rèn)同的理論，主流理論學(xué)派也無(wú)法做出全面的解釋。此外，國(guó)際法領(lǐng)域?qū)?guó)際條約退出機(jī)制的研究，以及對(duì)條約退出權(quán)的研究能提供良好的借鑒。(18)參見馬英杰、張紅蕾、劉勃：“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》退出機(jī)制及我國(guó)的考量”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2013年第5期，第24-32頁(yè)；銀紅武著：《條約退出權(quán)研究》，法律出版社，2014年版。但是，該領(lǐng)域往往回避和忽略對(duì)國(guó)家退出實(shí)踐及其影響的研究，對(duì)國(guó)家何時(shí)和為何要退出也缺乏系統(tǒng)性研究。(19)韓逸疇：“退出，呼吁與國(guó)際法的演化和發(fā)展——基于阿爾伯特·赫希曼的理論視角”，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2015年第2期，第188頁(yè)。

隨著國(guó)際制度中的國(guó)家(尤其是主導(dǎo)國(guó))退出行為受到越來越多的關(guān)注，國(guó)內(nèi)外也涌現(xiàn)出一些具有洞察力的研究。在體系層面，除新現(xiàn)實(shí)主義關(guān)注的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化及新自由主義關(guān)注的國(guó)際制度本身的高成本低效率外，還有學(xué)者從地緣政治因素、國(guó)際制度內(nèi)社會(huì)關(guān)系變化等角度進(jìn)行了解釋。(20)See Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas, “Hello, Goodbye: When Do States Withdraw from International Organizations?” The Review of International Organizations, Vol. 14, No. 1, 2019, pp.335-366; Mingtao Shi, “State Withdrawal from International Institutions: Changing Social Relations within Divergent Institutions”, International Politics, Vol. 55, No. 2, 2018, pp.221-241.不少學(xué)者轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)政治層面尋找國(guó)家退出國(guó)際制度的內(nèi)在邏輯，如國(guó)內(nèi)民族主義或民粹主義對(duì)國(guó)際制度合法性和有效性的質(zhì)疑，(21)Jack Snyder, “The Broken Bargain: How Nationalism Come Back”, Foreign Affairs, March/April 2019, pp. 54-60.國(guó)內(nèi)政治結(jié)構(gòu)變化帶來的國(guó)際制度行為變化等。(22)Helen V. Milner and Dustin H. Tingley, “Who Supports Global Economic Engagement? The Sources of Preferences in American Foreign Economic Policy”, International Organization, Vol. 65, No.1, 2011, pp. 37-68.

國(guó)家的國(guó)際制度行為是一個(gè)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)—國(guó)際互動(dòng)過程。(23)目前有關(guān)國(guó)家國(guó)際制度行為的研究大多是從國(guó)內(nèi)和國(guó)際互動(dòng)的角度進(jìn)行解釋，其中比較有代表性的是運(yùn)用雙層博弈理論進(jìn)行分析，認(rèn)為國(guó)家的國(guó)際制度行為及其變化是國(guó)際層次的談判與國(guó)內(nèi)層次批準(zhǔn)博弈的結(jié)果。參見韋進(jìn)深著：《決策偏好與國(guó)家的國(guó)際制度行為研究》，世界圖書出版公司，2014年版；Harry Noone, “Two-Level Games and the Policy Process: Assessing Domestic-Foreign Policy Linkage Thoery”, World Affairs, Vol. 182, No.2, 2019, pp. 165-186.僅從體系層面或國(guó)內(nèi)政治層面對(duì)國(guó)家退出國(guó)際制度的行為進(jìn)行分析都是不全面的，任何單一因素都不能導(dǎo)致結(jié)果，還有其他變量在發(fā)揮作用。然而，要區(qū)分出哪一種因素在國(guó)家的退出行為中扮演更重要的作用往往是困難的，“真正的挑戰(zhàn)在于必須理解不同的因素如何互動(dòng)，從而導(dǎo)致了特定社會(huì)事實(shí)”。(24)唐世平著：《國(guó)際政治的社會(huì)演化：從公元前8000年到未來》，中信出版社，2017年版，第215頁(yè)。因此，本文將從國(guó)內(nèi)—國(guó)際互動(dòng)的角度對(duì)國(guó)家退出國(guó)際制度的行為進(jìn)行解釋。國(guó)家在國(guó)際制度中的收益變化、國(guó)家退出國(guó)際制度的偏好形成及最終決策，都是國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面因素相互作用、相互影響的結(jié)果。

二、國(guó)內(nèi)—國(guó)際互動(dòng)中的收益變化與行為選擇

收益變化是國(guó)家行為選擇的動(dòng)力。國(guó)家參與國(guó)際制度獲得的制度紅利是不斷變化的，這主要涉及國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)層面互動(dòng)過程中成本和收益的變化。雖然一般認(rèn)為國(guó)家在國(guó)際制度中收益的衰減并不足以充分解釋國(guó)家為何退出國(guó)際制度，但合作狀態(tài)的巨大收益的確是國(guó)家參與國(guó)際制度的主要?jiǎng)恿?。?guó)家不需要加入一個(gè)不符合其利益的國(guó)際制度，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為制度只是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的手段，制度之所以有效，只是因?yàn)閲?guó)家相信制度符合自己的利益。(25)Robert Jervis, “Realism, Neoliberalism, and Cooperation: Understanding the Debate”, International Security, Vol. 24, No. 1, 1999, pp. 55-62.更重要的是，國(guó)際制度不只為國(guó)家提供一種簡(jiǎn)單的二元選擇——加入或不加入、存在或退出，即使國(guó)家在國(guó)際制度中的收益減少，也并非只有退出這一種選擇。

2.1 國(guó)家在國(guó)際制度中的收益變化

國(guó)際制度并不會(huì)保持其原始狀態(tài)，持久存續(xù)的國(guó)際制度會(huì)隨著國(guó)際社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)環(huán)境的變化而變化。原來制定或參與國(guó)際制度的環(huán)境發(fā)生重大變化，可能導(dǎo)致國(guó)家在國(guó)際制度中的收益有所下降。一方面，由于技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，人類的生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)創(chuàng)造一定的剩余，從而使各類組織都不同程度地具備承載低效運(yùn)行的能力，因而績(jī)效退減一定會(huì)發(fā)生。(26)[美]艾伯特· O. 赫希曼著，盧昌崇譯：《退出、呼吁與忠誠(chéng)：對(duì)企業(yè)、組織和國(guó)家衰退的回應(yīng)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2015年版，第3頁(yè)。無(wú)論國(guó)際制度設(shè)計(jì)得多么完善，都會(huì)有不斷衰退的傾向，這種衰退既可能是持久的，也可能是間歇的。這種衰退必然會(huì)帶來國(guó)際制度的高成本和低效率，增加國(guó)家參與的成本并降低收益。另一方面，隨著時(shí)間的推移，國(guó)家參與國(guó)際制度收益的進(jìn)一步增長(zhǎng)就會(huì)變得愈發(fā)困難。經(jīng)濟(jì)盈余比付出的成本上升得快，國(guó)家才有參與制度的能力和動(dòng)力。然而根據(jù)收益遞減規(guī)律，當(dāng)國(guó)際制度發(fā)展到某一階段時(shí)，國(guó)家付出的成本會(huì)逐漸超過經(jīng)濟(jì)盈余，尤其對(duì)于主導(dǎo)國(guó)而言，維持國(guó)際現(xiàn)狀的經(jīng)濟(jì)成本往往比用于支撐其地位和現(xiàn)狀的財(cái)政能力上升得更快。因此，主導(dǎo)國(guó)參與和維持國(guó)際制度的成本終會(huì)超過收益，其他國(guó)家也會(huì)存在同樣的發(fā)展趨勢(shì)。

除上述絕對(duì)收益變化外，差異化收益的累積也會(huì)造成國(guó)家相對(duì)收益的變化。國(guó)際制度給所有參與者的行為設(shè)定了各種約束，這種設(shè)定往往決定了相關(guān)議題領(lǐng)域的利益分配結(jié)構(gòu)。國(guó)際制度通常體現(xiàn)的是制度中權(quán)力最大的那部分成員的利益，至少該制度建立之初的情況如此。(27)[美]羅伯特·吉爾平著，宋新寧、杜建平譯：《世界政治中的戰(zhàn)爭(zhēng)與變革》，上海人民出版社，2007年版，第15頁(yè)。隨著時(shí)間的流逝，由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和其他領(lǐng)域的發(fā)展變化，國(guó)際制度中各國(guó)利益與權(quán)力平衡的狀況也必然發(fā)生變化，國(guó)家在國(guó)際制度中的相對(duì)收益也會(huì)發(fā)生變化。相對(duì)收益受損會(huì)使國(guó)家產(chǎn)生危機(jī)感或不公正感，可能導(dǎo)致國(guó)家國(guó)際制度行為的改變。

更重要的是，國(guó)家對(duì)利益的認(rèn)知也處在不斷變化之中。國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)和人口的長(zhǎng)期變化及其他方面的發(fā)展，都會(huì)引入各種新的利益，而這些利益最終會(huì)在國(guó)家立場(chǎng)上得到反映。因此，國(guó)家在國(guó)際制度中收益的變化可能并不是絕對(duì)收益或相對(duì)收益下降，而是國(guó)家利益認(rèn)知變化后對(duì)參與國(guó)際制度的成本和收益做出的重新判斷。例如，小布什政府退出《京都議定書》，以及特朗普政府宣布并正式啟動(dòng)退出《巴黎協(xié)定》程序，并不完全是美國(guó)在國(guó)際氣候制度中的絕對(duì)收益或相對(duì)收益發(fā)生了變化，更多的是新政府上臺(tái)之后對(duì)國(guó)家利益的認(rèn)知發(fā)生了變化，進(jìn)而對(duì)參與國(guó)際制度的成本和收益進(jìn)行了重新衡量。

綜上所述，國(guó)家在國(guó)際制度中的收益變化，既包括絕對(duì)收益和相對(duì)收益的變化，也包括利益認(rèn)知變化導(dǎo)致的收益變化。既有國(guó)際層面國(guó)際制度效能下降、制度內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的原因，也涉及國(guó)內(nèi)層面政治結(jié)構(gòu)變化等因素。因此，國(guó)家在國(guó)際制度中的收益衰減實(shí)際也是國(guó)內(nèi)—國(guó)際互動(dòng)的結(jié)果。

2.2 國(guó)家的制度行為選擇

無(wú)論絕對(duì)收益或相對(duì)收益的下降，還是利益認(rèn)知變化導(dǎo)致的收益下降，都會(huì)對(duì)國(guó)家繼續(xù)參與國(guó)際制度合作的動(dòng)力和能力產(chǎn)生負(fù)面影響，但這并不意味國(guó)家必然會(huì)產(chǎn)生退出的偏好或決策，相反，國(guó)家有多種行為選擇來應(yīng)對(duì)其在國(guó)際制度中的收益損耗。

阿爾伯特·赫希曼(Albert O. Hirschman)在其《退出、呼吁與忠誠(chéng)：對(duì)企業(yè)、組織和國(guó)家衰退的回應(yīng)》一書中提出了“退出—呼吁”機(jī)制。根據(jù)其觀點(diǎn)，當(dāng)一國(guó)在其參與的國(guó)際制度中利益受損或遭遇不公時(shí)，國(guó)家會(huì)采取退出制度或在制度中呼吁改革這兩種策略來表達(dá)利益訴求。(28)Scott Gehlbach, “A Formal Model of Exit and Voice”, Rationality and Society, Vol. 18, No.4, 2006, pp.395-396.但事實(shí)上，國(guó)家并不是在退出和呼吁之間做單一選擇，而是面臨二分法的選擇，即退出或不退出，若不退出的話，是選擇呼吁改革，還是沉默忍受。(29)Brain Barry, “Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations and States by Albert O. Hirschman”, British Journal of Political Science, Vol. 4, No. 1, 1974, pp. 91, 97.選擇退出，意味著國(guó)家不接受不利變化，通過退出制度來改變不利處境。選擇沉默，意味著國(guó)家接受不利變化，不改變其制度行為，但這并不是因?yàn)樗鼈儾幌Ｍ越ㄔO(shè)性的方式回應(yīng)不滿，而是它們根本無(wú)力采取其他行動(dòng)。(30)William Roberts Clark, Matt Golder, and Sona N. Golder, “An Exit, Voice, and Loyalty Model of Politics”, British Journal of Political Science, Vol. 47, No.1, 2017, p.721.選擇呼吁改革，意味著國(guó)家不接受不利變化，而是通過各種方式在內(nèi)部尋求改變，修正國(guó)際制度中的規(guī)則、政策或產(chǎn)出，以求恢復(fù)原本的有利環(huán)境。成員國(guó)威脅退出，即如果國(guó)際制度沒有滿足其要求便退出，實(shí)際上也是一種呼吁。

如圖1所示，面對(duì)國(guó)際制度中收益受損的情況，國(guó)家有三種可能的行為選擇：呼吁改革、退出和沉默。國(guó)際制度的參與國(guó)具有異質(zhì)性，它們?cè)谥贫葍?nèi)部呼吁或退出的成本和收益是不一樣的。假設(shè)國(guó)家退出國(guó)際制度的預(yù)期收益是E1(E1>0)，退出的成本是C1(C1>0)；沉默實(shí)際意味著國(guó)家并沒有改變其行為，假設(shè)其收益和成本皆為0(不考慮已經(jīng)產(chǎn)生的利益受損)；國(guó)家通過呼吁來改善自身處境的預(yù)期收益和成本分別為E2和C2(E2>0，C2>0)。國(guó)家是否選擇呼吁主要取決于兩個(gè)因素：一是國(guó)家是否愿意承擔(dān)這種不確定性；二是呼吁后國(guó)際制度發(fā)生改進(jìn)的概率。(31)[美]艾伯特· O. 赫希曼著，盧昌崇譯：《退出、呼吁與忠誠(chéng)：對(duì)企業(yè)、組織和國(guó)家衰退的回應(yīng)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2015年版，第31頁(yè)。呼吁涉及國(guó)家在國(guó)際制度中的話語(yǔ)權(quán)和討價(jià)還價(jià)的能力，這種話語(yǔ)權(quán)通常在制度設(shè)計(jì)之初就已經(jīng)確定，大部分國(guó)家往往無(wú)法通過在制度內(nèi)部呼吁使其發(fā)生有利于自身的轉(zhuǎn)變。若國(guó)際制度選擇忽略呼吁國(guó)家的訴求，則呼吁國(guó)不能達(dá)到其預(yù)期收益。呼吁無(wú)效后，國(guó)家再選擇退出的收益仍為E1，而退出的成本為C1+C2；沉默的收益仍為0，成本則為C2。

圖1 利益受損時(shí)國(guó)家的制度行為選擇資料來源：筆者結(jié)合艾伯特·赫希曼的“退出—呼吁”機(jī)制及其他相關(guān)文獻(xiàn)自制

既然在面對(duì)收益受損時(shí)，國(guó)家有退出、呼吁和沉默三種選擇，那么國(guó)家為何要選擇退出？日常的外交政策制定主要以當(dāng)前政治上的緊急事務(wù)為導(dǎo)向，集中于短期的成本和收益；與此相反，加入或退出國(guó)際制度這一更審慎的過程會(huì)考慮更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益和價(jià)值觀。(32)Abram Chayes and Antonia Handler Chayes, “On Compliance”, International Organization, Vol. 47, No. 2, 1993, pp. 175-205.簡(jiǎn)言之，國(guó)家退出國(guó)際制度，除了短期的退出成本和收益的衡量，即當(dāng)E1-C1>0時(shí)國(guó)家才會(huì)選擇退出，還需要對(duì)退出的前景進(jìn)行衡量。在某些情況下，國(guó)家希望通過有效的呼吁來改變國(guó)際制度，然而往往因?yàn)楹粲醯某杀具^高或國(guó)家無(wú)力對(duì)制度和制度內(nèi)的其他行為體施加影響而導(dǎo)致國(guó)家直接選擇退出。即使是像美國(guó)這樣的主導(dǎo)國(guó)也是如此，若美國(guó)能輕易通過呼吁改變對(duì)其不利的制度環(huán)境，也就無(wú)需承擔(dān)退出成本。國(guó)家選擇直接退出國(guó)際制度時(shí)的預(yù)期就是退出后的前景要優(yōu)于留在制度中的前景，即E1-C1>E2-C2。

還有一種情況，在面對(duì)收益受損時(shí)，國(guó)家并不會(huì)直接選擇退出，而是優(yōu)先選擇呼吁，也就是說，國(guó)家預(yù)期的呼吁前景要優(yōu)于直接退出的前景(E2-C2>0且E2-C2>E1-C1)。這也可以解釋為何同樣面對(duì)收益變化的情況，美國(guó)在世界貿(mào)易組織(WTO)和《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)中選擇威脅退出，而直接退出了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)和聯(lián)合國(guó)教科文組織等國(guó)際制度。呼吁失效后，若退出的收益仍大于退出成本，并且退出的前景仍優(yōu)于忠誠(chéng)于組織的前景，即E1-(C1+C2)> 0-C2且E1-(C1+C2)>0時(shí)，退出仍可以作為呼吁的替代選擇。事實(shí)上，呼吁是否有效也取決于行為體退出的前景。沒有退出的可能性，呼吁也就毫無(wú)意義。

綜上所述，國(guó)家在國(guó)際制度中的利益受損并不會(huì)直接產(chǎn)生退出的偏好和決策，并不是所有在國(guó)際制度中利益受損的國(guó)家都會(huì)選擇退出。國(guó)家的退出選擇是通過短期的成本收益計(jì)算與未來收益前景的衡量而得出的。影響成本與收益考慮的環(huán)境變化因素甚多，不可能一一列出，而且取決于國(guó)家如何理解退出國(guó)際制度的成本和收益。盡管人們把成本和利益作為客觀的且可以做定量分析的要素來談?wù)?，但?shí)際上它們都具有很大的主觀和心理成分。(33)[美]羅伯特·吉爾平著，宋新寧、杜建平譯：《世界政治中的戰(zhàn)爭(zhēng)與變革》，上海人民出版社，2007年版，第57頁(yè)。毫無(wú)疑問，無(wú)論是客觀的成本收益計(jì)算，還是主觀的理解與認(rèn)知，都是對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面環(huán)境因素的綜合考慮。

三、國(guó)內(nèi)—國(guó)際互動(dòng)與國(guó)家退出偏好的形成

簡(jiǎn)單來說，偏好就是存在多種行為選擇的情況下，對(duì)其中一種選擇的傾向性影響最終的決策與行為。國(guó)家在國(guó)際制度中出現(xiàn)利益受損時(shí)，并非只有“退出”一個(gè)選項(xiàng)，但為何產(chǎn)生對(duì)“退出”的傾向性呢？根據(jù)上文所述，當(dāng)退出的收益預(yù)期大于呼吁和沉默時(shí)，國(guó)家就會(huì)傾向于退出。然而，由于不確定因素和決策者的有限理性，(34)在實(shí)踐中，決策者既受到環(huán)境不確定的局限，也受到自身認(rèn)知能力的局限，后者即為“有限理性”。參見[美]羅伯特·基歐漢著，蘇長(zhǎng)和、信強(qiáng)等譯：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭(zhēng)》，上海人民出版社，2012年版，第111頁(yè)。國(guó)家的退出偏好很可能并非基于完全理性的成本收益計(jì)算，而是受到國(guó)內(nèi)外因素互動(dòng)的影響。國(guó)際制度中的權(quán)力分配會(huì)對(duì)國(guó)家是否退出及采用的退出策略產(chǎn)生影響，國(guó)內(nèi)退出偏好是國(guó)內(nèi)不同行為體利益和偏好復(fù)雜博弈的結(jié)果，國(guó)際制度的約束力作為一種外在激勵(lì)效用也會(huì)強(qiáng)化或弱化國(guó)家的退出偏好。

3.1 國(guó)際制度中的權(quán)力分配

有不少學(xué)者將國(guó)家國(guó)際制度行為的變化歸結(jié)于國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。的確，國(guó)家退出國(guó)際制度的行為在國(guó)際體系的轉(zhuǎn)型期較為常見，如德國(guó)和日本在二十世紀(jì)三十年代退出國(guó)際聯(lián)盟。圍繞國(guó)際制度的締造、改革和退出所展開的博弈，本質(zhì)上是大國(guó)權(quán)力、利益和聲譽(yù)的競(jìng)爭(zhēng)。(35)汪海寶、賀凱：“國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型期的中美制度競(jìng)爭(zhēng)——基于制度制衡理論的分析”，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》，2019年第3期，第59頁(yè)。由于當(dāng)前國(guó)際體系處于深刻的變化過程中，制度變遷與權(quán)力轉(zhuǎn)移相輔相成，由此也導(dǎo)致了一些國(guó)家退出國(guó)際制度的現(xiàn)象。尤其是當(dāng)國(guó)家實(shí)力的增長(zhǎng)或衰落引起國(guó)家在國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)中權(quán)力序位提高或降低，即國(guó)內(nèi)—國(guó)際權(quán)力互動(dòng)發(fā)生變化時(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家的國(guó)際制度行為發(fā)生變化。然而，權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化并不能充分解釋為什么有些國(guó)家退出了，有些國(guó)家仍然忠誠(chéng)于制度；為什么有些國(guó)際制度頻繁出現(xiàn)退出甚至集體退出，而有些國(guó)際制度仍然保持著活力。

權(quán)力序位能為國(guó)家在面對(duì)收益受損時(shí)圈定不同的行為備選方案，因此，國(guó)家退出偏好的形成的確在很大程度上受到國(guó)際制度中權(quán)力分配的影響。這里的權(quán)力既指整體實(shí)力，包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政治和軍事實(shí)力、文化和價(jià)值觀的影響力，也指在特定問題領(lǐng)域或制度領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)力。當(dāng)利益受損時(shí)，實(shí)力地位會(huì)影響國(guó)家的國(guó)際制度行為選擇，每個(gè)國(guó)家退出的成本和收益都是不同的。

在國(guó)際制度中面臨收益降低的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)家通常有呼吁和退出兩種選項(xiàng)。強(qiáng)大的實(shí)力可以賦予國(guó)家對(duì)國(guó)際制度一定程度的操控力，甚至一些實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)家正是國(guó)際制度的最初創(chuàng)立者，在工具化利用國(guó)際制度時(shí)會(huì)更加積極主動(dòng)。當(dāng)國(guó)際制度不能滿足其需求時(shí)，這些國(guó)家可以在內(nèi)部呼吁進(jìn)行變革或?qū)嵭型{退出策略。它們可以將其擁有的物質(zhì)資源轉(zhuǎn)化為具體制度中利害攸關(guān)問題的談判籌碼。(36)[美]奧蘭·R. 揚(yáng)：“政治領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)制的形成：論國(guó)際社會(huì)中的制度發(fā)展”，載[美]莉薩·馬丁、貝思·西蒙斯著，黃仁偉、蔡鵬鴻等譯：《國(guó)際制度》，上海人民出版社，2006年版，第12頁(yè)。甚至，威脅退出策略會(huì)比在內(nèi)部呼吁變革更加有效。因?yàn)槠渌蓡T國(guó)面對(duì)不滿現(xiàn)狀國(guó)的呼吁訴求時(shí)可以選擇不作為而沒有任何損失，但如果不滿現(xiàn)狀國(guó)威脅退出制度，選擇不作為的其他成員國(guó)將可能承受不滿現(xiàn)狀國(guó)退出國(guó)際制度帶來的損失。(37)劉宏松、劉玲玲：“威脅退出與國(guó)際制度改革：以英國(guó)尋求減少歐共體預(yù)算攤款為例”，《世界政治研究》，2019年第1輯，第76-77頁(yè)。例如，2017年特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后，多次聲稱《北美自由貿(mào)易協(xié)定》給予墨西哥和加拿大太多讓步，以致美國(guó)利益長(zhǎng)期受損，要求重新談判和修訂相關(guān)條款，否則將退出。最終，墨西哥和加拿大同意重新談判。在這一過程中，美國(guó)利用自身貿(mào)易優(yōu)勢(shì)地位率先與墨西哥達(dá)成協(xié)議，倒逼加拿大在談判中妥協(xié)。2018年10月，三方完成新一輪談判，并將該協(xié)定重新命名為《美墨加三國(guó)協(xié)議》(USMCA)。這個(gè)新協(xié)議在美國(guó)關(guān)注的汽車制造業(yè)、勞工和環(huán)境法規(guī)、藥品定價(jià)等方面都發(fā)生了有利的改變，被特朗普稱為“美國(guó)有史以來達(dá)成的最好的、也是最重要的貿(mào)易協(xié)議”。(38)“美墨加三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在阿根廷簽署新版貿(mào)易協(xié)定”，新華網(wǎng)，2018年12月2日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-12/02/c_1210006785.htm。

國(guó)家選擇在內(nèi)部進(jìn)行呼吁，既取決于呼吁的成本和收益，也取決于該國(guó)相信國(guó)際制度未來發(fā)生更大變革的可能性。(39)Jonathan B. Slapin, “Exit, Voice, and Cooperation: Bargaining Power in International Organizations and Federal Systems”, Journal of Theoretical Politics, Vol. 21, No. 2, 2009, p.189.然而，呼吁并不一定會(huì)得到制度內(nèi)其他成員國(guó)的積極回應(yīng)。實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)家也可能選擇退出，除了呼吁的成本過高或無(wú)法進(jìn)行可信和有效的威脅退出之外，該國(guó)對(duì)退出前景的預(yù)期可能要高于留在制度內(nèi)的前景，但強(qiáng)勢(shì)國(guó)家退出之后往往不會(huì)游離于國(guó)際制度之外。一方面，退出國(guó)退出之后仍然在制度外呼吁，推動(dòng)新的國(guó)際談判，要求相關(guān)國(guó)際制度進(jìn)行重大改革。如1984年，美國(guó)以管理不善和腐敗等理由宣布退出聯(lián)合國(guó)教科文組織，2003年重新加入，2019年1月又以教科文組織助長(zhǎng)“反以色列偏見”為由再次退出。(40)“美國(guó)和以色列1月1日正式退出聯(lián)合國(guó)教科文組織”，新華網(wǎng)，2019年1月3日，http://www.xinhuanet.com//world/2019-01/03/c_1210028955.htm。另一方面，實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)家往往會(huì)有替代性的選項(xiàng)，即退出后創(chuàng)立新的國(guó)際制度。它們不僅有能力和意愿主導(dǎo)國(guó)際制度和規(guī)則，還有能力廢舊立新，退出已不符合本國(guó)利益的制度，設(shè)立符合本國(guó)利益的新制度。例如，美國(guó)退出旨在給予發(fā)展中國(guó)家特殊照顧的《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)，并以此為基礎(chǔ)迫使發(fā)展中國(guó)家接受有利于美歐利益的義務(wù)性規(guī)定，進(jìn)而推進(jìn)了世界貿(mào)易組織及相應(yīng)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)立。(41)Richard H. Steinberg, “In the Shadow of Law or Power? Consensus-based Bargaining and Outcomes in the GATT/WTO”, International Organization, Vol. 56, No.2, 2002, pp.339-374.

在國(guó)際制度中發(fā)生收益受損時(shí)，實(shí)力較為弱小的國(guó)家會(huì)有退出和沉默兩種選項(xiàng)。只有當(dāng)行為體有退出或威脅退出的能力時(shí)，它在制度內(nèi)的呼吁才是強(qiáng)有力的。如果行為體的退出威脅不可信，或者它是否留在制度內(nèi)并不被重視，那么它的呼吁將是無(wú)效的。相反，有能力進(jìn)行有效呼吁的行為體通常不需要發(fā)聲，因?yàn)橹贫葧?huì)預(yù)測(cè)它的愿望并做出積極反映。(42)William Roberts Clark, Matt Golder, and Sona N. Golder, “An Exit, Voice, and Loyalty Model of Politics”, British Journal of Political Science, Vol. 47, No.1, 2017, p.751.較為弱小的國(guó)家通常沒有能力對(duì)國(guó)際制度和其他成員國(guó)施加影響，其成員資格可能對(duì)國(guó)際制度而言意義不大。因此，當(dāng)制度談判對(duì)其不利時(shí)，較為弱小的國(guó)家要么直接從國(guó)際制度中退出，要么沉默。一方面，弱小國(guó)家往往在國(guó)際制度中處于相對(duì)底層和邊緣的位置，缺少必要的社會(huì)資本來面對(duì)制度壓力。另一方面，由于國(guó)際制度的非中性或其本身存在的某種傾向，不同成員國(guó)在國(guó)際制度中可能受到差別對(duì)待，弱小國(guó)家可能在制度內(nèi)外的待遇相差無(wú)幾。

3.2 國(guó)內(nèi)利益與偏好

國(guó)內(nèi)不同行為體具有不同的利益和偏好，國(guó)家的行為偏好并非某一行為體利益和偏好的體現(xiàn)，而是多方利益主體參與的復(fù)雜博弈結(jié)果。但由于對(duì)外事務(wù)的特殊性和機(jī)密性，國(guó)家的外交政策往往由該國(guó)占統(tǒng)治地位的成員或統(tǒng)治聯(lián)盟的利益決定。國(guó)家對(duì)外行為偏好最主要體現(xiàn)的是決策者的利益和偏好。例如，在美國(guó)的外交政策中，保守主義主要強(qiáng)調(diào)實(shí)力,尤其是軍事力量在外交政策中的作用，強(qiáng)調(diào)維護(hù)美國(guó)的主權(quán)、安全和國(guó)家利益。同時(shí)，保守主義是共和黨的主流意識(shí)形態(tài)，當(dāng)共和黨執(zhí)政時(shí)，保守主義對(duì)外交政策的影響往往占主導(dǎo)地位。(43)周琪著：《意識(shí)形態(tài)與美國(guó)外交》，上海人民出版社，2006年版，第293頁(yè)。此外，在外交事務(wù)的實(shí)際操作中，總統(tǒng)居于主導(dǎo)地位，是核心決策者，導(dǎo)致美國(guó)外交政策的制定與踐行都深受總統(tǒng)個(gè)人風(fēng)格和偏好的影響。

首先，偏好具有主觀性。國(guó)家的國(guó)際制度行為選擇主要掌握在決策者手中，奉行“國(guó)際主義”的決策者可能會(huì)對(duì)國(guó)際制度采取更積極的態(tài)度，而奉行“孤立主義”的決策者可能對(duì)國(guó)際制度采取消極態(tài)度。國(guó)家在國(guó)際制度中持續(xù)出現(xiàn)利益損耗，會(huì)導(dǎo)致國(guó)家內(nèi)部對(duì)國(guó)際制度的需求發(fā)生變化。當(dāng)決策者或執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)和利益取向傾向于改變體系時(shí)，國(guó)家更有可能形成退出的偏好。特朗普作為總統(tǒng)候選人時(shí)曾針對(duì)外交政策發(fā)表演講，他指出，“我們將不再讓這個(gè)國(guó)家和人民屈服于全球主義的虛假之歌”。(44)Julian Hattem, “Trump Warns against ‘False Song of Globalism’” The Hill, April 27, 2016, https://thehill.com/policy/national-security/277879-trump-warns-against-false-song-of-globalism。特朗普政府上臺(tái)后，“放棄”美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，“選擇放棄很多國(guó)際制度和框架”，不是因?yàn)槿魏诬娛禄蚪?jīng)濟(jì)力量的喪失迫使美國(guó)削減其全球承諾，(45)David Wright，“Haass Says US Engaged in Abdication of Global Leadership”, CNN, January 3, 2018, http：//www.cnn.com/2018/01/03/politics/richard-haass-trumpleadership-cnntv/index.html.而是因?yàn)榉钚小懊绹?guó)優(yōu)先”的策略。也有研究表明，美國(guó)在一系列國(guó)際制度中的退出行為正是特朗普的人格特質(zhì)在國(guó)際關(guān)系上的表現(xiàn)。(46)參見尹繼武、鄭建君、李宏洲：“特朗普的政治人格特質(zhì)及其政策偏好分析”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2017年第2期；王一鳴、時(shí)殷弘：“特朗普行為的根源：人格特質(zhì)與對(duì)外政策偏好”，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》，2018年第1期，第98-127頁(yè)。

其次，國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化會(huì)影響國(guó)內(nèi)利益和偏好，使其在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生變動(dòng)。隨著時(shí)間的推移，國(guó)家參與國(guó)際制度所產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)成本與收益會(huì)發(fā)生變化，從而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)權(quán)力資源重新分配和利益集團(tuán)分化，基于這種變化，國(guó)家外交政策中的利益或者目標(biāo)的組合就有可能變更，(47)[美]羅伯特·吉爾平著，宋新寧、杜建平譯：《世界政治中的戰(zhàn)爭(zhēng)與變革》，上海人民出版社，2007年版，第28頁(yè)。國(guó)際制度行為偏好也會(huì)發(fā)生變化。這種國(guó)內(nèi)—國(guó)際利益互動(dòng)的變化，可能并不是通常所能觀察到的絕對(duì)收益或相對(duì)收益的變化，而是由于國(guó)家內(nèi)部權(quán)力分配變化之后導(dǎo)致的利益認(rèn)知的變化。國(guó)內(nèi)權(quán)力資源分配變化最突出的表現(xiàn)就是政府更迭。新總統(tǒng)上任等結(jié)構(gòu)限制的松動(dòng)為國(guó)家退出國(guó)際制度提供了良好的時(shí)機(jī)。(48)溫堯：“退出的政治：美國(guó)制度收縮的邏輯”，《當(dāng)代亞太》，2019年第1期，第14頁(yè)。國(guó)家對(duì)待國(guó)際制度的偏好發(fā)生顛覆性的轉(zhuǎn)變通常與該國(guó)政府的交接同步進(jìn)行，新一屆政府往往傾向于否定前任的外交政策。例如，美國(guó)決定退出《京都議定書》發(fā)生在2001年3月28日小布什政府上臺(tái)伊始，而特朗普政府退出的國(guó)際制度大多是奧巴馬政府的政治遺產(chǎn)，如跨太平洋合作伙伴關(guān)系(TPP)等，均在其上臺(tái)半年之內(nèi)宣告退出。再如，2016年10月，岡比亞向聯(lián)合國(guó)發(fā)出了退出國(guó)際刑事法院的退約通知，2017年2月，新總統(tǒng)上臺(tái)僅一個(gè)月后，岡比亞就做出了撤回退約通知的決定。(49)Manisuli Ssenyonjo, “State Withdrawal Notifications from the Rome Statute of the International Criminal Court: South Africa, Burundi and the Gambia”, Criminal Law Forum, Vol.29, No.1, 2017, pp. 63-119.

最后，偏好具有大眾趨向性。國(guó)內(nèi)偏好并不是固有的，也可能并不局限于物質(zhì)狀況，而是受到他者偏好選擇的影響。不確定環(huán)境中的有限理性行為體經(jīng)常從其他明顯成功的行為體曾嘗試過的解決辦法中尋找解決問題的辦法。(50)[美]瑪莎·芬尼莫爾著，袁正清譯：《國(guó)際社會(huì)中的國(guó)家利益》，上海人民出版社，2012年版，第8頁(yè)。當(dāng)國(guó)家無(wú)法形成穩(wěn)定的行為偏好時(shí)，模仿常常是一種理性的戰(zhàn)略選擇。這可以在一定程度上解釋國(guó)際制度中退出行為(尤其是主導(dǎo)國(guó)退出)的外溢效應(yīng)。例如，美國(guó)最早退出《京都議定書》后，加拿大也宣布退出，而日本和俄羅斯表示堅(jiān)決不實(shí)施《京都議定書》第二承諾期。再如，南非、布隆迪和岡比亞向國(guó)際刑事法院遞交退出通知后，肯尼亞、納米比亞和烏干達(dá)等國(guó)也威脅退出。事實(shí)上，有些國(guó)家是在盟友或?qū)κ值膲毫ο聟⑴c和退出國(guó)際組織的，如非洲聯(lián)盟曾做出若干決定，呼吁非洲國(guó)家對(duì)國(guó)際刑事法院采取不合作態(tài)度，并支持成員國(guó)考慮退出國(guó)際刑事法院。(51)“國(guó)際刑事法院被質(zhì)疑成西方干涉非洲國(guó)家內(nèi)政工具”，《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》，2016年11月3日。

3.3 國(guó)際制度的約束力

國(guó)際制度對(duì)成員國(guó)的約束力作為一種外在激勵(lì)效用也會(huì)強(qiáng)化或弱化國(guó)家的退出偏好。這種約束力主要包括兩個(gè)方面：一是，對(duì)成員國(guó)退出的機(jī)制約束力，即國(guó)際制度是否有退出機(jī)制或條款允許國(guó)家退出；二是，對(duì)成員國(guó)的道德約束力，這取決于國(guó)際制度自身的公正性、合法性等聲譽(yù)影響因素。國(guó)際制度對(duì)退出行為的約束力越強(qiáng)，國(guó)家退出的預(yù)期成本就越高；反之，約束力越弱，國(guó)家退出的偏好就越容易形成。

國(guó)家退出國(guó)際制度的一個(gè)主要前提條件是該制度在設(shè)立之初是否有退出條款的設(shè)計(jì)，即成員國(guó)是否有退出制度的合法權(quán)利。為協(xié)調(diào)條約的剛性承諾與國(guó)家對(duì)靈活性需求之間的緊張關(guān)系，條約通常允許國(guó)家在某種情形下退出先前已經(jīng)批準(zhǔn)生效的條約，或在國(guó)際組織章程中規(guī)定國(guó)家退出的條件。(52)韓逸疇：“退出，呼吁與國(guó)際法的演化和發(fā)展——基于阿爾伯特·赫希曼的理論視角”，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2015年第2期，第188頁(yè)?，F(xiàn)今，大部分國(guó)際制度都有退出機(jī)制，能夠以明確清晰的退出程序防止退出的不確定性，如果程序設(shè)計(jì)得當(dāng)，還能防止其他成員國(guó)對(duì)退出國(guó)實(shí)施任意的懲罰性制裁。(53)Andrew Shorten, “Constitutional Secession Rights, Exit Threats and Multinational Democracy”, Political Studies, Vol.62, No.1, 2014, p.102.若國(guó)際制度中有相應(yīng)的退出機(jī)制，國(guó)家的退出就具有合法性依據(jù)，出現(xiàn)利益損耗的國(guó)家也就更容易產(chǎn)生退出的偏好。

然而，面對(duì)利益受損即退出國(guó)際制度的國(guó)家，仍可能被制度內(nèi)的其他成員國(guó)視為非合作型行為體，對(duì)該國(guó)聲譽(yù)產(chǎn)生影響，需要承擔(dān)退出的聲譽(yù)成本。事實(shí)上，國(guó)家從國(guó)際制度中退出是否會(huì)產(chǎn)生聲譽(yù)成本與該制度本身的聲譽(yù)掛鉤。(54)Annika Jones, “Non-cooperation and the Efficiency of the International Criminal Court”, in Olympia Bekou and Daley Birkett eds., Cooperation and the International Criminal Court: Perspectives from Theory and Practice, Brill Nijhoff, 2016, pp. 185-209.通常認(rèn)為，合法性和公正性是國(guó)際制度得以遵守的前提條件。國(guó)際制度的合法性往往取決于成員國(guó)的集體認(rèn)同。(55)王瑋：“國(guó)際制度與新進(jìn)入國(guó)家的相互合法化”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2010年第3期，第79頁(yè)。而很多國(guó)際制度都帶有隱蔽的非中性特點(diǎn)，完全公正的國(guó)際制度很難實(shí)現(xiàn)。盡管如此，具有明顯歧視性和傾向性的國(guó)際制度的社會(huì)認(rèn)同度仍會(huì)大大減弱。(56)李明月著：《國(guó)內(nèi)規(guī)則與國(guó)際規(guī)則的互動(dòng)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2019年版，第87頁(yè)。

國(guó)際制度的合法性和公正性越高，其國(guó)際聲譽(yù)就越好，國(guó)家不合作或退出所帶來的聲譽(yù)成本就越高。(57)Stef Vandeginste, “The ICC Burexit: Free at Last? Burundi on Its Way Out of the Rome Statute”, Analysis and Policy Brief N°20, October 2016, p. 3.其他國(guó)家如果認(rèn)為退出國(guó)的行為違背先前承諾、有損多邊主義精神，則可能在未來的互動(dòng)中采取相應(yīng)措施，對(duì)這種行為實(shí)施報(bào)復(fù)和懲罰。(58)溫堯：“退出的政治：美國(guó)制度收縮的邏輯”，《當(dāng)代亞太》，2019年第1期，第11頁(yè)。對(duì)于聲譽(yù)較差的國(guó)際制度，國(guó)家的退出不僅不會(huì)產(chǎn)生聲譽(yù)成本，反而還會(huì)帶來聲譽(yù)收益。例如，自2009年初蘇丹總統(tǒng)巴希爾被起訴以來，非洲國(guó)家對(duì)國(guó)際刑事法院的批評(píng)越來越強(qiáng)烈，普遍認(rèn)為其指控喪失公信力，僅僅針對(duì)非洲國(guó)家，《羅馬規(guī)約》也與國(guó)際法義務(wù)相沖突。(59)如《羅馬規(guī)約》迫使包括南非在內(nèi)的國(guó)際刑事法院締約國(guó)“逮捕根據(jù)國(guó)際習(xí)慣法可能享有外交豁免權(quán)但被法院通緝的人”。Manisuli Ssenyonjo, “State Withdrawal Notifications from the Rome Statute of the International Criminal Court: South Africa, Burundi and the Gambia”, Criminal Law Forum, Vol. 29, No. 2, 2017, pp.10-33.因此，布隆迪退出國(guó)際刑事法院在其他堅(jiān)持自力更生和反對(duì)新殖民主義政治干預(yù)的非洲國(guó)家中具有良好聲譽(yù)。它的退出可能會(huì)得到國(guó)際社會(huì)中那些將主權(quán)置于人權(quán)保護(hù)和刑事司法全球化之上國(guó)家的同情，最終甚至?xí)斫?jīng)濟(jì)收益。(60)同⑥。一般而言，在國(guó)際聲譽(yù)較好的國(guó)際制度內(nèi)，國(guó)家即使出現(xiàn)利益損耗也會(huì)謹(jǐn)慎選擇退出；在國(guó)際聲譽(yù)較差的國(guó)際制度中，國(guó)家則更容易形成退出偏好。

國(guó)際制度中的利益損耗并不必然使得國(guó)家形成退出的行為偏好，但會(huì)使國(guó)家內(nèi)部出現(xiàn)調(diào)整國(guó)際制度行為的需求。國(guó)家在國(guó)際制度中的實(shí)力地位對(duì)國(guó)家的退出策略(實(shí)質(zhì)性退出或威脅退出)產(chǎn)生影響。若國(guó)內(nèi)利益主體力量對(duì)比發(fā)生了有利于“退出”的變化，如傾向于改變體系的領(lǐng)導(dǎo)人或執(zhí)政黨上臺(tái)，而國(guó)際制度對(duì)于退出行為的約束力較弱，那么國(guó)家就可能形成退出偏好。

四、國(guó)內(nèi)—國(guó)際互動(dòng)與國(guó)家的退出決策

退出偏好并不必然形成退出決策，只能對(duì)國(guó)家行為進(jìn)行趨勢(shì)性解釋，但無(wú)法判斷特定國(guó)家在特定時(shí)間的具體行為。國(guó)家退出國(guó)際制度既是國(guó)際體系層面的問題，也是國(guó)內(nèi)政治博弈的結(jié)果。作為一種對(duì)外決策，退出某一國(guó)際制度也并非簡(jiǎn)單地由國(guó)家決策者主觀決定，而要受到國(guó)際體系壓力和國(guó)內(nèi)政治框架的共同束縛。國(guó)家與國(guó)際制度的相互依賴程度是判斷國(guó)家退出在國(guó)際層面成本收益函數(shù)的重要指標(biāo)，國(guó)內(nèi)決策結(jié)構(gòu)的集中與分散程度高低則是國(guó)家退出能否在國(guó)內(nèi)獲得“批準(zhǔn)”的重要因素。退出偏好轉(zhuǎn)化為外交政策實(shí)踐也是國(guó)內(nèi)—國(guó)際互動(dòng)的結(jié)果。

4.1 國(guó)家與國(guó)際制度的相互依賴程度

國(guó)際制度中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化會(huì)對(duì)國(guó)家的退出偏好產(chǎn)生影響，但并不是國(guó)家退出國(guó)際制度的決定因素，無(wú)論是強(qiáng)勢(shì)國(guó)家還是弱勢(shì)國(guó)家都有可能在利益受損時(shí)選擇退出。但是，不同國(guó)家的退出成本和退出前景是不同的，這很大程度上取決于國(guó)家與國(guó)際制度的相互依賴程度。

一方面，國(guó)家對(duì)國(guó)際制度依賴程度越低，說明國(guó)際制度所涉議題領(lǐng)域同國(guó)內(nèi)事務(wù)聯(lián)系的緊密程度越低，國(guó)家退出的可能性就越高。國(guó)家之所以愿意參與國(guó)際制度并接受國(guó)際規(guī)則的約束，很大程度上是因?yàn)閲?guó)家對(duì)國(guó)際制度及其主導(dǎo)國(guó)提供的市場(chǎng)、技術(shù)、資本、政治支持和安全保護(hù)等存在依賴性，不遵守相關(guān)規(guī)則的機(jī)會(huì)成本很高。(61)潘忠岐等著：《中國(guó)與國(guó)際規(guī)則的制定》，上海人民出版社，2019年版，第16頁(yè)。國(guó)家對(duì)國(guó)際制度依賴程度較高，意味著國(guó)家退出國(guó)際制度的成本較高，當(dāng)國(guó)際制度不能滿足國(guó)家需求時(shí)，國(guó)家可能會(huì)通過呼吁變革或威脅退出策略來改變自身在國(guó)際制度中的不利處境，而不會(huì)貿(mào)然選擇實(shí)質(zhì)性退出。相反，若國(guó)家對(duì)國(guó)際制度的依賴程度較低，說明國(guó)家在國(guó)際制度中的獲益有限或有其他替代選項(xiàng)，其退出國(guó)際制度的成本也較低。因此，當(dāng)國(guó)際制度無(wú)法再滿足國(guó)家需求時(shí)，國(guó)家極有可能直接退出。

國(guó)家對(duì)國(guó)際制度的依賴程度可以作如下衡量：一是，入會(huì)條件的高低。加入一個(gè)群體的條件越嚴(yán)格或費(fèi)用越高，說明加入時(shí)投入的成本較高，人們就越發(fā)認(rèn)為該群體具有較強(qiáng)的吸引力。(62)[美]艾伯特· O. 赫希曼著，盧昌崇譯：《退出、呼吁與忠誠(chéng)：對(duì)企業(yè)、組織和國(guó)家衰退的回應(yīng)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2015年版，第122頁(yè)。國(guó)家加入國(guó)際制度的成本不僅包括國(guó)家在國(guó)際層面的談判努力，做出的國(guó)際承諾，還包括國(guó)家內(nèi)部的政治博弈，相應(yīng)的國(guó)內(nèi)制度變革等。高成本說明國(guó)家對(duì)加入國(guó)際制度的預(yù)期收益較高，對(duì)國(guó)際制度的依賴性越強(qiáng)，退出的成本也越高。相反，加入國(guó)際制度時(shí)的成本越低，說明國(guó)家投入的成本越低，那么退出的成本也相對(duì)較低。二是，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)際制度存在與否。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)際制度的存在或多或少會(huì)降低國(guó)家對(duì)某一國(guó)際制度的依賴程度。(63)Scott Kasner, Margaret Pearson, and Chad Rector, “Invest, Hold Up, or Accept? China in Multilateral Governance”, Security Studies, Vol. 25, No. 1, 2016, pp. 142-179.制度的非中性和非唯一性(即在同一個(gè)議題領(lǐng)域或同一個(gè)區(qū)域可能存在多個(gè)國(guó)際制度)為國(guó)家在國(guó)際制度之間的選擇創(chuàng)造了空間，(64)李巍、羅儀馥：“從規(guī)則到秩序——國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)的邏輯”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2019年第4期，第38頁(yè)。即國(guó)家在退出后不至游離于國(guó)際制度之外，而是可以加入其他競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)際制度。即使不存在競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)際制度，對(duì)現(xiàn)行國(guó)際制度不滿的強(qiáng)勢(shì)行為體，也可通過機(jī)制轉(zhuǎn)換和創(chuàng)建競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制的方式建立可信的外部選項(xiàng)。(65)See Julia C. Morse and Robert Keohane, “Contested Multilateralism”, The Review of International Organizations, Vol.9, No.4, 2014, pp.385-412; [美]羅伯特·基歐漢：“競(jìng)爭(zhēng)性的多邊主義與中國(guó)崛起”，《外交評(píng)論：外交學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015 年第6期，第20-27頁(yè)。因此，無(wú)論是在同一領(lǐng)域或同一區(qū)域存在多個(gè)國(guó)際制度，還是強(qiáng)勢(shì)國(guó)家在外部創(chuàng)建新國(guó)際制度的預(yù)期，都會(huì)降低退出國(guó)對(duì)當(dāng)前國(guó)際制度的依賴程度，因?yàn)檫€有其他選擇。

另一方面，國(guó)際制度以及制度內(nèi)的其他成員國(guó)對(duì)退出國(guó)的依賴程度越高，退出國(guó)越有可能通過內(nèi)部呼吁或威脅退出來達(dá)到目標(biāo)，而不必實(shí)質(zhì)性退出。這樣的退出國(guó)往往是國(guó)際制度中的主導(dǎo)國(guó)或關(guān)鍵成員，其他成員國(guó)不愿意承受其退出帶來的巨大損失，往往會(huì)選擇盡力滿足其需求。因此，國(guó)際制度中的主導(dǎo)國(guó)或關(guān)鍵成員在制度談判中的議價(jià)權(quán)力較大，可以通過威脅退出來呼吁制度改革，這種呼吁的成本較低，且很容易得到制度內(nèi)其他成員的回應(yīng)，從而達(dá)到目標(biāo)。這也可以解釋為什么美國(guó)威脅要退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》和《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》之后，相關(guān)國(guó)家都同意開啟重新談判并達(dá)成了新的協(xié)定。制度內(nèi)非關(guān)鍵成員的威脅退出卻很難達(dá)到預(yù)期效果，因?yàn)橹贫葍?nèi)的其他成員國(guó)往往對(duì)其依賴程度較低。非關(guān)鍵成員在國(guó)際制度內(nèi)部進(jìn)行改革呼吁，不僅成本頗高，也很難得到積極的回應(yīng)；更為弱勢(shì)的國(guó)家甚至?xí)趪?guó)際制度中被邊緣化。

4.2 國(guó)內(nèi)決策結(jié)構(gòu)的集中與分散程度

決策者和執(zhí)政黨對(duì)國(guó)際制度的消極態(tài)度并不一定導(dǎo)致國(guó)家退出國(guó)際制度的行為，只會(huì)增強(qiáng)決策者在推動(dòng)國(guó)家退出過程中的主動(dòng)性。國(guó)家的政治體制不同，利益分配方式也不同，決策者做出退出決策時(shí)面臨的國(guó)內(nèi)制約因素也不一樣。國(guó)家并不是單一的理性行為體，國(guó)家退出國(guó)際制度的決策很少反應(yīng)單一或一致的國(guó)家利益計(jì)算，國(guó)內(nèi)不同政治和社會(huì)力量對(duì)國(guó)際制度的態(tài)度可能并不完全相同，最終做出退出國(guó)際制度的決策還取決于退出國(guó)的國(guó)內(nèi)決策結(jié)構(gòu)。決策結(jié)構(gòu)越集中，意味著參與決策的人數(shù)和機(jī)構(gòu)越少，決策者受到的國(guó)內(nèi)限制就越少。例如，一個(gè)專制或獨(dú)裁的政府，國(guó)內(nèi)政治對(duì)對(duì)外政策的影響和限制總體上是有限的，領(lǐng)導(dǎo)人的決策余地很大。(66)張清敏著：《對(duì)外政策分析》，北京大學(xué)出版社，2019年版，第162頁(yè)。因此，當(dāng)決策者偏好退出且國(guó)內(nèi)決策結(jié)構(gòu)更為集中而不是分散時(shí)，國(guó)家更有可能退出國(guó)際制度。

決策結(jié)構(gòu)越是分散，意味著參與決策的人數(shù)和機(jī)構(gòu)越多，考慮的要素也就越多，國(guó)家關(guān)于退出國(guó)際制度所受到的國(guó)內(nèi)政治競(jìng)爭(zhēng)影響就越大，甚至?xí)霈F(xiàn)制衡情況。國(guó)家退出國(guó)際制度的決策實(shí)際上就是國(guó)內(nèi)不同政治行為體和社會(huì)行為體博弈的結(jié)果。例如，南非政府于2016年向聯(lián)合國(guó)提交了決定退出國(guó)際刑事法院的有關(guān)信件，并決定正式啟動(dòng)退出該機(jī)構(gòu)的程序。然而，在野黨向南非高等法院提起訴訟，即南非政府在未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)和未向公眾咨詢的前提下發(fā)出了退出通知。(67)Manisuli Ssenyonjo，“State Withdrawal Notifications from the Rome Statute of the International Criminal Court: South Africa, Burundi and the Gambia”, Criminal Law Forum, Vol. 29, No. 2, 2017, p. 3.2017年2月，南非高等法院作出判決，南非政府退出國(guó)際刑事法院的決定違憲。(68)“南非高等法院判決南非政府退出ICC的決定違憲”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2017年2月22日，http://www.chinanews.com/gj/2017/02-22/8156904.shtml。最終，南非政府正式撤回了退出國(guó)際刑事法院的申請(qǐng)信件，提前終止了退出該國(guó)際組織的程序。雖然南非政府終止退出程序是因?yàn)椤俺绦虿徽_”，但也反映出南非國(guó)內(nèi)對(duì)于國(guó)際刑事法院的不同態(tài)度。

國(guó)家在國(guó)際制度中成本上升和收益減少的變化，首先會(huì)反映在普通民眾而非政治精英身上。在他們看來，退出國(guó)際制度的確會(huì)帶來國(guó)內(nèi)政治收益，并卸掉參與的負(fù)擔(dān)。雖然民意和輿論并不會(huì)直接轉(zhuǎn)化為政治家的行動(dòng)或國(guó)家的退出實(shí)踐，但民眾可以通過各種渠道影響外交政策，如在民意測(cè)驗(yàn)中的表態(tài)、利益集團(tuán)或社會(huì)組織的游說，以及對(duì)國(guó)會(huì)議員的影響等。民眾對(duì)國(guó)家國(guó)際制度行為影響最直接的渠道是針對(duì)特定問題的公投，之后國(guó)家根據(jù)公投的結(jié)果做出決定。例如，英國(guó)的“脫歐”公投，支持“脫歐”的結(jié)果為英國(guó)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期以來具有爭(zhēng)議的政策做出了最終決定。而美國(guó)民眾在2016年選出了奉行“美國(guó)優(yōu)先”的總統(tǒng)，關(guān)注國(guó)內(nèi)改革和重建，在國(guó)際上表現(xiàn)為減少責(zé)任和退出國(guó)際制度。(69)Randall Schweller, “Opposite But Compatible Nationalisms: A Neoclassical Realist Approach to the Future of US-China Relations”, The Chinese Journal of International Politics, Vol.11, No.1, 2018, p. 15.

對(duì)于不同的國(guó)內(nèi)行為體而言，退出國(guó)際制度所需要付出的代價(jià)越低或收益越高，其支持退出的可能性就越大。在分散的決策結(jié)構(gòu)下，國(guó)內(nèi)反對(duì)退出和支持退出群體之間的力量對(duì)比，最終可能影響國(guó)家退出國(guó)際制度的決策。國(guó)際制度所涉議題領(lǐng)域的性質(zhì)及其同國(guó)內(nèi)事務(wù)聯(lián)系的緊密程度，會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)行為體退出國(guó)際制度的分歧程度產(chǎn)生影響。在涉及諸如國(guó)家領(lǐng)土、主權(quán)和安全等同質(zhì)問題時(shí)，國(guó)內(nèi)反對(duì)力量同政府總體上是一致的，這種情況下領(lǐng)導(dǎo)人往往具有更大的主動(dòng)權(quán)；對(duì)于一些國(guó)內(nèi)存在不同意見和主張的異質(zhì)問題，如涉及眾多國(guó)內(nèi)利益攸關(guān)方的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，受到國(guó)內(nèi)政治影響的程度就更深。(70)張清敏著：《對(duì)外政策分析》，北京大學(xué)出版社，2019年版，第143-144頁(yè)。

國(guó)際制度與國(guó)內(nèi)事務(wù)的聯(lián)系越緊密，國(guó)際制度所涉的國(guó)內(nèi)行為體就越多。不同的行為體會(huì)采取措施影響政策朝于己有利的方向發(fā)展，對(duì)于國(guó)家是否應(yīng)該退出該國(guó)際制度的分歧就越大。即使決策者和執(zhí)政黨已經(jīng)形成了退出的偏好，最終可能無(wú)法形成退出決策。反之，與國(guó)內(nèi)事務(wù)聯(lián)系松散的國(guó)際制度所涉的行為體較少，利益分歧也較少，對(duì)于國(guó)家是否應(yīng)該退出國(guó)際制度更容易達(dá)成共識(shí)。

國(guó)家退出國(guó)際制度的決策實(shí)踐不僅要考慮國(guó)際層面的成本和收益，還要考慮國(guó)內(nèi)層面的成本和收益。其中，國(guó)際層面的主要變量是國(guó)家與國(guó)際制度之間的相互依賴程度。國(guó)家對(duì)國(guó)際制度的依賴程度越高，退出成本越高；依賴程度越低，退出的成本也就越低，退出的可能性更高。國(guó)際制度對(duì)國(guó)家的依賴程度越高，國(guó)家通過威脅退出來呼吁制度內(nèi)改革的成本就越低，而無(wú)需實(shí)質(zhì)性退出。同時(shí)，通過政府間會(huì)議達(dá)成的重大制度變化都必須得到國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)決策結(jié)構(gòu)越集中，獲得國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)的成本就越低，國(guó)家的退出偏好越容易形成退出決策；國(guó)內(nèi)決策結(jié)構(gòu)越分散，國(guó)家的退出決策就越容易受到國(guó)內(nèi)不同行為體利益分歧的影響，而這種國(guó)內(nèi)分歧又受到國(guó)際制度所涉議題及其與國(guó)內(nèi)事務(wù)聯(lián)系緊密程度的影響。

五、結(jié) 語(yǔ)

國(guó)際制度是不斷發(fā)展演變的，國(guó)家在國(guó)際制度中的收益也不斷變化。理性主義者認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家參與國(guó)際制度的成本大于收益，即出現(xiàn)利益損耗時(shí)，國(guó)家就會(huì)退出國(guó)際制度。實(shí)際上，即使出現(xiàn)利益損耗，無(wú)論是絕對(duì)或相對(duì)收益的損耗，還是利益認(rèn)知的變化，國(guó)家在國(guó)際制度中面臨的并非只有“退出”這一種選項(xiàng)。國(guó)家之所以選擇退出，主要是出于對(duì)短期內(nèi)退出成本和收益的衡量以及對(duì)退出前景的預(yù)期。國(guó)家的國(guó)際制度行為是一個(gè)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)—國(guó)際互動(dòng)過程，退出的偏好和決策正是在這種互動(dòng)中形成的。國(guó)際制度中的權(quán)力分配、國(guó)內(nèi)利益與偏好、國(guó)際制度約束力等因素都會(huì)對(duì)國(guó)家的退出偏好產(chǎn)生影響。然而，退出的偏好是否會(huì)產(chǎn)生退出的決策和行為，其關(guān)鍵在于成本與收益是否平衡及國(guó)內(nèi)“批準(zhǔn)”與否。

在國(guó)家主權(quán)原則下，各主權(quán)國(guó)家均享有退出國(guó)際制度的權(quán)利。國(guó)家選擇退出某一國(guó)際制度框架，即對(duì)該領(lǐng)域的國(guó)際合作選擇消極甚至背叛的態(tài)度，通常被認(rèn)為是其對(duì)該體制表明不滿的一種信號(hào)。如果賦予國(guó)家在必要時(shí)退出國(guó)際制度的權(quán)利，就能顧及國(guó)家行使主權(quán)的需要，并提高其參與國(guó)際合作的積極性，最終提升國(guó)際制度的運(yùn)行效率。(71)韓逸疇：“退出，呼吁與國(guó)際法的演化和發(fā)展——基于阿爾伯特·赫希曼的理論視角”，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2015年第2期，第192-193頁(yè)。國(guó)際社會(huì)不同于市場(chǎng)和企業(yè)的制度環(huán)境，國(guó)家雖然可利用退出機(jī)制增強(qiáng)在世界舞臺(tái)上的發(fā)言權(quán)，但不可能完全退出國(guó)際制度而單獨(dú)存在。(72)Laurence R. Helfer, “Exiting Treaties”, Virginia Law Review, Vol. 91, No.7, 2005, pp. 1579-1648.國(guó)家退出國(guó)際制度并不意味著國(guó)家徹底與該制度或相關(guān)問題領(lǐng)域割裂，而是對(duì)國(guó)際制度的反向參與。(73)“反向參與”的概念參見史明濤：“國(guó)家正向和反向參與國(guó)際制度：一個(gè)國(guó)際—國(guó)內(nèi)制度互動(dòng)的解釋”，《國(guó)際觀察》，2009年第2期，第57-64頁(yè)；韋進(jìn)深著：《決策偏好與國(guó)家的國(guó)際制度行為研究》，世界圖書出版公司，2014年版。事實(shí)上，“退出”也是各國(guó)政治博弈的手段。特朗普政府在聲明退出或威脅退出國(guó)際制度時(shí)仍然表示會(huì)推動(dòng)新的國(guó)際談判開展，或者要求相關(guān)國(guó)際制度進(jìn)行重大改革，國(guó)際制度作為大國(guó)政治工具本身還沒有被完全拋棄。(74)溫堯：“退出的政治：美國(guó)制度收縮的邏輯”，《當(dāng)代亞太》，2019年第1期，第30頁(yè)。

國(guó)家加入國(guó)際制度是為了加強(qiáng)某一方面的合作，但是國(guó)際制度并不總能為國(guó)家?guī)碇贫燃t利，有時(shí)甚至是負(fù)擔(dān)。因此，國(guó)家在必要時(shí)采用“退出”手段來維護(hù)國(guó)家利益。當(dāng)前的國(guó)際體系處于深刻變化的過程之中，也涌現(xiàn)出一些國(guó)家退出國(guó)際制度的現(xiàn)象。尤其是主導(dǎo)國(guó)的退出，實(shí)際也為新興國(guó)家提供了制度參與和構(gòu)建空間，若能利用機(jī)會(huì)加大對(duì)國(guó)際制度的投入和參與，將大幅提高自身在國(guó)際制度中的話語(yǔ)權(quán)和影響力，并進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)際制度的發(fā)展。