行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)之異同

摘 要：行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)是我國政治體制中的兩種基本問責(zé)方式，本文通過闡述行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的異同點，為我國政治體制改革尋求適宜的制度設(shè)計。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé);黨內(nèi)問責(zé);問責(zé)

自從2003年“非典”疫情爆發(fā)以來，中國大地掀起了一場問責(zé)浪潮，多名政府官員因在非典事件中的不作為或者不當(dāng)作為被問責(zé)，由此，行政問責(zé)正式登上中國的政治舞臺。[1]隨后，各級政府部門相繼出臺各種行政問責(zé)規(guī)章制度，各級各類政府官員也因領(lǐng)導(dǎo)不力被相繼問責(zé)，行政問責(zé)制逐步規(guī)范化、常態(tài)化。與此同時，一種質(zhì)疑聲隨之產(chǎn)生：既然政府官員可以接受問責(zé)，那么黨委領(lǐng)導(dǎo)干部該不該被問責(zé)呢，又該如何問責(zé)呢？2016年6月28日中共中央政治局審議通過，并于2019年9月4日新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》面對問責(zé)黨委領(lǐng)導(dǎo)以及黨員干部缺失的問題，科學(xué)設(shè)計出了全面的、系統(tǒng)的制度規(guī)范約束。行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，共同致力于我國政治體制發(fā)展建設(shè)。

一、行政問責(zé)

關(guān)于行政問責(zé)的學(xué)術(shù)研究，學(xué)者們積累了豐富的研究成果。學(xué)者韓劍琴認(rèn)為，行政問責(zé)是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督和糾錯機制。她認(rèn)為，行政問責(zé)是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人在其所管理的工作范圍內(nèi)未依法履行公職，即違法行政或不當(dāng)行政，導(dǎo)致民眾的合法權(quán)益受到損害，造成不良影響或后果的行為而進行的一種問責(zé)。學(xué)者顧杰則認(rèn)為，行政問責(zé)體現(xiàn)的是公眾對政府的監(jiān)督與問責(zé)。他認(rèn)為，這里公眾對政府的問責(zé)不僅指違法行為，還包括公眾對政府行為以及政府自身的“合理懷疑”等方面。學(xué)者周亞越則持的是另外一種觀點，也是學(xué)界較為普遍認(rèn)可的觀點。她認(rèn)為，行政問責(zé)指的是特定的問責(zé)主體面對行政機關(guān)及其工作人員的不合法行政或者不合理行政或者不作為行政的情形，追究相關(guān)人員責(zé)任的一種行為。在學(xué)者周亞越看來，“特定的問責(zé)主體”比較廣泛，不僅僅指行政系統(tǒng)內(nèi)部的上級對下級的問責(zé)監(jiān)督，還包含執(zhí)政黨、人大、司法機關(guān)、民主黨派、新聞媒體、社會公眾等各領(lǐng)域?qū)φ块T的監(jiān)督與制約，因此，行政問責(zé)應(yīng)是“同體問責(zé)”和“異體問責(zé)”的綜合體。無論學(xué)者們對行政問責(zé)的歸納存在何種不同見解，但總體都認(rèn)同行政問責(zé)是對政府官員的問責(zé)，既包含對政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，也包含對政府機關(guān)工作人員的問責(zé)，既包含對違法行政的問責(zé)，也包含對行政不作為的問責(zé)。

二、黨內(nèi)問責(zé)

黨內(nèi)問責(zé)主要是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的一種問責(zé)糾錯機制。關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)涵，可以表述為，在中國共產(chǎn)黨內(nèi)部，黨組織對各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀(jì)委（紀(jì)檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，因其違反職責(zé)要求的行為而追究其責(zé)任的一種制度。[2]目前關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)的學(xué)術(shù)研究還很匱乏，最初也僅僅是零散分布于一些黨的政策、決策中，規(guī)范不系統(tǒng)、不完善。目前，國內(nèi)依然還沒有形成一整套系統(tǒng)化、科學(xué)化的理論研究體系。令人欣喜的是，隨著有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的相繼頒布實施，黨內(nèi)問責(zé)已經(jīng)逐步走向規(guī)范化、制度化。

三、行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的相同點

1.健全公平法治社會的需要

公平是問責(zé)制的根本要求。我國現(xiàn)有的政治體制中“黨政不分，以黨代政”的問題依然存在。通常的情況是，出了問題，政府得到了問責(zé)，但作為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的黨委卻沒有被問責(zé)，由此，問責(zé)的公平性備受質(zhì)疑。行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)作為針對不同對象的問責(zé)制度，能夠使黨委、政府都承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，使得黨政關(guān)系更加明晰，問責(zé)更加公平，也有利于構(gòu)建公平法治社會。

2.提升公務(wù)員整體素質(zhì)的需要

無論是黨委領(lǐng)導(dǎo)成員或者黨員干部，還是政府機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部或者工作人員，都是我國的一名公務(wù)員。作為一名公務(wù)員，如果違反法律法規(guī)，就應(yīng)當(dāng)被問責(zé)。行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)作為監(jiān)督公務(wù)員的重要手段，可以督促公務(wù)員全面提升自己的思想道德素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)，牢固樹立全心全意為人員服務(wù)的宗旨，為實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興貢獻自己的力量。

四、行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的不同點

1.問責(zé)主體不同

關(guān)于行政問責(zé)的問責(zé)主體的認(rèn)定，學(xué)術(shù)界存在一定分歧。第一種觀點認(rèn)為，行政問責(zé)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，鑒于行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級行政機關(guān)之間存在的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，如果下級行政機關(guān)存在過錯，那么上級機關(guān)有權(quán)力有責(zé)任對其進行問責(zé)。因此，行政問責(zé)的問責(zé)主體一般是被問責(zé)行政機關(guān)的上一級機關(guān)。第二種觀點則認(rèn)為，行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)雖然在監(jiān)督糾錯的時效性上更具優(yōu)勢，但存在一定弊端，經(jīng)常會出現(xiàn)得過且過，問責(zé)落實不到位、不徹底的情況，因此，問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)是與行政系統(tǒng)利益無關(guān)的群體——社會公眾。社會公眾作為政府的管理服務(wù)對象，對監(jiān)督政府的所作所為具有積極性和主動性。第三種觀點認(rèn)為，前兩種的觀點都具有片面性，僅靠一種力量來監(jiān)督另一種力量是有限的，因此，行政問責(zé)的問責(zé)主體不能僅僅限定在行政系統(tǒng)內(nèi)部，而是應(yīng)當(dāng)包含黨委、人大等在內(nèi)的各個領(lǐng)域或者部門的綜合體，即“同體問責(zé)”和“異體問責(zé)”的有機結(jié)合。不過，從目前我國行政管理的實踐來看，行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)仍然占大多數(shù)，人大、司法、民主黨派等由于自身條件所限，問責(zé)力度較弱，但是社會公眾的問責(zé)力量不容忽視，往往一些違法違紀(jì)案件的查處都是通過社會力量發(fā)掘的。

與行政問責(zé)的問責(zé)主體認(rèn)定不同，黨內(nèi)問責(zé)的問責(zé)主體的認(rèn)定相對比較統(tǒng)一。從以往黨內(nèi)的基本法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨章》、《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等等來看，黨內(nèi)問責(zé)的問責(zé)主體以紀(jì)檢監(jiān)察部門為主。新的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》對黨內(nèi)問責(zé)的問責(zé)主體界定為各級黨委（黨組）、黨的工作部門及各級紀(jì)委（紀(jì)檢組）的上一級黨委（黨組）或者紀(jì)委（紀(jì)檢組）。其中，黨委（黨組）履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任;紀(jì)委履行監(jiān)督專責(zé)，協(xié)助同級黨委開展問責(zé)工作;黨的工作機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)，實施本機關(guān)的問責(zé)工作。[2]

2.問責(zé)對象不同

關(guān)于行政問責(zé)的對象，學(xué)術(shù)界也有爭論。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部;有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員;還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)的黨員干部，等等。由于行政問責(zé)主要是針對政府官員違法行政或者不作為行政的一種糾錯機制，因此，行政問責(zé)的問責(zé)對象通常是行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員。

關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)的對象認(rèn)定，黨的幾部法規(guī)中有不同規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定的問責(zé)針對的是所有黨員;《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》則是專門針對所有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部;《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》是針對各級黨的領(lǐng)導(dǎo)班子。黨內(nèi)問責(zé)主要是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的一種自查自糾，因此，黨內(nèi)問責(zé)主要是對黨的組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部違法黨內(nèi)的法規(guī)制度進行的全面、精準(zhǔn)問責(zé)，問責(zé)的重點對象主要是黨委（黨組）、黨的工作機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)干部。[2]

3.問責(zé)范圍不同

行政問責(zé)是對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員在行使行政權(quán)力，作出行政行為時違法或者不作為，不僅包含犯了錯、違了法，還包括能力不足、推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”，導(dǎo)致行政管理秩序受到影響，或者損害了行政相對人的合法權(quán)益而進行的問責(zé)。因此，行政問責(zé)的范圍通常是行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部或工作人員的違法行政或者不作為行政，這些行為或者出于主觀故意，或者由于過失，都屬于行政問責(zé)的范圍。

黨內(nèi)問責(zé)主要是針對黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的問責(zé)?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》列舉了一些關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)力、政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的欠缺和問題，以及是否全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落實不力，或者是否監(jiān)督責(zé)任未落實。另外，履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力、不作為、亂作為、慢作為、假作為等這些涉及群眾切身利益的相關(guān)問題也是屬于問責(zé)的主要范圍。

4.問責(zé)依據(jù)不同

目前我國行政問責(zé)還沒有專門的、完善的成文法。根據(jù)行政問責(zé)的理論研究和實踐探索，歸納起來，大致可以分為三大類：一類是中央制定的行政問責(zé)規(guī)范，如《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等;一類是地方上制定的行政問責(zé)規(guī)范，如《海南省行政首長問責(zé)暫行規(guī)定》等;還有一類是安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領(lǐng)域出臺的專項行政問責(zé)規(guī)范，如《云南省環(huán)境保護行政問責(zé)辦法》、《衢州市安全生產(chǎn)行政問責(zé)暫行辦法》等。

黨內(nèi)問責(zé)的依據(jù)也較多，一方面主要有《中國共產(chǎn)黨黨章》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等中央制定的問責(zé)規(guī)范。除了中央層面的規(guī)范之外，地方各省市也出臺了一些有關(guān)黨內(nèi)問責(zé)的規(guī)范性文件，數(shù)量較多，在此不再羅列。

5.問責(zé)方式不同

學(xué)術(shù)界對行政問責(zé)的方式存在很多說法，比較普遍的一種觀點認(rèn)為，行政問責(zé)的方式有八種，包含有最常見的責(zé)令作出書面檢查、通報批評、免職等方式。

黨內(nèi)問責(zé)的方式，歸納起來，大致有14種。其中，有些方式與行政問責(zé)相同，如作出書面檢查、免職等。另外，黨內(nèi)問責(zé)還包含一些具有自身特點的處理方式，如黨紀(jì)軍紀(jì)政紀(jì)處分、移送司法機關(guān)依法處理等等。因此，相比較而言，黨內(nèi)問責(zé)的處理方式更為細化。[2]

6.問責(zé)程序不同

行政問責(zé)制度存在“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)詬病，截至目前，我國尚未出臺專門的行政問責(zé)程序法。因此，行政問責(zé)的程序規(guī)定沒有統(tǒng)一的操作范例，僅零散見于中央或地方制定的有關(guān)行政問責(zé)的規(guī)章制度之中。根據(jù)目前的學(xué)術(shù)研究和實踐操作，行政問責(zé)的程序一般分為啟動程序、調(diào)查程序、審理程序和執(zhí)行程序等。其中，在審理程序中，聽證程序是不可缺少的環(huán)節(jié);執(zhí)行程序中應(yīng)遵循時效制度、告知制度等。

黨內(nèi)問責(zé)的程序起初也是在一些黨的規(guī)章制度中體現(xiàn)，隨著學(xué)術(shù)研究的逐步深入，特別是新的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的頒布實施，使得黨內(nèi)問責(zé)相比以往，在諸多方面都有了創(chuàng)新，比如，問責(zé)方式上更加全面、問責(zé)定位上更加精準(zhǔn)、問責(zé)流程上更加順暢（具體環(huán)節(jié)上主要涉及啟動問責(zé)調(diào)查、形成調(diào)查報告、作出問責(zé)決定等）。

五、結(jié)語

在我國現(xiàn)有的政治體制下，黨政關(guān)系問題是我國政治體制改革的關(guān)鍵性問題。實現(xiàn)行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于實現(xiàn)問責(zé)的公正性，有利于行政機關(guān)和黨務(wù)機關(guān)的責(zé)任落實，有利于建設(shè)法治國家的目的的實現(xiàn)。

注釋：

[1]郭政.行政問責(zé)之救濟機制研究[D].中央民族大學(xué)，2010

[2]中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例[EB/OL].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-09/05/nw.D110000renmrb_20190905_1-03.htm

參考文獻：

[1]王一星.論黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].改革研究，2010（11）

作者簡介：

郭政（1982--）男，漢族，河南檢察職業(yè)學(xué)院教師，碩士研究生學(xué)歷，研究方向：行政法學(xué)、行政管理。