王紅英

【摘 ?要】2010年末出臺(tái)的“國(guó)十條”迎來了我國(guó)學(xué)前教育的春天，也顯示了政府承擔(dān)發(fā)展普惠性和公平性的學(xué)前教育的決心。發(fā)展學(xué)前教育我國(guó)各級(jí)政府有著義不容辭的責(zé)任，歷史的經(jīng)驗(yàn)、學(xué)前教育的巨大經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益以及當(dāng)今人民群眾享受早期教育所承受的不公平與對(duì)等性都急切需要政府的財(cái)政介入來緩解矛盾和構(gòu)建和諧社會(huì)。針對(duì)當(dāng)前政府財(cái)政介入的部門協(xié)調(diào)力度疲軟、財(cái)政投入薄弱、缺乏法律保障以及投入落后于社會(huì)發(fā)展速度等問題，筆者嘗試著梳理各級(jí)政府及相關(guān)部門職責(zé)、借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)、設(shè)立幼兒教育專項(xiàng)基金和設(shè)立相應(yīng)法律法規(guī)以及聯(lián)合單位、社區(qū)等方面給予發(fā)展早期教育事業(yè)一些建議，以期為政府探索發(fā)展幼兒教育事業(yè)提供一些參考。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政介入;幼兒教育;策略

一、政府財(cái)政介入幼兒教育的必要性

（一）我國(guó)近代幼兒教育掀起的四次學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)幼教思想之活動(dòng)顯示出政府的主導(dǎo)作用

我國(guó)的幼兒教育從誕生之日就是舶來品，它是西方先進(jìn)幼兒教育思想在東方傳播的一種有效途徑。清末搖搖欲墜的王朝，讓清政府不得不采取一些開放政策，刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。同時(shí)，為維護(hù)統(tǒng)治地位，清政府不得不組織大批人員到國(guó)外學(xué)習(xí)先進(jìn)思想與技術(shù)，以便回國(guó)大興辦學(xué)，鞏固自己的統(tǒng)治地位。為此，20世紀(jì)初，在全國(guó)大力學(xué)習(xí)日本的幼教思想浪潮下，清政府派出一部分人到日本學(xué)習(xí)新思想，命令張之洞等起草了《奏定學(xué)堂章程》，即癸卯學(xué)制，該學(xué)制第一次以政府的名義將學(xué)前教育，也即蒙養(yǎng)院，納入了全國(guó)學(xué)制范圍。為了保證蒙養(yǎng)院質(zhì)量，政府出資興辦幼師學(xué)堂，聘請(qǐng)外國(guó)（主要是日本婦女）當(dāng)老師等等。雖然當(dāng)時(shí)的教育活動(dòng)生搬硬套日本的東西較多，但是在政府的主導(dǎo)下，當(dāng)時(shí)的幼兒教育事業(yè)還是取得了很大的發(fā)展。

五四新文化時(shí)期是一個(gè)新舊思想活躍的時(shí)期，這時(shí)我國(guó)的幼教思想主要受到以杜威為代表的西方實(shí)證主義思想的影響，他們主張尊重兒童。在西方學(xué)者的宣傳下，民國(guó)政府下達(dá)了壬戌學(xué)制，將蒙養(yǎng)院正式改為幼稚園，并于1932年出臺(tái)了我國(guó)歷史上第一個(gè)《幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)》，在該文件里詳細(xì)清楚的闡釋了幼兒教育的目標(biāo)，方法，原則等等。重要的是，該文件的起草政府邀請(qǐng)了當(dāng)時(shí)教育界的先進(jìn)人士，遵循科學(xué)的原則出臺(tái)適合當(dāng)時(shí)國(guó)情的幼稚教育政策，這也顯示了政府在我國(guó)幼兒教育的現(xiàn)代化和科學(xué)化道路上的重要組織作用。

當(dāng)然，新中國(guó)成立后，我們的幼兒教育思想主要來自前蘇聯(lián)，盡管當(dāng)時(shí)我們沒有很好的依據(jù)國(guó)情一味照搬蘇聯(lián)模式，但是在當(dāng)時(shí)白手起家的時(shí)候，教育部還是制定了《幼兒園暫行規(guī)程》和《幼兒園暫行教學(xué)綱要》兩個(gè)草案，對(duì)于幼兒教育的內(nèi)容、教養(yǎng)原則、教養(yǎng)方法等作了進(jìn)一步的規(guī)定。改革開發(fā)以后，政府決策的開放政策為國(guó)外先進(jìn)理論的傳入和我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)典幼兒教育思想的傳播提供了一條暢通之路。

因此，從我國(guó)歷史上學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)幼兒教育思想的四次浪潮中，我們可以看出政府在其中發(fā)揮的重要作用，如提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，制定相關(guān)法規(guī)，開創(chuàng)交流政策等，因此在當(dāng)今的幼兒教育改革中，不可否認(rèn)，政府要義不容辭的擔(dān)當(dāng)大任。

（二）幼兒教育所延續(xù)的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益要求政府財(cái)政介入。

眾所周知，早期教育作為一種產(chǎn)品，必定會(huì)給人類生活帶來利益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，早期教育有正外部性，即在成本沒有增加的情況下，早期教育除對(duì)家庭有益外，對(duì)第三方，如國(guó)家，社會(huì)等也有利益，而它的正外部性是決定國(guó)家財(cái)政投入的主導(dǎo)因素。佩里方案研究證明了這一點(diǎn)，他們認(rèn)為幼兒教育投資是一種最省錢、回報(bào)率最大的公共投資，在兒童到27 歲時(shí)，投資回報(bào)率為1：7.16。該研究最近的成本收益分析發(fā)現(xiàn)，這些兒童40 歲時(shí)，投資的總體回報(bào)率已高達(dá)1：17.07。其中，對(duì)幼兒個(gè)人的回報(bào)率為1：4.17，而對(duì)社會(huì)的回報(bào)率則為1：12.9。細(xì)致分析表明，社會(huì)回報(bào)中88%源于犯罪率的減少;4%源于教育開支（特殊教育與輔導(dǎo)等）的減少;7%源于收入稅的增加;1%來自于社會(huì)福利開支的減少，同時(shí)，2000 年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獲得者、芝加哥大學(xué)的Jams Heckman 教授在“ 促進(jìn)人力資本的政策”（Policy to Foster HumanCapital）一文中指出，最佳的投資政策是：兒童年齡越小，投入資金越多，并且隨其成長(zhǎng)過程而不斷追加。“ 將人力資本的投入直接指向幼兒是對(duì)社會(huì)公共資金更有效的利用。”基于此，西方很多國(guó)家，如歐盟、美國(guó)等都開展一系列活動(dòng)保障早期教育的質(zhì)量。因此，幼兒教育的巨大回報(bào)使得政府應(yīng)該加大財(cái)政投入，而且，只有政府財(cái)政子的介入，才有可能為大范圍的早期教育提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。在我國(guó)開啟學(xué)前教育的春天之時(shí)，我們政府更應(yīng)該理智和合理的投資早期教育。

（三）當(dāng)前社會(huì)幼兒教育質(zhì)量下滑和資源分配不均衡也要求政府財(cái)政的介入

早期教育既然是一種產(chǎn)品，那么其就要參與競(jìng)爭(zhēng)，而自由競(jìng)爭(zhēng)則會(huì)帶來市場(chǎng)信息的不對(duì)等性和幼兒教育市場(chǎng)的公平性。

1、幼教市場(chǎng)信息不對(duì)等所帶來的問題。

信息的不對(duì)等性即是說市場(chǎng)買賣雙方進(jìn)行的是不平等的交易，因?yàn)殡p方所擁有的市場(chǎng)信息量和程度是不同的。作為產(chǎn)品買方的家長(zhǎng)來說，因?yàn)槠鋼碛械膶I(yè)知識(shí)的限制，再加之缺乏對(duì)幼教市場(chǎng)整體發(fā)展趨勢(shì)的把握，他們往往無法做出理智的選擇。再者，廣告宣傳的不切實(shí)際，讓眾多家長(zhǎng)都誤認(rèn)為價(jià)格高貴的幼教機(jī)構(gòu)就會(huì)提供高質(zhì)量的幼教服務(wù)。有研究者指出，相比其他教育階段，家長(zhǎng)對(duì)早期教育階段的服務(wù)價(jià)格更加敏感，這也使得很多一般家庭的選擇取向大多集中于費(fèi)用便宜，離家近，照看時(shí)間長(zhǎng)等，而教育質(zhì)量的高低不是選擇的主導(dǎo)因素。市場(chǎng)信息與擁有度的不對(duì)稱性，要求政府出面?zhèn)€給予家庭正確的引導(dǎo)。

2、市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)所引發(fā)的教育不公平問題需要借助政府財(cái)政的投入加以緩和。

教育公平主要表現(xiàn)為教育機(jī)會(huì)公平和教育選擇自由。在市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)下，必定會(huì)出現(xiàn)教育的不公平，正如美國(guó)一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，教育作為一種人力資本投資，其要受到家庭經(jīng)濟(jì)條件的影響，從而使得家庭貧困的人無法進(jìn)行這樣一種高成本的投資，特別是像幼兒教育這種長(zhǎng)線回報(bào)的成本投資。貧困的家庭成員于是在起點(diǎn)上就處于不公平的地位，這種地位限制了家庭子女聰明才智的發(fā)揮和進(jìn)入醫(yī)生，律師等這樣需要昂貴成本的職業(yè)領(lǐng)域，由此就會(huì)形成代代貧困的惡性循環(huán)。而一個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展必須帶動(dòng)其內(nèi)部成員一起前進(jìn)，當(dāng)其貧富階級(jí)差距越來越大時(shí)，社會(huì)就有可能出現(xiàn)不穩(wěn)定，甚至戰(zhàn)亂。這樣的情況必須要求政府的介入，政府可以通過資源在分配緩和這樣矛盾，縮小社會(huì)貧富差距。

二、當(dāng)前幼兒教育中政府財(cái)政投入體制的缺陷。

隨著社會(huì)的發(fā)展，改革的深入，幼兒教育財(cái)政投入體制等也在不斷深化。然而，相比社會(huì)發(fā)展速度與層次、廣大幼兒群體的教育需求來說，當(dāng)前我們的幼兒教育政府財(cái)政投入還存在一些不足，這些缺陷主要表現(xiàn)在以下一些方面：

（一）政府責(zé)任部門橫向聯(lián)系還不夠。

在我們當(dāng)前的幼兒教育管理體制中，職責(zé)主要在于中央、地方的教育部門和財(cái)政部門，這樣使得責(zé)任部門比較單一。因?yàn)橛變航逃且粋€(gè)整體，它需要衛(wèi)生、教育、財(cái)政、監(jiān)督等多個(gè)部門的有效配合來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前的財(cái)政投入管理體制，沒有一套完善的財(cái)政資金運(yùn)行管理體制，這樣使得很大一部分資金沒有進(jìn)行合理配置，造成了資源的浪費(fèi)。其次，當(dāng)前對(duì)幼兒教育的財(cái)政投入與管理體制主要遵循：中財(cái)政部--中央教育部和其他財(cái)政部門---中央部門及其下屬單位直屬托幼機(jī)構(gòu)省級(jí)財(cái)政部--省級(jí)教育部和其他財(cái)政部門--省級(jí)部門及其下屬單位托幼機(jī)構(gòu)地級(jí)偶機(jī)構(gòu)--地級(jí)教育部和其他財(cái)政部門--地級(jí)部門及其下屬單位托幼機(jī)構(gòu)。

從上述文獻(xiàn)中，我們可以看到當(dāng)前我國(guó)幼兒教育管理體制政府各部門以及上下級(jí)單位間基本沒有縱向聯(lián)系，這種情況可能使上級(jí)單位推脫責(zé)任，導(dǎo)致幼教事業(yè)責(zé)任不清。同時(shí)也不利于資金的統(tǒng)籌安排與流動(dòng)，導(dǎo)致教育的不公平。究其原因主要是我國(guó)幼教事業(yè)的財(cái)政管理體制源于老解放區(qū)的分條，劃分管理模式，這種模式的弊端是顯而易見的。

（二）政府對(duì)幼兒教育事業(yè)財(cái)政投入不夠且資源分配不合理。

教育規(guī)劃綱要指出，我們對(duì)于教育費(fèi)用的總投入希望在2020年達(dá)到國(guó)民總支出的4%，本來教育經(jīng)費(fèi)就少，加之近些年全民力量都集中于義務(wù)教育的改革和保障中，因此幼兒教育并沒有專項(xiàng)基金，而是包含與中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中的。政府財(cái)政投入的不足，引發(fā)了很多中小學(xué)為保障義務(wù)教育，將其所屬的托幼機(jī)構(gòu)進(jìn)行變賣或者轉(zhuǎn)讓，這在一定程度上加劇了幼兒教育的供給與需求的缺口。其次，市場(chǎng)化浪潮，使得很多企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)或者街道所舉辦的福利性托幼機(jī)構(gòu)被推入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境中，本來就先天條件不足的民辦園被淘汰，底子雄厚的為數(shù)不多的公辦園留下了。同時(shí)，當(dāng)前不恰當(dāng)?shù)霓k園評(píng)估系統(tǒng)讓好的幼兒園的入門門檻提高了，將中下層家庭的孩子拒之門外。這樣的規(guī)則，本身就是一種不公平。

（三）政府財(cái)政投入沒有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行保障。

改革開放后的一系列改革中，政府多次禁止托幼機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓與變賣，或者嚴(yán)禁幼兒教育費(fèi)用挪作他用，但是由于沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障，倒賣，轉(zhuǎn)讓托幼機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象屢禁不止。再者，對(duì)于政府部門及事業(yè)單位所屬的托幼機(jī)構(gòu)，沒有相應(yīng)的文件規(guī)定政府應(yīng)該投入多少來維持辦園經(jīng)費(fèi)，僅僅只是按照老戰(zhàn)爭(zhēng)年代的投入體制，根據(jù)編制人員多少來定投入費(fèi)用，這種自己安排非常隨意。其次，企業(yè)所屬幼兒園按照“留利”多少來定投入，而這個(gè)留利的多少取決于企業(yè)發(fā)展的情況，這本來就是不可預(yù)測(cè)和不穩(wěn)定的。

三、保障政府財(cái)政投入幼兒教育的相關(guān)建議。

（一）明確各級(jí)政府財(cái)政在發(fā)展幼兒教育事業(yè)中的責(zé)任與角色定位。

自從我國(guó)提出政府財(cái)政體制改革從收入導(dǎo)向轉(zhuǎn)型為支出導(dǎo)向以來，對(duì)政府財(cái)政管理的探索就一直在深入。但是我們需要明白的是，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主時(shí)期，政府財(cái)政主要支付在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)性福利問題基本沒有涉及。然而，在當(dāng)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大提升時(shí)期，當(dāng)政府財(cái)政收入越來越多的時(shí)候，政府的作為還僅僅是以GDP來考量嗎？因此，隨著社會(huì)的進(jìn)步，政府應(yīng)該擴(kuò)大其財(cái)政支出范圍，支付絕大部分的幼兒教育事業(yè)發(fā)展費(fèi)用，承擔(dān)發(fā)展早期教育事業(yè)之職責(zé)。另一方面，按照我國(guó)當(dāng)前的實(shí)情，過分依賴政府投入是不理智的，我們必須借助民間力量才能滿足當(dāng)前人們對(duì)幼兒教育的需要。2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門（單位）的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見》的通知也指出“積極鼓勵(lì)和提倡社會(huì)各方面力量采取多種形式舉辦幼兒園。社會(huì)力量舉辦的幼兒園，在審批注冊(cè)、分類定級(jí)、教師培訓(xùn)、職稱評(píng)定、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面與公辦幼兒園具有同等地位。”至此，從法規(guī)的角度考慮，社會(huì)力量辦園與公辦園已能被同等對(duì)待。這就要求政府不能一味的取締“黑園”，而應(yīng)該采用購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)助扶持、監(jiān)督評(píng)估等手段促進(jìn)民辦園的發(fā)展。

（二）設(shè)立幼兒教育專項(xiàng)基金。

幼兒教育事業(yè)的發(fā)展必須有專項(xiàng)的資金保障，這樣才能保證無論在何種情況下，我們的早期教育發(fā)展資金能夠到位。以往我們的幼兒教育經(jīng)費(fèi)是包含在小學(xué)教育費(fèi)用中成立的，這樣就會(huì)導(dǎo)致在全民關(guān)注義務(wù)教育的局面下，我們的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)只是名義上的口頭承諾。設(shè)立國(guó)家級(jí)的幼教專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)非常重要，它既可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家，省，市，縣之間縱向的自由流動(dòng)，也可以平衡全國(guó)范圍內(nèi)地區(qū)間的幼教資源差異，還可以帶動(dòng)各級(jí)政府增加學(xué)前教育財(cái)政投入。

（三）建立幼兒教育財(cái)政政策的配套措施。

幼兒教育是一項(xiàng)全民事業(yè)，它需要多方面的配合，不能僅僅靠政府的單一投入。國(guó)際經(jīng)合組織成員國(guó)都有一系列措施來補(bǔ)救政府財(cái)政所無法攬括的地方，規(guī)制幼兒父母單位或者居住社區(qū)提供一定的保教條件就是一種常見例子。美國(guó)，意大利，比利時(shí)等都規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商或者雇主必須為0--3歲的幼兒提供一定比例的補(bǔ)助費(fèi)用，我們可以借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展民間力量來促進(jìn)早期教育發(fā)展。同時(shí)我們還可以由政府出面獎(jiǎng)勵(lì)那些熱心幼教事業(yè)的企業(yè)，單位，個(gè)人等，形下成全民發(fā)展幼兒教育的大景象。

總之，幼兒教育作為一項(xiàng)公共福利事業(yè)，政府必須逐年增加財(cái)政投入來發(fā)展這項(xiàng)意義重大的全民事業(yè)，同時(shí)社會(huì)力量也要積極加入到這一光榮的事業(yè)中來。

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