論城市增長聯(lián)盟視角下的中國城市發(fā)展

張煚

摘要：城市是人口、社會、經(jīng)濟(jì)、文化活動的集合，經(jīng)濟(jì)活動在城市中制造繁榮并使之持續(xù)。城市增長聯(lián)盟理論是全球化激烈競爭環(huán)境下城市政府與某些能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長的資本力量結(jié)合的一種城市增長聯(lián)盟。本文以城市增長聯(lián)盟為理論視角，以北京市為例，討論中國城市的發(fā)展從計(jì)劃到市場、融入世界體系的歷程中如何體現(xiàn)“城市增長理論”，同時又具有中國特色社會制度的規(guī)劃的特殊性。首善之都北京是我國城市變遷的一面鏡子，研究它如何在實(shí)現(xiàn)良性增長的同時維護(hù)弱勢群體利益具重要的啟發(fā)性意義。

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展;北京市;增長機(jī)器

一、城市增長理論及其發(fā)展

（一）城市增長理論的起源

《都市財(cái)富-空間的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》于1987年出版，作者為約翰.R.洛根和哈維.L.莫洛奇，兩者分別提出“空間”分析概念與“增長機(jī)器”理論，贏得了社會科學(xué)諸多榮譽(yù)并對城市空間經(jīng)濟(jì)變遷研究產(chǎn)生了跨學(xué)科影響。

概括來說，作者們對“空間”進(jìn)行了具體的定義，并以“空間”必不可少、不會消逝、巨大的利益關(guān)聯(lián)性，發(fā)揮其居住生產(chǎn)的使用價值與能夠購買、租售獲取利潤實(shí)現(xiàn)交換價值來區(qū)別“空間”與一般商品的不同，批判了新自由主義學(xué)說“市場決定論”與價值中立研究觀念。與新馬克思主義城市分析對城市活動參與者進(jìn)行數(shù)量有限的對立階級劃分不同的是，作者們通過各不同主體“社會、經(jīng)濟(jì)制約條件對交換價值和使用價值的追求”劃分出了結(jié)構(gòu)投機(jī)者、積極的企業(yè)家、偶然的企業(yè)家、政府、社區(qū)組織、地方媒體、公共事業(yè)部門、政治家、輔助玩家等不同行為主體。同時，兩位作者更多地強(qiáng)調(diào)研究需要關(guān)注社區(qū)傳統(tǒng)、不同的關(guān)聯(lián)行動者的制約條件、態(tài)度和行為取向。

作者們通過對美國縱向、橫向城市發(fā)展案例分析，得出城市是“財(cái)富增長機(jī)器”的結(jié)論。不同的社會群體對于交換、使用價值的占有層面的差異造成社會的空間分層，不同群體對作為“空間”的居住社區(qū)的交換價值和使用價值之間的博弈也不同——總而言之富人相比較窮人更能從博弈中維護(hù)自身利益。追求價值也導(dǎo)致了妥協(xié)，“為了拯救所在的鄰里，就必須破壞鄰里的至少一部分”。作者指出政府總是有意無意的參與推動增長的活動，規(guī)劃事實(shí)上就是一個直接影響著交換價值和使用價值在不同群體之間的分配政治過程。在增長主義的影響下，世界出現(xiàn)增長機(jī)器去地方化、空間分層在國際和本土兩個層面上形成進(jìn)一步的新的分化的情形。作者們同樣將中國的城市現(xiàn)象進(jìn)行了分析。

（二）中國城市增長理論研究發(fā)展

隨著中國城市發(fā)展實(shí)踐中對于城市治理理論的迫切需求，中國學(xué)者對城市增長機(jī)器理論越發(fā)重視。以吳縛龍學(xué)者為代表的早期增長理論研究強(qiáng)調(diào)了我國政府主導(dǎo)下的促增長聯(lián)盟在城市化進(jìn)程中的關(guān)鍵作用，肯定了增長理論的適用性。

羅小龍、沈建法等學(xué)者在江陰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)靖江園區(qū)研究中指出了民眾作為弱勢群體在政策與土地所有制下被動參與增長過程中導(dǎo)致的“反增長聯(lián)盟”的形成，反增長在增長主義下造成負(fù)面影響逐漸受到重視。在對中國城市化進(jìn)程中具體城市增長與反增長案例的研究中，我國學(xué)者進(jìn)一步對其進(jìn)行深層次的發(fā)掘，發(fā)展了城市增長理論。

學(xué)者陳浩等以南京老城南事件為實(shí)例，在分析城市增長理論淵源中反增長政治的基礎(chǔ)上，研究西方社會城市開發(fā)案例中反增長政治行為，以大量案例研究為基礎(chǔ)的前提下指出，增長主義在西方城市治理中的霸權(quán)地位不在，而倡導(dǎo)“慢增長”的反增長政治影響力越發(fā)關(guān)關(guān)鍵。學(xué)者們在論文中以西方反增長政治的基本特征（發(fā)起反增長行為的目的）、參與主體、干預(yù)政策過程達(dá)到反增長目的的措施與其不足之處與中國城市現(xiàn)象進(jìn)行對比，肯定了增長聯(lián)盟模型在轉(zhuǎn)型中國的適用性，分析了我國具體背景下的參與者及其作用機(jī)制與西方的異同，從我國“地區(qū)性”維權(quán)群體在基于理念認(rèn)同與共同目的下組成的“聯(lián)盟”形成、對抗、協(xié)調(diào)、消弭的過程中對反增長再認(rèn)識，得出其既是挑戰(zhàn)，也是中國城市規(guī)劃與實(shí)踐機(jī)遇的結(jié)論。

二、城市發(fā)展與規(guī)劃變遷：以北京市為例

北京市是中國的首善之都，表現(xiàn)出的中國城市規(guī)劃在反映中國城市增長歷程上具有典型意義。

（一）1949年至1978年北京市規(guī)劃變遷

建國之初，北京市主要是作為行政中心執(zhí)行行政職能。此階段拓寬了東西長安街，擴(kuò)建了天安門廣場，并建設(shè)了人民大會堂等代表性工程。中央把北京的功能定義為“將消費(fèi)城市變成生產(chǎn)城市”，北京市應(yīng)該是一座工業(yè)城市?！侗本┦谐鞘锌傮w規(guī)劃方案》針對古風(fēng)建筑提出“拆、移、改建，區(qū)別對待”的意見;同時提出加快舊城改造速度的指令。

20世紀(jì)50—60年代，由于財(cái)力問題，改造了大批朝向隨意，格局極不合理的低標(biāo)準(zhǔn)簡易樓。推行了“推、接、擴(kuò)”即將原有建筑外推、接蓋、擴(kuò)大。這時期舊城興建了一大批街道工廠，多是以見縫插針的形式，工居混雜，給城市造成很大負(fù)面影響。60—70年代新增住宅房屋建設(shè)面積較少，質(zhì)量較低，同時由于人口較快增長，人均住宅面積僅為3.9平方米。

直到1973年以后，重新開始城市規(guī)劃，在舊城中心區(qū)域拆除約270萬平方米舊房，新建了1 100萬平方米房屋。城市定位忽視了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著不合理的發(fā)展理念，城市地區(qū)發(fā)展的不平衡，北京舊城環(huán)境惡化、建筑老舊、交通公共設(shè)施承載力不足問題越來越嚴(yán)重。

（二）1978年至2010年北京市規(guī)劃變遷

經(jīng)過十年動亂，城市建設(shè)處于相對停滯狀態(tài)，返城高峰使人口數(shù)量快速上升，各方面需求對城市空間提出挑戰(zhàn)。

1983年《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》再次發(fā)揮作用，北京城作為歷史文化名城受到重視，景觀走廊和傳統(tǒng)風(fēng)貌得以受到保護(hù)，城市容積率和建筑高度也得到控制，國務(wù)院對北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案做出的十條批復(fù)中明確指出：“北京城鄉(xiāng)的繁榮與發(fā)展要服從和服務(wù)于北京作為全國政治中心和文化中心的要求。工業(yè)規(guī)模要嚴(yán)加控制……等適合首都特點(diǎn)工業(yè)”。城市功能優(yōu)化配置與工業(yè)外遷，典型表現(xiàn)為首鋼搬遷與否的博弈。

城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展完善對城市規(guī)劃、拆遷改造創(chuàng)造了條件。涌現(xiàn)出北京東城菊兒胡同等成功改造的典型案例。政府投資600萬元，采取房改、合作建房、房地產(chǎn)經(jīng)營等辦法，新建住宅29 735平方米，安置住戶583戶。城市建設(shè)保護(hù)古都風(fēng)貌、新區(qū)開發(fā)與未改并重相結(jié)合與住房制度改革和房地產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合，規(guī)劃處第一批37個改造區(qū)域。在房地產(chǎn)開發(fā)的帶動下，又規(guī)劃出第二批、第三批危改區(qū)。1988年第七屆人民代表大會對憲法做出修改，將土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓列入憲法。

這一時期的道路交通用地也經(jīng)歷較大的變遷，北京市機(jī)動車保有量已從1990年末的38.9萬輛上升到了2003年末期的212.4萬輛。原有的道路越來越不能適應(yīng)日益發(fā)展的汽車流量。除去新建的東西長安街工程，舊城的道路仍基本沿用民國時期的路網(wǎng)格局。1999年竣工的平安大街與2000年開建的兩廣大街進(jìn)一步提升了城市建通承載能力。

1992年經(jīng)過改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平的“南巡談話”后，催化生產(chǎn)力非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。1993年國家開始實(shí)行國有土地有償使用的政策，北京舊城因?yàn)榧壊畹刈獬蔀閲鴥?nèi)外房地產(chǎn)競爭的首選之地。進(jìn)入90年代以后，“增長主義”成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中意識形態(tài)的主潮，在迅猛的城市化過程中產(chǎn)生了目的在于推動城市“跨越式發(fā)展”的政企增長聯(lián)盟。

至此之后，北京地區(qū)的危改進(jìn)入快速發(fā)展時期。此階段危舊房改造達(dá)到高峰，年拆除危舊房2.6萬戶，約75萬平方米。僅從1992—1994年兩年間就有175片危房改造區(qū)立項(xiàng)，接近1991年的5倍。同時，由于北京辦公、商業(yè)服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，有些危舊房改造變成了以商業(yè)、酒店、辦公設(shè)施為主，房地產(chǎn)帶動危改發(fā)展過于迅猛，并且造成舊城內(nèi)高檔樓盤過多，普通住宅不足以及征地、拆遷影響社會穩(wěn)定等問題。

20世紀(jì)90年代初期的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)變化突出表現(xiàn)在這一時期北京舊城改造過程當(dāng)中，北京在新一輪總體規(guī)劃確定以舊城發(fā)展的規(guī)劃指導(dǎo)，并在開發(fā)帶危改的政策引導(dǎo)下，房地產(chǎn)企業(yè)和外資大量進(jìn)入舊城。同時由于政府在相應(yīng)的舊城保護(hù)方面沒有深入研究和做出政策上的限定，致使在追求利潤的驅(qū)動下，房地產(chǎn)企業(yè)對舊城采取“剃光頭”式的成片開發(fā)模式，大量四合院被推平，取而代之的是一大批與舊城風(fēng)貌不協(xié)調(diào)的商業(yè)綜合體的出現(xiàn)，并出現(xiàn)牛街歷史文化保護(hù)區(qū)被整體拆除的情況。

1995年北京城市年度數(shù)據(jù)見表1。在這一時期的危改中，房地產(chǎn)開發(fā)商實(shí)際掌握了主動權(quán)。對企業(yè)沒有準(zhǔn)入限制，房地產(chǎn)公司在“先劃撥、后出讓”、拆遷、稅收方面采取優(yōu)惠政策（如允許開發(fā)商在為落實(shí)安置房和資金的情況下開始拆遷，無償提供周轉(zhuǎn)和安置用房;在市政費(fèi)、地價、電價等方面提供適當(dāng)?shù)臏p、免、緩。減少代征用地、緩建市政配套設(shè)施等優(yōu)惠政策）下參加危改時可以以低于基準(zhǔn)地價的價格取得土地。試驗(yàn)階段在政策支持下這種粗放型的開發(fā)方式給舊城造成了嚴(yán)重破壞。房地產(chǎn)發(fā)展在1991年就出現(xiàn)超過50%的過快趨勢。國家調(diào)控下房地產(chǎn)發(fā)展勢頭得到控制。據(jù)北京市財(cái)政局，1998年?duì)I業(yè)稅占地方財(cái)政收入一半，約1 000億元，房地產(chǎn)、電為主要增長點(diǎn)。2000年《北京市加快城市危舊房改造實(shí)施辦法》北京市政府提出“房改帶動危改”模式。從此，北京市危舊房改造又進(jìn)入了新一輪快速發(fā)展。

1995—2010年北京市房價走勢如圖1所示。此時期房價增長模式為城市投資帶來的房價上漲。集中表現(xiàn)為政策支持與一線城市土地區(qū)位優(yōu)勢下資本的競爭。土地利用強(qiáng)度過高導(dǎo)致負(fù)面效益明顯，政府房價調(diào)控政策在1998—2000年產(chǎn)生了一定的抑制作用。

三、首鋼搬遷與奧運(yùn)會對北京城市發(fā)展的影響

空間的交換、使用兩種價值決定了土地使用和財(cái)富分配，而政府的行為對土地使用和財(cái)富分配造成非凡影響。增長控制、分區(qū)管制、環(huán)境報(bào)告等一系列政府選擇性干預(yù)手段參與調(diào)和空間市場的運(yùn)作。土地與樓房市場及其他因素組成的城市現(xiàn)象過程反映二者相互作用，受這一過程決定的房價是空間關(guān)聯(lián)利益的回應(yīng)。在促成增長的進(jìn)程中，土地財(cái)政和供需兩旺的房地產(chǎn)市場成為增加地方財(cái)政收入、推動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力之一。首鋼搬遷與奧運(yùn)會的舉辦是北京政府應(yīng)對負(fù)面環(huán)境影響報(bào)告與計(jì)劃增長的具體嘗試——緩和首鋼造成的污染為北京帶來可見的實(shí)際利益，奧運(yùn)更加提升了北京的國際空間知名度。

（一）首鋼“搬與不搬”的博弈

首鋼1919年建廠，有著近百年的歷史，老廠區(qū)位于北京市石景山區(qū)。11.76平方公里的首鋼占據(jù)全區(qū)面積的14%，其中廠區(qū)占地近8平方公里;與首鋼相關(guān)的人口16萬，占全區(qū)人全區(qū)人口的72.73%，石景山的區(qū)位優(yōu)勢和聚集效應(yīng)顯而易見。1979年首鋼粗鋼產(chǎn)量179萬噸，首鋼的產(chǎn)出連年上升，是當(dāng)時我國生產(chǎn)力的代表之一。

在首鋼取得巨大成績的背后，集中了冶金、電力 、軍工等企業(yè)的石景山在上風(fēng)上水的位置上污染問題愈演愈烈。距北京市中心僅有17公里的首鋼滾滾煙塵籠罩成巨大的煙蓋。1986年，北京石景山環(huán)學(xué)會提出“搬首都還是搬首鋼”的嚴(yán)峻問題。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，首鋼形成“有污染已治理”的觀念。1995年，首鋼的鋼產(chǎn)量800萬噸以上，能耗達(dá)到906萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，水耗7 310萬噸，二氧化硫排放4萬噸，煙塵量、粉塵量分別為1.428 3萬噸、1.599 7萬噸，二氧化碳約為2 100萬噸。

2001年7月13日，北京申奧成功，2004年首鋼提出“如果國家沒有決定首鋼搬遷，首鋼將進(jìn)一步加大環(huán)境治理力度，如果國家決定搬遷，首鋼接受?！?005年3月，首鋼決定遷往唐山曹妃甸。首鋼搬遷的決定是各方面博弈的

結(jié)果。

1.為北京順利舉辦奧運(yùn)會，塑造城市文化符號做努力

盡管首鋼在環(huán)境治理方面做出了不懈的努力，但即使付出再多的努力也無法與千年首都的空氣質(zhì)量相調(diào)和。面對現(xiàn)實(shí)，首鋼所有的鋼鐵相關(guān)行業(yè)將不得不遷離北京。否則，北京的空氣質(zhì)量將達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，也無法實(shí)現(xiàn)此前申辦奧運(yùn)會時對外許下的環(huán)境質(zhì)量承諾。

2.人員就業(yè)、家屬安置是首鋼能否持續(xù)發(fā)展的重要保障

在整個搬遷過程中，必須充分考慮到工人的利益，使絕大多數(shù)工人能夠滿意地接受搬遷計(jì)劃。對于一些到搬遷地區(qū)工作的關(guān)鍵技術(shù)人員，應(yīng)該考慮他們遠(yuǎn)離京城、遠(yuǎn)離家庭成本付出，他們應(yīng)該得到合理的補(bǔ)償。

3.首鋼搬遷不是“污染轉(zhuǎn)移”的異地克隆

首鋼東移，北京居民都很開心。但是對于唐山人來說，這會是污染的轉(zhuǎn)移嗎？ 首鋼東移唐山沿海地區(qū)，污染問題肯定或多或少存在，所以，存在比較利益問題。但首鋼東移絕不是異地復(fù)制，更不是污染搬家，需要結(jié)合首鋼搬遷與唐山地區(qū)鋼鐵工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀綜合規(guī)劃，旨在建設(shè)具有國際先進(jìn)水平的大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)集團(tuán)。

4.首鋼搬遷污染治理責(zé)任落實(shí)與稅收合理分配

首鋼通過搬遷努力“還給北京一個更藍(lán)的天空”，按照屬地原則，企業(yè)在何處生產(chǎn)就會對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生污染排放問題，當(dāng)然也就應(yīng)該向當(dāng)?shù)厣侠U相應(yīng)的稅利。雖然對于北京市政府來說，收益是被遷移走了，但首鋼留下的其他產(chǎn)業(yè)、離退休職工以及辦理了內(nèi)退的職工，卻需要安排好人力物力去解決，需要正確對待和處理首鋼搬遷的有關(guān)問題。

（二）2001年申奧成功后危改建設(shè)高峰期

據(jù)北京市財(cái)政局文件：“緊緊圍繞奧運(yùn)籌辦工作，大力提升城市管理和服務(wù)水平。及時撥付資金120億元，加快地鐵九號線、智能交通系統(tǒng)等重點(diǎn)工程建設(shè)。安排補(bǔ)貼資金82.9億元，確保公交、地鐵、熱力、燃?xì)獾瘸鞘泄闷髽I(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，方便市民出行，保障市民基本生活。撥付資金8.6億元，大力開展環(huán)境綜合整治，保障老舊小區(qū)、樣板胡同及外立面整治項(xiàng)目按計(jì)劃開展。投入資金8.4億元，進(jìn)一步推進(jìn)四城區(qū)重點(diǎn)區(qū)域胡同整治工作，已實(shí)際開工院落

1 845個，胡同44條。加快公交、環(huán)衛(wèi)、郵政等行業(yè)高排放‘黃標(biāo)車的淘汰和治理，確保奧運(yùn)會空氣質(zhì)量保障措施順利實(shí)施?！?/p>

從2002年開始，奧運(yùn)籌備工作全面啟動，城市規(guī)劃跟著奧運(yùn)走，對于設(shè)計(jì)和規(guī)劃部門來說，場館區(qū)域原有建筑物的拆遷和新的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成了他們首先要關(guān)注的對象，伴隨而來的是土地利用和土地覆蓋格局的變化。

就籌備奧運(yùn)會的投入資金來說，直接投入資金有運(yùn)動會前和運(yùn)動會期間，280億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中，將投資127億元建設(shè)和改擴(kuò)建比賽場館、訓(xùn)練場館和殘奧會設(shè)施。投資153億元建設(shè)奧林匹克大廈、中國國際展覽中心、運(yùn)動員村、媒體記者村等。此外，運(yùn)動會期間的運(yùn)營投資為115億元人民幣，運(yùn)動會結(jié)束后的設(shè)施維修2億元。合計(jì)396億元。（如圖2所示）

間接投入包括原“十五”計(jì)劃中沒有考慮到，但因舉辦奧運(yùn)會實(shí)際上新增加的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施投資近1 068.7億元，以及已經(jīng)納入“十五”計(jì)劃的與舉辦奧運(yùn)會緊密相關(guān)的其他基礎(chǔ)設(shè)施投資約1 438.3億元。從長遠(yuǎn)來看，籌備舉辦奧運(yùn)會是北京在對外開放塑造城市形象的機(jī)遇下推動下的一次城市快速增長。

奧運(yùn)會對拉動北京市GDP增長起到了巨大作用。1999—2006年北京市GDP增長了5 438.96億元;財(cái)政預(yù)算收入增長了838.06億元;直接間接帶動28萬人就業(yè)。（見圖3）

從2003年到2007年5年間，由于奧運(yùn)會的籌備，北京每年平均增加了522萬的國內(nèi)游客和20萬的國外游客，奧運(yùn)旅游收入年均將增加119億元。這些顯著優(yōu)化了北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，第三產(chǎn)業(yè)比重快速上升，占北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的62%。同時奧運(yùn)會的成功舉辦也促使北京城市空間投資與北京市地方財(cái)政結(jié)構(gòu)的比重變化（見表2）。

據(jù)北京市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)，2009年房地產(chǎn)市場回暖，土地交易市場趨于活躍，帶動相關(guān)稅收增長：土地增值稅27.2億元，增長54.5%完成預(yù)算的164.5%。對財(cái)政貢獻(xiàn)率較高。

2010年超預(yù)算增幅較大主要是收土地供應(yīng)模式，房地產(chǎn)市場景氣等多方面影響，國有土地使用權(quán)出讓金收入大幅增長。2011、2012年經(jīng)濟(jì)增速放緩，營業(yè)稅改增值稅，財(cái)政增速放慢。北京市2012年1—3月，財(cái)政收入呈現(xiàn)回升態(tài)勢。受樓市和車市調(diào)控以及大氣環(huán)境治理等調(diào)控政策影響日益凸顯。2013年1月，全市地方公共財(cái)政預(yù)算收入完成523.6億元同比增長15.0%，增幅較高主要是房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)經(jīng)營效益。到11月份，固定資產(chǎn)投資增速逐步企穩(wěn)回升。

2013年和2014年，雖然出現(xiàn)商品房銷售面積較上年大幅回落，但房地產(chǎn)仍是帶動財(cái)政收入的前四位。

2015年市級政府性基金預(yù)算收入1 200.15億元，完成預(yù)算的161.2%。主要是土地收入帶動。

2019年北京財(cái)政收入將突破6 000億元，而金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和制造業(yè)占財(cái)政收入前四位，分別占據(jù)稅收總額的17.5%、13.5%、11.9%和9.8%，合計(jì)超過整個財(cái)政收入的50%。

四、從城市增長參與者與反增長事件看待中國城市增長的特殊性

（一）政策指導(dǎo)的政企增長聯(lián)盟

我國城市增長大致經(jīng)歷了行政權(quán)力中心階段、對交換價值的保護(hù)階段、對使用價值的保護(hù)階段。增長參與者由政府行政權(quán)力主導(dǎo)逐步過渡到市場主體日益扮演重要角色。增長導(dǎo)向極度受政策背景影響。

1.行政權(quán)力中心階段

從20世紀(jì)50年代至改革開放前，我國一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)過三年調(diào)整期，國民經(jīng)濟(jì)開始恢復(fù)后，1957年，完成了第一個國民經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃，社會主義改造基本完成，標(biāo)志著我國所有制結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)方式都實(shí)現(xiàn)了向完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，建立起了公有制占絕對統(tǒng)治地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。此階段國家權(quán)力是促成或制約城市生產(chǎn)、消費(fèi)、規(guī)劃、建設(shè)的唯一主體，對經(jīng)濟(jì)活動采取直接指令性行政管理，來實(shí)現(xiàn)資源的配置，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，國家或中央政府是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的核心主體，而企業(yè)是政府的附屬物，只是執(zhí)行既定的生產(chǎn)計(jì)劃。

2.對交換價值的保護(hù)階段

1980年以后，我國重視私有財(cái)產(chǎn)的地位，在政府為主導(dǎo)的前提下開始允許非公有資本參與城市開發(fā)。

1988年第七屆人民代表大會對憲法做出修改，將土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓列入憲法;1993年，國家開始實(shí)行國有土地有償使用。此階段早期在行政權(quán)力下合營經(jīng)濟(jì)（由原來從事危改的政府下屬事業(yè)單位發(fā)展而來，實(shí)際上已經(jīng)成為具有獨(dú)立法人資格的房地產(chǎn)企業(yè)）的市場主體在政策支持下十分活躍，土地財(cái)政在財(cái)政總收入中的比重日益增加。此后，地方政府不斷擴(kuò)大土地使用范圍，提高土地價格，出讓土地權(quán)限獲取收入，通過鼓勵開發(fā)土地，并且通過土地融資和地方銀行聯(lián)手影響甚至控制地價。但由于沒有對商業(yè)性開發(fā)與準(zhǔn)入門檻進(jìn)行限制，導(dǎo)致房地產(chǎn)發(fā)展過于迅猛、普通住宅不足以及征地、拆遷影響社會穩(wěn)定等問題。

2005年，北京國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法提出，在土地開發(fā)過程中提出將土地一、二級市場分開，不允許從事土地一級開發(fā)的房地產(chǎn)商從事土地二級開發(fā)，今后將由政府組織土地一級開發(fā)中的征地補(bǔ)償、拆遷安置等前期項(xiàng)目，明確解決了這一問題。

3.對使用價值的保護(hù)階段

最早提出“搬首鋼還是搬首都”的爭論只是糾結(jié)于首都環(huán)境與企業(yè)產(chǎn)能與就業(yè)人員及其家屬的待遇、安置，北京奧運(yùn)會是提醒我國注重空間使用價值重要性的催化劑——空間利用的可持續(xù)性發(fā)展和優(yōu)化即保證空間的價值。北京作為中國的都城，一點(diǎn)創(chuàng)新一點(diǎn)發(fā)展沒有是不行的，既要強(qiáng)調(diào)建設(shè)和諧社會，改善居民居住條件，又要使古城的風(fēng)貌得到有效的保護(hù)，尊重風(fēng)貌保護(hù)大的原則就是格局基本不變，可以有彈性改變。目前較為成功的實(shí)驗(yàn)是部分功能遷出中心，遷往郊外與京津冀一體化發(fā)展。

（二）中國式反增長的妥協(xié)性

增長主義規(guī)劃論認(rèn)為它們的本質(zhì)邏輯都不是為公共利益服務(wù)，而是為資本積累服務(wù)。但中國的為增長不等于為市場，這是一種中國特色的增長機(jī)制的新模式。增長以損益積累資本飽受詬病，而中國增長規(guī)劃則被認(rèn)為是建設(shè)社會主義強(qiáng)國的必要路徑，中國的增長與公共性具有一致性。

1.早期我國“反增長”群體不足以形成反增長趨勢

城市增長機(jī)制的實(shí)質(zhì)既是政府與市場結(jié)盟的過程也是政府、開發(fā)商與民眾三方相互博弈的過程，而民眾作為弱勢群體，其利益最可能受到侵害。大量的案例都表明我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要增長型項(xiàng)目，政府則不可避免地將增長型項(xiàng)目置于中國城市發(fā)展的主要地位上。北京市各階段危改規(guī)劃都類似于貧窮區(qū)域的“復(fù)興”，城市規(guī)劃中古建筑從提出保護(hù)到因現(xiàn)實(shí)操作的否定，再到稀缺性顯示后重新被保護(hù)，民眾在增長的過程中一直處于弱勢的一方，承受了極大的損失。在政策背景、生產(chǎn)力水平下我國危改早期安置事項(xiàng)做的不能盡如人意，拆遷過程中反增長聯(lián)盟逐漸產(chǎn)生，但沒有從本質(zhì)上改變?nèi)鮿莸匚弧?/p>

中央政府和知識精英參與這一聯(lián)盟的訴求是維系歷史和文化等公共價值觀。因此，當(dāng)保護(hù)具有歷史意義的街區(qū)和建筑想法基本得以實(shí)現(xiàn)時，他們就會不失時機(jī)地退出反增長聯(lián)盟。

所以，當(dāng)前中國城市空間開發(fā)中的反增長聯(lián)盟往往只能推動有限目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，難以從根本上宰制增長聯(lián)盟推進(jìn)的各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)議題。

2.中國消弭反增長趨勢的措施

增長主義理論者反思了鄰里空間在“更高效的利用”口號下被商業(yè)擴(kuò)張入侵造成的階層空間分層差異的后果，提出城市或城市化并不應(yīng)該破壞鄰里文化。中國城市增長探索中保障性住房建設(shè)等措施是對“社區(qū)組織增長悖論”的一種反思。

近十年以來，我國民主法制化建設(shè)過程進(jìn)一步受重視并得到完善，在反增長勢力中，處于弱勢的規(guī)劃周邊居民在維護(hù)鄰里權(quán)益過程中參與水平參與規(guī)模都得到提升。北京反增長事件雖然屢屢發(fā)生，但隨著我國治理理念逐漸完善，應(yīng)對反增長的實(shí)踐中也不乏成功處置的例子。北京在規(guī)劃建設(shè)污染類與風(fēng)險聚集類公共設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營過程中，從單純的貨幣補(bǔ)償變?yōu)榻o付金錢、增加公共設(shè)施、房屋置換與搬遷、醫(yī)療保健服務(wù)、房地產(chǎn)價格保證、居住環(huán)境改善等。

我國增長推動者日益意識到“反增長政治”并非反社會，而是反對 “破壞性的”和 “不公正的”增長，他們對于城市的發(fā)展與社會進(jìn)步都具有積極的正能量意義。

同時，建設(shè)保障性住房作為使規(guī)劃更具有公平正義價值的途徑，彌補(bǔ)了增長過程中對弱勢群體的損害這一缺陷。2007年至今，全國新建3 600萬套保障性住房，很好地協(xié)調(diào)了政府、市場、公眾三者的權(quán)益分配難題，保障性住房又提升了新區(qū)的增長競爭力。但是我國需要注意保障性住房之保障性作用的落實(shí)問題，處理好現(xiàn)實(shí)操作中不正之風(fēng)頻現(xiàn)，保障房淪為小部分當(dāng)權(quán)者牟取私利的別樣方式這一嚴(yán)重問題。

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作者簡介：張 煚（1997—），男，河北霸州人，碩士研究生在讀，科員，主要從事公共管理學(xué)研究。