單位層面政府內(nèi)部控制建設調(diào)研

康志高 寇曄

內(nèi)部控制這一概念最早出現(xiàn)于企業(yè)管理，后被引入公共管理領(lǐng)域。自上世紀八九十年代開始，國內(nèi)學者開始關(guān)注政府內(nèi)部控制，2000年前后，研究成果開始紛紛出現(xiàn)在期刊、雜志、博士碩士論文、國家相關(guān)部門的課題上。內(nèi)部控制的研究范疇不僅涉及國內(nèi)政府內(nèi)部控制的基本概念闡述、制度架構(gòu)建立、優(yōu)化改進建議等方方面面，也不乏有許多對國外先進經(jīng)驗、企業(yè)內(nèi)部控制理論和實踐的借鑒研究。單位層面上政府內(nèi)部控制主體是各級政府職能部門、組織、機構(gòu)等，是政府內(nèi)部控制最基本的部分。

一、政府內(nèi)部控制的含義和作用

與企業(yè)內(nèi)部控制普遍追求經(jīng)濟效益不同，政府內(nèi)部控制在兼顧經(jīng)濟責任的同時更注重于公共責任的實現(xiàn)，所以其含義和作用的闡述往往注重責任而非效益。對于一個政府（機構(gòu)或組織）而言，依托內(nèi)部控制而建立的控制流程、機制與制度體系可以使其有效的履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權(quán)、管理不當?shù)刃袨榈陌l(fā)生。健全有效的內(nèi)部控制，可以切實加強政府部門的內(nèi)部管理、強化公共資金的使用效益、提高為人民服務水平，從而有效地減少和規(guī)避政府風險，提高政府部門的運作效率，改善政府部門的行政管理水平，更好地履行政府部門的職責。同時，有效的政府管理通過內(nèi)部控制采取的一系列自我約束和規(guī)范行為，可以確保政府部門實現(xiàn)內(nèi)部的有序管理和有效運行，減少政府因人為管理因素造成的不必要的損失和浪費，從而降低行政成本，提升政府公信力。

二、單位層面政府內(nèi)部控制建設現(xiàn)狀

2012年11月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設;2013年11月，黨的十八屆三中全會上通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，指明了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設方向;2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確，必須強化財政資金分配使用等內(nèi)部流程控制;2015年12月，財政部在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見基礎(chǔ)上，印發(fā)了《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》。內(nèi)部控制作為中央完善預算單位管理制度、創(chuàng)新行政監(jiān)督模式和推進國家治理現(xiàn)代化的重要制度抓手，逐漸登上行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的舞臺。為此，財政部自2014年起建立了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制年度報告制度，納入單位決算報告體系，要求各單位建立內(nèi)部控制體系，進行年度評價，形成內(nèi)部控制評價年度報告，上報財政部。在此背景下，各類行政事業(yè)單位基本建立內(nèi)部控制體系，形成年度報告制度，從而發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行、促進依法行政、推進廉政建設等方面的重要作用。

三、單位層面政府內(nèi)部控制建設的不足

（一）制度體系建設不夠完善。我國內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，應該分為三個階段：近期以會計改革為基礎(chǔ)，建立起我國政府會計內(nèi)部控制規(guī)范，并進一步建立政府財務報告內(nèi)部控制制度;中期在有效推進會計內(nèi)部控制建設的基礎(chǔ)上，建立我國政府內(nèi)部控制規(guī)范，并推廣應用到政府各部門;遠期建設目標就是要建立我國政府內(nèi)部控制的評價規(guī)范和審計規(guī)范。從國家層面上講，內(nèi)部控制對權(quán)力運行方面的約束要進一步明確。對于政府單位來說，內(nèi)部控制理論普及度并不高，缺乏專業(yè)性人才，無法適應單位對內(nèi)部控制的要求。受宏觀因素和微觀因素的影響，單位層面的內(nèi)部控制制度還只局限在財會領(lǐng)域，沒有像國家希望的那樣向更廣泛的領(lǐng)域蔓延。

（二）流程框架設計不夠全面。從2001年我國審計署發(fā)布的《審計機關(guān)內(nèi)部測評準則》（中華人民共和國審計署令第5號）、2012年我國財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）等官方制度法規(guī)來看，我國政府內(nèi)部控制要素基本上借鑒了COSO報告框架，即控制環(huán)境、風險評估、控制作業(yè)、信息與溝通、監(jiān)督五項要素。但是，目前大多數(shù)單位的崗位設計并不合理，分工責任也不明確。很多單位甚至沒有指定的內(nèi)部控制責任主體，只是針對控制作業(yè)方面，在現(xiàn)有的各項內(nèi)部規(guī)定的基礎(chǔ)上，形成了有限的內(nèi)部控制框架。

（三）監(jiān)督和評價不充分。由于環(huán)境因素的變化和政策、工作自身的局限性，政府在完成計劃和實施各項政策的過程中，不可避免的會發(fā)生偏離，所以政府內(nèi)部控制監(jiān)督和評價是必不可少的。評價體系應包括包括評價主體、客體、目標、指標、標準、方法和報告等要素，并且按照特定程序，對單位層面的制度和業(yè)務層面的流程進行定性和定量的測評，最終得出綜合性評價。但是，從現(xiàn)有的單位運行情況來看，領(lǐng)導缺乏重視，內(nèi)控推動單純依靠上級來文，內(nèi)控投入不夠，缺乏支持，導致單位內(nèi)部控制的監(jiān)督和評價往往只流于形式，并沒有發(fā)揮應有的作用。評價結(jié)果也沒絲毫的運用，不利于單位內(nèi)部控制制度的威信建立。

四、單位層面政府內(nèi)部控制的反思及建議

一是要加強內(nèi)部控制的宣傳教育，提高內(nèi)部控制意識。個人的認識對政府單位內(nèi)部控制的發(fā)展影響巨大，特別是中層以上領(lǐng)導對內(nèi)部控制的認識。政府單位可以有導向的安排部分相關(guān)崗位上的工作人員，參加有關(guān)內(nèi)部控制的培訓，普及內(nèi)部控制的相關(guān)理論，宣傳國家在內(nèi)部控制建設方面的要求，從而進一步培養(yǎng)和發(fā)現(xiàn)人才。

二是把內(nèi)部控制納入管理層面，而不僅僅是財務層面。應打破大家心中內(nèi)部控制只是局限于財會領(lǐng)域的固有印象，充分強調(diào)內(nèi)部控制在權(quán)力運行、促進依法行政、推進廉政建設等方面的重要作用。

三是要因地制宜在現(xiàn)有的制度、流程基礎(chǔ)上進一步整合提煉內(nèi)部控制建設。內(nèi)部控制的建設不是一蹴而就的，更不是對現(xiàn)有內(nèi)部管理制度規(guī)范的否定。政府單位現(xiàn)有的合理的內(nèi)部管理制度規(guī)范都可以納入政府單位內(nèi)部控制制度體系。這樣既有利于大家接受內(nèi)部控制，也降低了內(nèi)部控制的建設成本。

四是要明確內(nèi)部控制責任，合理利用監(jiān)督評價的結(jié)果。

工欲善其事，必先利其器。內(nèi)部控制建設的發(fā)展離不開人才和資金的投入。要加大對內(nèi)部控制建設的投入，包括人力、財力、崗位設計。各級政府單位都必須意識到這一點。只有明確內(nèi)部控制責任，建立合理的監(jiān)督評價機制，并將監(jiān)督評價結(jié)果的運用融入個人考評之中，才能使大家真正重視內(nèi)部控制，進一步發(fā)展內(nèi)部控制。

由于政府內(nèi)部控制本身的范圍就比較復雜和綜合，涉及許多專業(yè)的知識，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為我國內(nèi)部控制體系的重要組成部分，在新時代的背景下，是實現(xiàn)“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局，踐行四個自信的堅實基礎(chǔ)和必要支撐;并根據(jù)十九大報告精神、依法治國理念，概念性的提出了中國特色的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論，內(nèi)部控制的發(fā)展是服務于國家治理的，也是國家治理水平不斷提升的要求。通過內(nèi)部控制的建設與發(fā)展，可以更加長遠的預見性發(fā)現(xiàn)政府預算管理的風險，并及時采取有效的應對措施，從而使減少國家的損失。深化政府會計內(nèi)部控制管理，對轉(zhuǎn)變政府工作人員的成本管理意識，避免行政成本浪費，提高政府行政效益，保證政府的可持續(xù)發(fā)展，更好的為人民服務，有著重要作用。大力發(fā)展政府單位內(nèi)部控制，是大勢所趨。