“程序違法”行政判決的現(xiàn)狀分析

摘要：在行政訴訟中，“程序違法”理應(yīng)成為最終生效人民法院判決的重要考量因素之一，但我國因正當(dāng)法律程序原則在法律中的缺失、以及法律中關(guān)于“程序違法”中“法”的范圍模糊等問題帶來的審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題對于司法的權(quán)威性造成了較大的損害。故立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)該分別從自身的工作職責(zé)出發(fā)，對相關(guān)法律進(jìn)行修改，統(tǒng)一司法審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而保證法律得到良好的實施和執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;程序違法;司法統(tǒng)一

一、選題背景

理論上程序正義與實質(zhì)正義在司法活動理應(yīng)得到同樣的重視，但在司法實踐中“程序正義”可以在多大程度上影響最終的判決結(jié)果？為此本文以“程序要件”為切入點，分析部分省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)各級法院作出的“程序違法”判決，由此提煉總結(jié)其反映的問題。

本文分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來源于中國裁判文書網(wǎng)，選取廣西壯族自治區(qū)內(nèi)各級人民法院已審結(jié)的行政案件法律文書為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。我們將關(guān)鍵詞選擇為“程序違法”，案件類型“行政案件”，地域“廣西壯族自治區(qū)”進(jìn)行檢索，共搜到99例判決書。經(jīng)過篩選，最終由法院作出“程序違法”的認(rèn)定共有53件，該類案件占比達(dá)到53%。似乎借此數(shù)據(jù)看到行政相對人以“程序違法”提起行政訴訟時，有較大概率得到法院的支持。當(dāng)作者再次在裁判文書網(wǎng)中輸入關(guān)鍵詞“行政行為違法”，案件類型“行政案件”，地域“廣西壯族自治區(qū)”，該網(wǎng)站顯示的數(shù)字為“2003”。因此我們認(rèn)為當(dāng)前數(shù)據(jù)并不能提供足夠的支撐。而且為何會形成這種“懸殊差距”？為此本文將對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

二、對數(shù)據(jù)客觀層面的分析

任何現(xiàn)象的出現(xiàn)是有很多因素導(dǎo)致的。形成“程序違法”占比行政案件總體數(shù)量偏低的因素也是多種多樣的。本文認(rèn)為主要有以下因素：

首先，法院作出“程序違法”的認(rèn)定，其中“法”并不僅限于“法律”，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)也是被包括其中。我國在現(xiàn)行法律中對于“法定程序”中“法”的范圍并沒有給出明確的范圍，所以各地區(qū)法院對于“法”的認(rèn)定并不統(tǒng)一，而且理論界對于“法”的范圍也存在不同的主張。從本文搜集的數(shù)據(jù)來看，似乎“法律、法規(guī)、規(guī)章”的主張在司法實踐中得到了認(rèn)可。但伴隨著政府行政權(quán)的擴(kuò)張，“其他規(guī)范性文件”成為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會管理的手段，而且是具有法律效力的。那么前文關(guān)于“法”的范圍是否可以將其包括其中呢？

其次，本文發(fā)現(xiàn)部分法院在作出“程序違法”的判決中出現(xiàn)了“正當(dāng)程序原則”字樣。在53份判決書中，共出現(xiàn)了四次。而且在這四份判決書中引用該原則均是由法院主動援引，但只是對該原則進(jìn)行論證并未使用其他法律規(guī)定予以闡明。因為該原則在我國的法律條款中并未明確出現(xiàn)。早在2004年張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案中出現(xiàn)了“正當(dāng)程序”字樣。但因我國法院作出判決應(yīng)根據(jù)成文法，所以該原則在我國的適用經(jīng)歷了一個漫長的過程。對此法院在適用該原則是持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

再次，法院在作出程序違法的判決，并非僅僅依據(jù)“違反法定程序”這一個標(biāo)準(zhǔn)，而是結(jié)合了“對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響”、“行政效率”等標(biāo)準(zhǔn)來確定的。比如在（2017）桂0821行初3號判決書中寫道“但被告平南縣大安鎮(zhèn)人民政府在作出1號處理決定時未能查明尚有的與土地確權(quán)有利害關(guān)系的其他當(dāng)事人并通知其參加土地確權(quán)調(diào)處，有可能損害到這些利害關(guān)系人的合法權(quán)益。故1號處理決定遺漏了當(dāng)事人，屬于程序違法，依法應(yīng)予撤銷”。與之形成鮮明對比的是，（2013）全行初字第10號判決書中“被告的兩份公示文件及公示回執(zhí)顯示，其對第三人申請登記的林木權(quán)屬狀況，僅在第三人村內(nèi)公示，其申請的是村集體林權(quán)登記，在該村內(nèi)公示，應(yīng)認(rèn)定為沒在法律規(guī)定的處所公示，屬行政程序違法?！睘槭裁聪嗤呐袥Q的結(jié)果，予以支持的論證過程和論據(jù)存在差異性？

以上問題的出現(xiàn)，則反映出我國對于適用“違反法定程序”法律產(chǎn)生何種法律效果是存在不同意見的。有的法官認(rèn)為，人民法院適用“程序違法”的條款并非行政訴訟開展與進(jìn)行的目的，最終仍要以此結(jié)合其他法律規(guī)定的條款為標(biāo)準(zhǔn)，即使在理論方面也存在“無效說”、“撤銷說”“區(qū)別說”之分，審判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來問題便是如何保證司法權(quán)威的統(tǒng)一性？該問題急需得到解決，保障司法的權(quán)威性。

最后，行政訴訟法第74條第1款第2項規(guī)定了我國“行政行為程序輕微違法”的構(gòu)成要件，學(xué)者稱之為“行政程序瑕疵”。在本文收集的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)法院在判決書中存在認(rèn)定“行政程序瑕疵”的情形，但其最終做出的判決中并沒有作出法律規(guī)定的后果。比如（2016）桂12行終25號行政判決書、（2012）梧行終字第13號等判決書，在這些判決書中法官認(rèn)為“行政程序確有瑕疵，但登記的結(jié)果并沒有損害原告的合法權(quán)益，不屬行政程序嚴(yán)重違法，僅因行政程序存在瑕疵，尚不足以成為判決撤銷被訴具體行政行為的充分理由。被告及第三人請求判決駁回原告的訴訟請求，其事實和理由成立，予以采納?！卑凑辗梢?guī)定，法院應(yīng)該作出“確認(rèn)違法”的判決，但是法院反而是直接予以駁回原告的訴訟請求，依據(jù)何在？

本文認(rèn)為，法院出現(xiàn)上述“不合法”現(xiàn)象是因為法院在作出判決時，考慮到“行政效率”與“司法效果”二者之間的關(guān)系。正如在（2013）河市行終字第22號判決書中指出“由于爭議雙方對爭議地界線和地上附著物情況的分歧，政府先后三次組織雙方到爭議地現(xiàn)場勘測，上訴人納言村民小組稱政府2005年8月31日受理本案后直至2012年5月17日才作出處理決定的事實客觀存在，但僅以此為由撤銷政府處理決定不僅增加當(dāng)事人的訴累，也有悖行政高效原則”。從這份判決書終，可以看到法官在此考慮了“行政效率”因素。這種因素的考量有沒有必要？這就關(guān)涉到了我國“司法權(quán)”與“審判權(quán)”的關(guān)系，這不只是司法改革參與其中，也是涉及到我國政治體制改革的內(nèi)容，我們需要在實踐中慎重考慮。

甚至在部分法院作出的判決書中寫道，“村委會未參加糾紛調(diào)解程序，系其自愿放棄權(quán)利，并未因此損害其他當(dāng)事人的權(quán)益。都安縣政府未將追加德康村委會為被申請人的情況告知廷西村民小組，確系瑕疵，但考慮到德康村委會在調(diào)處程序中未提供任何證據(jù)，不致于廷西村民小組失去與德康村委會質(zhì)證的機(jī)會;德康村委會參加了一審、二審的訴訟，在訴訟中表達(dá)了意見，并與廷西村民小組進(jìn)行了辯論，不致于廷西村民小組失去與德康村委會辯論的機(jī)會，所以這一程序上的瑕疵，未影響本案實體處理的公正，無需因此撤銷已作出的處理決定?！贝颂幣袥Q中給出的“程序瑕疵”具體范圍有所擴(kuò)大，竟然包括了“當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)”，其背后反映出來的是由于司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致了司法的不統(tǒng)一。

的確，在司法實踐中，如果不將“違反法定程序”作為撤銷行政行為的絕對條件，或者將所謂“輕微違反法定程序”的行政行為附條件地不予撤銷，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)更加輕視行政程序的功能。在我們走向另一個極端時，即違反法定程序的行政行為一律撤銷或無效，相關(guān)的問題也會隨之?dāng)[到我們面前。所以，分析這個問題時我們似乎已陷人了一個兩難境地。有的學(xué)者從法律構(gòu)造上指出，我國現(xiàn)在關(guān)于“行政程序瑕疵”采用了“二分法”，但是這種分類方法是存在你缺陷的，無法滿足行政訴訟的實際需要，因此學(xué)者主張增加一種“狹義程序瑕疵，忽略不計（視為合法）”的情形。但是再具體的司法實踐中如何操作？標(biāo)準(zhǔn)如何把握？這均需要在實踐中予以回應(yīng)。

三、關(guān)于行政訴訟中完善“行政程序違法”判決之建議

以上是本文分析得出的主要結(jié)論，針對以上存在的問題，特提出以下幾點建議：

（一）針對以上問題，本文認(rèn)為應(yīng)該加快完善我國的“立案登記制”，與此同時這不僅需要自身制度的完善，也需要法官員額制、行政復(fù)議等其他救濟(jì)制度發(fā)揮予以配套，才可以緩解乃至于解決“立案難”與“司法資源緊張”二者之間的矛盾。

（二）十八屆四中全會提出“司法統(tǒng)一”，但我們注意到在各省、自治區(qū)、直轄市存在的“判決不一”問題。可能部分由于各省的實際情況存在差異，因此本文主張各省、自治區(qū)、直轄市高級法院應(yīng)加強(qiáng)本地區(qū)裁量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，真正做到既結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，又與全國統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)相契合。

（三）“正當(dāng)程序原則”發(fā)展歷史悠久，對于程序法治，形式法治的維護(hù)和推動具有重要作用，理應(yīng)被我國的成文法律予以接納。本文建議可以將其納入我國將要制定的“行政法總則”之中，統(tǒng)領(lǐng)分散的行政法，最大程度維護(hù)當(dāng)事人的程序性權(quán)利，穩(wěn)步推動我國從“形式法治”到“實質(zhì)法治”的過渡，真正實現(xiàn)“良法之治”！

四、結(jié)束語

《行政訴訟法》自1989年頒布三十年來，行政訴訟對于中國法治建設(shè)進(jìn)程的推動起到關(guān)鍵性的推動作用，“對推進(jìn)中國法治、人權(quán)和憲制的進(jìn)步發(fā)揮了其他制度不可比擬的作用”。從某種意義上來說，行政訴訟制度的健全和發(fā)展決定了中國法治的發(fā)展路徑和發(fā)展方向，隨著黨的十八屆四中全會提出全面建設(shè)法治國家，行政訴訟在法治建設(shè)會發(fā)揮更大的作用。因此行政訴訟法作為“良法”，必須在實施時起到維護(hù)法律權(quán)威性、公平性的重要作用。因此在行政訴訟中應(yīng)該客觀承認(rèn)行政程序在司法活動的客觀獨立性。與此相配套，立法和司法機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快賦予“程序違法”在司法活動中應(yīng)該產(chǎn)生的客觀法律效果，以此不斷推進(jìn)“良法善治”。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國裁判文書網(wǎng)：http：//wenshu.court.gov.cn/.最后訪問時間：2019年4月15日。

[2]姜明安，《行政訴訟法》，法律出版社，2007年，第293頁。

[3]何海波，《司法判決中的正當(dāng)程序原則》，《法學(xué)研究》，2009年第01期。

[4]楊小軍，《行政訴訟問題研究及制度改革》，中國人民公安大學(xué)出版社2007年版，第454頁。

[5]梁君瑜，《行政程序瑕疵的三分法與司法審查》，《法學(xué)家》，2017年第3期。

作者簡介：

武曉君（1993—），男，漢族，山西長治人，碩士研究生，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院