共享發(fā)展理念下江西生態(tài)扶貧機(jī)制構(gòu)建

楊錦琦

摘要：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，新發(fā)展觀的五大發(fā)展理念中，共享是最高層次，它是維護(hù)公平正義，實(shí)現(xiàn)共同富裕的保證。江西省委、省政府踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，大力實(shí)施生態(tài)扶貧，探索出了多種生態(tài)扶貧模式，生態(tài)扶貧正成為江西脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的一抹亮色，但是仍然存在許多問題，應(yīng)根據(jù)江西貧困地區(qū)的實(shí)際，健全完善制度體系，創(chuàng)新協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新資金來源機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：共享發(fā)展;生態(tài)扶貧機(jī)制;構(gòu)建

共享發(fā)展是中國特色社會主義的本質(zhì)要求、是對發(fā)展規(guī)律的自覺應(yīng)用，其核心理念是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”，共享發(fā)展理念致力于不斷緩解人民群眾日益增長的對美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，對于縮小貧富差距，推進(jìn)全面小康社會的建成具有重要作用。2018年1月，國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦、國家林業(yè)局等六部委共同出臺《生態(tài)扶貧工作方案》，提出要在“綠水青山就是金山銀山”的理念指導(dǎo)下，實(shí)施生態(tài)工程、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)的“雙贏”，這標(biāo)志著我國生態(tài)扶貧理念正式進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)層面。十九大報(bào)告指出要重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，如期實(shí)現(xiàn)2020年貧困人口平穩(wěn)脫貧目標(biāo)，解決區(qū)域性貧困問題;既促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)在扶貧過程中保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源。實(shí)施生態(tài)扶貧，是江西將大生態(tài)與大扶貧戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合的重大戰(zhàn)略考量，也是踐行習(xí)近平“綠水青山就是金山銀山”理念在我省脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的具體探索。

1.江西生態(tài)扶貧的主要做法與成效

江西省已有18個(gè)貧困縣脫貧摘帽，貧困人口由2015年底的200萬減至2018年底的50.9萬，貧困發(fā)生率由5.7%降至現(xiàn)在的1.38%。幾年來，江西省貧困人口總量大幅減少，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展。其中，生態(tài)扶貧正成為江西脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的一抹亮色。

1.1加大了生態(tài)補(bǔ)償力度

一是加大了流域生態(tài)補(bǔ)償力度。2016年江西在全國率先建立全境流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，2016-2018年累計(jì)籌集流域補(bǔ)償資金達(dá)79.11億元，成為流域生態(tài)補(bǔ)償覆蓋范圍最廣、貧困地區(qū)補(bǔ)償資金籌集量最大的省份。截至2019年11月底，全省79個(gè)縣（市、區(qū)）之間正式簽訂上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，長江流域相關(guān)市（縣）70%以上建立起橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。我省對正式簽訂流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的上游主體，每年獎補(bǔ)400萬元—600萬元，截止2018年底已對52個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施了獎補(bǔ)。二是東江源跨省流域生態(tài)補(bǔ)償脫貧效果顯著。2016年，在財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部的推動下，江西、廣東兩省正式簽訂《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》。三年多來，源區(qū)各縣累計(jì)投入生態(tài)保護(hù)和治理資金達(dá)33億元，其中東江流域生態(tài)補(bǔ)償資金13億元，助推上游地區(qū)生態(tài)減貧脫貧。如東江源區(qū)的尋烏縣，大力發(fā)展生態(tài)旅游扶貧、特色林業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)，2019年帶動500余（多）建檔立卡戶增收2500多元。二是實(shí)施了濕地生態(tài)補(bǔ)償。江西濕地面積91萬公頃，占全省國土面積21.9%，其中天然濕地面積71萬公頃。2018年，江西省共獲中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助資金5000萬元，主要用于實(shí)施退耕還濕、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償、濕地保護(hù)與恢復(fù)等三類項(xiàng)目。

1.2培育壯大了生態(tài)產(chǎn)業(yè)

截至2018年底，江西生態(tài)產(chǎn)業(yè)已帶動130萬人脫貧，主要得益于生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一是林業(yè)產(chǎn)業(yè)成為生態(tài)扶貧主力軍。積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。推行“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”、“訂單林業(yè)”等多種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)貧困戶以林地、林木等資產(chǎn)入股。積極探索適合本地區(qū)的林下經(jīng)濟(jì)種植脫貧模式，更好地服務(wù)林農(nóng)脫貧增收，不斷提升林下經(jīng)濟(jì)對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的拉動功能、對生態(tài)建設(shè)的支撐功能、對農(nóng)民增收的促進(jìn)功能，大力促進(jìn)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧;圍繞延伸產(chǎn)業(yè)鏈、完善供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈。二是鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)不斷壯大。2018年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游總產(chǎn)值超930億元，占全國比重超一成，帶動農(nóng)民就業(yè)人數(shù)96萬人。與此同時(shí)，不斷推動紅色旅游、文旅融合、鄉(xiāng)村旅游等和脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，用“旅游+”思維破解“美麗的貧困”難題。

1.3推進(jìn)生態(tài)工程建設(shè)

一是加快推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程。加大貧困地區(qū)國家水土保持重點(diǎn)項(xiàng)目和資金安排傾斜支持力度;持續(xù)支持深度貧困村加快人居環(huán)境整治。二是實(shí)施易地扶貧搬遷工程。為解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的人，我省始終牢牢守住“搬遷是手段、脫貧是目的”要求，因戶因人施策幫助搬遷貧困戶增收脫貧。我省“十三五”搬遷建檔立卡貧困人口13.47萬人，截至2018年底已完成搬遷入住13.4萬人，其中4.85萬人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，3.35萬戶發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)，通過社會保障兜底3.13萬人，累計(jì)10.6萬人實(shí)現(xiàn)脫貧。

1.4創(chuàng)新生態(tài)扶貧途徑

一是增加生態(tài)公益崗位。從2016年開始，我省每年對建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員政策實(shí)施范圍以及崗位選聘辦法、實(shí)施細(xì)則等予以明確，并根據(jù)實(shí)際需要，創(chuàng)新設(shè)置了生態(tài)環(huán)境保潔員、生態(tài)河道管護(hù)員、生態(tài)村級公路養(yǎng)護(hù)員等公益性崗位，讓更多貧困戶參與到生態(tài)環(huán)境建設(shè)之中，獲得更多的勞務(wù)收入，2019年全省新增7500名建檔立卡生態(tài)護(hù)林員，全省生態(tài)護(hù)林員達(dá)到2.15萬名，可精準(zhǔn)帶動近7萬貧困人口基本脫貧，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)貧困戶脫貧的“雙贏”局面。二是生態(tài)公益崗位減貧成效突出。我省直接與建檔立卡貧困人口定期簽訂崗位聘用合同，減貧效果顯著。自2016年起，江西開始實(shí)施建檔立卡貧困人口選聘生態(tài)護(hù)林員政策，截止2019年底已累計(jì)投入補(bǔ)助資金4.55億元，被聘為生態(tài)護(hù)林員的建檔立卡貧困人員數(shù)達(dá)1.4萬名，精準(zhǔn)帶動了7萬人實(shí)現(xiàn)了基本脫貧。

1.5探索建立生態(tài)扶貧試驗(yàn)區(qū)

江西堅(jiān)持把生態(tài)扶貧作為生態(tài)文明建設(shè)的切入點(diǎn)，探索建立生態(tài)扶試驗(yàn)區(qū)，2017年出臺生態(tài)扶貧試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案，支持上猶縣、吉安縣、樂安縣、蓮花縣開展生態(tài)扶貧試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。省發(fā)改委、省扶貧和移民辦、省林業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《上猶縣生態(tài)扶貧試驗(yàn)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)方案》、《蓮花縣生態(tài)扶貧試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》。

2.江西生態(tài)扶貧存在的問題

目前江西在生態(tài)扶貧工作領(lǐng)域中仍然存在許多問題，嚴(yán)重制約了生態(tài)扶貧工作有效實(shí)施。

2.1扶貧開發(fā)中生態(tài)保護(hù)的意識不足

貧困地區(qū)貧困問題突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平亟待提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力增大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾突出。如何實(shí)施生態(tài)保護(hù)扶貧、通過生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，同時(shí)又發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，深入貫徹“綠色發(fā)展”的理念，堅(jiān)持“扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重”是貧困地區(qū)需要重視的問題

2.2生態(tài)補(bǔ)償覆蓋還不夠全面

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過低，貧困生態(tài)保護(hù)者投入與收益失衡，致使其與生態(tài)受益者之間的矛盾激化，將會降低生態(tài)保護(hù)者保護(hù)生態(tài)的積極性。生態(tài)補(bǔ)償渠道方式單一。生態(tài)補(bǔ)償主要是政府補(bǔ)償，市場補(bǔ)償方式比較少;補(bǔ)償主要來源于上級專項(xiàng)資金，生態(tài)補(bǔ)償中第三方“開發(fā)一保護(hù)”“破壞一恢復(fù)”“受益—補(bǔ)償”的模式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)。生態(tài)補(bǔ)償方式較為單一，主要以資金方式為主，技術(shù)、設(shè)施、政策等其他方式的補(bǔ)償比較缺乏。

2.3生態(tài)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象普遍

貧困地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)過程中只注重自身的發(fā)展，對生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)規(guī)劃，發(fā)展定位不明確，且對自身的定位存在偏差，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)分工不明顯，扶貧產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)的模式大同小異，重復(fù)建設(shè)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)現(xiàn)象突出，許多地方的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目雷同，同區(qū)域競爭與同產(chǎn)業(yè)競爭較為激烈，現(xiàn)代化規(guī)?；潭炔桓?。生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后，沒有將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，綠水青山和金山銀山轉(zhuǎn)換通道尚未打通等問題。

2.4生態(tài)扶貧機(jī)制不健全

缺乏有力的組織協(xié)同機(jī)制。生態(tài)扶貧涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)的多個(gè)部門，為了提高扶貧效率不同部門之間要協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一的扶貧計(jì)劃。但受到行政體制因素的影響，各個(gè)部門各個(gè)職位都有自己的工作合作起來比較困難。對已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶的激勵機(jī)制、保障機(jī)制還不健全，而對于尚未脫貧的貧困人口的投入機(jī)制、保障機(jī)制;對于領(lǐng)導(dǎo)干部、駐村幫扶干部、社會力量等扶貧開發(fā)的動力機(jī)制、競爭激勵機(jī)制等有待完善。扶貧開發(fā)工作的內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督體系尚未建立或者還不完善，不能很好地對扶貧開發(fā)工作進(jìn)行合理的監(jiān)督。

2.5生態(tài)扶貧資金缺乏科學(xué)監(jiān)管

扶貧資金分屬不同部門管理，各部門資金按各自行政渠道切塊下?lián)?，?dǎo)致資金劃撥方式簡單機(jī)械，項(xiàng)目配置不切實(shí)際，重點(diǎn)不突出，資金使用分散，缺乏監(jiān)督管理，以致資金到戶率低，資金浪費(fèi)、沉淀甚至損失嚴(yán)重。這種管理體制上的條塊分割、責(zé)權(quán)分離，是扶貧步調(diào)不能協(xié)調(diào)一致的根本原因。

3.江西生態(tài)扶貧機(jī)制構(gòu)建

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，新發(fā)展觀的五大發(fā)展理念中，共享是最高層次，它是維護(hù)公平正義，實(shí)現(xiàn)共同富裕的保證。扶貧過程中一切工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和歸宿都必須是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，應(yīng)根據(jù)江西貧困地區(qū)的實(shí)際，健全完善制度體系，創(chuàng)新協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新資金來源機(jī)制等。

3.1完善制度體系，構(gòu)建生態(tài)扶貧保障機(jī)制

一是建立完善監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。建立完善資金審批、撥付、使用流程，嚴(yán)格工作程序，明確監(jiān)督環(huán)節(jié)，使工作制度化、規(guī)范化，完善公民監(jiān)督機(jī)制。二是建立完善扶持激勵機(jī)制。推動貧困地區(qū)財(cái)政資金向生態(tài)扶貧領(lǐng)域傾斜，建立完善涉農(nóng)資金整合制度，結(jié)合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，不斷拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈，注重在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮貧困戶參與的積極性和創(chuàng)造性。三是建立完善長效保障機(jī)制。立足長遠(yuǎn)建立制度，保持生態(tài)扶貧各項(xiàng)措施的穩(wěn)定性和持續(xù)性，使生態(tài)建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)良性互動。四是建立完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。保證貧困戶從生態(tài)建設(shè)中享有更多受益權(quán)，使建檔立卡貧困戶真正從生態(tài)建設(shè)中獲得實(shí)實(shí)在在的利益。

3.2堅(jiān)持政府主導(dǎo)，創(chuàng)新協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制

一是構(gòu)建組織協(xié)調(diào)機(jī)制。生態(tài)扶貧往往跨行業(yè)、跨產(chǎn)業(yè)、跨地區(qū)運(yùn)作，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧、環(huán)保等多部門，將各個(gè)單位、部門聯(lián)系起來，形成聯(lián)動機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)資源的合理有效配置。二是建立省級扶貧部門與生態(tài)部門聯(lián)系會議機(jī)制。確立兩個(gè)部門管理事項(xiàng)的宏觀調(diào)控機(jī)制及監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌扶貧資金和生態(tài)建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)的有機(jī)統(tǒng)一，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位的工作機(jī)制。三是加強(qiáng)各職能部門間的合作溝通。進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，努力克服不同部門間的政策相悖問題，強(qiáng)化貧困地區(qū)的生態(tài)科學(xué)管理。

3.3拓寬扶貧資金來源渠道，創(chuàng)新資金來源機(jī)制

生態(tài)扶貧的資金保障機(jī)制是由國家財(cái)政投入，帶動社會資本參與的多元組合機(jī)制。一是加大扶貧資金投入力度。政府應(yīng)加大對生態(tài)扶貧的投入力度，建立財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制，綜合使用中央、省、市、縣等各級扶貧資金以及各類“三農(nóng)”發(fā)展資金等財(cái)政性資金，完善農(nóng)村貧困地區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付制度和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。二是整合資金資源。統(tǒng)籌使用扶貧資金和生態(tài)保護(hù)資金，集中解決貧困地區(qū)的生態(tài)問題和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。三是提高財(cái)政扶貧資金使用效率。根據(jù)地方貧困的成因和特點(diǎn)，確定重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目，全面管理扶貧資金，保障扶貧資金的合理使用，最大限度地發(fā)揮扶貧開發(fā)的效益。

3.4整合特色資源，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)機(jī)制

一是大力發(fā)展生態(tài)旅游。因地制宜設(shè)計(jì)生態(tài)文化旅游項(xiàng)目，避免同質(zhì)化，整合生態(tài)旅游資源、品牌，設(shè)計(jì)生態(tài)旅游精品線路，不斷完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)景區(qū)的可進(jìn)入性;深入推進(jìn)旅游景觀、配套服務(wù)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、成果共享的全域化進(jìn)程，使旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成果惠及廣大貧困人口。二是大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)采取推廣秸稈還田技術(shù)、引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)家肥，積造、全面運(yùn)用測土配方施肥技術(shù)等措施降低化肥和農(nóng)藥使用，提高肥料利用率;建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)糧田，提高耕地農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。減少農(nóng)藥、化肥、地膜等化學(xué)品的使用率，減少對這些投入品的使用與消耗。三是發(fā)展生態(tài)工業(yè)。加強(qiáng)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，推動產(chǎn)業(yè)鏈從前端向后端、低端向中高端延伸轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品技術(shù)、工藝裝備、能效環(huán)保等水平全面躍升，促進(jìn)鋼鐵、有色、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放零增長，優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、3D打印、智能制造、物聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)。

3.5擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償覆蓋面，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。確定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償范疇和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立生態(tài)環(huán)評和審計(jì)制度，完善生態(tài)成本核算機(jī)制和政策執(zhí)行的監(jiān)督考核機(jī)制，形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。二是建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。采取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方統(tǒng)籌的措施，建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，支持地方生態(tài)脫貧工作。三是建立市場化補(bǔ)償機(jī)制。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任、范圍與標(biāo)準(zhǔn)，建立橫向的市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從信息、價(jià)格等方面完善市場機(jī)制，確保貧困地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)、發(fā)展機(jī)會損失獲得公平的交易價(jià)格。

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