孫中山的監(jiān)察權理論

馬嶺

孫中山將西方的政治制度與中國的具體國情相結合，創(chuàng)造了自己的思想體系，其中的五權憲法即用憲法構建出國家機構的行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院，分別行使國家的行政權、立法權、司法權、考試權、監(jiān)察權。

監(jiān)察權的中國特色

1906年年底，孫中山在東京《民報》創(chuàng)刊周年慶祝大會上提出“五權憲法”的設計——“將來中華民國的憲法是要創(chuàng)一種新主義，叫作‘五權分立’。”之后又對五權做了進一步的闡釋：“我所說的五權，也非我杜撰的，就是將三權再分出彈劾及考試兩權。所謂三權者，就是將君權之行政、立法、裁判，獨立起來。但中國自唐、宋以來，便有脫出君權而獨立之兩權，即彈劾、考試是也?，F(xiàn)在我們主張五權，本來即是現(xiàn)時所說的三權，不過三權是把考試權附在行政部分、彈劾權附在立法部分。我們現(xiàn)將外國的規(guī)制和中國本有的規(guī)制融和起來，較為周備。”這個思想后來寫進了《國民政府建國大綱》，其第19條規(guī)定：“在憲政開始時期，中央政府當完成設立五院，以試行五權之治。其序列如下：曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考試院;曰監(jiān)察院?！蔽鍣鄳椃ǖ脑O計一方面繼承了西方三權分立的框架，另一方面又借鑒了中國古代的考試、監(jiān)察制度，試圖把西方模式和中國傳統(tǒng)相結合，創(chuàng)造出一種具有中國特色的政權組織形式。

孫中山認為考試權、監(jiān)察權是五權憲法中具有中國特色的制度，“是中國固有的東西。中國古時舉行考試和監(jiān)察的獨立制度，也有很好的成績。像滿清的御史，唐朝的諫議大夫，都是很好的監(jiān)察制度。舉行這種制度的大權，就是監(jiān)察權。監(jiān)察權就是彈劾權。外國現(xiàn)在也有這種權，不過把它放在立法機關之中，不能夠獨立成一種治權罷了。”孫中山在實踐中反對盲目照搬國外體制，強調要結合中國國情，既反對全盤西化，也反對全盤俄化，這是非常難能可貴的?！巴鈬鼇韺嵭羞@種三權分立，還是不大完全。中國從前實行那種三權分立，更是有很大的流弊，我們現(xiàn)在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國的行政權、立法權、司法權，加入中國的考試權和監(jiān)察權，連成一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最完全、最良善的政府?！?/p>

中國的監(jiān)察制度有悠久的歷史，其中不乏可借鑒的內容;但它們與三權為什么是并列而非從屬的關系，孫中山并沒有作出令人信服的解釋。他批評西方把“糾察權歸議會掌管……產生出無數(shù)弊端”，“比方美國糾察權歸議院掌握，往往擅用此權，挾制行政機關，使他不得不俯首總命（俯首聽命于議院），因此常常成為議院專制;除非有雄才大略的大總統(tǒng)，如林肯、麥堅尼、羅斯威等，才能達行政獨立之目的。況且照正理上說，裁判人民的機關已經獨立，裁判官吏的機關卻仍在別的機關之下，這也是論理上說不去的，故此這機關也要獨立?！惫P者認為，不論一個國家把監(jiān)察權劃歸議會還是政府，或者獨立而設，往往都是根據(jù)本國的具體情況而定的，美國的模式雖然可能挾制行政機關，導致議院專制，但大體上是符合美國國情的。更重要的是，在當時的中華民國初期，最大的弊端可能是行政專制而不是議會專制，在議會沒有完全樹立權威時大談議會專制的危害，未免不合適宜。

監(jiān)察權是否具有獨立性

孫中山認為，中國古代的監(jiān)察權獨立于皇權，“就中國政府權的情形講，只有司法、立法、行政三個權是由皇帝拿在掌握之中，其余監(jiān)察權和考試權還是獨立的。就是中國的專制政府，從前也可以說是三權分立的，和外國從前的專制政府便大不相同。……中國在專制政府的時候，關于考試權和監(jiān)察權，皇帝還沒有壟斷?！薄爸袊螄L沒有憲法：一是君權，一是考試權，一是彈劾權。而君權則兼有立法、行政、司法之權?！薄罢f到彈劾，有專管彈劾底官，如臺諫、御史之類，雖君主有過，亦可冒死直諫，風骨凜然?！睉斨赋龅氖牵八乐敝G并不可能“彈劾”君主，只是“批評”君主而已，這與現(xiàn)代的彈劾權、罷免權有本質的不同。中國古代監(jiān)察權的根本目的是維護君權而不是制約君權，因此它主要是對下而非對上，是縱向監(jiān)督，而非橫向制約，是專門機關監(jiān)督而非平行機構之間的相互掣肘，因此中國古代的監(jiān)察權最終還是受皇權掌控的，認為古代“中國也是三權分立”，且已有“幾千年”的歷史，恐怕難以成立。

監(jiān)察權在傳統(tǒng)權力體制中的地位

孫中山在論述五權憲法時，重點闡述了考試權和監(jiān)察權，這或許是因為國外關于三權的論述已經極多，他沒有更多的補充和說明。但筆者認為，這無意中也顯示了孫中山對中國傳統(tǒng)權力體制真諦的精準把握，考試權和監(jiān)察權正是中國帝制的重心所在——用人制度，皇權統(tǒng)治的關鍵點是如何選拔人和監(jiān)督人，確切地說是如何選拔官員和監(jiān)督官員。“君主即在吃飯睡覺的時候，亦心念著全國的人才，誰是人才，好叫誰去做官”。

“君主以用人為專責，他就很可以搜羅天下的人才?！薄熬饕杂萌藶閷Ｘ煛闭媸钱孆堻c睛之句，古代君王最關心的問題也是孫中山最關心的問題，這是中國傳統(tǒng)社會人治思維的反映——下面要跟對人，上面要用對人，治理國家的關鍵在人，選人用人的問題解決好了，國家就有希望。關于選人用人也并非沒有規(guī)章制度可循，但所有制度都是從上而下的，對皇帝這樣高高在上的人不可能沒有制度約束?；实壑喂伲僦伟傩?，百姓逼急了就揭竿而起，這樣單向而非雙向的制度循環(huán)并不能杜絕事實上存在的雙向牽制，只是將其隱蔽化了，導致其不規(guī)范、不健康。如官也能治皇帝，但往往是“挾天子以令諸侯”，甚至外戚、太監(jiān)都能架空皇帝，致使政權秩序混亂不堪。

總之，不論是“洋為中用”還是“古為今用”，要用得恰到好處都不容易。孫中山五權憲法的設計吸取了中國古代“賢人政治”“權力監(jiān)督”等思想和制度因素，官場腐敗現(xiàn)象在孫中山去世近百年后仍屢見不鮮，足見他當年的思考不是沒有道理的。

（作者系中國社會科學院大學政法學院教授）