曹惠民 鄧婷婷 楊怡文 楊帆杰

〔摘要〕風險和不確定性已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會現(xiàn)代化過程中必須面對的新挑戰(zhàn)，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應對也逐漸成為人們關注和反思的核心議題，這種有效應對不能僅限于事后的應急響應，還應該將風險治理的關口前移，實現(xiàn)預控與應急的有機耦合以及治理機制的重塑。這種耦合與重塑的目的在于通過可控因素的整合以有效管控風險和不確定性，進而改進和提升公共衛(wèi)生安全風險治理的整體效能。這種耦合與重塑的過程對風險治理機制改革和創(chuàng)新提出了新的要求，而改進后的風險分析框架則為我國公共衛(wèi)生安全風險治理機制改革和創(chuàng)新提供了一種有益的參考?？梢劳懈倪M后的風險分析框架，通過公共行政改革和創(chuàng)新，強化公共衛(wèi)生安全領域風險治理過程和治理機制的整合與集成，有效回應公共衛(wèi)生安全風險治理的關切和需求，使得公共衛(wèi)生安全風險的整體性治理成為可能，提升公共衛(wèi)生安全風險的治理績效，促進政府公共衛(wèi)生安全風險治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

〔關鍵詞〕公共衛(wèi)生安全；風險防控；應急；風險治理；整體性治理

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0017-09

〔基金項目〕國家社會科學基金項目（18BGL276）；中國國家留學基金資助項目。

一、問題的緣起

風險因為其自身的或然性及其給正常社會秩序所帶來的傷害或損害而引起人們的高度關注，人們也從沒有停止探索風險致因及其治理的腳步。風險也許并不為人們所時時感知，但卻客觀存在。當風險成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要內容時，它也就具有了政治學和公共管理學的意蘊。風險和不確定性為人們重新審視經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化過程提供了新場景。討論哪些風險是最糟糕的以及應該如何應對，顯然是政治學思考的當然內容。對風險的擔憂，以及對監(jiān)管和保護措施的呼吁，為政府創(chuàng)造了全新的責任領域〔1〕158。風險對于公眾、科學家和政府都是一種巨大的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)存在的原因就在于人類對于風險認知的“知識赤字”〔2〕1-5。如何應對風險和不確定性就成為一個必須回答的理論問題和實踐問題。理解風險治理，需要從風險自身的生成作用機理和不同社會主體對于風險的因應這兩個核心維度切入，前者本質上是一個技術性和專業(yè)性的議題，而后者更多地是一個決策、組織、領導和協(xié)調的問題。國家治理體系的完善和治理能力的提升依賴于各級地方政府對于公共安全風險的有效防控和應急響應，公共衛(wèi)生安全風險防控與應急機制的整合又必將成為地方政府公共衛(wèi)生安全風險治理創(chuàng)新的核心。隨著不同社會主體之間的融合不斷強化，彼此之間的耦合關系越發(fā)明顯。決策和相關的行為互相影響、相互疊加，從這個意義上講，需要人們共擔風險〔3〕1。由此可見，公共安全風險治理績效是一種特殊的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程和結果的體現(xiàn)。從其過程看，它要有效整合資源；從其客觀影響看，經(jīng)濟社會秩序所遭受的損害和傷害要實現(xiàn)最小化；從其社會效果看，公眾對于安全的預期和需求能夠得到滿足。目前，應急方面的研究成果比較豐富，而風險防控方面的成果則不足。風險治理績效有賴于事前的科學監(jiān)測和有效預控與事后的應急處置和恢復建設之間的耦合與重構，公共安全風險治理績效的提升僅有應急處置和響應的研究是遠遠不夠的，基于風險自身規(guī)律和作用機理的預控機制研究更為重要。國家有必要將風險預控與應急進行有效整合，以應對經(jīng)濟社會發(fā)展中的風險或不確定性〔4〕。

公共衛(wèi)生安全風險事件事關國家的總體安全，我們應對其進行系統(tǒng)性的反思，避免出現(xiàn)“兩次踏進同一條河流”的困境。公共衛(wèi)生安全風險整體性治理必須強調風險預控和應急機制之間的整合，絕不能囿于傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”模式。公共衛(wèi)生安全風險治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須堅持整體性原則，有針對性地優(yōu)化或重構現(xiàn)有的機制或平臺，精準施策。在精準識別風險自身的生成機理和作用機理基礎上的“風險防控-應急響應-恢復重建”的有機耦合，將成為未來國家公共衛(wèi)生安全風險治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點?！耙粋€基礎，三個著力點”將構成未來公共安全風險治理的技術范式與管理范式耦合的基本框架。該框架不僅適用于公共衛(wèi)生安全領域，對于其他領域的公共安全風險治理機制的改革和創(chuàng)新也具有重要意義。

公共安全衛(wèi)生風險關系著國家的總體安全，我們必須從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去理解公共衛(wèi)生安全風險的治理，貫徹總體國家安全觀。如何將風險治理的關口前移，實現(xiàn)防控與應急整合基礎上的整體性治理，有效提升風險治理績效，就成為我國公共衛(wèi)生安全風險治理機制重塑的重要目標。人們對風險防控與應急的整合以及對風險治理績效的關注和研究都比較欠缺，這也是本文研究的一個動機。公共衛(wèi)生安全風險的治理能力和水平已經(jīng)成為我國政府治理體系建構和治理能力建設的重要內容，地方政府公共衛(wèi)生安全風險的治理體系和治理能力關系著總體國家安全觀在基層的貫徹和落實程度。公共衛(wèi)生安全風險可以從技術和治理兩個路徑去回應和解釋。本文主要從治理的路徑展開討論，試圖從公共行政改革的角度去探討和研究，如何通過治理機制的創(chuàng)新去回應風險防控與應急之間的有效整合，促進公共衛(wèi)生安全風險治理效能的有效提升。公共衛(wèi)生安全風險與應急整合研究基礎上的整體式治理不僅對于公共衛(wèi)生領域，對其他公共領域風險治理機制的創(chuàng)新也具有重要的決策參考價值。

二、公共安全風險治理與應急耦合的基礎框架：整體性治理

基于風險防控的整體性治理不是一個虛幻的學術概念，它強調風險治理過程中所有要素和資源的整合以及風險治理機制的耦合，特別是風險防控和應急處置的有機統(tǒng)一，強化風險治理系統(tǒng)內部諸多子系統(tǒng)之間的無縫對接和有效耦合，注重不同利益相關者之間的高效協(xié)同和合作，實現(xiàn)真正意義上的風險治理績效改進。公共衛(wèi)生安全事件的發(fā)生和治理顯示在風險防控和應急過程中存在諸多短板和不足，這反映了完善地方政府治理體系和提升治理能力的緊迫性。整體性治理理念為組織結構的再造和政策過程的創(chuàng)新提供了一個引導不同機構、不同群體和組織的行為及有效提升公共安全風險治理效能的路線圖〔5〕。

（一）風險治理的基本過程

風險治理的基本過程是風險治理機制創(chuàng)新和改革的基礎。為更具體地把握風險治理的整個過程，我們將風險治理的基本過程直觀地表達為圖1所示的內容。

圖1左側的兩類要素是風險治理過程中人們必須首先要關注的關鍵內容。一個是源發(fā)性要素（基于風險自身的致因所構成的諸多要素的集合），另一個是促發(fā)性要素（主要是管理方面的，指那些應作為但沒有作為、不作為或亂作為而導致風險惡化、放大的諸多因素的集合），這兩類要素的研究與分類是風險預控階段的兩項主要工作內容〔6〕。在現(xiàn)有研究和實踐中，人們對這兩類要素的關注非常欠缺，更缺乏針對兩類要素的整合與優(yōu)化。一旦風險形成，就會有一個風險警示，也就需要一個風險分析、評估與決策的過程。這個過程從最初風險致因的分類研究，到風險生成初期的風險警示，以及隨后的風險決策，是一個相對完整的過程。我國的風險治理過程對這些環(huán)節(jié)的研究都在深入，但在實踐中，它們的整合卻是我國風險治理過程中的一個短板，這也是筆者強調整體性的內涵之所在。在圖1中，風險治理的整個過程更能凸顯風險治理整體性。風險治理目標需要建立在準確的風險決策基礎上，同時有賴于不同利益相關者之間的合作與協(xié)同。這就對風險決策過程和決策的科學性提出了很高的要求，而IRGC（國際風險治理委員會）的風險治理框架為我們理解風險決策過程提供了新的參考。

（二）IRGC風險治理框架的主要構成部分

IRGC的風險治理框架為風險治理實踐領域的管理者提供了一個從早期風險的識別到應急處置響應的基本指導框架。該框架包含四個相互影響、相互作用的核心過程和三個相互融合的“要素”（包括利益相關者的參與、溝通和環(huán)境），即預判、評估、承受度與接受度判斷、對四個相互依賴部分的管理，還包括風險溝通和不同利益相關者的參與，如圖2所示。

1.預評估。這是對風險最初的識別、認知和建立起來的基本框架。在社會生活的正常運轉中，當有不明顯或者是極少數(shù)的公共衛(wèi)生安全風險表征出現(xiàn)時，也許人們無法判斷是否存在風險，但當風險的表征出現(xiàn)聚集或迅速增加時，來自于相關領域的基層參與者或專家學者的專業(yè)判斷對風險的預評估就尤為重要，相關的風險決策和選擇就成為風險生成初期風險治理績效的決定性因素。它使得早期的風險認知和應急響應成為可能，也能讓風險的利益相關者參與進來，以便掌握有關風險和解決風險的各種觀點或方案。最初，在對風險致因存在分歧性或沖突性的認知、判斷時，相關的決策部門就應該啟動風險預評估的工作，使得風險治理關口前移成為可能，也為精準治理提供決策支持。

2.評估。這里的評估主要是對風險產(chǎn)生的技術原因和作用機理的識別，以及對風險生成的可能原因和后果作一個技術上的判斷和識別，發(fā)展并形成一種風險共識或意見，為風險的可容忍程度和管控提供決策基礎。如果需要，就對風險作出進一步的研究和判斷，為風險的預防、減輕、適應或分擔提供可能的選項，這是管理和決策的基礎。IRGC認為，風險背后的政治、社會與制度的因素，將影響整體風險治理與決策的最后決定〔7〕。

3.承受度與接受度的判斷。要對風險及其管理的需求作出判斷，同時將風險與特定的技術標準進行比對，最后確定風險的嚴重程度以及人類對于風險的承受度與接受度。通常而言，人們對風險的承受度和接受度可以分為不同的組合，管理和決策的傾向有多重可能。如果對上課遲到帶來的風險相對承受度和接受度比較高的話，那么，對于危重病人急救遲到所引致潛在風險的承受度和接受度就非常低。如果受到專業(yè)知識的限制，人們無法判斷風險、無法確定人的承受度和接受度的時候，還作出冒險的決策，后果將不堪設想。通常，人們在面對這種無法識別、也無法判斷自己在多大程度上能夠承受或接受風險時，就必須作出最保守的決策。作為管理者和決策者，要“寧肯信其有”并做好相應的應急準備。

4.管理階段。也就是我們通常說的執(zhí)行或行動階段，包括最終的決策或為風險的管控提供必要的管理選項，設計和實施為避免、減少（預防、適應、減輕）、轉移或保留風險所需的行動和補救措施。此時要考慮包括利益相關者的參與、溝通和環(huán)境等三個相互融合的“要素”，這三個要素體現(xiàn)于圖2中的中心部分，具體包括：在特定環(huán)境中，不同的利益相關者如何實現(xiàn)有效的風險溝通，保證四個階段的有效銜接，保證相關的措施和手段能夠回應現(xiàn)實。從這個意義上講，這三個“軟要素”是保證以上四個階段順暢進行的潤滑劑。

（三）對IRGC風險治理框架的改進

在IRGC的風險治理框架中，上述幾個內容相互影響、相互耦合，在公共衛(wèi)生安全風險治理過程中構成風險應對和應急響應的基礎，但該框架主要聚焦于微觀的風險評估與管理，對在實踐中如何操作和推行則缺乏比較明確具體的措施和手段?；诖?，筆者認為圖2中的環(huán)形圖需根據(jù)公共衛(wèi)生安全風險治理的實踐進行擴展和延伸，如圖3所示。

在改進IRGC風險治理框架的過程中，需要理解該框架在中國的本土化問題，也需要明確改進該框架的目的在于有效提升我國公共衛(wèi)生安全風險治理的整體效能。改進后的框架對四個環(huán)節(jié)中心聯(lián)結處的“風險溝通和不同利益相關者的參與”進行了調整和完善，調整為“政府的決策與領導”，這也符合我國公共衛(wèi)生治理實踐需要。在該模型中，在風險評估與管理的閉環(huán)外圍增加了公共安全風險治理的四個支持性內容，它使得風險治理效能更有保障，更具有可操作性。這四個方面是：（1）風險規(guī)律和作用機理的研究（偏重管理對策或政策研究）；（2）風險治理技術儲備（偏重對風險治理的相關技術支持）；（3）應急響應與處置；（4）社會動員或參與的展開。這四個方面的內容對中間的風險評估與管理的閉環(huán)是一個很有力的支撐。這個模型的改進既充分利用了IRGC風險分析框架對前期風險決策的支持作用，又能實現(xiàn)風險決策與風險治理過程的有效對接，為風險治理績效的改進和提升提供強力的體制支撐，更能體現(xiàn)風險治理的整體性和系統(tǒng)性。這個框架的建構強調風險的防控與科學的風險決策，同時又有助于人們理解整體性治理框架的內涵。

（四）基于風險防控的整體性治理框架的內涵

基于風險防控的整體性治理框架是相對于傳統(tǒng)的碎片化風險治理機制而言的，風險治理系統(tǒng)內部的耦合就成為整體性治理的應有之義。它側重于城市公共安全風險治理的效能，強調在特定的系統(tǒng)內不同子系統(tǒng)之間那種通過彼此間的協(xié)同所展現(xiàn)出來的效能，這就是人們常說的1+1>2的效果。這種效能來自于不同子系統(tǒng)自身的有效運轉以及不同子系統(tǒng)之間耦合作用所帶來的整體績效的增加或改進。如何保證在應對某種現(xiàn)實的或潛在的公共安全風險時，能夠在高效的決策和領導體制下，整合相關的資源和權力，集中精力化解風險對社會秩序和社會心理的傷害，就成為整體性治理框架建構的最重要的價值取向。決策與領導的重要性毋庸置疑，它決定著風險治理過程的方向，影響著風險治理的效能，也制約著風險治理結構和功能的重塑，政府必須從本質上提升地方政府的決策領導力。

除決策和領導之外，還有四個要素決定著公共安全風險整體性治理的效果：一是風險規(guī)律與作用機理的研究。風險自身的規(guī)律和作用機理關系著風險的精準施策。二是風險治理技術的研究和探討。因為信息不對稱，很多管理決策對于技術專家具有技術依賴癥，此時風險治理技術的相關專家就有責任從技術上作出準確的識別和判斷，輔助管理決策團隊及時、準確作出應急管理決策。三是應急處置和快速響應。風險發(fā)生后應急管理的效果受到應急預案、決策的效率和時機、所能支配和使用的資源和權力、相關部門和主體的治理能力等因素的影響。比如應急管理部門、相關的業(yè)務部門、地方的主管部門以及不同地方政府之間的協(xié)同整合能力都會影響到應急管理的水平和能力。如果部門內部的管理和機制運行并不是服務于“風險的快速響應和應急處置”，它帶來的將是整體治理績效的損失，也就是負績效。四是社會動員。社會公眾的行為和選擇與國家關于風險治理的管理決策保持一致很重要。如果公眾不能與政府的風險治理決策和目標達成一致，其產(chǎn)生的同樣是整體治理績效的損失。如果說智庫和技術專家的支持側重于對風險的“防”，那么應急和社會動員強調的則是對風險的“控”?！皼Q策領導+四項關鍵工作”就構成了我國公共衛(wèi)生安全風險治理改革的著力點。

三、我國公共衛(wèi)生安全風險防控與應急機制整合過程中存在的問題

公共衛(wèi)生安全風險治理是一個系統(tǒng)性工程，對其防控與應急的耦合與重塑客觀上要求強化各子系統(tǒng)之間的協(xié)同與合作?，F(xiàn)實中，相關主體各自為政甚至相互競爭的情況依然存在，我國的公共安全風險應急中不同要素的整合仍有很長的路要走。公共衛(wèi)生安全事件本身的風險和危害姑且不論，我們現(xiàn)在關注的是公共衛(wèi)生安全風險爆發(fā)后，各政府部門、公共機構和其他社會機構、個體的作為及其對公共風險治理機制整合的影響，進而明確我國公共衛(wèi)生安全風險治理機制整合的真正困境。

（一）有決策和領導，但是整體治理的效能需要提升

決策和領導水平是地方政府治理體系的構建及治理能力現(xiàn)代化進程的決定性要素，地方政府主要領導的決策和領導水平是衡量地方政府治理水平和治理能力的一個主要指標。地方政府主要領導的決策和領導風格從某種程度上反映和體現(xiàn)了地方政府決策層的治理偏好或傾向，他們直接決定和影響著相關資源和要素（包括權力）的整合能力、過程和結果。從公共安全風險治理的過程看，決策層對風險及其發(fā)展的認知和判斷將直接影響其相關的決策和政策走向；風險生成后，地方政府應急響應的水平和能力又決定著風險緩解和消除的可能性。從風險預控的角度看，決策層應該從政治高度貫徹總體國家安全觀，正確理解諸多公共安全風險，決策和領導要“跑”在風險前面，實現(xiàn)“將風險消解在萌芽狀態(tài)”的績效目標；風險生成后，要在第一時間構建相應的決策和領導機制，該機制要以及時高效的應急、無縫銜接的溝通為主要特征，從而實現(xiàn)快速果斷決策。在公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生后，不同地方政府的決策和領導行為所產(chǎn)生的公共衛(wèi)生安全治理績效的巨大差異表明地方政府決策和領導的重要價值，也從側面印證了地方政府在公共衛(wèi)生安全風險治理過程中提升決策和領導水平的急迫性。

（二）有應急演練，但是應急響應的整體效能有待提升

應急演練是提升地方政府應急響應和快速處置能力的必要途徑。應急演練不是演戲，它必須以提升快速響應處置能力為目的，促進風險應急的標準化、科學化、規(guī)范化。在風險來臨之時，演練所積累的經(jīng)驗必須能有助于應急響應的效能。現(xiàn)行的應急演練不可謂不豐富，但是這些應急演練在多大程度上能夠促進風險防控和應急體制機制的整合？現(xiàn)在看來，它值得反思。實踐證明，地方政府應急管理體系和應急能力的現(xiàn)代化、系統(tǒng)化和集成化更重要。一些地方政府對應急演練非常重視，但疏于應急能力的培育；部門的應急演練多，跨部門協(xié)同性質的演練有限。從中也可以看出，現(xiàn)行的應急管理體制的內生系統(tǒng)動能嚴重不足，很多部門依然是在“各掃自己門前雪”。由此可見，演練所帶來的應急能力的提升和改善是未來改革的重點。公共衛(wèi)生安全事件爆發(fā)后，不同部門在采取的治理行為的及時性及有效性上形成了鮮明對比，這凸顯了我國在面對重大突發(fā)事件時，跨部門協(xié)同合作治理能力亟需整合。另外，跨地區(qū)、跨部門的合作也是一個問題，不同地區(qū)之間關于應急物資處置的低效率更凸顯了地方在公共衛(wèi)生安全風險治理方面所面臨的“短板”，這種不作為或亂作為本身就是公共安全風險應急管理機制的致命傷。由此可見，我國地方政府公共衛(wèi)生安全風險應急機制的整合與重塑刻不容緩。

（三）有專家智庫，但是研究的決策輔助功能欠缺

智庫在我國經(jīng)濟和社會建設中承擔著越來越重要的功能。智庫的發(fā)展不能停留在建設上，它必須注重回應人們的重大關切。智庫的最終產(chǎn)品應是高質量的政策、制度和報告。所謂高質量就是這種決策咨詢要從實質上能夠推動經(jīng)濟和社會發(fā)展，提升政府公共政策的科學化水平，公共衛(wèi)生安全風險治理方面的智庫也是如此。專家智庫應該集中于兩個方面的系統(tǒng)研究：一個是對風險的研究，另一個是對風險治理制度的研究。目前來看，這兩個方面都亟需改進。2013年后，不同類型的智庫在數(shù)量上增速很快，但其結構和質量是否能夠滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展還有待科學評估。很多專家智庫在公共衛(wèi)生安全風險爆發(fā)后的第一時間能夠提出針對性治理的研究成果，但是，這些成果本身的質量在多大程度上能促進風險治理的現(xiàn)代化？專家智庫建設可以百家爭鳴，但是也必須以“服務經(jīng)濟社會發(fā)展，提升公共安全風險治理效能”為基本準則，否則就很難逃脫花瓶式智庫的嫌疑。

（四）有公眾參與，但是質量有待提升

公眾的有效、有序參與是社會文明的主要體現(xiàn)之一。社會公眾是面對風險的第一道防線，他們對風險的認知、自救和他救的能力也將影響公共安全風險治理績效，但是受制于自身知識和專業(yè)技能的限制，公眾更需要外界的指導或支持以有效提升其參與風險治理的能力。筆者在《城市公共安全治理中公眾參與困境與對策》一文中就公眾參與城市公共安全的困境和對策進行了專門研究〔8〕。作為公共安全治理中的重要參與者，社會公眾的行為在公共衛(wèi)生安全事件中成為很多人討論的焦點。Renn對人的行為和風險之間的內在邏輯作了詮釋：風險是人類選擇和創(chuàng)造的結果〔9〕2。提升公眾對自身行為風險和不確定性的認知和管控能力，是我國新時代應急管理機制重塑和改革的難點和重點。對社會公眾而言，約束和控制自己的行為邊界本身就是對風險治理效能的一種參與和貢獻。公民個體既可能是風險的創(chuàng)造者，同時也可能是風險治理的合作者。因此，如何引導公眾有序、有效參與風險治理就成為一個風險治理改革的重要議題，同時還要進行公眾參與政策設計的優(yōu)化調整，尤其是要重視公眾參與中管理人員自身管理水平和能力的提升，這是提升公眾參與治理水平的重要因素。

（五）有問責質詢，但是問責的功能效果需要明確

問責已成為很多地方強化治理效能的政策工具。問責機制的設計首先要明確問責的功能和目的，即矯正出現(xiàn)偏差的行政行為，進而促進地方政府治理能力和治理水平的提升。政府和相關職能部門本應成為管控風險、防止風險惡化和擴大的行政力量，但是如果政府存在不作為、作為不當甚至是亂作為，它產(chǎn)生的就是負績效〔10〕。風險發(fā)生后，利益相關者的選擇和行為從某種意義上決定著風險的擴散和惡化程度。理論上，政府和其他治理主體應該成為風險管控的核心力量。政府應作為而不作為或亂作為已為社會所不可容忍，加強此方面治理已成為政府職能改革的重點任務。在公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生后，決策和管理層在面對來自基層專業(yè)技術人員關于風險的技術判斷時該如何決策？此時考驗的就是地方政府的決策和管理能力。如果因為決策和領導不當而使得風險擴大、惡化或失控，就要接受問責，向社會作出說明和解釋。問責具有政治學意義上承擔公共責任的意蘊，但是除了具有政治上的問責含義之外，還必須具有強化管理改進的意蘊。問責的目的不能僅限于其本身，問責必須以“倒逼地方政府管理團隊的專業(yè)化、科學化和規(guī)范化”為基本目標，這是我國未來問責機制需要強化的地方。

四、我國公共安全風險防控與應急機制耦合與重塑的策略

公共安全風險治理績效的提升有賴于兩個核心要素：一是風險生成邏輯和生成機理的研究，二是治理意義上風險防控與應急響應的有機耦合。國家應該強化公共安全風險生成邏輯和生成機理的精準研究，這是以技術專家的研究為核心側重于風險而進行的技術性研究，也是風險有效預控和應急處置的前提和基礎，而風險治理機制改革本質上是政府與其他利益相關者協(xié)同治理的集體行動。以風險為中心的技術驅動力和以政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的政策和管理驅動力將構成風險防控和應急的“兩駕馬車”，缺一不可?；陲L險防控的整體性治理績效的改進也是這兩種力量之間耦合與協(xié)同效應的結果和主要形式，這也應該成為未來重塑我國風險防控和應急體制的重點。

（一）以政策類智庫和技術專家為主體，強化風險生成機理和生成邏輯的研究

公共安全風險治理精準施策的基礎是風險生成機理和生成邏輯的精準研究，這也是風險治理系統(tǒng)內部各部分耦合的技術要件，IRGC的風險治理框架就是圍繞著風險和風險決策而進行的。除風險和風險決策研究之外，風險治理的研究還應該著重于對風險本身的生成和發(fā)展機理進行技術性研判，這有賴于技術專家和決策咨詢專家的系統(tǒng)研究。就風險而言，應該明確其源發(fā)性要素與促發(fā)性要素對于整個風險治理（包括應急管理）系統(tǒng)所產(chǎn)生的影響。兩類要素的作用機理具有較大的差異。相關的技術專家和決策咨詢專家應該明確這兩種風險生成的條件、作用和發(fā)展的內在邏輯，并為政府的決策領導提供有針對性的預控和應急方案，有針對性地整合與利用相關的資源和權力。就分工而言，特定技術領域的專家要協(xié)同攻關，明確風險的生成機理和內在的演進規(guī)律，而管理和決策咨詢專家應為風險治理體系和治理能力的系統(tǒng)提升提供另一種形式的動能。這樣，“風險機理研究+組織決策支持”的雙輪驅動就可以有效促進公共安全風險治理效能的提升。風險生成機理或生成邏輯的研究可為政府風險防控和應急的精準施策提供決策依據(jù)，而強有力的組織決策支持，則可為風險治理績效的提升提供強有力的政治支持和組織保障。這是公共安全風險治理績效提升的兩個核心驅動要素。

（二）優(yōu)化應急管理的決策和領導機制，建立快速響應、有效處置的決策和管理團隊

地方政府的決策和領導水平將決定著地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度。政府的決策和領導水平是決定整個系統(tǒng)耦合的主導因素，政府必須以提升公共衛(wèi)生風險治理效能為目標。在組織上，要強化政府自身的組織、領導和運行機制，實現(xiàn)政府決策和領導機制的靈活性、及時性和有效性。在治理結構上，要逐步構建以專業(yè)技術專家（包括決策咨詢專家）支持的政府決策、領導團隊，公共安全風險的治理尤其如此。由于存在信息不對稱現(xiàn)象，強化風險溝通就顯得尤為重要，通過溝通有助于促進風險治理的決策和領導的效率〔11〕74。這樣，政府的決策和領導團隊對專業(yè)技術人員的依賴性就更強，這就決定了政府內部決策和領導團隊必須考慮專業(yè)性問題，即政府在接受專業(yè)性意見和建議的基礎上，不斷提升政府決策和領導的專業(yè)性、科學性。此外，要強化風險治理過程中不同部門和機構之間的協(xié)同與合作治理能力。協(xié)同和合作本身就構成公共安全風險治理績效提升的內在驅動力，因而，應強化不同政府部門和機構之間的協(xié)同與合作水平和能力。作為一個職能部門，應急管理部門不應局限于特定領域的應急，其職能和職責應該進一步優(yōu)化和重組。政府決策和領導團隊也必須強化自身的治理能力和治理水平。為此，必須以專業(yè)化、科學化、規(guī)范化、集成化和智能化為基本目標，全面系統(tǒng)地促進地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）鼓勵社會公眾積極參與，構建應急管理的升級版

政府之外的公眾、企業(yè)和其他社會主體應該成為公共安全風險治理的合作伙伴和參與主體，政府必須積極培養(yǎng)公眾參與公共事務治理的公民精神和意識，積極提升公眾參與公共事務治理的能力。公共衛(wèi)生風險的應急必須讓非政府組織有序參與，以達到一種使應變能力能夠融入減輕影響和加速復蘇進程的防備水平〔12〕149-152。首先，社會公眾要強化自己的風險意識，避免自身行為選擇的風險性，同時有效規(guī)范和約束自己的行為，提升自救或他救的能力。其次，非政府組織應理解并嚴格執(zhí)行政府的風險治理政策，有序參與公共安全風險治理。最后，政府應起到協(xié)調作用，為社會公眾的有效參與提供相關的政策和渠道，強化政府與公眾之間就風險治理所進行的風險溝通，保持不同利益相關者之間的有序有效協(xié)作。應急是不同利益相關者的整體應急和合作應急，要逐步建構一個政府主導、不同利益主體協(xié)同參與的高效、統(tǒng)一、協(xié)同、智能的公共安全風險防控與應急的合作治理版本，強調系統(tǒng)性、整體性。在公共衛(wèi)生安全風險治理過程中，政府部門、社會公眾和其他的利益相關者之間應該形成一種良性的合作治理網(wǎng)絡。如前所述，公共安全風險防控中的有關決策和行為如果不能助力防控和應急，就會間接地成為風險擴散的“助攻手”，它所帶來的是負績效。因此，在公共衛(wèi)生安全風險治理中的不作為和亂作為，應該受到問責和質詢。在問責和質詢過程中，政府應該鼓勵社會公眾有效、有序參與，使公眾成為風險治理必需的合作伙伴，提升公眾參與問責和質詢的水平與能力。

（四）重新定義應急管理部門的職責和功能，提升地方政府應急管理機制的柔性和彈性

應急管理的領導和協(xié)調屬于專業(yè)性比較強的議題。有學者對組織和決策指揮在應急管理系統(tǒng)中的作用和功能作了明確界定：指揮與協(xié)調系統(tǒng)作為應急管理系統(tǒng)的中樞，主要是發(fā)揮應急決策、發(fā)布命令或授權相關組織，協(xié)調其他子系統(tǒng)的功能〔13〕103。如果組織領導系統(tǒng)屬于宏觀決策體系的話，那么應急管理就屬于專業(yè)性領域。風險發(fā)生后，應急管理系統(tǒng)的決策、領導和協(xié)調對于風險的有效治理就起著決定性作用。此時，應急管理系統(tǒng)自身的領導和運作就成為遏制風險擴散惡化的關鍵。現(xiàn)代的應急是注重風險預控的整體應急，是注重應急效能的系統(tǒng)應急，是注重技術的高質量應急。但就目前的公共安全風險治理而言，應急管理部與相關職能部門在風險防控和應急處置過程中聯(lián)系并不緊密，這對于風險治理過程中的資源整合極為不利。主要原因在于，政策和制度設計上的缺陷，使得不同職能部門缺乏應有的橫向協(xié)同或合作治理。從某種意義上講，這種缺乏協(xié)同和合作的公共安全風險應急指揮和管理系統(tǒng)，本身并沒有將公共安全風險治理制度應有的優(yōu)勢發(fā)揮至最大。不同部門重疊的職能顯然缺乏整合與重構，如果對其進行整合，公共安全風險治理績效應該更理想。應急管理系統(tǒng)的“應急”應該是協(xié)助所有部門和行業(yè)應急體系和應急能力建設的合作性應急，相關職能部門的“應急”也必然是有應急管理系統(tǒng)參與的協(xié)同性應急。概言之，應急管理部和相關的職能部門就突發(fā)事件的應急響應展開充分而有效的合作或協(xié)同，這也是未來促進應急管理體系和應急管理能力現(xiàn)代化的必要條件。

（五）建立現(xiàn)代化的物資調配制度和資源共享制度，促進技術、信息的共享

特定的資源是風險治理績效提升的必備條件。巧婦難為無米之炊，風險治理同樣需要相應的資源，這是提升風險治理績效的重要保障。風險治理績效本質上就是對資源和要素整合結果的統(tǒng)稱。它的構成要素不僅包括傳統(tǒng)的救援物資和要素，還包括信息、技術等資源，為保障救援物資和相關信息的充分整合，政府要主導建構一個物流、技術和其他要素的共享信息平臺。即根據(jù)風險治理和應急管理的需要，建立一個不同類型信息資源的共享平臺〔14〕，提升信息技術的整合對決策的支持功能。政府要統(tǒng)籌整合應急管理部門和相關的職能部門，建立一個風險應急物資調配、運輸和分配的高效運轉系統(tǒng)，確保物資本身的生產(chǎn)、調配、運輸和分配之間實現(xiàn)無縫對接。尤其是要注意運用現(xiàn)代化的物流信息和技術，提升風險治理所需資源的調配效率。隨著大數(shù)據(jù)、云計算的快速發(fā)展，它們在風險治理過程中所扮演的角色和功能越來越突出。數(shù)據(jù)和信息的整合與運用在風險態(tài)勢研判、傳播路徑分析、精準防控及后續(xù)治理中都扮演著重要角色，突出了風險治理的技術特征。地方政府要依托大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，加強對風險發(fā)展趨勢的分析預估、數(shù)據(jù)共享，切實做到情況明、措施實，為做好風險防控工作提供堅實的數(shù)據(jù)支撐。未來的風險預控和應急管理系統(tǒng)的耦合與重塑也必須重視現(xiàn)代化信息技術的整合、利用和共享。從基層社區(qū)到一線管理人員，再到政府的決策領導系統(tǒng)，都必須納入智能、高效、全面的共享信息網(wǎng)。不同利益相關主體在進行充分有效溝通的同時，實現(xiàn)技術、信息和物資的共享與整合，應該成為風險防控和應急管理體系中資源和信息共享的主軸。

公共衛(wèi)生安全風險治理是在一個特定的時間和空間內所進行的資源和條件都相對比較稀缺的社會集體行動，它考驗著公共衛(wèi)生安全應急體系的運轉效能。此時，如何實現(xiàn)風險治理效能的最大化就成為一個重要課題?，F(xiàn)代公共衛(wèi)生安全風險治理效能的提升，必須建立在對風險自身準確研究的基礎上，風險的精準治理必須建立在對風險生成規(guī)律和作用機理的準確理解和認知的基礎上。因此，我國必須充分發(fā)揮專家智庫的政策供給功能和技術工具的創(chuàng)新價值，實現(xiàn)政策創(chuàng)新和治理技術創(chuàng)新的“雙輪驅動”。同時，改進后的風險治理框架強化了政府決策和領導作用?，F(xiàn)代的風險治理效能的實現(xiàn)不能單單依賴應急行動，風險生成之前的預控階段同樣重要，而且現(xiàn)代的風險治理效能實現(xiàn)的途徑必須借助于風險預控和應急之間的充分整合。從組織結構上看，應急管理部門應該與其他職能部門就公共安全風險治理實現(xiàn)更高程度的協(xié)同。作為公共安全風險治理的合作伙伴，政府也必須鼓勵不同社會主體的協(xié)同參與。在大數(shù)據(jù)和云計算快速發(fā)展的信息社會，提升風險治理效能，必須注重信息、技術和物資等信息的交流和貢獻，實現(xiàn)風險溝通的無縫對接。上面這幾個方面的內容是實現(xiàn)整體性治理效能提升的核心要件。

未來風險治理的難點主要集中在兩方面：一是為了強化預控的作用，人們必須對風險的潛在形態(tài)和不同領域的表現(xiàn)形態(tài)進行分類研究；二是如何提升社會公眾自身的參與能力和參與水平。筆者認為，未來公眾自身的自組織能力將成為風險治理效能提升的主要推動力，難點在于如何提升公眾的自組織能力，這也是該課題未來需要深入研究的一個方向。

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責任編輯周榮