牛文科

摘? 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綠色出行的倡導(dǎo)，共享單車的服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。共享單車是政府與城市、地鐵站、公交站等多方合作提供的自行車租賃服務(wù)。文章將梳理共享單車在城市公共管理中所存在的問題，從立法與實踐兩方面入手，對政府監(jiān)管情況加以介紹，對政府的監(jiān)管行為做出客觀公正的評價，結(jié)合潛藏于其中的問題，有針對性地提出優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：共享單車;公共管理;環(huán)保問題;環(huán)保對策;共享經(jīng)濟(jì)

Abstract：With the development of social economy，more and more people like green travel. At the same time，the service of sharing bicycles emerges as the times require. Sharing bicycles is a bicycle rental service provided by the government in cooperation with enterprises such as cities，residential areas，bus stations and subway stations. This paper will sort out the problems existing in the public management of shared bicycles，describe the situation of government supervision in legislation and practice，evaluate the guidance and supervision of the government，and through analysis，put forward suggestions on the supervision of the government.

Key words： Shared bicycle;Public management;Problems;Countermeasures;Research

一、引言

（一）研究背景

共享單車是共享經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展的必然產(chǎn)物，憑借掃碼使用、無柱停車、密碼解鎖等優(yōu)勢贏得了廣大城市居民的青睞，在緩解城市交通壓力的同時，為人們的出行提供了方便，使多年以來出行“最后一公里”的難題得到了有效破解，與當(dāng)前我國所提倡的“綠色、環(huán)?！崩砟钕嗥ヅ鋄1]。但同時，共享單車亂停亂放、隨意丟棄，廢舊自行車堆積如山以及其他環(huán)保問題等現(xiàn)象十分突出。在城市公共治理中，如何對共享單車廢棄及其所引發(fā)的環(huán)保問題進(jìn)行有效解決，對每位城市管理者都是巨大的挑戰(zhàn)和考驗。

（二）研究意義

共享單車引入我國的時間并不長，自2015年至今不過區(qū)區(qū)幾年時間，雖然只是經(jīng)歷了極其短暫的發(fā)展，卻實現(xiàn)了爆發(fā)式增長，為城市居民出行提供了方便，以其獨(dú)特的優(yōu)勢贏得了人們的認(rèn)可。但在共享單車發(fā)展過程中，也逐漸暴露出許多問題，如，隨意停放、惡意詐騙、私自占有、引發(fā)交通事故等，這些問題的存在，折射出我國城市居民的素質(zhì)有待提高，也反映出共享單車監(jiān)管方面存在著許多瑕疵，政府和企業(yè)仍有很大的努力空間。在共享單車發(fā)展過程中，政府層面理應(yīng)肩負(fù)起重要的監(jiān)管責(zé)任。怎樣在最短時間內(nèi)構(gòu)建起科學(xué)合理的監(jiān)管模式，如何趨利避害地引導(dǎo)共享單車發(fā)展，這成為擺在政府部門面前亟待解決的問題，應(yīng)該引起足夠重視。

（三）城市共享單車公共管理中的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

從國內(nèi)情況來看，共享單車的發(fā)展已經(jīng)引起了社會各界的共同關(guān)注，也是公共服務(wù)管理、法學(xué)等各個領(lǐng)域的重點(diǎn)研究課題。所以，在本課題研究中，筆者搜集了大量學(xué)術(shù)論文、期刊論文，也包括一些發(fā)表于報刊上的文章或訪談。

我國理論界對共享單車研究的范圍不斷拓寬，主要包括法律、公共服務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域。其中，法律研究包括共享單車的法律監(jiān)督研究、政府的具體監(jiān)督措施、存款研究、犯罪環(huán)境研究等;公共服務(wù)管理研究包括共享單車的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府管理、運(yùn)營與管理等;經(jīng)濟(jì)研究包括從共享單車的角度發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，對共享經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式進(jìn)行分析等。筆者在此基礎(chǔ)上分析共享單車的優(yōu)勢與不足，針對政府層面監(jiān)管過程中存在的諸多問題制定出科學(xué)合理的監(jiān)管措施，對共享單車發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理與分析，從多個側(cè)面入手，挖掘出潛藏于其中的問題，找出問題的根源，從立法與實踐兩方面入手提出合理建議。

從政府服務(wù)、公共管理理論層面來看，多數(shù)學(xué)者在分析共享單車特征的基礎(chǔ)上，揭示出其發(fā)展規(guī)律，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府提供服務(wù)、政府管理等方面入手，指出共享單車發(fā)展過程中存在的問題，有針對性地制定出優(yōu)化策略。如，李琨浩針對城市共享單車的發(fā)展提出建議[2];侯小菲從低碳生活角度入手，對共享單車的良性發(fā)展進(jìn)行了展望[3]等。

目前國內(nèi)外關(guān)于共享單車的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)不多。通過科學(xué)數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)搜索關(guān)鍵詞“共享單車”，發(fā)現(xiàn)了265項學(xué)術(shù)成果。在CNKI中，將關(guān)鍵詞定義為“共享自行車”，通過搜索得到了1094個數(shù)據(jù)，但多以報紙評論為主，它們從不同側(cè)面入手，對共享自行車的發(fā)展發(fā)表了不同的見解。

二、城市公共管理中以共享單車為例的新問題

城市中共享單車的投入、運(yùn)營給百姓生活帶來了很大便利，但同時又帶來了諸如投放過于集中、亂停亂放嚴(yán)重、人為破壞嚴(yán)重等現(xiàn)狀，給公共資源和公共財富等造成了極大浪費(fèi)。這些問題產(chǎn)生的根源一是政府和企業(yè)對于城市新興事物的管理預(yù)期和判斷不足;二是管理無序甚至是無人管理;三是市民素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，宣傳教育工作等有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（一）從問卷調(diào)查中看共享單車的使用情況

從共享單車的運(yùn)行方式來看，新的營銷模式更具新穎性，客戶只需用手機(jī)下載App并支付99元至299元的定金，手機(jī)掃描二維碼解鎖使用即可。使用成本標(biāo)準(zhǔn)為每半小時0.5元至1元。

在物聯(lián)網(wǎng)模式下，共享單車屬于前沿產(chǎn)品，以其獨(dú)特的優(yōu)勢贏得了市場的認(rèn)可，各大投資機(jī)構(gòu)紛紛入駐該產(chǎn)業(yè)。到2017年底，全國范圍內(nèi)共有30多種不同類型和顏色的共享單車投入使用，包括摩拜、摩拜LITE和OFO。對于這幾種共享單車的比較如表1所示。

通過訪談也可以看出一些問題。為了保證數(shù)據(jù)采集的系統(tǒng)性和全面性，在本課題研究過程中，筆者以兩種方式進(jìn)行了訪談：一是現(xiàn)場訪談，這種面對面的訪談能與被采訪者進(jìn)行積極互動，在獲取相關(guān)信息的同時，也能根據(jù)被采訪者的神態(tài)、動作、手勢等揣摩其心理過程，營造出溫馨愉快的訪談氛圍，使被采訪者暢所欲言，從而獲得翔實的第一手信息和有價值的信息。為了保證訪談過程的流暢性，采用關(guān)鍵詞記錄訪談信息。二是在線訪談，使用QQ和網(wǎng)絡(luò)聊天作為兩種主要的實時交流工具。受訪者是在線旅游應(yīng)用評論區(qū)、旅游筆者的客戶，這種采訪方式不會受到時間與空間的限制，以此來提高采訪內(nèi)容的豐富性，更為關(guān)鍵的是，能打消被采訪者心中的顧慮，使他們大膽地提出建議。

在訪談?wù)介_始之前，筆者對訪談大綱進(jìn)行了修訂，具體如表2所示。從訪談提綱中可以看出，本次訪談的焦點(diǎn)內(nèi)容是自行車共享的驅(qū)動因素，但在訪談過程中，結(jié)合具體情況可以增加部分內(nèi)容，以此來提高數(shù)據(jù)的全面性與可靠性。

除此以外，筆者還做了問卷調(diào)查，調(diào)查問卷中參與者的期望值表明：關(guān)于自行車的共享，60%的參與者認(rèn)為共享單車投放不合理，只有25%的參與者認(rèn)為自行車的共享是合理的，還有15%的調(diào)查對象不清楚共享單車。

此外，從調(diào)查數(shù)據(jù)中可以看出調(diào)查者對政府是否要承擔(dān)更多的責(zé)任的看法。88%的調(diào)查者認(rèn)為現(xiàn)行交通法規(guī)對共享單車的宣傳活動造成了制約，過半數(shù)的調(diào)查者表示，政府層面應(yīng)該提高共享單車市場準(zhǔn)入規(guī)則。

從圖1中可以看出，37%的人認(rèn)為政府需要更多的參與，31%的人認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)法，73%的人認(rèn)為車輛應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的人流來配置，67%的人認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)共享自行車的維護(hù)和改進(jìn)。車輛質(zhì)量方面，49%的人認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)不同的年齡段來簡化租賃流程，使共享單車適合更多的人。41%的人認(rèn)為品牌之間可以使用通用應(yīng)用程序，7%的人有其他的想法。

從圖2中可以看出，關(guān)于共享單車的未來發(fā)展，高達(dá)79%的人認(rèn)為共享單車旅行方便，綠色環(huán)保，相信將來會被廣泛使用。還有小部分的人認(rèn)為共享單車難以推廣。

此外，對街上的共享單車管理人員進(jìn)行了調(diào)查。他們的最重要的工作內(nèi)容是對共享單車進(jìn)行提供、恢復(fù)和修理。共享單車管理人員表示，在“共享單車”發(fā)展過程中，最突出的問題就是亂停亂放、惡意破壞，這些問題的普遍存在，嚴(yán)重制約了共享單車的發(fā)展，會對企業(yè)發(fā)展造成致命打擊。他們希望政府能夠更多地參與并提出指導(dǎo)、管理和監(jiān)督利用共享單車管理政策和條例。

（二）共享單車運(yùn)營中存在問題分析

1.投放過于集中

共享單車交付過于集中，這是其發(fā)展過程中亟待解決的問題之一。筆者通過實地走訪了解到，城市中心區(qū)已經(jīng)建成了許多共享單車停放區(qū)，但使用率較低，在舊的城區(qū)和郊區(qū)很少有共享單車[4]。由于共享單車企業(yè)數(shù)量龐大，停車問題不僅影響了城市形象，而且大量共享單車不能被居民使用，一輛輛地堆積起來。同時也了解到，多數(shù)市場都產(chǎn)生了使用共享單車的需求，但最大的問題在于不能及時找到車輛，這種現(xiàn)象反映出一個問題，即資源濫用。

2.亂停亂放嚴(yán)重

共享單車為居民出行提供了方便，使困擾多年“最后一公里”的問題得到了解決。隨停隨放是共享單車在使用中存在的大問題。在使用共享單車后，因無固定停放通道，導(dǎo)致了共享單車的隨處停放。盡管共享單車平臺建議要把單車停放在路旁的白線以內(nèi)，但實際上共享單車很難找到路邊白線的痕跡。共享單車占用人行道等公共場所的情況，往往是由市民隨意停車造成的。特別是在地鐵入口，城市村落、小巷、社區(qū)入口等，共享單車的隨意放置使利民車成為干擾車輛。在共享單車使用高峰時間，公交站、地鐵入口，共享單車隨意停放的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，不僅占據(jù)了盲道、人行道，還侵占機(jī)動車道[5]。尤其是在人口密集的城市，現(xiàn)有的交通資源顯然無法滿足所有居民的共享單車需求。在使用共享單車過程中，亂停亂放的問題始終得不到解決，擠占了大量公共空間與城市道路，給城市管理造成了困擾，嚴(yán)重影響了城市形象。

3.人為破壞嚴(yán)重

自從共享單車引入我國之后，使用人惡意分解、占有共享單車的現(xiàn)象屢屢見諸報端，成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。如私拆私鎖共享單車、篡改二維碼、私售或?qū)诬噺U棄在河道中、燒毀共享單車等混亂現(xiàn)象，以及蓄意破壞單車坐墊、鎖等部件，這些行為不僅造成資源浪費(fèi)，而且也使共享單車的其他使用人的使用安全受到危害。筆者從相關(guān)部門了解到幾起共享單車使用過程中出現(xiàn)的案件，如下表所示：

表3 共享單車遭受人為破壞案件統(tǒng)計表

共享單車車自從上市以來就經(jīng)常被人為毀壞。截至2017年底，僅摩拜的破壞率就超過10%。使用者把共享單車鎖起來帶回家的事情時有發(fā)生。許多用戶表示，他們經(jīng)常遇到這種情況：從遠(yuǎn)處發(fā)現(xiàn)有共享單車，但走到近處要使用時，卻發(fā)現(xiàn)單車已經(jīng)被私人鎖住了。

4.資源浪費(fèi)嚴(yán)重

據(jù)中國自行車協(xié)會官方網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)來看，2016年我國共享單車數(shù)量多達(dá)200余萬，涉及二十多個品牌，2017年新增了2000多萬輛。在自行車被損壞后，至少產(chǎn)生了20萬噸廢金屬，這些廢金屬可以造五艘航空母艦。

從兩個方面可以看出共享單車資源浪費(fèi)嚴(yán)重，一方面，是回收率低。共享單車一投放市場就贏得了廣大用戶的認(rèn)可，使用頻率一直居高不下。但是在具體使用過程中，由于監(jiān)管工作存在明顯漏洞，共享單車遭到用戶的人為破壞，故障率、報廢率一直很高。共享單車的損壞率和維修成本都很高，因此許多公司選擇購買新車，而在面對損壞的車輛時則選擇了放棄。在這種情況下，自行車得不到二次利用，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。另一方面，企業(yè)的惡性競爭導(dǎo)致資源的流失。隨著高校校園共享單車的發(fā)展，共享自行車的發(fā)展被越來越多人所看好，在日趨白熱化的市場競爭中，投資較少或沒有資金再投資的共享單車企業(yè)面臨破產(chǎn)。當(dāng)企業(yè)之間的競爭愈演愈烈，資源得不到有效整合時，勢必會引發(fā)嚴(yán)重浪費(fèi)。

三、國外城市管理環(huán)保體制的借鑒意義

（一）統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

最近幾年，我國政府掀起了一場轟轟烈烈的職能改革，受這種大環(huán)境的影響，加上共享單車行業(yè)門檻比較低，共享單車品牌數(shù)量大幅激增，各企業(yè)形勢不平衡。曾經(jīng)有很多品牌試圖從這一市場中分得一杯羹，引發(fā)了極為嚴(yán)重的公共資源浪費(fèi)。對于企業(yè)來說，要想滿足客戶的多樣化使用需求，不僅要提供自行車，還要提供相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，這就向企業(yè)的資金實力、技術(shù)水平提出了較高要求。所以，政府要積極探索行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，制定出科學(xué)合理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制市場準(zhǔn)入;凡是不合乎標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，一律不允許其進(jìn)入市場。

在具體操作中，要從三方面做起：一要制定合理的規(guī)章制度，提高共享產(chǎn)業(yè)技術(shù)，對共享單車的安全性能、定位功能、車體結(jié)構(gòu)等方面提出嚴(yán)格要求和規(guī)定。二是嚴(yán)格審查企業(yè)審批，所有企業(yè)在正式進(jìn)行市場之前，都要到政府部門進(jìn)行登記;政府相關(guān)部門對企業(yè)資質(zhì)要加以審查。三要建立健全企業(yè)資質(zhì)檢查制度，共享單車產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制可以使行業(yè)發(fā)展中存在的問題如押金返還較慢、車輛處理不及時等得到有效解決。2017年9月，針對共享自行車發(fā)展過程中切實存在的問題，北京市交通委下發(fā)了意見性文件?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，所有自行車共享入駐企業(yè)，不僅要向工商部門登記，還要同時向登記地、登記主管機(jī)關(guān)申報登記，核對出入境來源。與此同時，政府部門也要從多個角度入手，對行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的合理性進(jìn)行審查。如某位企業(yè)負(fù)責(zé)人曾表示：如果提高市場準(zhǔn)入度，企業(yè)的發(fā)展將舉步維艱;如果降低市場準(zhǔn)入度，行業(yè)運(yùn)營成本將得到提升，服務(wù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量將得不到有效保證。這些要求和法規(guī)制定和實施，對共享單車市場的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展有很大的影響。

（二）規(guī)范投放管理

在產(chǎn)品投放過程中，一定要把握好產(chǎn)品數(shù)量與城市人口之間的關(guān)系，控制在合理比例之內(nèi)。從現(xiàn)階段情況來看，多數(shù)企業(yè)在投放自行車過程中存在著一定的盲目性，自行車數(shù)量過多，給城市管理造成了困擾。這就需要政府部門的引導(dǎo)，對投放量加以控制。有些城市已經(jīng)開始著手制定措施，對一次性投入使用的共享單車總量進(jìn)行核實，投入使用后不能隨意增加需求，直到車輛數(shù)量明顯減少，才能進(jìn)行二次投放，二次投放的總量也需要審批。同時，企業(yè)必須就投資金額達(dá)成共識，避免惡性競爭與不必要的浪費(fèi)[6]。

有關(guān)部門迫切需要對自行車投放總量進(jìn)行核查，控制各區(qū)域自行車投放總量，防止自行車投放量過大，造成資源浪費(fèi)，以改善中心區(qū)自行車投放量過大的狀況。因此，要及時對各個區(qū)域自行車的配置量加以調(diào)整，使共享自行車占用停車位的問題得到有效解決，從而改善共享單車亂停亂放而帶來的交通擁堵的現(xiàn)象[7]。

（三）完善配套設(shè)施

各個城市在建設(shè)過程中，要遵循前瞻性原則進(jìn)行規(guī)劃，不能一味關(guān)注機(jī)動車輛，同時，應(yīng)重視自行車出行的環(huán)境安全。在保證自行車使用者安全的情況下，結(jié)合具體情況建設(shè)自行車道。為了讓行人區(qū)分開自行車與機(jī)動車道，可以采取特殊材料與顏色來建設(shè)自行車道。也要結(jié)合共享單車的無樁停車形式，為其劃定合理的停車區(qū)域，并以白色線框作為標(biāo)志。同時，要對人員密集場所進(jìn)行設(shè)施升級改造，如地鐵站、公交站、社區(qū)等區(qū)域，對已投入使用的道路進(jìn)行改造，修建專用自行車道，對配套軟件進(jìn)行升級，制定相關(guān)的自行車騎行規(guī)定，頒布自行車駕駛規(guī)程和罰則等，不僅為自行車的使用提供安全保障，也使共享單車的使用更加規(guī)范[8]。

（四）提高公民素質(zhì)

從規(guī)范公眾行為的角度來看，一方面建設(shè)并實施誠信管理體系，在宣傳方面以及誠信教育方面加大力度，采取有效措施，全面提升公民整體素養(yǎng)。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)公平對待和重視共享單車。政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的處罰和文明教育措施，避免私人占有共享單車。另外，國家在政策上對生產(chǎn)共享單車的企業(yè)提供支持，采取多種手段和方法，加大宣傳力度，確保作為一種重要交通工具的共享單車得到政府以及社會各界的重點(diǎn)關(guān)注，從而使公眾把共享單車作為一種出行方式的意識得到全面提升。為了促進(jìn)社會發(fā)展，提高城市管理水平，政府需要不斷加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，并保持多媒體宣傳力度，努力營造良好的學(xué)習(xí)氛圍，從而使公眾的整體素養(yǎng)能夠得到全面提升。另一方面，從行為引導(dǎo)與控制兩個層面，提升公眾政策參與的有序性。使有關(guān)觀念在公民的思想體系中得到深入貫徹，讓公民知道隨意停車、更換二維碼等行為是不文明的，是對共享單車的一種破壞和占有。完善共享單車誠信管理體制，建立監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范承租人騎車行為，引導(dǎo)共享單車有序發(fā)展。為了尊重公眾的意愿，滿足公眾的需求，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵公眾積極參與并提出相關(guān)建議，把公眾參與和提出建議作為重大決策的必經(jīng)程序[9]。為了及時發(fā)現(xiàn)和解決服務(wù)中存在的問題，有關(guān)部門還應(yīng)設(shè)立意見箱或相關(guān)窗口，方便地獲取網(wǎng)上投訴，確保公眾的投訴和建議得到響應(yīng)和落實。只有作出回應(yīng)，公眾的熱情才能得到提高。只有把共享單車變成全民共享單車，自行車的發(fā)展參與人員、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及所有者才能有效提高其管理水平[10]。

四、結(jié)論

在共享經(jīng)濟(jì)時代，共享單車的誕生，為人們的出行提供了便利，這屬于一種全新的出行方式。但是，這種出行方式在運(yùn)行過程中產(chǎn)生了很多問題，這也充分說明政府對這種新生事物的監(jiān)管不到位，相關(guān)立法有待完善。

不可否認(rèn)，我國的法律秩序還沒有準(zhǔn)備好接受共享單車這種新事物。從這個意義上來說，該文所探討的問題實際上屬于法律的試運(yùn)行，而非對法律的解釋與應(yīng)用。因此，共享單車作為共享經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，它給我國立法帶來了新的挑戰(zhàn)。作為一種新生事物，其需要推進(jìn)與監(jiān)管并行。怎樣實施監(jiān)管，缺乏相關(guān)案例的指引。必須采取的一種監(jiān)管手段是一邊推行，一邊完善。希望該文在監(jiān)管法律的完善以及監(jiān)管決策的制定方面能夠起到借鑒的作用。