文/劉如（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

改革開放40 多年來，中國制造業(yè)發(fā)展迅速，出口占全球比重逐年增加，到2010 年中國制造業(yè)增加值首次超過美國，中國成為世界第一制造大國，制造業(yè)成為中國國民經濟和社會發(fā)展的主要支柱。制造業(yè)改變著世界，供應鏈支撐著制造業(yè)。不僅僅是國家層面的供應鏈系統(tǒng)，還包括企業(yè)、產業(yè)、城市、區(qū)域供應鏈，都在不同程度地支撐著制造業(yè)的組織方式、商業(yè)運作模式與治理結構。

“十四五”時期是全面開啟社會主義現代化強國建設新征程的重要機遇期，更是新一輪科技革命和產業(yè)變革的關鍵發(fā)力期，國際不確定性日益凸顯，中美貿易糾紛、逆全球化沖擊和新冠肺炎疫情的多重疊加影響給中國制造業(yè)帶來了巨大的挑戰(zhàn)，尤其考驗著中國抵御供應鏈安全風險的能力。面對供應鏈的多重挑戰(zhàn)，不得不使我們對國家在中長期發(fā)展征程中如何應對全球供應鏈重組等深層次問題進行重新思考，這也是本研究的邏輯起點。從國家安全與技術依賴的戰(zhàn)略性角度來看，中國制造業(yè)的全球供應鏈彈性應該如何強化，中國在其中扮演什么角色：①美國如何對供應鏈安全進行管理？②中國制造業(yè)供應鏈的戰(zhàn)略任務和戰(zhàn)略措施是什么？③中國在全球供應鏈治理中扮演什么角色？通過回答這些問題，并提出中國制造業(yè)供應鏈安全的戰(zhàn)略任務與舉措，對于判斷中國制造業(yè)發(fā)展方向和制定正確的供應鏈安全戰(zhàn)略具有重要的現實意義。

一、美國供應鏈安全管理的經驗

與美國相比，中國在供應鏈安全風險管理方面起步很晚。美國從2012 年就將供應鏈安全上升到國家戰(zhàn)略的高度，并且從戰(zhàn)略部署、法律保障、標準制定、貿易制裁等多個層級構建了世界級的供應鏈安全生態(tài)圈。美國是世界上對供應鏈安全立法最多、標準最多、投入最多的國家，值得中國研究借鑒。

（一）美國明確將供應鏈安全作為國家戰(zhàn)略

美國發(fā)布的戰(zhàn)略性文件雖然不具有法律效力，卻顯示了美國執(zhí)政者的戰(zhàn)略意圖和目標，是美國發(fā)展的風向標。

一是供應鏈安全上升到美國的國家安全戰(zhàn)略高度。2011 年，美國白宮發(fā)布《網絡空間國際戰(zhàn)略》，呼吁制造業(yè)相關部門加強高科技供應鏈的安全性。2012 年，美國國土安全部發(fā)布了《全球供應鏈安全國家戰(zhàn)略》，指出美國政府會同國家、地方、州、國際和私營企業(yè)的利益相關者共同努力，建立并保護全球供應鏈系統(tǒng)，形成供應鏈彈性，提前防范風險、抵御威脅和危害并能很快從破壞中恢復，保障美國人民的福利和權益以及國家的經濟繁榮。這標志著供應鏈安全早在2012 年就已上升到美國國家安全戰(zhàn)略的高度。

二是美國制造業(yè)供應鏈彈性發(fā)展成為國家戰(zhàn)略優(yōu)先事項。2017 年，美國總統(tǒng)發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》指出，衰落的制造業(yè)有可能破壞美國制造商滿足國家安全要求的能力，支持美國制造業(yè)和彈性供應鏈的發(fā)展是美國優(yōu)先事項。該戰(zhàn)略要求美國廣泛評估關于國防工業(yè)基礎的供應鏈，包括明確對國家安全至關重要的材料、供應鏈關鍵環(huán)節(jié)、核心技術等。

三是美國總統(tǒng)特朗普簽署第13806 號行政命令要求“評估制造業(yè)供應鏈彈性”。2018 年10 月，美國國防部完成該評估工作并發(fā)布《評估并強化美國制造業(yè)和國防工業(yè)基礎及供應鏈彈性》報告，闡明了美國制造業(yè)和國防工業(yè)基礎面臨的十種風險形態(tài)（見表1），分析了導致風險的五種宏觀因素，并提出了涉及投資、政策、監(jiān)管和立法四個方面的戰(zhàn)略性規(guī)劃。

表1 威脅美國制造業(yè)和國防工業(yè)基礎的十種供應鏈風險形態(tài)

四是美國供應鏈安全風險管理納入國家整體的風險管理框架中。2019 年7 月，美國國防后勤局（DLA）發(fā)布的《供應鏈安全戰(zhàn)略》將供應鏈安全集中在供應鏈安全制度化、關鍵數據保護、發(fā)展優(yōu)質供應商、增強供應鏈彈性這4 個重點戰(zhàn)略領域，以更加全面復雜的供應鏈安全體系來識別風險、降低風險、彈性運作和管理風險。該戰(zhàn)略將促進美國供應鏈安全制度化，并將供應鏈安全風險管理納入了整體的風險管理框架中。

（二）美國對供應鏈安全的法律保障

美國主要針對涉及國家安全領域的供應鏈安全制定相關法律。2006 年，美國國家科技委員會發(fā)布《聯邦網絡安全和信息保障研究計劃》，開始關注網絡安全與供應鏈的關系。2008 年，美國總統(tǒng)布什簽發(fā)的《國家網絡安全綜合計劃（CNCI）》提出要建立一個全方位實施全球供應鏈風險管理的體系，并同時啟動了非國家安全信息系統(tǒng)供應鏈風險管理實踐開發(fā)計劃（ICT SCRM）。2018年，總統(tǒng)簽署的《2018 年聯邦采購供應鏈安全法》，設立了聯邦采購安全委員會（FASC），負責美國關鍵信息與通信技術的識別與風險應對措施的擬定。2019年11 月，美國商務部發(fā)布了《確保信息通信技術與服務供應鏈安全》法案，通過對信息技術和服務業(yè)務的限制措施，確保美國關鍵通信設施的供應鏈安全。同年，《國防授權法案》《外國投資風險評估現代化法案》等均對供應鏈風險控制和審查做了具體要求。

（三）美國對供應鏈安全風險管理的標準制定

標準制定不斷提高管理質量和水平，并對管理體系實施監(jiān)督和評價，是完善管理體系的重要過程。對于供應鏈安全風險管理的標準而言，一般分為通用型和行業(yè)應用型。美國制定的供應鏈安全風險管理標準一般都是行業(yè)應用型的。2010 年，美國國家標準與技術研究院（NIST）制定了《聯邦信息系統(tǒng)供應鏈風險管理實踐標準》（NIST IR7622），旨在提高美國對信息通信技術供應鏈風險的戰(zhàn)略性管理能力。在此基礎上，2015 年，NIST 發(fā)布了《聯邦信息系統(tǒng)供應鏈風險管理實踐標準》（NIST SP800-161），優(yōu)化了聯邦組織機構識別、評估、選擇、實施的風險管理流程，提供了開發(fā)供應鏈風險管理的框架。

（四）美國將供應鏈管控作為扼制中國制造業(yè)發(fā)展的重要手段

美國為了重新提振實體經濟，采取諸多措施讓制造業(yè)回歸美國。因此，特朗普政府進行稅務改革吸引制造業(yè)企業(yè)回歸，通過加強供應鏈管控扼制中國企業(yè)，迫使制造業(yè)上游產業(yè)回歸本土。2018年，美國歷史上最嚴厲的出口管制規(guī)則《出口管制改革法》（ECRA）生效，其核心目的就是為了管制涉及到供應鏈安全和高科技范疇的出口行為，運用技術出口限制作為打擊他國制造業(yè)發(fā)展的重要武器。這必然對中國制造業(yè)造成重大影響和運營風險，極大阻礙了中國制造業(yè)加入全球生產體系的步伐。

二、對中國制造業(yè)供應鏈安全的戰(zhàn)略思考

2017 年8 月，中國商務部和財政部發(fā)布《關于開展供應鏈體系建設工作的通知》，在全國17個重點城市開展供應鏈體系建設。10 月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于積極推進供應鏈創(chuàng)新與應用的指導意見》。中國對供應鏈發(fā)展連續(xù)推出重磅政策，意味著中國供應鏈面臨重大的變革。但是，目前中國法律和政策尚未全面覆蓋供應鏈風險管理的問題。中國需要學習借鑒美國供應鏈管理經驗，制定一項關于制造業(yè)供應鏈風險管理的國家戰(zhàn)略，并重新對國家在中長期發(fā)展征程中如何應對全球供應鏈重組等深層次問題進行深思。

（一）進一步提高供應鏈安全在制造業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃中的戰(zhàn)略地位

應該從國家戰(zhàn)略的角度去考慮供應鏈安全的問題，解決國家經濟社會發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，并系統(tǒng)地在“十四五”規(guī)劃、中長期規(guī)劃等階段性戰(zhàn)略中明確供應鏈安全戰(zhàn)略地位。一是在供應鏈安全方面形成國家戰(zhàn)略共識。在2014 年習近平總書記提出“總體國家安全觀”的指導下，中國陸續(xù)出臺了《國家安全戰(zhàn)略綱要》（2015 年1 月）、《國家安全法》（2015 年7 月）等戰(zhàn)略、規(guī)劃和法律。隨著中美大國戰(zhàn)略競爭的加劇和新冠肺炎疫情的全球蔓延，供應鏈安全必然成為國家風險防控和治理的重點內容，需要納入與國家安全相關的組織架構、法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃中。二是確保供應鏈安全在國家戰(zhàn)略部署中的可預測性和可持續(xù)性。在中期及長期的戰(zhàn)略規(guī)劃中，確保供應鏈安全的部署計劃具有可持續(xù)性，明確提出供應鏈安全的發(fā)展路徑和不同時期所要實現的目標，加快構建供應鏈安全保障和防范的舉國體制，補制度短板、強關鍵技術、堵風險漏洞，提升國家現代化經濟體系的抵御能力和恢復能力。三是確保供應鏈安全戰(zhàn)略的靈活性以應對快速變化的外部環(huán)境。在國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略中，難以預測到所有情況的發(fā)生，當面對外部環(huán)境突變時，供應鏈安全戰(zhàn)略部署應該能夠確保結構靈活性，使國家戰(zhàn)略中與供應鏈安全有關的各個領域戰(zhàn)略之間相互融合、協(xié)調，明確各領域戰(zhàn)略之間相互作用的協(xié)作框架，以法規(guī)制度的形式，細化應急聯動的方式，優(yōu)化供應鏈風險防控管理模式，堅持有序整合與布局合理相結合，完善跨部門的信息共享及渠道暢通，從而應對快速突變的外部環(huán)境。四是構建供應鏈安全戰(zhàn)略部署的政策體系。在每個相關部門的中長期規(guī)劃中，與國家戰(zhàn)略規(guī)劃步調一致，明確職責和角色，按照不同部門、不同級別、不同區(qū)域、不同產業(yè)形成相互補充、配合、協(xié)調的供應鏈安全政策體系，增加供應鏈的張力和彈力。

（二）加強供應鏈安全的法律保障、制度改革和標準制定，完善供應鏈風險防范保障體系

面對外部環(huán)境的高度不確定性，不僅需要針對供應鏈安全的制造業(yè)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，還需要相關法律、制度、機制和標準的體系化保障。一是加快制定供應鏈安全管理相關法律法規(guī)。明確各部門在供應鏈安全管理中應當承擔的責任和義務。在今后修訂《國家安全法》時，增加對供應鏈安全管理的條款，作為經濟安全和軍事安全的重要補充內容。二是建立并完善供應鏈安全監(jiān)管制度。覆蓋制造業(yè)全產業(yè)鏈，通過與進出口許可管理制度、負面清單、不可靠實體清單等制度配合，建立完善的國家供應鏈全方位安全管理制度。尤其是針對美國出口管制，中國應結合國情，從技術引進、技術出口、技術應用等方面加快出臺國家技術安全管理清單制度。三是健全供應鏈安全審查機制。針對重要領域的供應鏈關鍵環(huán)節(jié)，建立多維預警機制和風險預警等級制度，實施全方位的潛在風險評估審查，快速定位具有安全隱患的節(jié)點，主動防范供應鏈安全風險。四是促進供應鏈安全相關國際標準的研究制定。加速供應鏈國家標準與國際標準的對接，促進國際間供應鏈管理的務實合作，實現供應鏈安全風險對沖，防范大國戰(zhàn)略競爭的不確定性風險。

（三）加快供應鏈安全監(jiān)管的數字化轉型步伐，提高供應鏈治理的現代化水平

在全球數字化轉型的競爭窗口期，加快供應鏈安全監(jiān)管的數字化轉型步伐是中國制造業(yè)轉型升級的重要內容。中國應該高度重視供應鏈安全，抓住中國率先控制疫情的重要時機，從戰(zhàn)略上把握供應鏈安全監(jiān)管數字化轉型的新趨勢，提高供應鏈治理的現代化水平。一是加快供應鏈監(jiān)管數字化關鍵技術研發(fā)和應用。著力突破邊緣計算、供需機理建模、供應鏈監(jiān)管APP 開發(fā)等數字化關鍵技術，推動物聯網、云計算、5G、人工智能、數字孿生、AR/VR等技術融合創(chuàng)新，加快數字化技術在供應鏈監(jiān)管領域的應用推廣。二是構建制造業(yè)供應鏈綜合服務平臺。形成大數據支撐、網絡化共享、智能化協(xié)作的供應鏈智慧服務體系，深化新一代信息技術與供應鏈監(jiān)管融合發(fā)展，加快區(qū)塊鏈、數字貨幣等支持國際貿易的金融科技創(chuàng)新，推動多層次供應鏈資本市場服務升級，培育供應鏈服務的新模式和新業(yè)態(tài)，使之成為應急狀態(tài)下快速供應鏈部署、精準供需對接、重要物資配置的重要支撐。三是加快研究設計供應鏈數字化監(jiān)管系統(tǒng)。整合制造業(yè)產業(yè)聯盟和科研機構資源，加強戰(zhàn)略性供應鏈數字化監(jiān)管問題研究，配合供應鏈數字化平臺設計安全監(jiān)管系統(tǒng)。研究設計分重點行業(yè)和重點地區(qū)的供應鏈安全評估與風險預警制度，研究設計分類分級的供應鏈管理制度，研究設計針對國際貿易數據、政策、法律和知識產權保護的情報監(jiān)測系統(tǒng)，研究設計政府與企業(yè)之間的電子數據交換與共享制度。四是積極推進國際合作與治理的數字化應用。支持中國企業(yè)加快國際化發(fā)展的步伐，保障全球供應鏈安全的關鍵節(jié)點，進一步推進“數字絲綢之路”建設，使供應鏈安全監(jiān)管更加協(xié)同化、開放化、互動化和國際化，發(fā)揮中國制造的國際競爭優(yōu)勢，加強主動權，掌握主導權，重構全球供應鏈的治理體系。

（四）進一步加大供應鏈安全技術研發(fā)，以科技革命強化風險防范能力

無論是遇到長期的技術出口管制，還是突發(fā)的疫情沖擊，堅持產業(yè)價值鏈向中高端邁進、實現現代產業(yè)經濟高質量發(fā)展的方向不能改變，這是中國實現從制造業(yè)大國向制造業(yè)強國的第一步，更是中國產業(yè)加強國際供應鏈控制力的前提條件。近年來中美對抗頻發(fā)，科技脫鉤現象日趨明顯，制造業(yè)相關利益人開始在長遠戰(zhàn)略上重新審視供應鏈管理，各方面對自主研發(fā)需求的迫切前所未有，為的是盡可能抵消外部沖擊，減輕對外依賴。因此，圍繞價值鏈布局供應鏈，其核心就是著力攻克制約我國產業(yè)轉型升級的“卡脖子”技術和前沿技術。

一是在中長期規(guī)劃中將供應鏈技術創(chuàng)新作為重點關注。中國進一步加強產業(yè)供應鏈核心技術的創(chuàng)新研發(fā)，是持續(xù)保持國際競爭能力的重要事項。建議在中長期規(guī)劃中將供應鏈技術創(chuàng)新作為規(guī)劃重點，進一步加大研發(fā)投入，鼓勵研制性能更好的新一代產品，開發(fā)在更廣闊領域的新用途，保持基礎研究與應用研究的平衡和銜接，讓中國產業(yè)在全球供應價值鏈中占據上風，以應對長期的大國競爭局面和突發(fā)的安全事件風險。二是加強有助于降低國際貿易成本的新技術或新工藝的研究。例如5G 技術和互聯網技術可以降低國際貿易的成本，擴大商品和服務的需求范圍。5G 與互聯網技術可以支撐全球供應鏈平臺的建設和運行，在國際上弱化了語言、貨幣和文化的隔閡，讓信息和產品在供應鏈網絡中無縫流動。三是加強有助于提升供應鏈服務質量的新技術或新工藝的研究。例如自動應答機器人技術可以作為知識淵博的供應鏈專家來解決日常性供應鏈技術問題，幫助企業(yè)排除故障，提供最合理解決方案。四是加快構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制。加強產學研與貿易各主體間協(xié)同創(chuàng)新能力的建設，構建以企業(yè)為主體、價值鏈升級為導向、產學研深度融合的經濟社會創(chuàng)新生態(tài)，深化基礎研究國際合作，以國際供應鏈共性基礎技術合作帶動引領性原創(chuàng)成果、關鍵核心技術、戰(zhàn)略性技術產品的重大突破，加強國家技術轉移區(qū)域中心建設，加快完善科技成果轉化機制，促進核心技術創(chuàng)新制度建設和供應鏈治理效能更好的轉化融合，增強中國制造業(yè)供應鏈的控制力。

（五）推進供應鏈管理的國際合作，增強全球供應鏈掌控力

當前全球化供應鏈治理模式的真正問題是國家自身利益凌駕于全球整體利益之上。面對近年來大國戰(zhàn)略競爭局勢和黑天鵝事件的頻繁發(fā)生，以犧牲國際合作為代價的國家利己主義占據了供應鏈治理的主導地位，全球供應鏈治理模式出現了局限性，需要采取供應鏈管理的國際合作新模式。一是營造良好的供應鏈管理國際合作環(huán)境。把對外開放作為建設現代產業(yè)體系的重要路徑，大幅放寬市場準入，增加外資吸引力，釋放市場活力；積極協(xié)調與其他國家物流、海關、檢驗等供應鏈流程協(xié)同，開通綠色通道，讓亟需的產品和中間產品方便、快捷地通關和發(fā)送，形成包括企業(yè)、供應商、顧客、互補者、競爭對手等參與者的供應鏈網鏈式生態(tài)，確保供應鏈安全。二是引導全球供應鏈治理新模式。在全球供應鏈生態(tài)中采取更加綜合、可相互操作的靈活治理模式，幫助國際社會克服產業(yè)政策困境和貿易政策摩擦；呼吁多國共同探索實現供應鏈保障的解決方案，建立有彈性的區(qū)域供應鏈網絡，促進制造業(yè)供應鏈向分布式、多元化轉變，確保在和平時期和緊急狀況下的供應鏈安全，降低停產和斷供風險；表明中國發(fā)展理念和全球命運共同體主張，示范我國治理模式，爭取國際輿論支持。三是積極協(xié)商簽署多邊貿易協(xié)定。依托區(qū)域經濟伙伴關系和多邊貿易協(xié)定，通過國際合作幫助應對制造業(yè)政策的溢出效應，將區(qū)域、企業(yè)、智庫、產業(yè)之間橫向關聯，將制造業(yè)集群、區(qū)域開發(fā)銀行、科技研發(fā)機構縱向貫通，將供應鏈治理更加緊密、靈活地整合到多邊貿易關系中，成為應對國際不確定因素和國家利己主義的新模式。