[摘要] 在跨界公共危機(jī)成為常態(tài)的背景下，跨界公共危機(jī)治理成為一個新興的研究議題?？茖又茻o法有效應(yīng)對跨界治理難題，而建立在科層制基礎(chǔ)上的公共危機(jī)治理模式治理跨界公共危機(jī)也存在一定程度的治理失靈。作為跨界治理的重要工具，網(wǎng)絡(luò)治理與跨界公共危機(jī)治理高度契合，構(gòu)建跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式成為必然選擇。然而，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性、“效益溢出”、交易成本與“協(xié)同惰性”、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足、“行政區(qū)行政”模式、“分類管理”產(chǎn)生的專業(yè)主義、社會主體力量薄弱、體制機(jī)制不健全等，跨界公共危機(jī)治理面臨協(xié)同難題，成為構(gòu)建跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式的主要障礙。為實(shí)現(xiàn)跨界公共危機(jī)治理模式從科層制到網(wǎng)絡(luò)治理的轉(zhuǎn)型，需要采取培育信任關(guān)系、強(qiáng)化府際協(xié)同、完善制度保障體系、構(gòu)建公私合作網(wǎng)絡(luò)等系統(tǒng)化措施加強(qiáng)治理主體間協(xié)同。

[關(guān)鍵詞] 跨界公共危機(jī)? 科層制? 網(wǎng)絡(luò)治理? 治理失靈? 府際協(xié)同

[基金項(xiàng)目] 本文為國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“跨界公共危機(jī)治理的組織間網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)研究”（張玉磊主持，編號為18BGL234）和2019年江蘇高?！扒嗨{(lán)工程”資助項(xiàng)目的階段性成果。

[作者簡介] 張玉磊，淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院副教授，江蘇高校人文社會科學(xué)校外研究基地培育點(diǎn)“社會風(fēng)險評估與治理法治化”研究員，博士，研究方向?yàn)轱L(fēng)險評估與危機(jī)治理。

[中圖分類號] D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）04-0073-17

一、 跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理：文獻(xiàn)述評與問題提出

在社會主要矛盾發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變、中國特色社會主義進(jìn)入新時代新的歷史背景下，重新審視中國社會風(fēng)險與公共危機(jī)治理所處的時代情境，中國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期又處于社會矛盾凸顯期的基本態(tài)勢沒有變化，貝克關(guān)于“當(dāng)代中國社會因巨大的變遷正步入風(fēng)險社會，甚至將可能進(jìn)入高風(fēng)險社會”①的論斷依然準(zhǔn)確。在高風(fēng)險社會背景下，新時代中國社會風(fēng)險的高度復(fù)雜性、不確定性、不可預(yù)測性、不可治理性等從根本上改變了作為社會風(fēng)險演化結(jié)果的公共危機(jī)的基本特征與治理邏輯。其中一個顯著變化就是公共危機(jī)越來越具有跨界特征，以及由此對建立在科層制基礎(chǔ)上的公共危機(jī)治理模式的挑戰(zhàn)。如何在中國特色社會主義進(jìn)入新時代、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段、跨界公共危機(jī)成為常態(tài)的背景下，響應(yīng)習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)的“發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理的有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”，通過模式轉(zhuǎn)型與制度調(diào)適，實(shí)現(xiàn)跨界公共危機(jī)的有效治理，成為重大的時代議題。

20世紀(jì)后期，隨著全球化、后工業(yè)化進(jìn)程加快，諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等跨界公共事務(wù)不斷涌現(xiàn)，其中作為典型代表的跨界公共危機(jī)得到了學(xué)界越來越多的關(guān)注，相關(guān)研究成果推進(jìn)了對公共危機(jī)跨界屬性的理論認(rèn)知。國外風(fēng)險社會理論學(xué)者首先提出了現(xiàn)代風(fēng)險的跨邊界傳播性和“去所在地化”特征，②③④危機(jī)管理學(xué)者則基于公共危機(jī)特性及其引發(fā)的連鎖后果，對跨界公共危機(jī)的概念、特征及治理方向等展開了深入研究。⑤⑥⑦國內(nèi)學(xué)界近年來也圍繞跨界公共危機(jī)的本質(zhì)特征、基本類型、發(fā)生機(jī)理等方面開展了學(xué)理闡釋，如楊龍、鄭春勇將區(qū)域性公共危機(jī)的特征歸納為跨行政區(qū)分布、管轄權(quán)難以確定、超出地方政府應(yīng)急預(yù)案、存在溢出效應(yīng)和漣漪效應(yīng)等;⑧王剛從公共危機(jī)的行政區(qū)域和治理主體功能角度將跨界公共危機(jī)分為區(qū)域型、功能型和綜合型三種類型;⑨鐘開斌以天津港“8·12”事故為例，從致災(zāi)體“三個階段”（起因、過程、結(jié)果）、受災(zāi)體“三個空間”（物理空間、虛擬空間、心理空間）、救災(zāi)體“三個維度”（層級、主體、階段）等三個方面系統(tǒng)地分析了公共危機(jī)的跨界屬性。①

面對日益頻發(fā)的跨界公共危機(jī)，如何實(shí)現(xiàn)有效治理成為一個新興的研究議題。而打破組織邊界，通過府際、政府部門間縱橫向協(xié)作以及公私部門間整合，構(gòu)建一種網(wǎng)絡(luò)治理模式，已經(jīng)得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)同。自美國2001年“9·11”恐怖襲擊和2005年卡特里娜颶風(fēng)之后，網(wǎng)絡(luò)治理就成為公共危機(jī)治理領(lǐng)域的重要話題。特別是卡特里娜颶風(fēng)由于政府各層次部門間和公共部門、志愿部門、私人部門間協(xié)同合作失效，成為網(wǎng)絡(luò)治理內(nèi)部規(guī)劃和響應(yīng)問責(zé)制度失敗的典型案例，②由此掀起了跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理研究的熱潮。跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理也成為國內(nèi)學(xué)界共識，如馬奔認(rèn)為危機(jī)管理不僅需要府際配合，還需要將私人部門、非政府組織、公民等主體整合到危機(jī)管理過程中，對公共危機(jī)實(shí)施跨界治理，建立行政單位中跨組織、地理空間上跨區(qū)域和優(yōu)勢互補(bǔ)上跨部門的制度化“跨界治理網(wǎng)絡(luò)”;③沈承誠、金太軍指出，當(dāng)前“切割式”行政區(qū)行政模式無法有效治理“脫域”公共危機(jī)，需要建立“網(wǎng)絡(luò)式”區(qū)域公共管理體制;④李敏以長三角為例，指出要對跨域危機(jī)進(jìn)行協(xié)同治理;⑤劉珂指出，治理跨域環(huán)境問題需要有效地將多元行動者組織起來，構(gòu)建區(qū)域行動者網(wǎng)絡(luò)。⑥

上述研究厘清了公共危機(jī)的跨界屬性，指明了跨界公共危機(jī)治理的基本方向。然而，當(dāng)前跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理研究尚處于問題提出和理論建構(gòu)階段，研究整體上處于一種“分散化”局面，還沒有形成一個具有理論內(nèi)聚力和方法獨(dú)特性的研究領(lǐng)域，仍然需要在學(xué)理上進(jìn)行深入的、開拓性的研究。如跨界公共危機(jī)為何要實(shí)行網(wǎng)絡(luò)治理？跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理面臨哪些障礙？如何構(gòu)建跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式？鑒于跨界公共網(wǎng)絡(luò)治理的核心是治理主體間協(xié)同，本文將以網(wǎng)絡(luò)治理為分析框架，通過對跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理必然性及其治理主體間協(xié)同障礙的深入分析，構(gòu)建適合中國情境的跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式。

二、 治理失靈：跨界公共危機(jī)對科層制模式的挑戰(zhàn)

（一） 跨界成為當(dāng)代公共危機(jī)的一個本質(zhì)特征

隨著科學(xué)技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會—技術(shù)系統(tǒng)的規(guī)模愈益龐大，要素集成度與復(fù)雜程度愈益增加，特別是以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)為代表的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打破了時間與空間界限，社會系統(tǒng)呈現(xiàn)區(qū)域關(guān)聯(lián)性、要素流動性、資源依賴性、風(fēng)險疊加性等顯著增強(qiáng)態(tài)勢，治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出越來越多跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門的跨界公共事務(wù)，跨界治理由此興起。①

作為跨界公共事務(wù)的重要領(lǐng)域，當(dāng)代公共危機(jī)愈來愈具有跨界特征，特別是以霧霾、江河污染為代表的大氣污染、水體污染等跨域環(huán)境問題以及傳染性、擴(kuò)散性較強(qiáng)的公共衛(wèi)生事件。當(dāng)前無論是以自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等為代表的傳統(tǒng)公共危機(jī)，還是以信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全、金融安全、恐怖主義等為代表的新興公共危機(jī)，除了具備突發(fā)性、不確定性、破壞性等基本特征外，越來越具有跨區(qū)域、領(lǐng)域、公私邊界的跨界屬性，跨界成為當(dāng)代公共危機(jī)的一個本質(zhì)特征。美國2005年卡特里娜颶風(fēng)、日本2011年福島核泄漏事故以及2020年席卷全球的新冠肺炎疫情等，均呈現(xiàn)鮮明的跨界特征。

（二） 科層制無法有效應(yīng)對跨界治理難題

隨著社會發(fā)展和管理水平的提高，20世紀(jì)初德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯（Max Weber）基于“現(xiàn)代理性”最早提出并闡釋了“科層組織”的組織形態(tài)，最終形成了與現(xiàn)代工業(yè)社會相適應(yīng)的科層制理論?？茖又迫〈议L制成為近代國家一切社會組織普遍采用的組織結(jié)構(gòu)形式?！懊恳粋€國家的行政管理都是以科層的方式組織起來，以實(shí)現(xiàn)管理組織的基本功能，實(shí)施與組織政策和目標(biāo)相關(guān)的規(guī)則與規(guī)章?！雹跉v史發(fā)展證明，在工業(yè)社會低度復(fù)雜性和不確定性條件下，以專業(yè)化、等級制、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化為主要特征的科層制，運(yùn)用法理型權(quán)威實(shí)施管理，通過構(gòu)建的規(guī)則制度體系應(yīng)對所有權(quán)變，能夠自發(fā)達(dá)成目標(biāo)協(xié)同性，對確定環(huán)境下的線性管理具有較強(qiáng)的治理績效，在提高組織運(yùn)行效率、穩(wěn)定社會秩序等方面發(fā)揮了重要作用。

然而，20世紀(jì)80年代人類社會進(jìn)入全球化、后工業(yè)化進(jìn)程后，社會呈現(xiàn)高度的復(fù)雜性和不確定性。在不確定性環(huán)境下非線性管理方面，科層制因煩瑣的規(guī)章和形式化的程序?qū)е虑罢靶?、靈活性、有效性不足，無法適應(yīng)快速變化的外部環(huán)境。因此，現(xiàn)代國家在組織設(shè)計(jì)中存在一個二律背反，即科層制既是必需物，又是實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的障礙。顯然，在當(dāng)今環(huán)境快速變化、權(quán)力日趨分散、組織界限日益模糊的時代，科層制組織結(jié)構(gòu)無力適應(yīng)，特別是其存在的協(xié)調(diào)難題導(dǎo)致其無法有效治理大量涌現(xiàn)的跨界公共事務(wù)。因此，科層制因缺乏靈活性且無法適應(yīng)快速變化的外部環(huán)境而日漸式微，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，再造治理功能，構(gòu)建一種與復(fù)雜社會相適應(yīng)的新組織模式顯得尤為必要。

（三） 科層制公共危機(jī)治理模式存在一定程度的治理失靈

2003年SARS危機(jī)之后，中國開始探索現(xiàn)代意義上的公共危機(jī)治理體系。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，中國形成了以“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）為核心的公共危機(jī)治理體系。與現(xiàn)行的行政管理體制相一致，中國的公共危機(jī)治理體系建立在科層制基礎(chǔ)之上，以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”為基本特征。盡管這種以政府為中心、以行政管轄權(quán)為基礎(chǔ)、以專業(yè)劃分為依據(jù)的公共危機(jī)治理模式，在治理不涉及跨地區(qū)和跨領(lǐng)域、主體屬性單一、利益層次簡單、時間周期短的傳統(tǒng)公共危機(jī)時效果較好，但在治理具有跨域性、系統(tǒng)性、溢出效應(yīng)的跨界公共危機(jī)時，其具有的區(qū)域封閉、部門分割、條塊分治、協(xié)調(diào)困難等碎片化問題日益顯露。

具體來講，傳統(tǒng)科層制公共危機(jī)治理模式與跨界公共危機(jī)治理之間形成了強(qiáng)大的結(jié)構(gòu)性張力，主要表現(xiàn)為：分類管理與跨職能部門屬性間、分級負(fù)責(zé)與跨行政層級屬性間、屬地管理與跨行政區(qū)域?qū)傩蚤g存在沖突，導(dǎo)致不同區(qū)域政府、不同層級政府、不同職能政府、公私部門之間的權(quán)責(zé)劃分與關(guān)系協(xié)調(diào)陷入困境，治理主體間信息傳遞和資源共享不暢，特別是在利益補(bǔ)償機(jī)制缺乏的情況下治理主體間的合作治理不可持續(xù)，跨界公共危機(jī)治理由此陷入失靈境地。

三、 網(wǎng)絡(luò)治理：跨界公共危機(jī)治理的模式選擇

跨界公共危機(jī)的復(fù)雜屬性使得再完美再精準(zhǔn)的分工制度體系都無法有效應(yīng)對，建立在科層制基礎(chǔ)上的公共危機(jī)治理模式存在一定程度的治理失靈。因此，需要重構(gòu)與跨界公共危機(jī)相適應(yīng)的治理模式，網(wǎng)絡(luò)治理模式于是成為必然選擇。

（一） 網(wǎng)絡(luò)治理是治理跨界公共事務(wù)的重要工具

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化、信息智能化時代的來臨，公共事務(wù)的復(fù)雜性顯著增強(qiáng)，這對社會治理形成了巨大挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的科層制治理模式陷入困境。因此，自20世紀(jì)中期以來，公共管理領(lǐng)域不斷興起新的理論以化解公共事務(wù)的治理困境。其中，網(wǎng)絡(luò)治理理論因其卓越的有效性而日漸崛起，成為20世紀(jì)90年代以后西方學(xué)界的顯學(xué)，成為繼新公共管理、新公共服務(wù)和治理理論興起之后出現(xiàn)的一種新型公共治理理論與模式。貝特·科勒（Beate Kohler）和勒納·艾辛（Rainer Eising）在總結(jié)了治理理論體系三種不同的研究途徑即政府管理途徑、公民社會途徑和網(wǎng)絡(luò)治理途徑后，提出“只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征” 。①荷蘭學(xué)者克林（Clean）等也指出，網(wǎng)絡(luò)是治理的新興形式，在國家與私人部門相互依賴性增強(qiáng)的情況下，市場或科層都不被看作治理的恰當(dāng)形式。②中國學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)治理理論的關(guān)注最早始于俞可平的《治理與善治》一書，該書對國內(nèi)外治理理論的相關(guān)研究進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，為國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)治理研究奠定了一定的理論基礎(chǔ)。③此后，國內(nèi)學(xué)界涌現(xiàn)了大量關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理理論的研究成果，已經(jīng)超越了起初的理論引進(jìn)和闡釋階段，開始形成具有中國特色的網(wǎng)絡(luò)治理理論。

作為治理理論發(fā)展的新形態(tài)和一種不同于傳統(tǒng)科層制的理論模式，網(wǎng)絡(luò)治理理論的興起有著深厚的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐需求，其主要源于網(wǎng)絡(luò)社會背景下公共事務(wù)復(fù)雜性和組織間資源依賴性的增加，傳統(tǒng)的科層機(jī)制和市場機(jī)制均無法有效解決日益復(fù)雜的公共管理問題，而私營部門、第三部門及各種社會組織出現(xiàn)在公共事務(wù)治理的舞臺上，公共事務(wù)治理模式亟待轉(zhuǎn)型。基于此，在批判新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、公共選擇理論等理論的基礎(chǔ)上，充分吸納和融入各種治理理論的有益元素，誕生了網(wǎng)絡(luò)治理理論。網(wǎng)絡(luò)治理理論不僅繼承了利益調(diào)整學(xué)派中利益聯(lián)盟與合作的思想，還融入了組織間關(guān)系理論的元素，其所要解決的核心問題是通過優(yōu)化治理機(jī)制，推動政府、市場、社會等多元主體協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。因而，在公共管理環(huán)境復(fù)雜化和不確定性日益劇增的背景下，網(wǎng)絡(luò)治理代表了第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和消費(fèi)者需求等四種趨勢的合流。①

具體來講，網(wǎng)絡(luò)治理理論的核心內(nèi)容包括：（1）主體多元。網(wǎng)絡(luò)是由政府、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、公民等多中心的公共或私人的多元行動主體構(gòu)成，這些性質(zhì)不同的主體均作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)而存在，并依據(jù)比較優(yōu)勢承擔(dān)不同的角色和責(zé)任。其中，政府扮演著“元治理”角色，而私營部門、第三部門都被納入治理主體的范疇。（2）公共價值。網(wǎng)絡(luò)具有共同目標(biāo)，其形成、發(fā)展、運(yùn)作均以共同目標(biāo)為行動指南，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的資源交換，以實(shí)現(xiàn)公共利益、踐行公共價值。 “網(wǎng)絡(luò)治理是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程?！雹冢?）協(xié)同行動。網(wǎng)絡(luò)治理的基本運(yùn)作機(jī)制是信任與合作，組織間在相互信任和共同規(guī)則的基礎(chǔ)上，通過對話、協(xié)商、談判等進(jìn)行資源交換和持續(xù)互動，其協(xié)同不是自上而下的強(qiáng)制式協(xié)同，而是建立在平等相待、相互尊重基礎(chǔ)上的自愿式協(xié)同。正如彌爾頓·L.穆勒（Milton L. Muller）所言：“網(wǎng)絡(luò)是以關(guān)系為基礎(chǔ)而不是以交易為基礎(chǔ)的，它是經(jīng)濟(jì)行動者之間長期的互惠關(guān)系與信任維系，這種關(guān)系太過穩(wěn)定以至于不能被歸類為一種市場交易，而且太過松散以致不能被歸類為一種正式的科層制組織?！雹郏?）資源共享。網(wǎng)絡(luò)治理的基本關(guān)系建立在資源共享的基礎(chǔ)之上，網(wǎng)絡(luò)中的行動者之間彼此依賴，通過資源共享發(fā)掘和整合社會資源。（5）共同規(guī)則。網(wǎng)絡(luò)中的成員必須遵守共同規(guī)則，這些規(guī)則約束著網(wǎng)絡(luò)成員的權(quán)利和責(zé)任。

在充分吸納和融入各種治理理論元素基礎(chǔ)上形成的網(wǎng)絡(luò)治理理論，自誕生以來就因其強(qiáng)大的理論解釋力和現(xiàn)實(shí)適用性而成為眾多學(xué)科的分析工具。該理論準(zhǔn)確地闡述了人類集體行動的組織方式和運(yùn)作過程，既不同于建立在層級劃分基礎(chǔ)之上、過度依賴權(quán)威和命令進(jìn)行管理的科層機(jī)制，也不同于建立在自由競爭基礎(chǔ)之上、主要依靠合同和契約進(jìn)行治理的市場機(jī)制，而是以關(guān)系型契約為核心，打破部門分工邊界，通過正式制度性規(guī)則和非正式契約開展合作共治。因此，網(wǎng)絡(luò)治理突破了傳統(tǒng)的市場與科層制的兩級制度分析框架，形成了市場、科層制和網(wǎng)絡(luò)的三維制度分析框架，是一種對政府、市場與社會治理進(jìn)行高度綜合的理論模式。正如美國學(xué)者沃爾特·鮑威爾（Walter Powell）所言：“網(wǎng)絡(luò)是一種既非市場也非科層制的獨(dú)特‘組織形式或‘治理類型?！雹?/p>

（二） 網(wǎng)絡(luò)治理與跨界公共危機(jī)治理的邏輯契合

網(wǎng)絡(luò)治理的核心內(nèi)容與跨界公共事務(wù)治理具有較強(qiáng)的適用性，被奉為跨界治理的圭臬。同樣，網(wǎng)絡(luò)治理與跨界公共危機(jī)治理高度契合，有效回應(yīng)了當(dāng)前跨界公共危機(jī)治理的失靈問題，成為跨界公共危機(jī)治理模式的理想選擇。所謂跨界公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)治理模式，是指政府、市場、社會等多元治理主體，跨行政層級邊界、行政區(qū)域邊界、職能部門邊界以及公私組織邊界，為有效治理跨界公共危機(jī)形成的彼此依賴、共享權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（如圖1所示）。

跨界公共危機(jī)治理是一項(xiàng)高度復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合協(xié)調(diào)多個層級、多個區(qū)域、多個部門并動員整個社會力量開展，而網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)治理主體的“多元性”，要求多元治理主體之間通過平等協(xié)商、資源共享、信息互通、相互合作等，發(fā)揮出“1+1﹥2”的系統(tǒng)效應(yīng)，其能夠聚集多元治理主體力量，有效整合各類資源，對治理跨界公共危機(jī)具有獨(dú)特優(yōu)勢。如高可靠性組織理論認(rèn)為，有效的應(yīng)急響應(yīng)更加依賴于韌性更高與靈活性更高的組織，面對外界壓力，組織應(yīng)實(shí)現(xiàn)由中心化決策與層級制向去中心化與扁平化轉(zhuǎn)變，并且適時下放權(quán)力、建立靈活的結(jié)構(gòu)。威廉·沃強(qiáng)調(diào)層級結(jié)構(gòu)職能適用于簡單任務(wù)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)才能勝任應(yīng)急管理這種復(fù)雜任務(wù)。凱瑟琳·蒂爾尼也指出，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比層級結(jié)構(gòu)更具韌性，更能抵御災(zāi)害沖擊并從沖擊中快速恢復(fù)。

（三） 跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式的實(shí)踐探索

20世紀(jì)80年代跨界公共事務(wù)大量涌現(xiàn)之后，世界各國遂開始探索與之相適應(yīng)的跨界治理模式。例如，英國通過設(shè)立區(qū)域辦公室、區(qū)域發(fā)展局、區(qū)域議事廳等一系列構(gòu)建區(qū)域伙伴關(guān)系的措施應(yīng)對跨域問題;法國大力推行基于城市合同的區(qū)域治理;美國經(jīng)歷了從打破政府內(nèi)部部門壁壘、注重跨部門協(xié)同到構(gòu)建整體性政府的轉(zhuǎn)變;日本實(shí)施了“廣域行政”以及以此為基礎(chǔ)的“廣域連攜”超行政區(qū)劃治理模式。①在跨界公共危機(jī)治理的實(shí)踐領(lǐng)域，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理模式成為發(fā)展趨勢。美國在“9·11”事件之后將包括聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）在內(nèi)的22個機(jī)構(gòu)合并組建國土安全部，以強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)職能，同時各州也簽訂了州際應(yīng)急救助協(xié)議;日本所有都道府縣、90%以上的市町村簽訂了相互支援協(xié)議;德國內(nèi)政部開展跨州應(yīng)急演練;歐盟建立了各成員國協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件的跨國民事保護(hù)機(jī)制。②

與世界各國一樣，中國的公共危機(jī)治理模式也在不斷發(fā)展演變，主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理體制的變遷上。具體來講，中國的應(yīng)急管理體制大致經(jīng)歷了三個階段：第一個階段是“政府應(yīng)急為主體的單災(zāi)種部門負(fù)責(zé)”體制（1949年中華人民共和國成立到1978年實(shí)行改革開放之前）;第二個階段是“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)”體制（1978年到2003年SARS出現(xiàn)前）;第三個階段是“政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會議牽頭協(xié)調(diào)”體制（2003年至2018年應(yīng)急管理部成立前）。③由此看出，中國應(yīng)急管理體制70年發(fā)展歷程，從單災(zāi)種、專門部門應(yīng)對，到設(shè)置應(yīng)急辦、應(yīng)急議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，再到進(jìn)入新時代后組建應(yīng)急管理部，其總體趨勢是不斷推進(jìn)跨災(zāi)種、跨部門、跨階段、跨區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)，建立整體性、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急管理體制。

綜上所述，無論是從理論分析還是從實(shí)踐進(jìn)程來看，在跨界公共危機(jī)成為常態(tài)的情境下，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理模式從科層制到網(wǎng)絡(luò)制轉(zhuǎn)型已是大勢所趨，這一轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了公共危機(jī)治理理念和結(jié)構(gòu)的根本性變革：在政府層面，傳統(tǒng)的專業(yè)分工、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理、行政區(qū)行政的運(yùn)作機(jī)制將會被打破，取而代之的將是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同、府際協(xié)同、部門協(xié)同，發(fā)揮好應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和相關(guān)職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，形成整體合力，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)“集體行動”;在社會層面，公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)從“中心—邊緣”的線性結(jié)構(gòu)向多中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，打破政府中心治理模式，加強(qiáng)公私協(xié)同，構(gòu)建政府、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、公民等多元共治的“行動者網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)政社“互動協(xié)作”。

四、 協(xié)同難題：跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的主要障礙

網(wǎng)絡(luò)治理的產(chǎn)生并非隨機(jī)的、非理性的，而是具備諸多的限定條件。姜曉萍指出，由于對網(wǎng)絡(luò)治理的行政生態(tài)環(huán)境要件（開放的社會參與、良好的社會信用、互動的社會溝通、持續(xù)的社會學(xué)習(xí)等）與支撐體系（多元合作、目標(biāo)協(xié)同、資源共享、責(zé)任管理等）的認(rèn)知不夠明確，實(shí)踐中存在著多元合作體系結(jié)構(gòu)性和功能性缺陷、信任缺失產(chǎn)生的協(xié)同困境、利益分散化導(dǎo)致的治理持續(xù)性不夠等問題。①因此，在中國“強(qiáng)國家、弱社會”的治理格局中，網(wǎng)絡(luò)治理面臨著比西方發(fā)達(dá)國家更大的困境，甚至一直存在“是利器還是鈍器”的爭論?？缃绻参C(jī)治理在實(shí)踐運(yùn)行中同樣面臨著協(xié)同難題，主要原因包括以下幾個方面。

（一） “經(jīng)濟(jì)人”理性誘發(fā)本位主義

利益是網(wǎng)絡(luò)行動者開展協(xié)同行動的動力，其中扮演“元治理”角色的政府，既具有實(shí)現(xiàn)公共利益的“政治人”屬性，又具有追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，特別是在壓力型體制和政治晉升錦標(biāo)賽模式下，地方政府及其職能部門具有不同的利益需求，利益需求差異必然帶來行為選擇上的差異。這種“集體理性”的自利性博弈誘發(fā)本位主義，導(dǎo)致各級政府缺乏整體性治理理念，囿于本地區(qū)、本部門利益的追逐，嚴(yán)重降低府際協(xié)同動力。跨界公共危機(jī)治理過程中各級政府及其職能部門，同樣受“經(jīng)濟(jì)人”理性驅(qū)使而權(quán)衡自身利益得失，只對本轄區(qū)、本部門職責(zé)范圍的公共危機(jī)負(fù)責(zé)，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的本位主義現(xiàn)象突出。正是“經(jīng)濟(jì)人”理性驅(qū)使產(chǎn)生的本位主義，導(dǎo)致跨界公共危機(jī)治理的公益要求與地方政府及其職能部門的功利動機(jī)之間存在巨大沖突，增加了協(xié)同成本。

（二） “效益溢出”催生“搭便車”或“風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁”行為

跨界公共危機(jī)是一種典型的公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的開放性、流動性等外溢屬性，對其治理也具有較強(qiáng)的公共性和外部性。由于跨界公共危機(jī)的外溢屬性，毗鄰區(qū)域內(nèi)任何地方政府采取治理行動都會對其他地區(qū)產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而跨界公共危機(jī)涉及區(qū)域、利益相關(guān)者都能從中獲益，這就是跨界公共危機(jī)治理的“效益溢出”?！靶б嬉绯觥笨赡墚a(chǎn)生兩種不利結(jié)果：一是部分地方政府采取“搭便車”行為，因?yàn)榧词共煌度氤杀疽矔钠渌貐^(qū)或主體的治理行為中獲益;二是部分地方政府出現(xiàn)“風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁”行為，因?yàn)橥ㄟ^成本-效益權(quán)衡，會減少投入以降低“效益溢出”，甚至?xí)驯据爡^(qū)應(yīng)該投入的成本盡量轉(zhuǎn)嫁給毗鄰政府，從而出現(xiàn)不作為導(dǎo)致負(fù)外部性溢出現(xiàn)象。

（三） 交易成本與“協(xié)同惰性”是重要梗阻因素

根據(jù)制度性集體行動理論，在一個異質(zhì)的主體、復(fù)雜的規(guī)則和互動的系統(tǒng)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)中，治理主體通過協(xié)同雖然能夠獲得社會資本積累和影響力提升，但在協(xié)同過程中也存在交易成本，包括為降低信息不對稱、搭便車、事后違約等采取的信息收集、談判、執(zhí)行與監(jiān)督等行為。理查德·C.菲沃克（Richard C. Feiock）指出，地方政府達(dá)成區(qū)域合作協(xié)議需要付出信息、談判、執(zhí)行和代理四種交易成本（具體見表1），①這四種交易成本的存在嚴(yán)重阻礙區(qū)域合作行為的發(fā)生。另外，治理主體均存在不同程度的“協(xié)同惰性”，表現(xiàn)為政府出于“卸責(zé)心態(tài)”而“不想?yún)f(xié)作”、企業(yè)基于“撇脂傾向”而“不愿協(xié)作”、社會組織困于“志愿失靈”而“不能協(xié)作”、公民由于“邊緣地位”而“不便協(xié)作”。②在跨界公共危機(jī)治理過程中，這些交易成本和“協(xié)同惰性”同樣存在，是跨界公共危機(jī)治理主體間協(xié)同的重要梗阻因素。

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理。

（四） 協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足引發(fā)協(xié)同無法實(shí)質(zhì)進(jìn)行

網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵是多元治理主體能夠在遵守共同規(guī)則的基礎(chǔ)上，采取合作互惠的行動策略。然而，在缺乏內(nèi)部約束與外部激勵的情況下，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性以及由此產(chǎn)生的機(jī)會主義動機(jī)，導(dǎo)致治理主體間協(xié)同僅僅停留在召開會議甚至口頭層面而無法實(shí)質(zhì)進(jìn)行。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)治理理論，網(wǎng)絡(luò)行動者之間采取協(xié)同行動必須確定一個網(wǎng)絡(luò)代理人開展關(guān)系協(xié)調(diào)，網(wǎng)絡(luò)代理人要具有行政權(quán)威，在縱向?qū)哟紊细哂谄渌W(wǎng)絡(luò)成員。③因此，必須具有較高權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，跨界公共危機(jī)治理主體間的協(xié)同行動才能真正得以開展。

在應(yīng)急管理部成立前，為加強(qiáng)公共危機(jī)治理中跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)，中國建立了很多協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，常設(shè)的有國務(wù)院應(yīng)急辦以及各級地方政府的應(yīng)急辦，同時又在某一領(lǐng)域設(shè)有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部等。另外，又建立了很多非常設(shè)的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要分為兩類：一類是由中央政府或若干行政區(qū)上級政府設(shè)立的涉及多個地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);一類是由某一區(qū)域內(nèi)具有較大影響力的地方政府發(fā)起或多個地方政府共同發(fā)起設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組等。然而，無論以上哪類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，均存在級別較低、權(quán)威性不足的問題。即便是應(yīng)急辦也仍然屬于附屬式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在行政層級上低于相關(guān)職能部門，只能依托各級人民政府辦公廳（室）的行政權(quán)威才能有效開展協(xié)調(diào)工作，在實(shí)踐中也只是發(fā)揮應(yīng)急值守職能，而無法進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。其他類型的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多屬任務(wù)導(dǎo)向型的松散機(jī)構(gòu)而不是結(jié)構(gòu)緊湊的實(shí)體機(jī)構(gòu)，甚至沒有專職人員，呈現(xiàn)鮮明的臨時性特征，主要通過定期召開會議、高層行政首長互訪的方式開展協(xié)調(diào)，簽署的合作協(xié)議約束力不強(qiáng)、執(zhí)行力有限。

（五） “行政區(qū)行政”模式產(chǎn)生區(qū)域分割

與科層制相適應(yīng)，當(dāng)前中國區(qū)域管理實(shí)行“行政區(qū)行政”模式。“行政區(qū)行政”模式建立在地域分割基礎(chǔ)上，行政區(qū)劃是其載體和依托，地方政府嚴(yán)格依照行政區(qū)劃、以行政命令方式行使管轄權(quán)。盡管“行政區(qū)行政”模式有利于理順區(qū)域內(nèi)各級政府職能、界定行政范圍、明確各級政府權(quán)責(zé)等，但其本質(zhì)上是一種“閉合型行政”，區(qū)域內(nèi)各級政府囿于局部利益，極易產(chǎn)生區(qū)域分割問題，無法有效治理跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問題。由于跨界公共危機(jī)的影響范圍一般會擴(kuò)散到周邊地區(qū)而超出任何一個區(qū)域政府的管轄權(quán)，因而對其治理應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)府際合作，擯棄“行政區(qū)行政”模式的束縛。然而，當(dāng)前公共危機(jī)治理模式奉行“屬地管理”原則，各級政府不是以整個區(qū)域內(nèi)公共危機(jī)的有效治理為目標(biāo)，而是在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，只負(fù)責(zé)治理發(fā)生在本轄區(qū)內(nèi)的公共危機(jī)，且每個地方政府公共危機(jī)治理的措施、力度、效果有較大差別，顯然這與跨界公共危機(jī)的衍生、擴(kuò)散機(jī)理錯配，成為跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的體制性障礙。

（六） “分類管理”產(chǎn)生的專業(yè)主義影響部門協(xié)同

“分類管理”是當(dāng)前中國公共危機(jī)治理模式的基本原則，不同職能部門分管不同類型的突發(fā)事件。如地震部門負(fù)責(zé)地震災(zāi)害的預(yù)報(bào)和監(jiān)測，水利部門負(fù)責(zé)洪澇災(zāi)害的防范和應(yīng)對，原安監(jiān)部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)事故的預(yù)防、救援和調(diào)查，民政部門負(fù)責(zé)災(zāi)后生活救助等?！胺诸惞芾怼彪m然有利于發(fā)揮各職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，但也容易形成專業(yè)主義。由于跨界公共危機(jī)具有跨職能部門屬性，因而“分類管理”產(chǎn)生的專業(yè)主義一定程度上會影響部門協(xié)同。另外，在公共危機(jī)治理職權(quán)設(shè)定過程中，無論如何進(jìn)行“分類管理”，也無法實(shí)現(xiàn)部門間職能的精確配置，部門間必然存在一定程度的職能交叉。由于跨界公共危機(jī)涉及多個職能部門，部門間職責(zé)交叉會導(dǎo)致責(zé)任中空，甚至推諉扯皮、互相掣肘，出現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”局面。如負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的涉及工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、藥監(jiān)等十多個職能部門，每個職能部門負(fù)責(zé)食品安全鏈條上的不同環(huán)節(jié)，而當(dāng)任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時，因?yàn)椴块T間責(zé)任認(rèn)定困難，所以極易出現(xiàn)各部門將推卸責(zé)任作為主導(dǎo)性策略的行為。

（七） 社會主體力量薄弱制約公私協(xié)同

根據(jù)資源依賴?yán)碚?，資源具有稀缺性、依賴性和互補(bǔ)性，組織為獲得生存、發(fā)展，必須與其他組織經(jīng)常性地交換資源以汲取所需資源?！霸诂F(xiàn)代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題所需要的所有知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需的工具;沒有一個行動者有充分的行動潛力單獨(dú)地主導(dǎo)。”①跨界公共危機(jī)高度的復(fù)雜性和不確定性使得對其治理超越了任何一個主體的資源和能力范圍，政府不能也無力“大包大攬”，而是需要多元主體通過權(quán)力分享、資源共享、責(zé)任共擔(dān)來實(shí)現(xiàn)。因此，公私協(xié)同是跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的題中應(yīng)有之義。然而，雖然以企業(yè)、非政府組織、公民為代表的社會主體已經(jīng)成為跨界公共危機(jī)治理的重要主體，但其意識和能力仍然不足，更多充當(dāng)著依附性的協(xié)同角色，只是在重大公共危機(jī)發(fā)生后才會參與進(jìn)來且主要依靠政治動員的方式，一旦公共危機(jī)事件結(jié)束，這種公私協(xié)同即告終止，其行為不是可持續(xù)的組織化行動和制度化協(xié)同，而呈現(xiàn)出較強(qiáng)的被動性、滯后性特征。

（八） 體制機(jī)制不健全導(dǎo)致府際協(xié)同缺乏制度保障

跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的核心是治理主體間協(xié)同，而協(xié)同既取決于協(xié)同各方的主觀意愿，也需要外在驅(qū)動，這個外在驅(qū)動就是制度設(shè)計(jì)。然而，當(dāng)前中國跨界公共危機(jī)治理過程中治理主體間協(xié)同的體制機(jī)制尚不健全，使得跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理缺乏制度保障，主要表現(xiàn)為：

1. 應(yīng)急預(yù)案缺乏有效銜接。應(yīng)急預(yù)案是基于對現(xiàn)實(shí)情況的預(yù)估所模擬的情景應(yīng)對過程，它規(guī)定了應(yīng)對公共危機(jī)的組織架構(gòu)和程序規(guī)范，是公共危機(jī)治理的原則方案和操作指南，在跨界公共危機(jī)治理中發(fā)揮著重要作用。雖然我國已經(jīng)建立了包括國家總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案等在內(nèi)的“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，但應(yīng)急預(yù)案缺乏有效銜接。由于專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案主要由相關(guān)職能部門制定，往往以部門利益和需要為出發(fā)點(diǎn)，政府間、部門間協(xié)同關(guān)系考慮不充分，加之應(yīng)急預(yù)案演練流于形式，缺乏桌面推演、聯(lián)合演練等形式檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案間的銜接性和協(xié)同度不高。

2. 府際協(xié)同法制建設(shè)滯后。雖然當(dāng)前中國在公共危機(jī)治理領(lǐng)域已經(jīng)建立了比較完善的法制體系，但這是與“一案三制”應(yīng)急管理體系相配套的，遵循的是單災(zāi)種、分部門的立法模式，主要是針對單一應(yīng)急主體的立法，缺乏府際協(xié)同的法律法規(guī)。既有的法律對府際協(xié)同缺乏實(shí)施細(xì)則，對府際協(xié)同中各級政府和部門的權(quán)責(zé)規(guī)定不明確。例如，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》以及相關(guān)法律法規(guī)對府際協(xié)同多是模糊的原則性規(guī)定，責(zé)任劃分、職能界定等隨意性較大，《中華人民共和國立法法》也沒有明確府際協(xié)議的法律地位和效力。在府際協(xié)同的具體過程中，缺乏協(xié)同程序、方式、準(zhǔn)則等方面的制度規(guī)范，導(dǎo)致府際協(xié)同基本依賴上級政府的審時度勢、相鄰政府的自我判斷、社會主體和市場主體的自覺行動。①

3. 府際信息溝通不暢。由于跨界公共危機(jī)的高度緊急性、不確定性和不可預(yù)測性，信息是跨界公共危機(jī)治理尤其是危機(jī)決策的基礎(chǔ)。在科層制公共危機(jī)治理模式下，由于本位主義以及相對封閉的行政體制，各地政府或部門對外為了維持組織邊界或政績考核需要，會選擇性地封鎖與公共危機(jī)相關(guān)的信息，存在遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)等信息碎片化現(xiàn)象。2003年SARS、2020年新冠肺炎疫情發(fā)生初期，均存在由于主觀原因?qū)е乱咔檠杆贁U(kuò)散，錯過了疫情防控的最佳時機(jī)的問題。同時，由于尚未建立統(tǒng)一的信息共享平臺，相關(guān)法律法規(guī)只是強(qiáng)調(diào)信息公開和共享，卻沒有出臺實(shí)質(zhì)性的制度措施，其他政府或部門難以獲取公共危機(jī)的全面信息或獲取信息需要巨大成本而只能保持“理性無知”，產(chǎn)生府際信息采集與傳遞的“信息隔離”現(xiàn)象。

4. 應(yīng)急物資儲備整合不力。資源共享是跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的必要條件，而應(yīng)急物資是資源共享的重要載體。應(yīng)急物資儲備是國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，當(dāng)前中國已經(jīng)初步建立了從中央到地方相對完備的應(yīng)急物資儲備體系，并將部分企事業(yè)單位納入其中，基本形成了政府儲備為主、企業(yè)協(xié)議儲備和市場儲備為輔的格局。②然而，當(dāng)前應(yīng)急物資儲備并未得到有效整合：一是應(yīng)急物資儲備品種偏少、數(shù)量不足。由于資金缺乏和風(fēng)險認(rèn)知偏差，各地儲備的應(yīng)急物資偏重于生活必需品，缺乏那些需求量較大、專業(yè)性較強(qiáng)的應(yīng)急物品，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件中需求量較大的防護(hù)用品、地震發(fā)生后的專業(yè)搜救設(shè)備、環(huán)境污染事件中的專業(yè)檢測器材等。二是應(yīng)急物資儲備缺乏規(guī)劃、供需失衡。受行政體制尤其是條塊管理模式影響，各應(yīng)急物資儲備庫分散于各地方政府及其職能部門，且應(yīng)急物資儲備信息無法共享，在應(yīng)急物資儲備、購買和調(diào)配等方面存在“各自為政”、系統(tǒng)性不足現(xiàn)象。由于應(yīng)急物資儲備主要依據(jù)物資屬性由相應(yīng)職能部門負(fù)責(zé)，在溝通不足的情況下，物資儲備在數(shù)量和品種上缺乏規(guī)劃，因而出現(xiàn)部分物資儲備剩余而部分物資儲備缺乏的供需失衡現(xiàn)象。

五、 制度調(diào)適：跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

2020年1月6日至7日召開的全國應(yīng)急管理工作會議指出，通過三年努力，基本建成高效科學(xué)的中國特色大國應(yīng)急體系，使中國特色社會主義制度優(yōu)越性更加充分彰顯。構(gòu)建跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式，是中國特色大國應(yīng)急體系的重要組成部分，是新時代推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的必然選擇，其核心是采取系統(tǒng)化的措施加強(qiáng)治理主體間協(xié)同。

（一） 培育跨界公共危機(jī)治理主體間的信任關(guān)系

網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)之所以存在，是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)行動者之間相互信任，這是網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定與良性運(yùn)行的基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)治理主體間信任程度越高，協(xié)同意愿就越強(qiáng)烈，協(xié)同成本就越小，協(xié)同發(fā)生的可能性就越高。因此，實(shí)現(xiàn)跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理，首先必須培育跨界公共危機(jī)治理主體間的信任關(guān)系。

1. 合理設(shè)定共同目標(biāo)。組織協(xié)同源于共同目標(biāo)，基于對共同目標(biāo)的認(rèn)同，治理主體間才具有彼此信任的基礎(chǔ)，進(jìn)而采取協(xié)同行動。奧斯特羅姆指出，理性行動者通過談判、妥協(xié)能夠達(dá)成合作來解決公共問題，而自主治理的關(guān)鍵是行動者必須認(rèn)識到共同目標(biāo)，建立起溝通能力和信任關(guān)系。①跨界公共危機(jī)治理主體由于組織性質(zhì)、價值立場、資源稟賦、行動能力等差異，具有不同的協(xié)同動機(jī)和目標(biāo)，而如何促使多元治理主體朝著一個共同目標(biāo)努力，成為構(gòu)建跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式的主要挑戰(zhàn)。因此，必須讓各治理主體充分認(rèn)識到個體目標(biāo)與共同目標(biāo)的依賴關(guān)系與一致性，促使各治理主體樹立整體性治理理念，自愿讓渡部分權(quán)力和利益，把各自目標(biāo)中的共同部分綜合起來形成各方認(rèn)同的共同目標(biāo)，有效整合共同目標(biāo)與地區(qū)、部門目標(biāo)間的差異，通過資源、信息、人員的持續(xù)流動，培養(yǎng)彼此間的信任關(guān)系，彌合治理主體間的利益沖突。

2. 建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制?？缃绻参C(jī)治理不僅是政府的責(zé)任，也需要多元主體的協(xié)同參與。因此，要從戰(zhàn)略高度合理界定跨界公共危機(jī)治理主體間的權(quán)力、責(zé)任界限，建立明確的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。鑒于跨界公共危機(jī)的威脅性、擴(kuò)散性特征，以及政府作為對“資源和權(quán)力進(jìn)行權(quán)威分配”的主體，政府是跨界公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的法定責(zé)任主體，發(fā)揮著核心的“元治理”作用，充當(dāng)著風(fēng)險溝通者、應(yīng)急主導(dǎo)者、資源協(xié)調(diào)者和創(chuàng)新促進(jìn)者等角色。②另外，跨界公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)有賴于政府的統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)，政府在跨界公共危機(jī)治理中承擔(dān)著將多元治理主體有效組織起來的責(zé)任。雖然當(dāng)前以非政府組織、企業(yè)為代表的社會主體在跨界公共危機(jī)治理中發(fā)揮著日益重要的作用，但其主要是基于價值驅(qū)動的自愿參與，并不負(fù)有法定責(zé)任。因此，應(yīng)在跨界公共危機(jī)治理中創(chuàng)新政社間、政企間的協(xié)同模式，形成政府、社會、市場等多元主體合力，更好地發(fā)揮政府外其他主體在跨界公共危機(jī)治理中的作用。

（二） 強(qiáng)化跨界公共危機(jī)治理中的府際協(xié)同

府際協(xié)同是跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)核，主要包括縱向主導(dǎo)的府際協(xié)同和橫向主導(dǎo)的府際協(xié)同，前者主要是中央政府或若干行政區(qū)的上級政府制定涉及多個地區(qū)的區(qū)域協(xié)同策略，各地區(qū)進(jìn)行響應(yīng)而采取協(xié)同行為;后者主要是多個行政區(qū)域或職能部門為治理特定的跨界公共危機(jī)而采取的區(qū)域或部門協(xié)同行動。為加強(qiáng)跨界公共危機(jī)治理中的府際協(xié)同，可以采取以下措施：

1. 治理重心下移，強(qiáng)化縱向間府際協(xié)同。跨界公共危機(jī)的跨行政層級特征決定了對其治理需要發(fā)揮中央、地方、基層等各級政府的作用，因而縱向府際關(guān)系是跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的重要內(nèi)容。當(dāng)前公共危機(jī)治理模式下規(guī)范縱向府際關(guān)系的基本原則是分級負(fù)責(zé)，即每個層級的政府承擔(dān)著不同職責(zé)。由于上下級行政組織之間存在隸屬關(guān)系，上級政府掌握著較多的公共危機(jī)治理權(quán)力和資源，而責(zé)任主要由事發(fā)地地方政府尤其是縣級政府承擔(dān)，①很容易導(dǎo)致基層政府陷入“有責(zé)無權(quán)”悖論中。因此，應(yīng)通過制度化分權(quán)將治理重心下移，建立以地方為主的跨界公共危機(jī)治理權(quán)責(zé)機(jī)制，賦予地方政府尤其是縣級政府更多的權(quán)力和資源（如突發(fā)事件先期處置權(quán)），明確規(guī)定縣、市政府在跨界公共危機(jī)治理中的各項(xiàng)具體職權(quán)，將縱向府際關(guān)系由原來的層級權(quán)力結(jié)構(gòu)演變?yōu)橄嗷f(xié)同的集體行動網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。②

2. 加強(qiáng)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動，強(qiáng)化區(qū)域間府際協(xié)同。充分借鑒美、俄、日、英、法等發(fā)達(dá)國家區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的成功經(jīng)驗(yàn)，打破行政區(qū)劃管轄邊界和原有行政層級的束縛，加強(qiáng)跨界公共危機(jī)治理中區(qū)域間府際協(xié)同。首先，提高區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威。針對當(dāng)前跨界公共危機(jī)治理中區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)規(guī)格不高、權(quán)威不足的問題，建立由上級政府主導(dǎo)的跨域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并依法賦予其必要的跨域協(xié)調(diào)、規(guī)劃、組織和執(zhí)行等職能，強(qiáng)化跨域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威，提高對區(qū)域內(nèi)地方政府行為的約束力。其次，建立常規(guī)化的協(xié)同聯(lián)動工作機(jī)制。加強(qiáng)跨域公共危機(jī)指揮體系建設(shè)，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全、環(huán)境污染等各領(lǐng)域積極開展聯(lián)動執(zhí)法。再次，建立區(qū)域間應(yīng)急資源共享機(jī)制。要謀劃區(qū)域應(yīng)急救援基地（中心）的規(guī)劃與建設(shè)，統(tǒng)籌應(yīng)急管理智力支撐力量共建共享，共同推進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索應(yīng)急管理項(xiàng)目合作和人才交流機(jī)制。

3. 優(yōu)化應(yīng)急管理部內(nèi)涵建設(shè)，強(qiáng)化部門間橫向協(xié)同。在2018年應(yīng)急管理部組建的多重意義中，重要的是強(qiáng)化了應(yīng)急管理職能部門間的橫向協(xié)同，提升了跨部門協(xié)同績效。然而，應(yīng)急管理部一方面面臨著綜合型應(yīng)急管理體制固有缺陷，即將各種應(yīng)急力量整合到一個部門，在應(yīng)對專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的突發(fā)事件時專業(yè)化不足;另一方面面臨著如何將原先涉及自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、消防救援、民政救災(zāi)等專業(yè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化的挑戰(zhàn)。因此，如何既打破原有體制藩籬，又與原“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系相銜接，將分屬不同專業(yè)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急職能部門進(jìn)行整合，以及整合后職能部門間的權(quán)力和利益關(guān)系如何調(diào)整，是應(yīng)急管理部未來一段時間工作的重中之重。為此，應(yīng)急管理部要按照扁平化、信息化原則，明確政府部門間應(yīng)急管理事權(quán)劃分規(guī)則，強(qiáng)化權(quán)威性和綜合協(xié)調(diào)性，加強(qiáng)所有涉及應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)職能、資源與力量的優(yōu)化配置。

（三） 完善跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的制度保障體系

構(gòu)建跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式，必須有相應(yīng)的制度保障體系作為支撐，以推進(jìn)跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理的程序化、制度化和規(guī)范化水平。

1. 健全利益平衡機(jī)制。在跨界公共危機(jī)治理過程中，共同利益是協(xié)同行動產(chǎn)生的根本原因，而地區(qū)利益、部門利益是協(xié)同行動的動力因素。每個治理主體在協(xié)同行動中都會進(jìn)行“成本-收益”分析，當(dāng)收益大于成本時才會選擇協(xié)同。因此，僅僅依靠共同利益的潛在約束作用和凝聚功能，并不能促進(jìn)治理主體間產(chǎn)生協(xié)同行動。構(gòu)建跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理模式，必須認(rèn)可治理主體的“經(jīng)濟(jì)人”理性，尋求共同利益與地區(qū)利益、部門利益的平衡。為此，要激發(fā)各治理主體參與跨界公共危機(jī)治理的意愿，建立“損益者受償、受益者補(bǔ)償”利益平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益在各治理主體間合理分配。當(dāng)務(wù)之急是建立調(diào)節(jié)府際利益分歧的跨域轉(zhuǎn)移支付制度，對利益受損或支付較多成本的地方政府進(jìn)行利益補(bǔ)償，補(bǔ)償金額和支付方式由區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭商定，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府間的利益平衡。

2. 建立信息共享機(jī)制。信息共享是網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)和紐帶，也是影響跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理績效的關(guān)鍵因素。如果實(shí)現(xiàn)信息資源的高度融合、共享，能夠降低跨界公共危機(jī)治理信息資源的獲取、處理與傳遞成本，減少信息不完全和不對稱現(xiàn)象。為建立跨界公共危機(jī)信息共享機(jī)制，政府要在堅(jiān)持信息公開的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，完善現(xiàn)有的信息預(yù)測和預(yù)警系統(tǒng)、信息上報(bào)制度、信息交流制度以及信息發(fā)布制度，提高政府信息公開、采集和辨識能力。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和通訊技術(shù)，建立集數(shù)據(jù)資源中心、信息共享平臺和應(yīng)急決策支撐平臺為一體的跨界公共危機(jī)治理信息網(wǎng)絡(luò)，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，避免可能出現(xiàn)的信息孤島和信息真空現(xiàn)象。

3. 推進(jìn)法律法規(guī)深度融合。首先，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案協(xié)同。由于當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案協(xié)同不足、缺乏銜接性，因而必須加強(qiáng)縱向?qū)蛹夐g、橫向區(qū)域間與部門間的應(yīng)急預(yù)案協(xié)同。為此，建立應(yīng)急預(yù)案審查制度，針對某一具體領(lǐng)域的風(fēng)險源進(jìn)行整理，充分考慮其流動性和擴(kuò)散性，為各地應(yīng)急預(yù)案制定提供相互銜接的行動框架。在應(yīng)急預(yù)案制定過程中，充分吸納不同區(qū)域的應(yīng)急管理人員和相關(guān)專家參與。在應(yīng)急預(yù)案制定出來后，通過桌面推演、雙盲演練、聯(lián)合演練等多種形式，矯正應(yīng)急預(yù)案間的不協(xié)調(diào)。其次，完善府際協(xié)同的法律法規(guī)。在條件成熟時出臺府際關(guān)系法或條例，對區(qū)域間府際協(xié)同或職能部門間協(xié)同給予法律規(guī)定，提高府際圍繞跨界公共危機(jī)治理所簽署協(xié)議的法律效力，將府際協(xié)同納入法治化軌道。再次，明確區(qū)域內(nèi)政府或各職能部門在跨界公共危機(jī)治理中的職責(zé)權(quán)限，建立職責(zé)清單。在此基礎(chǔ)上，建立科學(xué)的考核制度與問責(zé)機(jī)制，明確府際協(xié)同的各項(xiàng)任務(wù)和考核指標(biāo)，將府際協(xié)同納入跨界公共危機(jī)治理的考評體系，對協(xié)同不力的地方政府、職能部門加強(qiáng)問責(zé)，嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

4. 整合應(yīng)急物資儲備體系。按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則，整合應(yīng)急物資儲備體系。首先，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲備的統(tǒng)籌。政府要在充分掌握各地應(yīng)急物資種類、數(shù)量、分布等信息的基礎(chǔ)上，選擇適合于本地的應(yīng)急物資儲備種類和數(shù)量。其次，優(yōu)化應(yīng)急物資儲備方式。嚴(yán)格遵照應(yīng)急物資倉儲標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)急物資儲備倉庫的選址、倉儲容量、儲備品種和數(shù)量等進(jìn)行充分論證，有效整合地方政府間物資儲備;通過政府購買、補(bǔ)貼等多種方式引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)行業(yè)特性、政府要求和市場供需狀況，合理控制應(yīng)急儲備品種和規(guī)模;通過宣傳教育、演練培訓(xùn)等方式促使家庭儲備基本的應(yīng)急物資。①

（四） 構(gòu)建跨界公共危機(jī)治理的公私合作網(wǎng)絡(luò)

跨界公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理要求政府、市場、社會等多元治理主體，打破組織界限，形成平等交流、協(xié)商合作的互動機(jī)制，開展跨領(lǐng)域、跨部門、跨地區(qū)乃至全球性的良性合作，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的跨界公共危機(jī)治理體系。當(dāng)前，跨界公共危機(jī)治理中政府內(nèi)部協(xié)同已經(jīng)得到了足夠重視，而加強(qiáng)政府與外部主體協(xié)同，形成真正的公私合作網(wǎng)絡(luò)成為未來重點(diǎn)努力的方向。雖然我國社會主體發(fā)展滯后，在公共危機(jī)治理資源、技術(shù)和管理等方面還無法與發(fā)達(dá)國家相比，但如果能夠充分發(fā)揮社會主體的自身優(yōu)勢，其仍然是跨界公共危機(jī)治理的重要力量。為此，政府應(yīng)將角色定位從指揮、控制轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督上來，培養(yǎng)社會主體參與跨界公共危機(jī)治理的主體意識和責(zé)任意識，積極開拓參與渠道，如完善重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，充分發(fā)揮該制度所具備的民主功能，不斷提高社會主體參與跨界公共危機(jī)治理能力。

（責(zé)任編輯：徐澍）