孫健 田明

摘 要：中國政府為改善農(nóng)民工就業(yè)和生活環(huán)境提供了一系列公共服務(wù)，但這些服務(wù)卻長期存在供給不足、效率低下、質(zhì)量不高、效果不佳等問題。為此，各地政府不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，其中政府購買農(nóng)民工服務(wù)模式不僅有效提升了農(nóng)民工服務(wù)的供給水平，而且促成了農(nóng)民工政策的積極轉(zhuǎn)型及其治理效能的充分發(fā)揮。中國政府與學(xué)界應(yīng)當(dāng)以購買服務(wù)為視角，加強(qiáng)對農(nóng)民工政策及公共服務(wù)的基礎(chǔ)研究和實踐探索，同時聯(lián)合社會各界力量大力培育服務(wù)農(nóng)民工的社會組織，擴(kuò)大農(nóng)民工服務(wù)購買目錄并提高供給質(zhì)效，加強(qiáng)和完善對購買服務(wù)模式的評估監(jiān)督，從而切實構(gòu)建農(nóng)民工服務(wù)的社會治理格局，充分滿足農(nóng)民工群體對公共服務(wù)的多樣化需求。

關(guān)鍵詞：政府購買;農(nóng)民工政策;公共服務(wù);城鄉(xiāng)融合;社會治理

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2020）05-0061-09

一、引言

20世紀(jì)70年代以來，很多發(fā)達(dá)國家為有效應(yīng)對日益嚴(yán)重的福利危機(jī)，相繼開展了行政效率與服務(wù)質(zhì)量改革。其中，一些國家采取政府購買方式為移民提供公共服務(wù)，不僅為移民的社會融入帶來了極大便利，也使移民社會政策成為了移民治理的核心策略。外國政府購買公共服務(wù)的做法給中國政府體制改革與職能轉(zhuǎn)變帶來了重要借鑒，中國從20世紀(jì)90年代開始在深圳羅湖、上海浦東等地嘗試通過政府購買模式為公眾提供公共服務(wù)。在總結(jié)吸納政府購買試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確“在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度”。作為在城市中打拼的勞動群體，農(nóng)民工也在逐步分享政府購買公共服務(wù)的改革紅利。長期以來，各地政府為改善農(nóng)民工就業(yè)和生活環(huán)境，相繼為其提供了勞動就業(yè)、社會保險、住房保障、子女教育等基本服務(wù)，但政府直接提供的服務(wù)始終存在供給不足、效率低下、質(zhì)量不高、效果不佳等問題，難以有效滿足農(nóng)民工多樣化的服務(wù)需求。為此，中國政府開始打造專門針對農(nóng)民工的公共服務(wù)供給方式，而社會力量的蓬勃發(fā)展恰好為此項改革提供了新的服務(wù)主體和平臺，政府購買農(nóng)民工服務(wù)在這種情境下應(yīng)運而生，如何保障政府購買農(nóng)民工服務(wù)的科學(xué)性、實效性和完善性，便成了中國政界的決策議題與學(xué)界研究的重要課題?；诖?，本研究通過對中國政府購買農(nóng)民工服務(wù)的實踐歷程進(jìn)行全面梳理，深度探究政府購買農(nóng)民工服務(wù)的政策歷程與主要成效，并提出了中國政府在新時期購買農(nóng)民工服務(wù)的改革前景。

二、政府購買農(nóng)民工服務(wù)的政策歷程和實踐探索

20世紀(jì)80年代以來，中國政府持續(xù)調(diào)整和改革農(nóng)民工服務(wù)方式，使得農(nóng)民工政策的服務(wù)效率及其服務(wù)質(zhì)量得到逐步提升。

（一）政府購買農(nóng)民工服務(wù)政策的歷史溯源與發(fā)展歷程

1.允許流動與有限服務(wù)時期（1984-1999年）

1984年發(fā)布的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”，這標(biāo)志著國家開始有限度地放開對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的限制，使農(nóng)民進(jìn)城工作和生活有了明確的政策依據(jù)和具體渠道。1985年的《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》指出，對外來開店辦廠、從事建筑安裝、聯(lián)營運輸、服務(wù)行業(yè)的暫住時間較長的人，登記為寄住戶口，這使農(nóng)民在城市的生活權(quán)和工作權(quán)有了規(guī)范具體的法律依據(jù)。1986年國務(wù)院印發(fā)《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》，允許國營企業(yè)直接從農(nóng)村公開招工并統(tǒng)一實行勞動合同制，這使農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)限制進(jìn)一步解除。1997年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動部等七部門《關(guān)于進(jìn)一步做好組織民工有序流動工作的意見》，要求把民工流動的管理服務(wù)工作納入經(jīng)常化、制度化軌道。至此，中國初步建立了允許農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)并給予有限服務(wù)的農(nóng)民工政策制度。這一階段的國家政策雖然允許農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間流動，但是將農(nóng)民工的角色定位為保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部勞動力而非同普通城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利主體，這對農(nóng)民工的發(fā)展極為不利[1]。

2.規(guī)范流動與基本保障時期（2000-2012年）

2003年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》指出，“要把農(nóng)民工及其所攜家屬的計劃生育、子女教育、勞動就業(yè)、婦幼保健、衛(wèi)生防病、法律服務(wù)和治安管理工作等，列入各有關(guān)部門和社區(qū)的管理責(zé)任范圍”，該政策突出了為農(nóng)民工服務(wù)和維權(quán)兩個理念，標(biāo)志著農(nóng)民工政策實現(xiàn)了從管控到服務(wù)的重大轉(zhuǎn)變。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇”，該政策對建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度進(jìn)行了綜合性布局，對改善農(nóng)民工服務(wù)、維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益提出了明確要求。2012年十八大報告強(qiáng)調(diào)要努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，為完善和創(chuàng)新農(nóng)民工等流動人口的管理和服務(wù)指明了方向。這一時期的農(nóng)民工服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)改善較大，但仍存在住房、醫(yī)療、社保及子女教育等多方面難題，同時，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工之間公共服務(wù)的“新二元”矛盾開始出現(xiàn)，給國家建設(shè)和社會發(fā)展帶來諸多隱患，亟待國家制定新的對策予以全面解決。

3.促進(jìn)遷移與社會治理時期（2013年至今）

2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》要求，“推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府”，該政策標(biāo)志著我國公共服務(wù)供給模式得到全面創(chuàng)新和改善，政府購買社會公共服務(wù)治理格局開始形成。2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》要求“改進(jìn)對服務(wù)農(nóng)民工的社會組織的管理，完善扶持政策，通過開展政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)和支持其依法開展服務(wù)活動”，農(nóng)民工公共服務(wù)開始進(jìn)入社會治理新階段，其供給主體和方式逐步向多元化方向發(fā)展。2016年《財政部民政部關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求“大力推進(jìn)政府向社會組織購買服務(wù)，有效滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求”，該政策在創(chuàng)新社會治理體制、發(fā)揮社會治理效力的同時，有力推動了政府購買農(nóng)民工服務(wù)的開展，使這一階段農(nóng)民工服務(wù)的質(zhì)量和效率得到較大提升。然而，前進(jìn)的道路并不是一帆風(fēng)順的，農(nóng)民工公共服務(wù)仍然存在著培訓(xùn)就業(yè)質(zhì)量不高、勞動保障程度偏低、農(nóng)民工住房困難等嚴(yán)峻問題，政府加快構(gòu)建多層次、多方式的農(nóng)民工公共服務(wù)購買新機(jī)制和新體系已經(jīng)迫在眉睫。

（二）政府購買農(nóng)民工服務(wù)的實踐探索

從以往實踐來看，政府購買農(nóng)民工服務(wù)主要集中在職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持、社會保險、商業(yè)性保險、住房保障、教育學(xué)位、心理健康、文化體育、法律援助、社會工作等多個領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的政策目標(biāo)如圖1所示。

1.職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)

2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》要求“完善政府購買培訓(xùn)成果的機(jī)制，保證承擔(dān)培訓(xùn)任務(wù)的院校、具備條件的企業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其他各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)平等參與招投標(biāo)”。2019年人社部印發(fā)的《新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃（2019—2022年）》提出，“推動落實勞動者自主選擇職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)項目、按培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取補(bǔ)貼的政府購買服務(wù)方式”。各地政府開展了內(nèi)容豐富的購買農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)工作，如2017-2019年江蘇省累計開展政府補(bǔ)貼農(nóng)民技能培訓(xùn)142萬人，農(nóng)民工受訓(xùn)比例接近60%[2]。政府購買農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)提升了農(nóng)民工職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力，促進(jìn)了農(nóng)民工向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

2.創(chuàng)業(yè)扶持服務(wù)

2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》要求“運用政府向社會力量購買服務(wù)的機(jī)制，幫助返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等人員解決企業(yè)開辦、經(jīng)營、發(fā)展過程中遇到的能力不足、經(jīng)驗不足、資源不足等難題”。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》指出，通過政府購買服務(wù)等政策“支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新”。各地政府通過購買服務(wù)等方式大力開展農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)扶持活動。例如，2016年至2020年，青海省通過政府購買創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)成果制度實施農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)五年行動計劃，相繼開展“創(chuàng)辦你的企業(yè)（SYB）”培訓(xùn)、“改善你的企業(yè)（IYB）”培訓(xùn)和“創(chuàng)業(yè)+技能”培訓(xùn)[3];2018年《安徽省人民政府關(guān)于持續(xù)增加城鎮(zhèn)居民收入的意見》明確，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工首次創(chuàng)辦小微企業(yè)并正常經(jīng)營6個月以上的，給予不少于5000元的一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。開展創(chuàng)業(yè)扶持服務(wù)不僅有效提升了農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的職業(yè)素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)能力，還通過創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，增加了返鄉(xiāng)農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會。

3.社會保險補(bǔ)貼服務(wù)

各級政府通過提供保險補(bǔ)貼等方式，推動農(nóng)民工社會保險參保率不斷提高。例如，2015年《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于“雁歸興貴”促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)行動計劃的通知》明確要求，對農(nóng)民工創(chuàng)辦的企業(yè)按其為就業(yè)困難人員實際繳納的基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費的2/3給予補(bǔ)貼;2017年福建省財政廳、人社廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)民工社會保險財政補(bǔ)貼政策的通知》，規(guī)定“對參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費滿一年，近三年內(nèi)享受過我省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政府補(bǔ)貼的農(nóng)民工，可由職工養(yǎng)老保險參保地在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最低檔次繳費標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)的政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)十倍以內(nèi)，給予其一次性社會保險補(bǔ)貼”;2018年廣西人社廳、財政廳印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)補(bǔ)貼工作的通知》，規(guī)定對企業(yè)及其他社會組織吸納參加過廣西歷屆農(nóng)民工技能大賽并獲得國家職業(yè)資格證書或廣西農(nóng)民工技能大賽技能水平證書的農(nóng)民工，按其為農(nóng)民工實際繳納的社會保險費（單位部分）給予不超過2年的社會保險補(bǔ)貼。農(nóng)民工社會保險補(bǔ)貼政策，減輕了農(nóng)民工參加社會保險的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民工參加各種社會保險的比例逐年提升，有力維護(hù)了農(nóng)民工的社保權(quán)益。

4.商業(yè)性保險服務(wù)

商業(yè)性保險具有針對性較強(qiáng)、保障范圍廣泛、繳費手續(xù)便捷、理賠效果較好等特點，易為農(nóng)民工所接受。各地政府購買農(nóng)民工商業(yè)性保險服務(wù)成效突出。例如，2006年重慶市城口縣對農(nóng)民工購買人身意外傷害綜合保險給予財政補(bǔ)貼，即購買一份保費50元的人身意外傷害保險，縣財政補(bǔ)貼30元[4];武漢市自2007年起開展政府購買農(nóng)民工意外傷害保險工作，截至2019年8月，武漢市、區(qū)財政累計投入資金約2100萬元，為近400萬人次外出農(nóng)民工購買了人身意外傷害保險[5]。實踐證明，政府出資為農(nóng)民工購買商業(yè)保險是一項“政府得民心、民工得實惠、社會得穩(wěn)定”的惠民工程，是農(nóng)民工抵御意外風(fēng)險的“保險鎖”和“安全傘”。

5.住房保障服務(wù)

2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》要求將符合條件的農(nóng)民工納入住房保障實施范圍。2016年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出采取市場提供房源、政府發(fā)放補(bǔ)貼的方式，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過住房租賃市場租房居住。很多地區(qū)開展了為農(nóng)民工提供保障性住房服務(wù)。例如，2015年湖北省住建廳印發(fā)《關(guān)于解決農(nóng)民工住房問題的指導(dǎo)意見》，提出要拿出一定比例公租房定向供應(yīng)農(nóng)民工;截至2016年10月，杭州市共有1.5萬余戶農(nóng)民工等外來務(wù)工人員入住公租房[6];四川省從2013年開始實施“農(nóng)民工住房保障行動”，截至2019年9月，累計有30多萬名農(nóng)民工通過公租房實物配租或領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼等方式享受到住房保障[7]。

6.教育學(xué)位服務(wù)

2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》明確指出，對在公益性民辦學(xué)校、普惠性民辦幼兒園接受義務(wù)教育、學(xué)前教育的農(nóng)民工子女，采取政府購買服務(wù)等方式落實支持經(jīng)費。2016年《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》指出，通過政府購買服務(wù)方式安排農(nóng)民工隨遷子女在普惠性民辦學(xué)校就讀。地方政府積極開展購買教育學(xué)位的實踐活動。例如，上海市政府與民辦小學(xué)簽訂購買教育服務(wù)協(xié)議，按照招收農(nóng)民工同住子女人數(shù)給予補(bǔ)貼[8]（p.137-138）;2016年《東莞市政府購買義務(wù)教育階段民辦學(xué)校學(xué)位暫行辦法》明確表示要向民辦學(xué)校購買用于安排符合條件的隨遷子女入讀的義務(wù)教育階段學(xué)位。通過購買學(xué)位、設(shè)施和管理，并在這一過程中建立健全購買教育服務(wù)的淘汰機(jī)制，政府逐漸創(chuàng)造了農(nóng)民工子女教育問題協(xié)同解決的新模式[9]。

7.心理健康服務(wù)

加強(qiáng)農(nóng)民工心理健康服務(wù)，提升農(nóng)民工健康福祉，是全面實施健康中國戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是以人為核心新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義[10]。因此，政府要通過建立咨詢平臺、設(shè)置社區(qū)心理健康服務(wù)中心、應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等多種途徑引導(dǎo)社會資源為農(nóng)民工提供心理健康服務(wù)[11]。各地政府通過購買服務(wù)等方式積極改善農(nóng)民工心理健康服務(wù)。例如，2010年北京回龍觀醫(yī)院在全市開辦10所農(nóng)民工心理健康學(xué)校，聘請心理健康專家為農(nóng)民工提供心理健康服務(wù)[12];2011年哈爾濱市香坊區(qū)委、區(qū)政府在橫道社區(qū)組織開展“關(guān)愛農(nóng)民工暖心志愿服務(wù)行動”，聘請心理專家為農(nóng)民工提供心理疏導(dǎo)服務(wù)，取得顯著效果[13]。政府、社會、市民對農(nóng)民工的幫助和支持，為農(nóng)民工提供了更多的情感、交往服務(wù)，使我國改善農(nóng)民工心理健康的社會支持網(wǎng)絡(luò)初步形成[13]。

8.文化體育服務(wù)

各地政府不斷加強(qiáng)購買農(nóng)民工文化體育服務(wù)力度。如2004年北京市撥付?？?00余萬元支持朝陽區(qū)文化館加強(qiáng)“民工影院”建設(shè)，截至2012年末，“民工影院”為農(nóng)民工等人員放映影片4.5萬余場，觀眾400余萬人次[15];2017年《山西省人民政府辦公廳關(guān)于扶持職業(yè)體育發(fā)展的意見》要求“每場比賽按照不超過場次總票數(shù)10%的比例由政府購買門票，免費發(fā)放給青年學(xué)生、環(huán)衛(wèi)工人、農(nóng)民工等特殊人員”。各地針對農(nóng)民工群體開展的文化體育服務(wù)成效突出，有效提升了農(nóng)民工文化體育生活質(zhì)量和水平。

9.法律援助服務(wù)

政府購買農(nóng)民工法律援助服務(wù)效果明顯，如2007年江蘇省司法廳等部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民工法制宣傳教育工作的意見》，明確提出要通過完善農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，“確保農(nóng)民工在職業(yè)技能培訓(xùn)過程中接受不低于4學(xué)時的法制教育，在本轄區(qū)、本單位居住或工作的農(nóng)民工每年接受不少于4次、不低于6學(xué)時的各級各類各種形式的法制宣傳教育”;2012年壽光市總工會通過購買服務(wù)向社會選聘百名勞動爭議調(diào)解員和法律服務(wù)者，架起職工法律援助“綠色通道”。各地通過政府購買法律服務(wù)為農(nóng)民工提供了強(qiáng)有力的維權(quán)支持，促進(jìn)了農(nóng)民工群體城市融入和公平正義。

10.社會工作服務(wù)

政府通過社會工作，將社會政策轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工所需要的實際服務(wù)，共同促進(jìn)其權(quán)利保護(hù)、能力提升和社會融入[16]。各地政府廣泛開展購買農(nóng)民工社會工作服務(wù)實踐。如2012年廣東“啟創(chuàng)”社會工作服務(wù)中心運用政府購買服務(wù)經(jīng)費，在海珠區(qū)鳳陽街道專項開展“雁家零距離”等農(nóng)民工子女關(guān)愛服務(wù)活動，以化解其安全保護(hù)、社區(qū)適應(yīng)等問題[17];2018年長沙市以政府購買服務(wù)方式，在全市170個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部建立社會工作服務(wù)站，為留守兒童提供關(guān)愛保護(hù)等服務(wù)。綜合來看，政府購買農(nóng)民工社會工作服務(wù)是對基礎(chǔ)性農(nóng)民工公共服務(wù)的技術(shù)提升與質(zhì)量升華，對于建立農(nóng)民工群體需求與公共服務(wù)供應(yīng)之間的良好匹配關(guān)系具有事半功倍的效果。

三、政府購買農(nóng)民工服務(wù)的治理成效

中國政府通過購買、委托、補(bǔ)貼等多種形式，初步建立了政府購買農(nóng)民工公共服務(wù)的運行機(jī)制（參見圖2）。中國政府通過多元供給主體為農(nóng)民工提供服務(wù)，整體提升了農(nóng)民工服務(wù)的供給質(zhì)量和供給效率。

（一）服務(wù)理念升級：從被動承接到主動介入

在改革開放初期，作為城市建設(shè)的重要勞動力，農(nóng)民工通常被定位成外來人員或“城市過客”。在此階段，政府以對農(nóng)民工的調(diào)控和管理為主，針對農(nóng)民工的政策服務(wù)和項目服務(wù)十分有限，政策實踐更多傾向保障農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益而忽略其作為國家公民的社會權(quán)益。21世紀(jì)以來，國家政策逐步轉(zhuǎn)向引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)民工流動并為其提供基本生活和就業(yè)保障，突出強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民工服務(wù)和依法維權(quán)兩個理念，為農(nóng)民工服務(wù)的政策體系和運行機(jī)制基本建立。黨的十八大以來，中國進(jìn)入社會治理新時期，政府購買農(nóng)民工服務(wù)政策體系開始建立并逐步完善，各類社會力量為農(nóng)民工提供服務(wù)的水平和效率正在逐步提升。政府購買農(nóng)民工服務(wù)加快了服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程，有力促進(jìn)了各類社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展，體現(xiàn)了政府與社會聯(lián)合解決農(nóng)民工問題的堅定信念。政府購買農(nóng)民工服務(wù)不僅有效解決了農(nóng)民工在城市生活和就業(yè)中存在的各種突出問題，還對農(nóng)民工家庭融入城市產(chǎn)生了積極推動作用，其開創(chuàng)的購買服務(wù)供給新模式，以更高效、更優(yōu)質(zhì)、更便捷的社會化服務(wù)推動了農(nóng)民工和城市工“同城同待遇”，促進(jìn)了政策理念的優(yōu)化，使其從“被動承接”向“主動介入”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了農(nóng)民工服務(wù)從“政府本位”向“社會本位”的跨越。

（二）服務(wù)內(nèi)容升級：從基本保障到融入支持

從改革開放初期到21世紀(jì)初，國家在對農(nóng)民工進(jìn)行直接管控的同時，也和企業(yè)一道為農(nóng)民工提供了相應(yīng)的保護(hù)性待遇，主要包括提供勞動保護(hù)、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、享有傷病和撫恤待遇等。這些待遇主要是保障農(nóng)民工的勞動再生產(chǎn)，是以促進(jìn)生產(chǎn)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)為首要目的的，因而政府缺乏針對農(nóng)民工的服務(wù)意識和服務(wù)手段。21世紀(jì)以來，國家相繼出臺“把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系”“實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”等諸多支持農(nóng)民工流動和發(fā)展的新政策，政府為農(nóng)民工提供服務(wù)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大。黨的十八大以來，農(nóng)民工政策逐步從簡單保護(hù)向多元支持轉(zhuǎn)型，政府相繼將農(nóng)民工的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、保障性住房、子女教育、法律援助等服務(wù)納入購買范疇，提升了農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，提高了農(nóng)民工社會保障水平和應(yīng)對各種風(fēng)險的能力，改善了農(nóng)民工居住條件和就業(yè)環(huán)境，使農(nóng)民工服務(wù)的質(zhì)量和水平顯著提升。在此背景下，關(guān)心愛護(hù)農(nóng)民工的社會氛圍正在形成，農(nóng)民工服務(wù)也從注重其流動性就業(yè)和寄居式生活保障逐步向支持和促進(jìn)其城市融入的方向轉(zhuǎn)變。政府購買服務(wù)在農(nóng)民工需求與社會組織供應(yīng)之間搭起了一座互利的橋梁，提升了農(nóng)民工社會政策質(zhì)量并推動農(nóng)民工政策共同體良性成長，其所鑄造的公共服務(wù)寶庫為解決農(nóng)民工問題注入了強(qiáng)力砝碼。

（三）服務(wù)機(jī)制升級：從政府管理到社會治理

隨著服務(wù)型政府理念的形成，多元治理在公共服務(wù)中變得越來越重要[18]。政府購買農(nóng)民工公共服務(wù)，使政府、社會組織與農(nóng)民工形成了相互配合、緊密協(xié)作的新型關(guān)系，構(gòu)筑了多元參與、職責(zé)分明、協(xié)商共治的農(nóng)民工公共服務(wù)治理新機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民工服務(wù)實現(xiàn)了從政府管理到社會治理的根本性轉(zhuǎn)變。第一，政府購買服務(wù)推進(jìn)了政府改革和職能轉(zhuǎn)變，減輕了政府直接供給農(nóng)民工服務(wù)的沉重負(fù)擔(dān)，對形成“小政府、大社會”治理格局起到了促進(jìn)作用;第二，政府購買服務(wù)增強(qiáng)了社會組織造血功能和服務(wù)能力，推進(jìn)了服務(wù)農(nóng)民工社會組織的發(fā)展壯大，造就了一大批誠實守信、運作規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、效益突出的品牌社會組織，使服務(wù)農(nóng)民工社會組織的能力和水平得到明顯提升;第三，政府購買服務(wù)促生了共同治理農(nóng)民工融入問題的新模式，政府購買農(nóng)民工服務(wù)構(gòu)建了“政府—市場—社會組織—農(nóng)民工—社會評價機(jī)構(gòu)”互動合作機(jī)制，使五者緊緊圍繞“提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)民工公共服務(wù)”這個目標(biāo)形成了命運共同體，在持續(xù)互動中發(fā)揮出各自最大的能量和作用。

（四）服務(wù)范圍升級：從少數(shù)接觸到大眾受益

公共服務(wù)的基本屬性在于“公共性”，政府在提供農(nóng)民工公共服務(wù)時應(yīng)盡可能地實現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”。從1984年到1988年，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)資價格的上漲對農(nóng)民外出產(chǎn)生了推力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市的發(fā)展則對其產(chǎn)生了拉力，“推拉”力量使農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力數(shù)量每年都在450萬人以上[19]。與此同時，政府對農(nóng)民工的管理也隨著時代的變遷而不斷改善，從最初對小規(guī)模的農(nóng)民工實施基本的工作和生活保障，逐步發(fā)展到對數(shù)量龐大的農(nóng)民工及其家庭提供城市基本公共服務(wù)，特別是政府購買農(nóng)民工服務(wù)模式，使新時期農(nóng)民工服務(wù)范圍和規(guī)模實現(xiàn)了“雙拓展”，促進(jìn)了農(nóng)民工服務(wù)由注重短期數(shù)量供應(yīng)向保障長期優(yōu)質(zhì)供給的轉(zhuǎn)變，揭示出農(nóng)民工公共服務(wù)從“少數(shù)接觸”到“大眾受益”的歷史性變遷。第一，政府購買農(nóng)民工培訓(xùn)服務(wù)提升了農(nóng)民工的人力資本，農(nóng)民工的職業(yè)技能素養(yǎng)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力得到顯著增強(qiáng)，其就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境也得到明顯改善。第二，政府購買農(nóng)民工公共服務(wù)整體改善了農(nóng)民工及其家庭的生活質(zhì)量，農(nóng)民工對政府和社會組織的滿意度不斷提升，其對城市生活的歸屬感、幸福感逐步增強(qiáng)。第三，政府購買公共服務(wù)促進(jìn)了農(nóng)民工的社會融入。社會組織具有更加專業(yè)性的化解社會矛盾和社會風(fēng)險的能力，對于溝通、銜接、融合城市居民和農(nóng)民工的關(guān)系起到了關(guān)鍵作用，能夠促使全社會形成關(guān)心、愛護(hù)、包容、支持農(nóng)民工的良好氛圍。綜合來看，政府購買農(nóng)民工服務(wù)初步實現(xiàn)了農(nóng)民工與城市居民在公共服務(wù)上的權(quán)益均等、服務(wù)共享，鑄造了中國治理農(nóng)民工問題的智慧寶庫。

四、政府購買農(nóng)民工服務(wù)的改革展望

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和實踐探索

目前，政府購買服務(wù)制度未能重點關(guān)注農(nóng)民工服務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)民工服務(wù)水平仍然較低。因此，政府應(yīng)當(dāng)將購買農(nóng)民工服務(wù)作為關(guān)鍵內(nèi)容納入整個購買服務(wù)體系并給予重點支持。第一，夯實基礎(chǔ)理論研究。通過理論研究摸清政府購買農(nóng)民工服務(wù)的特殊規(guī)律，構(gòu)建具有創(chuàng)新性、實踐性和指導(dǎo)性的理論體系，確保農(nóng)民工服務(wù)提檔升級，更好地滿足農(nóng)民工就業(yè)和生活需要。第二，實現(xiàn)從“保護(hù)”到“支持”的轉(zhuǎn)變。要通過政府購買服務(wù)方式不斷改善農(nóng)民工就業(yè)條件、居住條件、子女教育條件和社會保障條件，實現(xiàn)農(nóng)民工服務(wù)從基礎(chǔ)性“保護(hù)”向多維度“支持”的轉(zhuǎn)變，支持和推動農(nóng)民工積極融入城市。第三，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)均等化是農(nóng)民工市民化的基本前提，政府必須改變過去只為戶籍人口服務(wù)的行政方式，更加公平地為包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有居民提供均等的公共服務(wù)，建設(shè)面向所有勞動者的服務(wù)型政府[20]，以切實推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。同時，政府購買農(nóng)民工服務(wù)需要強(qiáng)化農(nóng)民工公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)合共建，以推動各種力量合作共贏、共同發(fā)展。

（二）積極培育服務(wù)農(nóng)民工的社會組織

政府購買農(nóng)民工服務(wù)，不僅是政府解決農(nóng)民工問題的有效辦法，更是政府聯(lián)合社會力量共促國家發(fā)展的重要手段。在政策場域提升開放性和包容性是政社關(guān)系走向良性發(fā)展軌道的重要因素[21]。政府只有從供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，大力培育、扶持服務(wù)農(nóng)民工社會組織，才能夠促進(jìn)農(nóng)民工公共服務(wù)質(zhì)量與水平的不斷攀升。第一，創(chuàng)造良好的政策制度環(huán)境。政府應(yīng)打造系統(tǒng)完善的社會組織政策體系，采取降低準(zhǔn)入門檻、提供基礎(chǔ)設(shè)施、增加購買規(guī)模、減免相關(guān)稅費等措施，增強(qiáng)社會組織的造血功能和發(fā)展后勁，推動服務(wù)農(nóng)民工社會組織實現(xiàn)良性發(fā)展。第二，提升服務(wù)能力。政府應(yīng)全面制定和落實社會組織發(fā)展規(guī)劃，通過增加孵化培育、提供發(fā)展平臺、做好人員培訓(xùn)等多種方式，不斷提升社會組織服務(wù)農(nóng)民工的能力和水平。第三，促進(jìn)社會組織建立良性競爭關(guān)系。政府應(yīng)通過公開公平、競爭擇優(yōu)方式選擇社會組織承接農(nóng)民工服務(wù)，努力激發(fā)社會組織內(nèi)生活力，逐步形成公平競爭、優(yōu)勝劣汰的社會組織發(fā)展格局，造就大批政治可靠、管理規(guī)范、專業(yè)高強(qiáng)、社會認(rèn)可、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)農(nóng)民工社會組織。

（三）擴(kuò)大購買目錄與提高供給質(zhì)效

做好政府購買農(nóng)民工服務(wù)工作，必須在擴(kuò)大購買目錄和提高供給質(zhì)效上下功夫，切實滿足農(nóng)民工多樣化的社會需求。第一，依據(jù)農(nóng)民工需求制定購買目錄。政府應(yīng)建立以農(nóng)民工需求為導(dǎo)向的購買服務(wù)模式，認(rèn)真征詢和吸納農(nóng)民工的意見與建議，以農(nóng)民工的住房保障、子女教育、法律援助、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文體休閑、心理健康等多維需求為重心，精準(zhǔn)制定政府購買農(nóng)民工服務(wù)目錄，確保政府購買服務(wù)不發(fā)生偏離和錯位。第二，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，鼓勵和支持社會組織積極參與承接各種農(nóng)民工服務(wù)項目并不斷提升服務(wù)質(zhì)效。此外，政府還要根據(jù)實際情況，注重優(yōu)化項目申報、預(yù)算編制、項目公示等各項流程，提高政府購買運行效率，并結(jié)合服務(wù)供求實際和社會組織發(fā)展情況適當(dāng)延長合同期限，以利于社會組織進(jìn)行農(nóng)民工服務(wù)的長遠(yuǎn)打算和總體布局。第三，促進(jìn)政府購買農(nóng)民工服務(wù)平衡發(fā)展。實踐證明，政府購買農(nóng)民工服務(wù)是一件促改革、利發(fā)展、得民心、順民意的好事，政府應(yīng)高度重視購買農(nóng)民工服務(wù)工作，通過擴(kuò)大購買范圍和購買規(guī)模，實現(xiàn)政府購買農(nóng)民工服務(wù)無盲角、廣覆蓋，促進(jìn)政府購買農(nóng)民工服務(wù)平衡發(fā)展。

（四）加強(qiáng)對購買服務(wù)的評估監(jiān)督

加強(qiáng)評估監(jiān)督工作，是實現(xiàn)政府購買目標(biāo)的重要手段和基本保障。政府只有對其所購買的服務(wù)建立客觀剛性的評估監(jiān)督機(jī)制，實施科學(xué)評估、有效監(jiān)督和剛性管理，才能保障公共服務(wù)達(dá)成公共理性要求[22]。第一，加強(qiáng)評估監(jiān)督法律法規(guī)建設(shè)。相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)制訂具有可操作性的公共服務(wù)監(jiān)管法規(guī)及實施細(xì)則，明確各監(jiān)管主體的職責(zé)分工，加強(qiáng)公共服務(wù)監(jiān)管法律實施[23]。第二，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)體系和運行機(jī)制。在購買服務(wù)過程中，政府不但要建立嚴(yán)密的監(jiān)管機(jī)制，還要設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)的評價指標(biāo)體系[24]。評估指標(biāo)設(shè)置應(yīng)充分實現(xiàn)數(shù)量化、系統(tǒng)化、科學(xué)化，監(jiān)管運行機(jī)制要涵蓋購買農(nóng)民工公共服務(wù)的全過程，并逐步加強(qiáng)社會、媒體、網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)民工的監(jiān)督力度。同時，政府還須在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，適時開展政府購買農(nóng)民工服務(wù)績效第三方評估工作，提升購買資金效益和服務(wù)質(zhì)效水平。第三，建立服務(wù)效果反饋機(jī)制。農(nóng)民工是政府購買服務(wù)的直接服務(wù)對象，他們對服務(wù)效果具有最終評判權(quán)，“農(nóng)民工滿意度”應(yīng)成為評估監(jiān)督主要指標(biāo)和重要內(nèi)容。評估監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)及時向政府和社會組織反饋“農(nóng)民工滿意度”和改進(jìn)相關(guān)工作的意見，促進(jìn)政府和社會組織不斷改進(jìn)公共服務(wù)工作。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

Abstract： The Chinese government has provided a series of public services to improve the employment and living environment of migrant workers， but its services always have problems such as insufficient supply， low efficiency， low quality， and poor results. To this end， the government has continuously innovated the public service supply model. The government has effectively improved the supply and service level of social policies for migrant workers by purchasing public services for migrant workers. The government should strengthen the basic research and practical exploration of purchasing public services for migrant workers， actively cultivate social organizations serving migrant workers， expand the purchase catalog and improve the quality and efficiency of supply， strengthen and improve the evaluation and supervision of purchasing services， so as to construct the social governance pattern of migrant workers and fully meet the diverse needs of migrant workers for public services.

Key words： government purchase， policies for migrant workers， public services， urban-rural integration， social governance