全面二胎政策背景下學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)
——以煙臺(tái)市為例

王宗婧 陳健 鄭德友

（煙臺(tái)工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264006）

一、引言

2016 年全面放開(kāi)二孩政策，這意味著我國(guó)將迎來(lái)“嬰兒潮”，這一人口政策的變動(dòng)必將會(huì)給我國(guó)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多的影響，影響教育的發(fā)展結(jié)構(gòu)、速度、規(guī)模和質(zhì)量等。而作為學(xué)前教育的教育起始階段必將先行受到影響，2019 年是第一個(gè)二孩學(xué)前教育需求的高峰年，關(guān)系到億萬(wàn)家庭的公共教育需求。煙臺(tái)市居民生育意愿強(qiáng)烈，外來(lái)流動(dòng)人口旺盛，更應(yīng)重視學(xué)前教育發(fā)展。

二、煙臺(tái)市近年來(lái)學(xué)前教育發(fā)展基本情況

煙臺(tái)在園幼兒2015 年-2019 年呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，而幼兒園數(shù)量以及每年的招生人數(shù)在此期間出現(xiàn)反復(fù)，且走勢(shì)一致（見(jiàn)表1）。據(jù)調(diào)查，截止到2019年7 月，煙臺(tái)市共有幼兒園954 所，其中公辦及公辦性質(zhì)幼兒園400 所，僅占41.9%，民辦園554 所，占比58.1%，在園幼兒18.1萬(wàn)人，無(wú)論幼兒園數(shù)量還是在園人數(shù)都比去年有了極大的提升。2019 年是二孩入園需求首個(gè)高峰年，煙臺(tái)市適齡入園幼兒大幅增加。但現(xiàn)有的園區(qū)不能滿(mǎn)足入園需求，且公辦園數(shù)量仍占少數(shù)，通過(guò)調(diào)研訪(fǎng)談，大部分家長(zhǎng)反映民辦園收費(fèi)較高，在園幼兒逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，煙臺(tái)市學(xué)前教育仍然面臨“入園貴、入園難”的問(wèn)題。

同時(shí)，煙臺(tái)地區(qū)幼兒園專(zhuān)任教師從2015 年到2017 年變化不大從2015 年的1.006萬(wàn)人增加到2017 年的1.0891萬(wàn)人，只增長(zhǎng)了831 人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在園幼兒的增幅，幼兒教師缺口較大。同時(shí)由于幼兒教師在編制、待遇等方面存在很多問(wèn)題，導(dǎo)致幼兒教師流動(dòng)性較大，給學(xué)前教育帶來(lái)更大的壓力。

三、煙臺(tái)市學(xué)前教育在發(fā)展中存在的問(wèn)題分析

（一）學(xué)前教育資源分配不平衡，入園貴、入園難問(wèn)題突出

煙臺(tái)市學(xué)前教在育學(xué)位供給、教育資金以及專(zhuān)任教師等各方面存在教育資源供給不平衡的隱患。優(yōu)質(zhì)的公辦園大多分布在城區(qū)，城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好、管理規(guī)范，軟硬件設(shè)施配備較為齊全，師資隊(duì)伍整體素質(zhì)較好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)公辦園幼兒園、優(yōu)質(zhì)普惠性園數(shù)量少，村集體辦園比較多，而村集體辦園的學(xué)費(fèi)雖然參照公辦園，但是總體條件和辦學(xué)質(zhì)量較差。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園“裝不滿(mǎn)”，城區(qū)幼兒園“擠不下”的憂(yōu)患。煙臺(tái)其他下轄市、區(qū)也存在這樣的問(wèn)題。同時(shí)公立園門(mén)檻高、私立園收費(fèi)貴的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題得不到解決。在煙臺(tái)某些普通私立園的收費(fèi)是公立園的1.5倍-2.5倍，但是公立園“一學(xué)位難求”也是困擾很多家長(zhǎng)的問(wèn)題。

（二）現(xiàn)有學(xué)前教育無(wú)法滿(mǎn)足新時(shí)代對(duì)學(xué)前教育新需求

新時(shí)代家長(zhǎng)對(duì)教育質(zhì)量更重視，十九大回應(yīng)新時(shí)代教育新需求，明確提出“辦好學(xué)前教育”“努力讓每個(gè)孩子都享有公平而質(zhì)量的教育”，“幼有所育”已成為人民群眾關(guān)注度相對(duì)較高的重要民生事項(xiàng)。

當(dāng)前學(xué)前教育主要矛盾已經(jīng)由“入園難”轉(zhuǎn)變?yōu)榫徒叭牒脠@”“好入園”難，煙臺(tái)很多地區(qū)幼兒園學(xué)位供應(yīng)多年不見(jiàn)增長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園占比少，例如長(zhǎng)島縣城區(qū)幼兒園學(xué)位供應(yīng)卻20 多年沒(méi)有增長(zhǎng)，整個(gè)長(zhǎng)島沒(méi)有一所標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園。另外煙臺(tái)很多幼兒園超標(biāo)準(zhǔn)招生，辦園質(zhì)量無(wú)法保證。部分幼兒園未配保育員，沒(méi)有達(dá)到省辦園“兩教一?！睒?biāo)準(zhǔn)。部分幼兒園招生超過(guò)班額規(guī)定，甚至超出2 倍，教師無(wú)法深入開(kāi)展教育教學(xué)研究，保教水平和辦園質(zhì)量受影響。

（三）政府投入不足，監(jiān)管不到位，阻礙學(xué)前教育良性發(fā)展

雖然近年來(lái)政府對(duì)學(xué)前教育的投入力度不斷加大，但學(xué)前教育仍然處于財(cái)政投入最薄弱的環(huán)節(jié)，再加上底子薄、欠賬多，投入不足，公益普惠優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源短缺，煙臺(tái)學(xué)前教育良性發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。以煙臺(tái)市市本級(jí)國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)情況為例，2015 年-2018 年以來(lái)學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入在941萬(wàn)到1066萬(wàn)之間。所占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入比例在0.56%-0.87%之間，占普通教育（包括學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育、高等教育）投入比例基本在7.76%-8.34%之間?？梢?jiàn)學(xué)前教育投入在教育投入中占比太低。

同時(shí)收費(fèi)監(jiān)管不到位，引發(fā)了一些收費(fèi)亂象。學(xué)前教育培訓(xùn)、幼兒成長(zhǎng)中心、親子教育活動(dòng)班等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)始承接其幼兒園的功能，但又不符合全日制幼兒園的辦學(xué)條件，存在安全隱患和教學(xué)糾紛。另外從幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定來(lái)看，目前學(xué)前教育成本核算出的結(jié)果一般都遠(yuǎn)低于實(shí)際的成本，比如幼兒園教職工薪資水平很低，不能體現(xiàn)其勞動(dòng)價(jià)值。[1]

（四）幼兒教師工資低待遇低、流動(dòng)性大、素質(zhì)良莠不齊

幼師工資低、流動(dòng)性大是煙臺(tái)幼教行業(yè)存在的普遍問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，幼師工資在2000-4000元之間的占比最大。同等情況下，煙臺(tái)市小學(xué)教師的收入是幼師的2-5倍。待遇缺乏保障，因此人才流失嚴(yán)重，好的優(yōu)秀的幼兒教師不愿意干，而幼兒園為了生存，只能降低門(mén)檻，招聘未取得幼兒教師資格證書(shū)的教師，這直接造成幼兒教師隊(duì)伍良莠不齊。

四、構(gòu)建煙臺(tái)市學(xué)前教育公共服務(wù)體系的對(duì)策和建議

（一）建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量共同參與、合理配置的供給機(jī)制

目前，在學(xué)前教育領(lǐng)域主要存在著公辦園為主導(dǎo)、民辦園為主體的辦園格局，正是由于市場(chǎng)和社會(huì)力量的介入，學(xué)前教育市場(chǎng)化導(dǎo)致政府在學(xué)前教育發(fā)展中的職責(zé)被弱化，但又缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制監(jiān)督市場(chǎng)，在一定程度上導(dǎo)致了學(xué)前教育的不公平，構(gòu)建學(xué)前教育服務(wù)體系需要建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量共同參與、合理配置的供給機(jī)制。

一方面加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)公辦園為主導(dǎo)的社區(qū)幼兒教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。相關(guān)研究表明：“公辦幼兒園占比與園所教育質(zhì)量之間存在高度正相關(guān)關(guān)系，隨著公辦幼兒園占比的提高，等級(jí)園和優(yōu)質(zhì)園占比也相應(yīng)提高?！盵2]在農(nóng)村整合設(shè)立中心幼兒園及其分園，全面推行“鎮(zhèn)村一體化”管理體制，社區(qū)、農(nóng)村幼兒園由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心幼兒園統(tǒng)一管理，轄區(qū)內(nèi)其他民辦或者公辦幼兒園接受中心幼兒園業(yè)務(wù)交流與指導(dǎo)，開(kāi)展定期業(yè)務(wù)交流，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展和提高。在城區(qū)，發(fā)揮公辦骨干幼兒園的示范引領(lǐng)作用，大力推行集團(tuán)化辦園，拓展輻射城區(qū)公益優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源。另一方面，通過(guò)民辦公助、公辦民營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等合作模式，加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦幼兒園這一學(xué)前教育社會(huì)力量的扶持和發(fā)展，發(fā)揮民辦園自主靈活的優(yōu)勢(shì)，減輕政府的負(fù)擔(dān)，滿(mǎn)足群眾需求。最后，還要大力支持和規(guī)范營(yíng)利性民辦幼兒園的發(fā)展，作為市場(chǎng)主體，政府需要通過(guò)合作的方式，提高民辦幼兒園的伙伴地位，同時(shí)對(duì)其加以規(guī)范和引導(dǎo)，注重監(jiān)管，杜絕市場(chǎng)失靈同時(shí)為學(xué)前教育注入更多的活力和公平，讓幼兒及其家庭有更多自主選擇權(quán)。

（二）建立合理的學(xué)前教育財(cái)政投入機(jī)制

學(xué)前教育良性發(fā)展必須有良好的財(cái)政支持。一是需建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公民辦一體的學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)經(jīng)保障制度。加強(qiáng)政府重視，將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入單獨(dú)列入政府財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，規(guī)定學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在全部教育經(jīng)費(fèi)中所占的比率，同時(shí)建立公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。二是進(jìn)行學(xué)前教育保教費(fèi)成本核算，確立政府、家庭、社會(huì)成本分擔(dān)機(jī)制。政府應(yīng)該組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員對(duì)學(xué)前教育保教費(fèi)成本進(jìn)行科學(xué)核算，完善幼兒園收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。公辦幼兒園由相關(guān)教育部門(mén)核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià),并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。由社會(huì)力量舉辦的非營(yíng)利性民辦幼兒園可按核定成本以及政府指導(dǎo)價(jià)收費(fèi)。營(yíng)利性民辦幼兒園實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，根據(jù)教育成本自行提出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)同級(jí)價(jià)格主管部門(mén)備案后執(zhí)行。價(jià)格主管部門(mén)和教育行政主管部門(mén)依法加強(qiáng)對(duì)幼兒園收費(fèi)行為的監(jiān)管，杜絕幼兒園亂收費(fèi)。

（三）建立督查考核機(jī)制，強(qiáng)化學(xué)前教育監(jiān)管制度

建立督導(dǎo)考核機(jī)制，強(qiáng)化管理。建立由教育、公安、消防、衛(wèi)生等多部門(mén)參與的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，成立年檢工作檢查組，每年定期對(duì)全區(qū)幼兒園進(jìn)行實(shí)地年檢，通過(guò)聽(tīng)匯報(bào)、查檔案、進(jìn)班聽(tīng)課等方式，對(duì)幼兒園的規(guī)范辦園、安全保衛(wèi)、師資隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)工作進(jìn)行全面督導(dǎo)。發(fā)揮教育督導(dǎo)的督學(xué)職能，建立幼兒園督學(xué)責(zé)任區(qū)制度，推動(dòng)督學(xué)工作制度化、常態(tài)化開(kāi)展。采取明查與暗訪(fǎng)、定期與隨機(jī)、集中與分散相結(jié)合的方式，實(shí)施常規(guī)督導(dǎo)檢查，糾正違規(guī)辦園行為，提高辦園水平。嚴(yán)禁幼兒園將園舍提供給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，規(guī)范幼兒園招生，要求幼兒園將更多教育資源提供給3-6 歲學(xué)齡前兒童。

（四）建立合理的學(xué)前教育教師聘用制度，強(qiáng)化教師隊(duì)伍建設(shè)

建立合理的學(xué)前教育教師聘用制度。對(duì)合同制和事業(yè)編制教師資格認(rèn)定采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行競(jìng)聘擇優(yōu)上崗。一是嚴(yán)格教師準(zhǔn)入制度，新招考幼兒教師必須具備教師資格和專(zhuān)科及以上學(xué)歷。二是制定標(biāo)準(zhǔn)的考核制度，嚴(yán)格考核程序和內(nèi)容。將應(yīng)試導(dǎo)向的考核轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合能力導(dǎo)向的考核，在傳統(tǒng)考核基礎(chǔ)上注重幼兒教師實(shí)踐教學(xué)能力的考核。三是完善幼兒教師資格證制度，并將教師資格制度與教師職稱(chēng)評(píng)審和工資待遇掛鉤。四是健全教師待遇保障，通過(guò)加大財(cái)政投入，根據(jù)職稱(chēng)評(píng)審設(shè)立在編、非編教師一致的工資標(biāo)準(zhǔn)，保證足額繳納保險(xiǎn)等方式健全教師待遇保障機(jī)制，增強(qiáng)幼兒教師職業(yè)獲得感和幸福感。