吳 瑕

（上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433）

一、前 言

在當(dāng)前全球抗擊疫情的背景下，包括新開發(fā)銀行在內(nèi)的國際開發(fā)性金融機構(gòu)正發(fā)揮著積極的作用。2020年3月，新開發(fā)銀行批準(zhǔn)向中國提供70億元人民幣緊急援助貸款，這是新開發(fā)銀行批準(zhǔn)的第一個用于支持成員國抗擊疫情的緊急援助貸款，也是國際金融組織為我國抗擊疫情迄今所提供的金額最大的主權(quán)貸款。①《新開發(fā)銀行批準(zhǔn)70億元人民幣緊急援助貸款支持中國抗擊新冠肺炎疫情》，“中華人民共和國財政部官網(wǎng)”，http://gjs.mof.gov.cn/gongzuodongtai2019/xmdt/202 003/t20200320_3486092.htm，最后訪問日期2020年5月3日。4月30日，新開發(fā)銀行向印度提供10億美元緊急援助貸款。②See Program Summary for Public Disclosure，https://www.ndb.int/emergency-assistance-program-in-combating-covid-19-india/，last visited on May 14，2020.7月20日，巴西接收新開發(fā)銀行抗疫貸款10億美元。③See Program Summary for Public Disclosure，https://www.ndb.int/emergency-assistance-program-in-combating-covid-19-brazil/，last visited on August 4，2020.然而，新冠疫情對本來就不是很明朗的全球經(jīng)濟(jì)前景帶來更大的不確定性。新興市場國家，特別是經(jīng)濟(jì)較落后的發(fā)展中國家，本身具有結(jié)構(gòu)上的不穩(wěn)定性。新開發(fā)銀行內(nèi)部治理中銀行的問責(zé)性和合法性不足，行長輪值制、平權(quán)決策機制等可能影響銀行的援助能力和效率，使其難以發(fā)揮更大更積極的作用。因此，如何更好地分析新開發(fā)銀行內(nèi)部治理存在的問題，并提出完善建議，對于在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，新興經(jīng)濟(jì)國家尤其是金磚國家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及參與全球金融治理，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)界對新開發(fā)銀行治理規(guī)制的研究仍較少.亞洲開發(fā)銀行美國執(zhí)行董事羅伯特·奧爾（Robert M. Orr）通過分析亞行的治理經(jīng)驗來論述常駐和非常駐董事制度。①See Robert M. Orr：The Asian Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank：Conditional Collaboration？The Ambassadors Review，2016：42.湯凌霄等認(rèn)為金磚銀行需要建立符合市場和國際規(guī)則的規(guī)則型治理結(jié)構(gòu)和運行機制。②湯凌霄、歐陽峣、黃澤先：《國際金融合作視野中的金磚國家開發(fā)銀行》，《中國社會科學(xué)》2014年第9期。潘慶中等認(rèn)為金磚國家開發(fā)銀行平權(quán)決策模式可能帶來效率損失等挑戰(zhàn)。③潘慶中、李稻葵、馮明：《“新開發(fā)銀行”新在何處?金磚國家開發(fā)銀行成立的背景、意義與挑戰(zhàn)》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2015年第2期。陳燕鴻和鄭建軍認(rèn)為新開發(fā)銀行的治理結(jié)構(gòu)在借鑒其他多邊開發(fā)銀行的基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新。④陳燕鴻、鄭建軍：《金磚國家新開發(fā)銀行治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新性研究》，《東南學(xué)術(shù)》2017年第4期。羅杭和楊黎澤從國際組織的權(quán)力均衡和決策效率角度探討新開發(fā)銀行的治理問題。⑤羅杭、楊黎澤：《國際組織中的權(quán)力均衡與決策效率?以金磚國家新開發(fā)銀行和應(yīng)急儲備安排為例》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第2期?，F(xiàn)有的研究鮮有系統(tǒng)地從治理規(guī)則中存在的問題角度出發(fā)來分析新開發(fā)銀行的內(nèi)部治理。本文力圖通過對現(xiàn)有主要國際金融機構(gòu)及其協(xié)定進(jìn)行較為全面的分析比較，思考協(xié)定中內(nèi)部治理存在的不足，著力對《新開發(fā)銀行協(xié)定》的進(jìn)一步完善提出初步的意見，希望對我國參與《新開發(fā)銀行協(xié)定》的進(jìn)一步修訂有所借鑒或啟發(fā)。

二、新開發(fā)銀行內(nèi)部治理存在的問題

內(nèi)部治理問題產(chǎn)生于公司治理理論。現(xiàn)代企業(yè)制度中，由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，產(chǎn)生了公司治理問題，即在兩權(quán)分離的情況下，投資者與公司之間的利益分配和控制關(guān)系問題。⑥葉揚、張文：《世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革與中國的應(yīng)對策略》，《西部論壇》2015年第3期。在全球金融治理的背景下，治理理論已經(jīng)超出了公司的范疇，被廣泛應(yīng)用于各種利益相關(guān)者之間。全球治理委員會提出了較權(quán)威的“治理”概念，認(rèn)為“治理”是一個持續(xù)的過程，包括被授權(quán)執(zhí)行的正式機構(gòu)和制度，以及人們和機構(gòu)同意或認(rèn)為符合他們利益的非正式安排。⑦See Global Governance Committee，Our Global Neighborhood：Report of the Commission on Global Governance，George Washington Journal of International Law & Economics，No. 3，1995：754.

任何多邊開發(fā)銀行都不可缺失內(nèi)部治理，它規(guī)范著多邊開發(fā)銀行的內(nèi)部組織機構(gòu)及其決策機制。國際開發(fā)性金融機構(gòu)的良好內(nèi)部治理主要應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：合法性、問責(zé)性和效率，這三者是相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。合法性是指銀行的行動必須被看作是在表達(dá)主權(quán)國家委托給它的權(quán)力，⑧參見張長龍：《布雷頓森林機構(gòu)內(nèi)部治理的改革》，《南方金融》2015年第2期。包括其決策的主體及其決策的過程是否合法。問責(zé)性則包含兩層含義：一是對機構(gòu)的不當(dāng)行為進(jìn)行責(zé)任追究；二是機構(gòu)作為責(zé)任人向問責(zé)人就其履行職責(zé)作出解釋。⑨參見周仲飛：《銀行法研究》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2010年版，第88頁。效率則是內(nèi)部治理的機構(gòu)和規(guī)則設(shè)置使機構(gòu)在完成其項目和其他任務(wù)時是否高效。同時，在內(nèi)部治理規(guī)則的設(shè)置中，還應(yīng)考慮這些規(guī)則是否有益于銀行價值目標(biāo)和效益的實現(xiàn)。新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的問題主要包括新開發(fā)銀行協(xié)定中的組織機構(gòu)及決策機制的局限性。

組織機構(gòu)是內(nèi)部治理的主體，現(xiàn)有主要的國際開發(fā)性金融機構(gòu)的組織機構(gòu)基本相同，除了世界銀行和亞洲開發(fā)銀行規(guī)定其內(nèi)部組織機構(gòu)為理事會、執(zhí)行董事會、行長、其他官員和工作人員外，其他多邊開發(fā)銀行均由理事會、董事會、行長及其他官員構(gòu)成。

新開發(fā)銀行借鑒了主要國際開發(fā)性金融機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，其內(nèi)部治理主體主要由理事會、董事會及行長三部分構(gòu)成。首先，理事會是級別最高的權(quán)力機構(gòu)，銀行一切權(quán)力歸理事會。理事會不參與銀行的日常業(yè)務(wù)活動，只負(fù)責(zé)與銀行有關(guān)的重大決策商定。其次，董事會是最高日常決策和執(zhí)行機構(gòu)，也是整個體系中至關(guān)重要的一個部分，新開發(fā)銀行目前實行非常駐董事制度。董事會的職責(zé)主要是根據(jù)理事會的指示對銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行決策，負(fù)責(zé)銀行的一般業(yè)務(wù)經(jīng)營。董事會由成員國選舉的董事組成，代表成員國行使理事會所授予的一切權(quán)力，向理事會提供年度報表進(jìn)行審批以及批準(zhǔn)銀行的預(yù)算。再次，新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的核心部分是行長的設(shè)置。新開發(fā)銀行的行長由金磚國家成員輪職擔(dān)任。除行長外，應(yīng)至少有一名副行長來自其他創(chuàng)始國。新開發(fā)銀行同其他多邊開發(fā)銀行相比，最大的不同在于，新開發(fā)銀行的董事會的職能明顯被削弱了，而行長、副行長的職能則得到顯著的加強。①參見陳燕鴻、鄭建軍：《金磚國家新開發(fā)銀行治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新性研究》，《東南學(xué)術(shù)》2017年第4期。具體來說，新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）監(jiān)督機構(gòu)缺失及非常駐董事制降低銀行問責(zé)性

新開發(fā)銀行的內(nèi)部組織機構(gòu)主要包括理事會、董事會、行長及由理事會決定的四名副行長以及其他所需要的官員和職員。

新開發(fā)銀行的問責(zé)性主要包含兩層意思：一是對新開發(fā)銀行的不當(dāng)行為進(jìn)行責(zé)任追究；二是新開發(fā)銀行作為責(zé)任人向問責(zé)人就其履行職責(zé)作出解釋。新開發(fā)銀行的問責(zé)性缺陷主要包括監(jiān)管機構(gòu)的缺失及非常駐董事制削弱銀行的履職問責(zé)性。

1. 監(jiān)督機構(gòu)缺失影響銀行問責(zé)性

首先，新開發(fā)銀行的組織機構(gòu)設(shè)置中缺少監(jiān)督機構(gòu)。新開發(fā)銀行由于其超主權(quán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)及從精簡機構(gòu)等角度出發(fā)，采用了和以往的大多數(shù)國際開發(fā)性金融機構(gòu)相似的機構(gòu)設(shè)置。新開發(fā)銀行的組織結(jié)構(gòu)僅有理事會、董事會和行長三層，沒有監(jiān)督機構(gòu)。由于全球金融法制定機構(gòu)的問責(zé)性需依賴其自身的內(nèi)部問責(zé)機制，②周仲飛：《全球金融法的誕生》，《法學(xué)研究》2013年第5期。這一設(shè)置因缺少相應(yīng)監(jiān)督機制的協(xié)調(diào)，會帶來監(jiān)督缺失，影響新開發(fā)銀行的問責(zé)性和透明度，給銀行的運營造成損失。以世界銀行為例，世界銀行的腐敗問題屢次發(fā)生，尤其是2005年世行行長的腐敗問題的暴露，又一次說明了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺失問責(zé)機制的弊端。

其次，新開發(fā)銀行設(shè)立了信貸和投資委員會，作為銀行的主要咨詢機構(gòu)，但因其成員可來自董事會和理事會，且行長擔(dān)任信貸和投資委員會的負(fù)責(zé)人影響了銀行的問責(zé)性?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第12條第6款規(guī)定，董事會應(yīng)任命成立信貸和投資委員會，并在其認(rèn)為必要時，酌情設(shè)立各種其他委員會。委員會的成員不必限于理事、董事或副理事、副董事。該協(xié)定第13條第2款規(guī)定，行長應(yīng)擔(dān)任信貸和投資委員會的負(fù)責(zé)人，且委員會的成員還應(yīng)包括副行長。③See Articles on Agreement of the New Development Bank，Article 12，13.從該條款的內(nèi)容可知，一方面，銀行的最高行政官員行長作為該委員會的負(fù)責(zé)人，銀行其他部門則不敢對該委員會進(jìn)行問責(zé)，削弱了銀行的問責(zé)性；另一方面，該委員會及其他設(shè)立的委員會的成員可能來自理事、董事，行長為委員會負(fù)責(zé)人，使委員會不能更加公正地起到監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，信貸和投資委員會無法公正地對行長及董事、理事進(jìn)行問責(zé)。

2. 非常駐董事制度削弱銀行問責(zé)性

新開發(fā)銀行協(xié)定第12條第6款規(guī)定，“除非理事會以有效多數(shù)方式另行決定，董事會應(yīng)作為非常駐機構(gòu)開展工作，每個季度召開一次會議?！狈浅ｑv董事制度的設(shè)置，會影響銀行的問責(zé)性，進(jìn)而影響新開發(fā)銀行的穩(wěn)健運營。

第一，從新開發(fā)銀行的履職問責(zé)看，董事代表成員國的利益，由于實行非常駐董事制度，董事不固定在新開發(fā)銀行總部進(jìn)行工作，董事無法代表成員對銀行的行動進(jìn)行日常監(jiān)督，這會影響到項目審批的規(guī)范性。公眾和銀行的其他部門也無法即時對董事會成員進(jìn)行充分的監(jiān)督。新開發(fā)銀行出于有利于建立更加精簡、垂直的行政結(jié)構(gòu)考慮，設(shè)置了非常駐董事制度。①陳燕鴻、鄭建軍：《金磚國家新開發(fā)銀行治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新性研究》，《東南學(xué)術(shù)》2017年第4期。然而，正如亞行美國執(zhí)行董事羅伯特·奧爾指出的，非常駐董事制對于較大型的多邊開發(fā)銀行來說，并不能使銀行效益增加，相反會有損于其效益的實現(xiàn)。以亞洲開發(fā)銀行的常駐董事會為例，羅伯特·奧爾認(rèn)為由于采用了常駐董事制度，當(dāng)董事會需要召開會議或者員工與董事會之間需要商議時，可以在幾分鐘內(nèi)完成與管理層的面對面會議。然而非常駐董事制度下，則需要用電子郵件和長途電話的形式，而這些形式是不夠充分的，無法及時且有效地解決問題。②See Robert M. Orr：The Asian Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank：Conditional Collaboration？The Ambassadors Review，2016：42.

第二，從新開發(fā)銀行的透明度看，非常駐董事制度使公眾無法充分參與到政策制定中去，這就削弱了新開發(fā)銀行的透明度。銀行的問責(zé)性與透明度相聯(lián)系，在國際經(jīng)濟(jì)組織和標(biāo)準(zhǔn)制定組織中，透明度已經(jīng)成為問責(zé)的一個重要方面。③[英]克恩·亞歷山大、拉胡爾·都莫、約翰·伊特維爾：《金融體系的全球治理》，趙彥志譯，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2010年版，第45頁。新開發(fā)銀行的透明度是該銀行向公眾或者利益相關(guān)人披露有關(guān)監(jiān)管活動的信息，它是新開發(fā)銀行良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本要求。例如，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡稱“亞投行”），因為采用了非常駐董事制度，公民和社會組織無法充分參與到亞投行的政策制定和實施中去。亞投行發(fā)布的《公共信息臨時政策》引發(fā)了一些社會團(tuán)體和公民的關(guān)注，其中還包括致力于環(huán)境問題的組織。由于董事長期不在總部，這將造成公民或社會團(tuán)體無法更便利地與銀行進(jìn)行溝通。④羅伯特·奧爾：《亞投行為何需要常駐董事？》，“中外對話網(wǎng)”，https://www.chinadialogue.org.cn/article/show/single/ch/9 206-Why-the-Asian-Infrastructure-Investment-Bank-needs-resident-directors，最后訪問日期2020年4月13日。若實行常駐董事制度，則可以為他們接觸管理工作開辟更多途徑。董事會與管理層保持日常聯(lián)系，亦可對從政策到項目的任何變化產(chǎn)生影響。

（二）董事和行長代表性不足，弱化了銀行合法性

國際組織的合法性是指其行動必須被認(rèn)為是表達(dá)主權(quán)國家委托于它的權(quán)力，⑤參見張長龍：《布雷頓森林機構(gòu)內(nèi)部治理的改革》，《南方金融》2015年第2期。包括其決策的主體以及決策的過程是否合法。恩蓋爾·伍茲曾指出，國際組織實現(xiàn)其目標(biāo)的能力最終依靠它的合法性。⑥Ngaire Woods，The Challenge of Good Governance for the IMF and the World Bank Themselves，World Development，Vol.28，No. 5，2000：823.合法性⑦荷蘭學(xué)者居尼（G.C.A. Junne）將國際組織的合法性分成四個方面，第一，其政策基于正義的價值規(guī)范公平正義、行為方式公正誠實；第二，其形成過程依據(jù)正當(dāng)?shù)姆啥鴮崿F(xiàn)；第三，以公正方式代表不同團(tuán)體的代表性；第四，能否有效行使權(quán)力帶來成果。See G.C.A. June，International organizations in a period of globalization：New（problems of）legitimacy，in The Legitimacy of International Organizations edited by Jean-Marc Coicaud，Veijo Heiskanen，United Nations University Press，2001：195.原則已成為設(shè)計高效、公平的全球治理結(jié)構(gòu)的核心要素之一。⑧[英]克恩·亞歷山大、拉胡爾·都莫、約翰·伊特維爾：《金融體系的全球治理》，趙彥志譯，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2010年版，第43頁。國際金融機構(gòu)的合法性不足，將導(dǎo)致其難以實現(xiàn)其目標(biāo)并可能因此而使其行為無效。⑨魯茉莉：《IMF治理中合法性與運作效率之間的平衡問題》，《國際觀察》2012年第4期。

董事會是新開發(fā)銀行的最高執(zhí)行機構(gòu)。《新開發(fā)銀行協(xié)定》第12條第2款規(guī)定，“每個創(chuàng)始成員應(yīng)任命1名董事和1名副董事。理事會應(yīng)以特別多數(shù)的方式制定新增董事和副董事的選舉方法，使董事總?cè)藬?shù)不超過10人?！痹搮f(xié)定第12條第6款規(guī)定：“除非理事會以有效多數(shù)方式另行決定，董事會應(yīng)作為非常駐機構(gòu)開展工作，每個季度召開一次會議。如果理事會決定將董事會作為常駐機構(gòu)，則董事會主席由行長擔(dān)任?！?/p>

1. 董事代表性不足

現(xiàn)有主要多邊開發(fā)銀行中，董事會的大多數(shù)設(shè)置體現(xiàn)了選區(qū)主導(dǎo)性的特點。亞洲開發(fā)銀行按照區(qū)域劃分為選區(qū)域內(nèi)及選區(qū)域外成員，其區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外董事分別為8名和4名。①See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Article 33.其中，日本、美國、中國作為三大股東可以擁有單獨選區(qū)，其他9個選區(qū)各選出一名董事和副董事。亞洲開發(fā)銀行董事會選舉制度的目的是保障域內(nèi)成員的主導(dǎo)性及大股東的權(quán)益。亞投行在確定董事人數(shù)時與亞開行類似，按照區(qū)域內(nèi)外分配比例，域內(nèi)選出9名董事，域外選出3名董事，以此確保域內(nèi)占絕對多數(shù)，體現(xiàn)區(qū)域主導(dǎo)性。同時，亞投行規(guī)定其創(chuàng)始成員有權(quán)在其選區(qū)內(nèi)永久擔(dān)任或輪流擔(dān)任董事或副董事，②See Articles of Agreement of the Asian Infrastructure Investment Bank，Annex B，Article 10.以此來充分保障創(chuàng)始成員的權(quán)益。

新開發(fā)銀行的董事會設(shè)置，也體現(xiàn)了選區(qū)主導(dǎo)性的特點，《新開發(fā)銀行協(xié)定》第12條規(guī)定，由每名創(chuàng)始成員分別委派一名董事和一名副董事，理事會選擇特別多數(shù)的方式，選舉新增董事和副董事。新開發(fā)銀行的董事會設(shè)置制度存在較大突破，其將金磚國家劃分為一個選區(qū)，對于金磚國家區(qū)內(nèi)各任命1名董事。③See Agreement Establishing the Inter-American Development Bank，Article 12.然而，新開發(fā)銀行是全球性開發(fā)性金融機構(gòu)，其協(xié)定中規(guī)定成員國向聯(lián)合國會員開放，若吸納新成員加入，區(qū)內(nèi)董事有5名，而區(qū)外董事一共5名，新開發(fā)銀行將不得不面臨董事代表性不足的問題。董事需要拋開政治因素，獨立于他們的國籍國，真正作出有利于銀行的決策。

董事代表性不足，不僅與新開發(fā)銀行所倡議的國際金融新秩序主體平等的價值相違背，而且會削弱新開發(fā)銀行的合法性。從IMF與主要的國際開發(fā)性金融機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)來看，部分機構(gòu)的董事會成員設(shè)置也存在代表性不足的問題。例如，世界銀行的前五大股東有權(quán)委派本國的執(zhí)行董事，強勢國家在同一選區(qū)會長期把握執(zhí)行董事席位，世界銀行的執(zhí)行董事多由幾個實力相當(dāng)?shù)膰逸喠鲹?dān)任，這就使得世界銀行常常忽視發(fā)展中國家利益，在投票表決中，執(zhí)行董事通常也會忽略了本選區(qū)的整體利益，只考慮執(zhí)行董事所在國的利益。④左海聰、安文靜：《多邊開發(fā)銀行決策機制探析?兼論對亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的啟示》，《中國高校社會科學(xué)》2015年第4期。各界也就此對世界銀行長期投訴，認(rèn)為分配董事會席位選區(qū)的方式使其投票毫無意義。特別是因為許多選區(qū)由非借款國主導(dǎo)，因此較小的借款國無法有效地行使投票權(quán)。⑤Chris Humphrey，Developmental revolution or Bretton Woods revisited？The prospects of the BRICS New Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank，ODI Working Paper，No. 418，2015：30.IMF的董事會設(shè)置也呈現(xiàn)出董事代表性不足的問題。IMF因代表性問題修改了董事會設(shè)置的相關(guān)制度。根據(jù)IMF2010年治理改革方案，其改變前五大股東有權(quán)委派董事的舊制度，規(guī)定IMF董事會成員全部由選舉產(chǎn)生。在多國選區(qū)中將任命第二名副執(zhí)行董事，目的是提高這些選區(qū)在執(zhí)行董事會中的代表性。正如有學(xué)者認(rèn)為，IMF所面臨的最大問題不是資金，而是治理機構(gòu)及其合法性。⑥李仁真、涂亦南：《金融危機背景下國際貨幣基金組織代表性改革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2010年第5期。

新開發(fā)銀行允許金磚國家區(qū)內(nèi)董事的多國席位由每個成員任命產(chǎn)生，這與世界銀行的董事會制度安排相比有了明顯的進(jìn)步。盡管如此，對于那些占有區(qū)外董事會席位的成員國來說，缺乏在董事會的發(fā)言權(quán)和代表性會影響新開發(fā)銀行的合法性。⑦Chris Humphrey，Developmental revolution or Bretton Woods revisited？The prospects of the BRICS New Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank，ODI Working paper，No. 418，2015：24.

2. 行長和副行長的代表性不足

行長和副行長的代表性不足影響銀行的合法性。代表性是影響合法性的一個重要方面，新開發(fā)銀行行長和副行長都來自金磚國家，其代表性不足會影響新開發(fā)銀行的合法性。以IMF和主要國際開發(fā)性金融機構(gòu)為例，IMF總裁和世界銀行行長是由董事會選舉產(chǎn)生的。由于IMF的董事和世界銀行的執(zhí)行董事人數(shù)較少，易出現(xiàn)不公平的“暗箱操作”，加之選舉總裁或行長相關(guān)規(guī)則的缺乏與不足，導(dǎo)致總裁或行長的選任缺乏公平性和合法性。長期以來，歐美國家之間存在“君子協(xié)定”，①“君子協(xié)定”即歐盟支持美國人擔(dān)任世界銀行行長，美國則支持歐洲人擔(dān)任IMF總裁。See Ngaire Woods，Making the IMF and the World Bank More Accountable，International Affairs，Vol. 77，2001：88.世界銀行行長始終來自美國，IMF總裁則始終來自歐洲，排除了發(fā)展中國家的潛在適合人選。②余鋒：《后金融危機時代IMF總裁選任制度改革的國際法思考》，《安徽大學(xué)學(xué)報》2011年第4期。亞洲開發(fā)銀行的行長始終來自日本。亞洲開發(fā)銀行行長候選人遴選程序也不公開，缺乏信息披露和問責(zé)。③Eisuke Suzuki，Global Governance and International Financial Institutions，Asia Pacific Law Review，Vol. 19，No. 1，2011：27-28.這些機構(gòu)的行長代表性問題都長期影響著其機構(gòu)的合法性。就新開發(fā)銀行來說，行長和副行長都來自于金磚國家，協(xié)定中對于將來新納入國家有無選舉行長的資格也未作規(guī)定，這將影響未來的新開發(fā)銀行的合法性。

（三）行長輪值制影響銀行的援助能力和政策延續(xù)性

在新開發(fā)銀行的組織結(jié)構(gòu)中，其核心部分是行長，也包括行長領(lǐng)導(dǎo)的管理層。新開發(fā)銀行設(shè)置了一名行長，其余副行長則兼任首席運營官、首席財務(wù)官、首席風(fēng)險官和首席行政官?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第13條對行長的職能和任期作了規(guī)定。與其他主要多邊開發(fā)性金融機構(gòu)的行長設(shè)置方式相比，新開發(fā)銀行的行長制度在設(shè)置上有了新的變化。首先，新開發(fā)銀行設(shè)置了一名行長和四名副行長，其是現(xiàn)有的多邊開發(fā)銀行中唯一一個明確闡明其組織結(jié)構(gòu)中副行長級別的銀行。世界銀行、亞投行、非洲開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行等多邊開發(fā)銀行的行長均只有一名，副行長則主要根據(jù)多邊開發(fā)銀行的實際需求確定人數(shù)。其次，新開發(fā)銀行的行長由理事會選出，與其他多邊開發(fā)銀行不同的是，新開發(fā)銀行行長應(yīng)當(dāng)從創(chuàng)始成員國中輪流選舉產(chǎn)生，保證了創(chuàng)始成員的利益與主導(dǎo)性，這是國際開發(fā)性金融機構(gòu)選任制度的一個重要的突破。這種選舉行長的方式能夠避免董事會選舉行長時出現(xiàn)“暗箱操作”，切實實現(xiàn)了行長選舉的民主性和透明性。然而，新開發(fā)銀行協(xié)定中行長設(shè)置制度仍存在不足，主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1. 五國行長制影響銀行的援助能力

新開發(fā)銀行行長應(yīng)由理事會從創(chuàng)始成員國中輪流選舉產(chǎn)生，除行長所在國以外的每個創(chuàng)始成員國至少應(yīng)產(chǎn)生1名副行長。副行長應(yīng)由理事會根據(jù)行長推薦進(jìn)行任命。副行長所行使的權(quán)力和職能應(yīng)由董事會決定。新開發(fā)銀行的行長和副行長都來自于金磚五國，世界銀行、亞投行的行長設(shè)置與此類似。世界銀行行長大多來自于美國，亞投行則作出明確規(guī)定，要求行長必須來自于成員國。新開發(fā)銀行的五國行長制在保證五國主導(dǎo)性的同時，可能影響銀行的合法性和援助能力。

行長和副行長同時是信貸和投資委員會的委員，這將影響銀行的援助能力。新開發(fā)銀行成立了由行長和所有副行長組成的信貸和投資委員會，副行長職位的重要性也因此得到了強調(diào)。并且，《新開發(fā)銀行協(xié)定》第13條第2款第2項規(guī)定，行長應(yīng)擔(dān)任信貸和投資委員會的負(fù)責(zé)人，委員會的成員還應(yīng)包括副行長。該委員會負(fù)責(zé)就董事會規(guī)定金額限制以下的貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資和技術(shù)援助項目作出決定，前提是此類項目提交董事會后30日內(nèi)沒有任何董事會成員表示反對。④See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 13.根據(jù)該條款的規(guī)定，行長和副行長有權(quán)決定所有低于董事會授權(quán)的一定水平的貸款和投資。為了使新開發(fā)銀行在金磚各國的各自項目中發(fā)揮出強大的技術(shù)優(yōu)勢，金磚國家會提名具有強大技術(shù)能力和政治背景的官員擔(dān)任行長和副行長，例如，歐洲投資銀行經(jīng)常出現(xiàn)具有政治背景的官員擔(dān)任行長、副行長的情況。若政治因素成為貸款和投資決策的首要條件，則新開發(fā)銀行的合法性和援助能力將受損。①Chris Humphrey，Developmental revolution or Bretton Woods revisited？The prospects of the BRICS New Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank，ODI Working Paper，No. 418，2015：24-25.

2. 輪值行長不利于銀行政策延續(xù)

新開發(fā)銀行行長由金磚五國的代表輪流擔(dān)任，可能影響銀行政策延續(xù)。行長來自于不同國家，其推行的政策也會不同或者偏向于該國家。行長間進(jìn)行職位交接時，不僅會產(chǎn)生不同行長所實行的政策之間的延續(xù)問題，也會因金融市場管理模式的異質(zhì)性及國家間金融體系的差異性而帶來效率缺失的問題。金磚國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長方式以及投資需求上具有異質(zhì)性。②參見計小青、喬越：《金磚銀行的平權(quán)決策機制：效率損失及改進(jìn)》，《上海金融》2017年第2期。這些異質(zhì)性的存在，會影響各國行長的政策選擇，差異較大的政策之間的交替將不利于銀行政策的延續(xù)。

（四）平權(quán)決策機制降低銀行效率

一般而言，決策機制分為表決機制和決策規(guī)則兩部分。根據(jù)《新開發(fā)銀行協(xié)定》第8條的規(guī)定，新開發(fā)銀行對創(chuàng)始成員國的股權(quán)實行平均分配。③See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 8.新開發(fā)銀行確立了金磚國家絕對平等的制度框架，但也可能因此影響其決策效率。在平等分配股權(quán)的原則下，金磚國家間在文化背景、思想觀念、利益訴求上存在較大差別，增加了各國間外交博弈達(dá)成一致意見的難度，公平難免會以部分效率的缺失為代價。如何平衡公平與效率，是對新開發(fā)銀行的一個重大的挑戰(zhàn)。

1. 平權(quán)表決機制的低效率性

現(xiàn)有國際開發(fā)性金融機構(gòu)的表決機制的唯一基礎(chǔ)是成員的股本數(shù)額，④股權(quán)份額決定成員國向新開發(fā)銀行認(rèn)繳的資金數(shù)額，成員國在新開發(fā)銀行決策中的投票權(quán)。從目前的開發(fā)性金融機構(gòu)和其他重要國際金融機構(gòu)的協(xié)定來看，主要機構(gòu)的股權(quán)份額設(shè)置有以下幾種方式：（1）一國或幾國股權(quán)份額過于集中?！秶H復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》中，美國的比重達(dá)34.890%，而英國占14.285%，位于第二位，中國、印度、巴西分別是6.593%、4.395%、1.153%，份額相差較懸殊。⑤See Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development，Schedule A.《泛美開發(fā)銀行協(xié)定》中，美國的份額也達(dá)到了41.176%，而僅次于美國的巴西，其股權(quán)份額只占12.134%。⑥See Agreement Establishing the Inter-American Development Bank，Annex A.《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》也出現(xiàn)日本占38.5%的高份額遠(yuǎn)，遠(yuǎn)高于第二位的中國7.8%的份額。⑦See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Annex A.《歐洲復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》所規(guī)定的法國、德國、英國、意大利、日本的份額都處于最高比例，均達(dá)到8.5%。（2）部分機構(gòu)呈現(xiàn)出所在區(qū)域內(nèi)國家股權(quán)份額較大的特點。例如，《歐洲復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》中占有最高股權(quán)份額的法、德、英、意都是歐洲國家，⑧See Agreement Establishing the European Bank for Reconstruction and Development，Annex A.《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》的數(shù)據(jù)顯示，日本、中國、印度等亞洲國家占有較大份額。⑨See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Annex A.（3）少數(shù)多邊開發(fā)銀行股權(quán)分配較均衡。例如非洲開發(fā)銀行，其股權(quán)分配的比例相差較小。（4）份額分配的計算方式不能跟上一些國家經(jīng)濟(jì)影響的變化。例如，在國際貨幣基金組織中，根據(jù)購買力平價計算，墨西哥占世界GDP的份額是比利時的3倍，人口數(shù)量是比利時的10倍，但墨西哥的份額價值卻只是比利時的55%。①[英]克恩·亞歷山大、拉胡爾·都莫、約翰·伊特維爾：《金融體系的全球治理》，趙彥志譯，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2010年版，第118頁。而在亞投行中，其前三大股東分別是中國、印度及俄羅斯，中國占有的投票權(quán)為27.52%，緊隨其后的是印度和俄羅斯，它們所獲得的投票權(quán)分別是7.93%和6.25%。②李晴：《“亞投行”對國際金融秩序構(gòu)建的國際主張與世界貢獻(xiàn)》，《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第6期。

新開發(fā)銀行成員國的股權(quán)份額決定著該國在新開發(fā)銀行的投票權(quán)。新開發(fā)銀行股本的分配不同于傳統(tǒng)國際開發(fā)性金融機構(gòu)的分配公式，而是采用了在創(chuàng)始成員間平均分配的模式，五個國家各占20%股權(quán)。這一表決機制是對傳統(tǒng)國際金融機構(gòu)機制的一個重大的改革。

IMF和現(xiàn)有主要多邊開發(fā)機構(gòu)的表決權(quán)分配均采用基本投票權(quán)與股權(quán)投票權(quán)的加權(quán)表決機制。具體來說，加權(quán)表決機制將投票權(quán)分成基本投票權(quán)（basic votes）和股權(quán)投票權(quán)（share votes）③部分多邊開發(fā)銀行的協(xié)定將股權(quán)投票權(quán)稱為比例投票權(quán)（proportional votes），如《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》中就采用該定義。兩個部分，這兩個部分之和構(gòu)成了每個成員國最終的投票權(quán)。基本投票權(quán)是每個成員國都享有的一個平均的數(shù)額?；就镀睓?quán)是國際開發(fā)性金融機構(gòu)的每個成員均能平均分配到的投票權(quán)，體現(xiàn)了國際法中的主權(quán)平等原則?；就镀睓?quán)的分配對股權(quán)投票權(quán)占比較小的弱小國家具有重大意義。

新開發(fā)銀行沒有關(guān)于基本投票權(quán)部分的設(shè)置，而是在創(chuàng)始成員之間平均分配股權(quán)和投票權(quán)。IMF和各國際開發(fā)性金融機構(gòu)對基本投票權(quán)的設(shè)置不大相同，根據(jù)IMF及各主要國際開放性金融機構(gòu)協(xié)定（見表1），《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》采取基本投票權(quán)比例限制的方法，規(guī)定20%的總投票權(quán)在成員中平均分配的數(shù)額為其基本投票權(quán)數(shù)。這個比例是發(fā)達(dá)國家要求較低占比與發(fā)展中國家要求較高占比之間妥協(xié)的結(jié)果。每一成員的總投票權(quán)包括基本投票權(quán)數(shù)和股權(quán)投票權(quán)數(shù)，④See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Article 33.《國際貨幣基金協(xié)定》中規(guī)定其為總投票權(quán)的5.502%在所有成員國之間平均分配所得的整數(shù)。也有部分協(xié)定規(guī)定了基本投票權(quán)的固定數(shù)額，國際開發(fā)性金融機構(gòu)股權(quán)的固定分配，目的在于確保原始股東的各自投票權(quán)不會被稀釋。⑤Eisuke Suzuki，Global Governance and International Financial Institutions，Asia Pacific Law Review，Vol. 19，No. 1，2011：20.例如，非洲開發(fā)銀行對基本投票權(quán)采取固定票數(shù)的做法，《非洲開發(fā)銀行協(xié)定》規(guī)定的基本投票權(quán)是每個成員國625票。⑥See Agreement Establishing the African Development Bank，Article 35.《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》則規(guī)定每一會員國享有500票⑦See Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development，Article V，Section 3.《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》中關(guān)于投票權(quán)的規(guī)定于2012年6月7號經(jīng)有效的修正案修改，修改之前的每個成員國的基本投票權(quán)是250票。的基本投票權(quán)，而《泛美開發(fā)銀行協(xié)定》規(guī)定每個成員的基本投票權(quán)為135票。⑧See Agreement Establishing the Inter-American Development Bank, Article VIII, Section 4.亞投行對基本投票權(quán)采取固定比例的方法，基本投票權(quán)在全體成員中平均分配，全體成員基本投票權(quán)總和占據(jù)所有投票權(quán)的12%。

股權(quán)投票權(quán)，也稱比例投票權(quán)，是按照每個成員國的股權(quán)比例進(jìn)行分配的一種投票權(quán)。目前主要國際開發(fā)性金融機構(gòu)的股權(quán)投票權(quán)分配方式有以下幾種：第一，《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》⑨See Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development，Article V，Section 3.《非洲開發(fā)銀行協(xié)定》⑩See Agreement Establishing the African Development Bank，Article 35.See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Article 33.See Agreement Establishing the Inter-American Development Bank，Article IV，Section 9. 《泛美開發(fā)銀行協(xié)定》中詳細(xì)規(guī)定理事會可以決定增加資本不享有投票權(quán)。《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》《泛美開發(fā)銀行協(xié)定》都規(guī)定每個會員國的股權(quán)投票權(quán)按每持一股即分得一票來計算?！秶H貨幣基金協(xié)定》規(guī)定每10萬特別提款權(quán)分配一票。①See Articles of Agreement of the International Monetary Fund，Article XII，Section 5.第二，只對創(chuàng)始國采用基本投票權(quán)與股權(quán)投票權(quán)相加的方式?！秶H開發(fā)協(xié)會協(xié)定》規(guī)定只對創(chuàng)始國給予500票的基本投票權(quán)，另按其首次認(rèn)繳額每五千美元增加一票。非創(chuàng)始會員國及創(chuàng)始會員國非首次認(rèn)繳的股份所享有的投票權(quán)則由理事會視情況決定。非創(chuàng)始會員國也就不再享有基本投票權(quán)。②See Articles of Agreement of Establishing the International Development Association，Article VI，Section 3.第三，直接將每個成員的投票權(quán)的數(shù)量規(guī)定為應(yīng)等于其認(rèn)購股份在銀行的資本存量，這一方式的典型代表即歐洲復(fù)興開發(fā)銀行。③See Agreement Establishing the European Bank for Reconstruction and Development，Article 29.第四，給予創(chuàng)始成員國基本投票權(quán)、股權(quán)投票權(quán)和創(chuàng)始成員投票權(quán)加權(quán)的方式。如《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》規(guī)定每個成員的投票權(quán)總數(shù)是基本投票權(quán)、股份投票權(quán)以及創(chuàng)始成員享有的創(chuàng)始成員投票權(quán)的總和。每個成員的基本投票權(quán)是全體成員基本投票權(quán)、股份投票權(quán)和創(chuàng)始成員投票權(quán)總和的20%，并在全體成員中進(jìn)行平均分配。④See Articles of Agreement of the Asian Infrastructure Investment Bank，Article 28.

表 1 IMF和主要國際開發(fā)性金融機構(gòu)基本投票權(quán)分配

新開發(fā)銀行的初始法定資本為1 000億美元，其銀行的初始認(rèn)購資本為500億美元，每個創(chuàng)始成員國首次認(rèn)購100億美元。由于沒有基礎(chǔ)投票權(quán)的設(shè)計，因此，新開發(fā)銀行成員的投票權(quán)目前也是平均分配的，這是新開發(fā)銀行對國際金融機構(gòu)表決機制的一個創(chuàng)新。然而，在創(chuàng)始成員國中平均分配投票權(quán)會造成銀行效率的缺失。

首先，平等表決機制不利于銀行效率的實現(xiàn)和各國話語權(quán)的體現(xiàn)?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第6條規(guī)定，每個成員國的投票權(quán)與該成員認(rèn)繳的銀行股本數(shù)相等。⑤See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 6.而金磚五國的認(rèn)繳股本數(shù)是相等的，使得其表決機制也是平權(quán)的表決機制。這種表決機制實際上是一種制衡性的股權(quán)結(jié)構(gòu)，避免了現(xiàn)有其他國際金融組織在治理結(jié)構(gòu)上由“少數(shù)國家控制”的內(nèi)在缺陷，使得成員國和成員國之間擁有公平的決策權(quán)，相互之間能夠在更公平合理的環(huán)境下建立合作關(guān)系。但是，采用平權(quán)決策機制，使新開發(fā)銀行缺乏絕對控制人和主導(dǎo)者，一定程度上會降低銀行的決策效率。⑥參見計小青、喬越：《金磚銀行的平權(quán)決策機制：效率損失及改進(jìn)》，《上海金融》2017年第2期。這種平均分配投票權(quán)的方式，使各國的投票權(quán)比例與各國經(jīng)濟(jì)實力、人口比例等不相匹配。2017年，根據(jù)中國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，中國擁有五國中最高人口數(shù)約138 640萬人及最高約122 500億美元的GDP，而南非的人口數(shù)和GDP均處于五國中最低位，分別約為5 652萬人和3 494億美元（見圖1）。投票權(quán)與一國的實力及項目貢獻(xiàn)的平均人口數(shù)不匹配，不僅不能更好地反映與國家實力相匹配的話語權(quán)，也會降低銀行決策的效率。而亞投行的成員股本分配則采用了更為合理的基本參數(shù)，其是根據(jù)在全球經(jīng)濟(jì)總量中成員國經(jīng)濟(jì)體量的相對比重進(jìn)行分配。據(jù)統(tǒng)計，在亞投行中，目前發(fā)達(dá)國家整體的投票權(quán)比例是28.03%，而新興市場國家及發(fā)展中國家的投票權(quán)比例是71.97%。①《圖解：亞投行各國投票權(quán)如何？》，“中商情報網(wǎng)”，http://www.askci.com/news/finance/2015/07/04/1536204d7r.shtml，最后訪問日期2020年2月11日。以GDP為基礎(chǔ)的份額分配公式更能體現(xiàn)一國在世界經(jīng)濟(jì)中的地位和貢獻(xiàn)，不僅能夠刺激成員國的經(jīng)濟(jì)增長，還能夠保證成員國在經(jīng)濟(jì)增長的同時，獲得與其經(jīng)濟(jì)增長實力相匹配的國際話語權(quán)，能更好地使一國在世界經(jīng)濟(jì)中的地位通過該國在國際金融體系中的話語權(quán)展現(xiàn)出來。

圖 1 2017年金磚國家人口數(shù)和國內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計圖

其次，對新成員加入后表決權(quán)分配的規(guī)定具有不確定性?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第7條規(guī)定，“理事會認(rèn)為時間合適時，可按照它規(guī)定的條件，增加銀行的法定和認(rèn)繳股本……但須經(jīng)特別多數(shù)代表投贊成票通過，……但是成員無義務(wù)必須認(rèn)繳增加的股本?！比绻行碌某蓡T加入，新開發(fā)銀行的“平均分配”模式將會被打破，但《新開發(fā)銀行協(xié)定》并沒有明確新增成員的股權(quán)分配公式，而僅是規(guī)定“應(yīng)由理事會在接受其加入時以特別多數(shù)方式確定”，②See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 8.這一規(guī)定使新增成員的股權(quán)分配具有不確定性和模糊性。這一不確定性會使有意加入的成員國無法估計該國加入后在新開發(fā)銀行的股權(quán)分配和表決權(quán)，也將影響新開發(fā)銀行對新成員的吸納，進(jìn)而影響銀行的融資。

2. 兩國否決制導(dǎo)致決策規(guī)則缺乏主導(dǎo)者

決策規(guī)則是決策機制的關(guān)鍵，國際金融機構(gòu)的決策規(guī)則包括全體一致通過制、多數(shù)通過制以及非正式的協(xié)商一致制。采取不同的表決規(guī)則，會導(dǎo)致決策結(jié)果的差異。③張長龍：《論布雷頓森林機構(gòu)表決權(quán)集中制度的改革》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第4期?，F(xiàn)有國際金融機構(gòu)大多在章程中明確規(guī)定了多數(shù)通過的表決制度，而在實踐中，也可能采取靈活的協(xié)商一致的方式，此外，對于個別重要事項采取一致通過的表決方式。

主要的國際金融機構(gòu)，有時采取超級多數(shù)的一致通過的決策方式。但在實踐中，并不常用一致通過的方式。一致通過意味著投票過程中需有正式的投票記錄，需要全體成員一致通過，或至少沒有被任何成員投反對票。因此，這些機構(gòu)需要一個規(guī)范性的更有彈性的超級多數(shù)票規(guī)則。④Chris Brummer，Soft Law and the Global Financial System：Rule Making in the 21st century，Cambridge University Press，2012：97.在實踐中，世界銀行的大多數(shù)決議是通過協(xié)商一致達(dá)成的。亞投行也將協(xié)商一致作為決策規(guī)則之一。亞投行行長金立群曾表示，亞投行原則上將與各國協(xié)商決定每一個決策。①《亞投行更深的謎底》，“新華網(wǎng)”，http://news.xinhuanet.com/world/2015-04/16/c_127697854.htm，最后訪問日期2020年4月13日。然而，協(xié)商一致原則并未寫進(jìn)《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》中。

IMF和主要開發(fā)性金融機構(gòu)的多數(shù)通過的決策規(guī)則各有不同。根據(jù)1976年修訂的《國際貨幣基金協(xié)定》，特別多數(shù)包括70%多數(shù)票及85%多數(shù)票。②See Articles of Agreement of the International Monetary Fund，Article 12.國際復(fù)興開發(fā)銀行的特別多數(shù)通過，包括3/4多數(shù)通過和85%多數(shù)通過。③See Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development，Article 5.亞洲開發(fā)銀行的特別多數(shù)，需要擁有至少3/4投票權(quán)的全體代表的2/3通過。④See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Article 32.總體來看，現(xiàn)有國際金融機構(gòu)特別多數(shù)通過制的比例較高。這導(dǎo)致某些成員國通過提高特定多數(shù)通過的比例，借助其他國家股權(quán)份額分散的特點，通過運用多數(shù)通過制來彌補因份額下降而減少的影響，合法地?fù)碛惺聦嵣系姆駴Q權(quán)。⑤張長龍：《改革國際金融組織表決權(quán)集中制度的新思路》，《法學(xué)論壇》2007年第2期。例如，美國擁有IMF和世界銀行的一票否決權(quán)，美國與日本作為集團(tuán)擁有對亞洲開發(fā)銀行的一票否決權(quán)。亞投行同樣規(guī)定了多數(shù)通過的決策規(guī)則，亞投行的多數(shù)通過包括簡單多數(shù)、超級多數(shù)及特別多數(shù)三種方式。簡單多數(shù)通過指投票權(quán)的簡單多數(shù)，超級多數(shù)通過是指全體代表的2/3以上且投票權(quán)占3/4的多數(shù)通過，特別多數(shù)通過是指全體代表的一半以上且投票權(quán)占一半的多數(shù)通過。⑥See Articles of Agreement of the Asian Infrastructure Investment Bank，Article 28.亞投行的重大事項需75%的投票權(quán)通過，中國的投票權(quán)占27.52%，這就意味著中國現(xiàn)階段擁有事實上的一票否決權(quán)，但隨著越來越多的成員加入亞投行，尤其是日本和美國加入以后，亞投行各成員國股份份額被稀釋，中國也將不再具有一票否決權(quán)。

新開發(fā)銀行采用多數(shù)通過的決策規(guī)則，⑦Daniel. J. Blake，Autumn L. Payton，Decision Making in International Organizations：An Interest Based Approach to Voting Rule Selection，Ohio State University，2009：3.包括有效多數(shù)與特別多數(shù)。前者指全體成員總投票權(quán)的2/3通過，后者指創(chuàng)始成員中的四個成員通過，且占全體成員總投票權(quán)的2/3通過。⑧See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 7.與其他機構(gòu)相比，新開發(fā)銀行的有效多數(shù)通過規(guī)則要求的投票權(quán)比例較低，一定程度上提高了新開發(fā)銀行的獨立性。

然而，新開發(fā)銀行的特別多數(shù)要求四個創(chuàng)始成員國一致通過，這一決策規(guī)則給予了任意兩個創(chuàng)始成員聯(lián)合的一票否決權(quán)，并且，這種任意兩個創(chuàng)始成員國一票否決權(quán)的設(shè)定，其本質(zhì)上是永恒的，不會隨著今后銀行成員的增加而有所變化。因此，該決策機制的設(shè)置會影響新開發(fā)銀行決策的公平性和有效性。首先，這一機制缺乏金磚五國之中的主導(dǎo)者，在五國遇到與本國利益不具相關(guān)性的項目時，若有兩國或兩國以上因消極態(tài)度不參與投票，則將導(dǎo)致項目拖延或取消，進(jìn)而影響銀行的效益。其次，金磚五國作為新開發(fā)銀行的創(chuàng)始成員國，都是新興經(jīng)濟(jì)體中的佼佼者，無論在國際經(jīng)濟(jì)地位或政治地位上均處于上升期，五國都不會輕易放棄自己在國際機構(gòu)中的話語權(quán)，這將對新開發(fā)銀行未來的運營以及重要決策事項的作出構(gòu)成障礙。

三、新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的規(guī)制建議

新開發(fā)銀行內(nèi)部治理是新開發(fā)銀行協(xié)定的核心內(nèi)容，良好的內(nèi)部治理可以使新開發(fā)銀行的組織機構(gòu)設(shè)置更加合理，股權(quán)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，提高銀行合法性、問責(zé)性和決策的效率。對新開發(fā)銀行內(nèi)部治理規(guī)制可從以下幾方面進(jìn)行。

（一）設(shè)立協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)及常駐與非常駐相結(jié)合的董事制度

理事會、董事會以及行長構(gòu)成了新開發(fā)銀行的內(nèi)部治理機構(gòu)，而其內(nèi)部治理缺乏一個內(nèi)部協(xié)調(diào)的監(jiān)督機構(gòu)。

1. 設(shè)立協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)

新開發(fā)銀行試圖通過設(shè)立委員會來解決銀行的監(jiān)督問題，但是委員會的獨立性和公正性因其成員來自董事會、理事會及行長而有所削弱。因此，如何更好地加強和協(xié)調(diào)新開發(fā)銀行內(nèi)部治理中的監(jiān)督機制，我們提出如下建議：

第一，設(shè)立與董事會并列的監(jiān)督機構(gòu)，其成員由成員國代表、職工代表和非政府組織代表，以及國際上有聲望的經(jīng)濟(jì)和金融專家，卸任國際金融組織的官員，以及著名會計師事務(wù)所的會計師、審計師等組成。監(jiān)事可分為專職監(jiān)事和兼職監(jiān)事。董事、行長、財務(wù)負(fù)責(zé)人不得擔(dān)任監(jiān)事。根據(jù)銀行所制定的各項規(guī)章制度，董事會所作出的任何決策，都不能違背銀行制定的規(guī)章制度。

第二，加強新開發(fā)銀行現(xiàn)有機制的協(xié)調(diào)監(jiān)督和相互制約?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第12條規(guī)定，“董事會負(fù)責(zé)開展新開發(fā)銀行一般業(yè)務(wù)，應(yīng)行使理事會授予他們的所有權(quán)力。”在履行這些職能時，根據(jù)該協(xié)定第12條第5款規(guī)定，董事會應(yīng)指定一個信貸和投資委員會，并可以任命其認(rèn)為合適的其他委員會來執(zhí)行銀行的一般業(yè)務(wù)。①See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 12.其中，董事會將保持決策權(quán)，委員會將便利董事會履行其職責(zé)。這種結(jié)構(gòu)一方面有助于實現(xiàn)充分的監(jiān)督，另一方面有助于作出有效的決策。②See NDB，New Development Bank Board of Directors Governance Structure，20 January 2016，p. 1.

2. 實行常駐與非常駐相結(jié)合的董事制度

新開發(fā)銀行的治理結(jié)構(gòu)能夠?qū)ΜF(xiàn)有的國際開發(fā)性金融體系進(jìn)行改革，非常駐董事制度雖然提高了銀行的效率，卻忽視了銀行的問責(zé)性。為進(jìn)一步完善董事制度，新開發(fā)銀行可以實行常駐與非常駐相結(jié)合的董事制度。

第一，常駐董事制度有利于提高董事會決策的民主性及銀行問責(zé)性。設(shè)立常駐董事制度，有利于包括公民和社會組織在內(nèi)的所有利益相關(guān)方參與銀行的管理并為銀行的發(fā)展建言獻(xiàn)策。

第二，如何平衡效率與銀行問責(zé)性成為董事制度設(shè)置的主要問題。在國際機構(gòu)中，通常都會建立常駐董事會制度，用于加強對董事會的監(jiān)督與管理。但是常駐董事會制度也會降低國際開發(fā)性金融機構(gòu)的運行效率，且常駐董事會的運行，需要耗費一定的資金資源。例如，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行設(shè)置了常駐董事制度，而這一制度在資源的使用上，一定程度上削弱了這些開發(fā)性金融機構(gòu)的效率。

因此，為了更好地實現(xiàn)效率與問責(zé)性之間的平衡，可以實行常駐與非常駐相結(jié)合的董事制度。該制度可在現(xiàn)有非常駐董事制度基礎(chǔ)上，增設(shè)人員較少、工作內(nèi)容更為精簡、效率更高的常駐董事，將常駐董事會設(shè)于新開發(fā)銀行總部上海，配合當(dāng)前的非常駐董事制度，提高銀行的問責(zé)性和效率。

（二）提高董事及行長的代表性

為在制度設(shè)置中展現(xiàn)金磚國家在管理新開發(fā)銀行方面的主導(dǎo)地位，切實提高新興經(jīng)濟(jì)體在國際開發(fā)性金融機構(gòu)中的話語權(quán)和地位，上述將常駐董事和非常駐董事相結(jié)合的方式，是符合主權(quán)國家比例平等原則的。常駐董事可以來自金磚五國內(nèi)，而將來若納入新會員國，則可以考慮從新加入會員國中選舉非常駐董事。

對非創(chuàng)始成員國實行選舉行長制度。由于新開發(fā)銀行目前仍未有創(chuàng)始成員國以外的國家加入，金磚五國暫未面臨新成員是否有權(quán)推選或者選舉一名行長加入輪值行長制度的問題。從今后吸納更多的會員國的角度考慮，可以分配一定席位的輪值行長職位給予非創(chuàng)始成員國，加入下文中將論述的輪值選舉體系，提高輪值行長的代表性。

（三）建立輪值行長選舉體系及不信任案程序

輪值行長制度，是新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的一個創(chuàng)新，其提高了銀行行長和副行長的職能，這表明，在新開發(fā)銀行的治理結(jié)構(gòu)中，核心層是銀行行長和副行長領(lǐng)導(dǎo)的管理層，在認(rèn)識到其一定的優(yōu)勢的同時，也應(yīng)考慮到行長全部來自金磚國家會影響銀行的合法性；輪值制度會不利于政策的延續(xù)。因此，筆者認(rèn)為，可以在保留該制度的同時，加強細(xì)節(jié)上的制度管理與發(fā)展，并從以下四方面來完善有關(guān)輪值行長的制度規(guī)則。

1. 優(yōu)化輪值行長的組成

輪值行長作為新開發(fā)銀行的行政首腦負(fù)責(zé)相應(yīng)事務(wù)。當(dāng)一國能力有限，該國作為輪值行長時是否能妥善解決各種問題特別是協(xié)調(diào)斡旋各類行政事務(wù)仍值得商榷。因此，筆者建議組成“輪值行長小組”，該小組至少包括上任輪值行長和下任輪值行長。小組內(nèi)設(shè)立職責(zé)和業(yè)務(wù)交接機制，使得各國行長可以在各自擅長的領(lǐng)域?qū)︺y行進(jìn)行監(jiān)督，也更有利于保持政策的延續(xù)性和解決國家異質(zhì)性等問題。

2. 延長輪值期限

根據(jù)相應(yīng)事務(wù)或項目的期限重新考慮輪值期限，避免輪值行長缺乏足夠的時間完成自己的既定計劃，或是由于任期緊迫而倉促行動，導(dǎo)致不良后果?；谶@一考慮，探索延長輪值行長的任職期限，可以根據(jù)重大項目所需的必要時間延長1年或1年以上。

3. 建立針對輪值行長的不信任動議程序

為了加強輪值行長地位的合法性和對其工作的監(jiān)督，建立針對輪值行長的不信任案程序，由理事會提起，事前規(guī)定符合一定條件時，可以要求輪值行長就特定事項進(jìn)行解釋說明，乃至進(jìn)一步免除輪值行長的職務(wù)。

4. 調(diào)整輪值行長的自動輪換制

建立行長選舉體系，即行長由理事會的多數(shù)選舉產(chǎn)生，并依據(jù)前文所述的優(yōu)化輪值行長組成及延長輪值期限等建議，確立切實合理的任期以及連任限制。該制度的設(shè)置使每期任職的行長來自于任一國家，進(jìn)而提高行長任職的競爭機制，促進(jìn)績效的提高。

（四）確立加權(quán)決策機制及非創(chuàng)始國利益補償機制

新開發(fā)銀行的決策機制的設(shè)置應(yīng)遵循兼顧效率和公平及主權(quán)國家比例平等的原則。雖然效率是金融的內(nèi)在要求，但單純強調(diào)效率則可能損害平等，絕對的平等可能導(dǎo)致效率低下。因此，筆者對決策機制的完善建議有以下兩方面。

1. 采用基本投票權(quán)與股權(quán)投票權(quán)加權(quán)的表決機制

由于表決權(quán)取決于成員國股權(quán)份額，可以在創(chuàng)始國內(nèi)部分配有區(qū)別的投票權(quán)，在避免一國擁有否決權(quán)的同時，使一國具有相對的領(lǐng)導(dǎo)地位，以提高銀行效率。在完善新開發(fā)銀行的股份分配時，對創(chuàng)始國的股權(quán)分配不應(yīng)相差懸殊，同時也應(yīng)該考慮到比例平等的原則。

具體來說，可以采用基本投票權(quán)與股權(quán)投票權(quán)加權(quán)的方式，加權(quán)的程度要適度，以照顧利益的平衡。在給予金磚五國平均的基本投票權(quán)的前提下，可以各成員的GDP為基礎(chǔ)，根據(jù)人口比例、購買力評價等加權(quán)的方式規(guī)定的加權(quán)投票權(quán)，避免單純以出資為限。

第一，以GDP為基礎(chǔ)的份額分配公式更能體現(xiàn)一國在世界經(jīng)濟(jì)中的地位和貢獻(xiàn)，不僅能夠刺激成員國的經(jīng)濟(jì)增長，還能夠保證成員國在經(jīng)濟(jì)增長的同時，獲得與其經(jīng)濟(jì)增長實力相匹配的國際話語權(quán)。

第二，在股份分配公式中加入人口比例，可以在一定比例上體現(xiàn)金磚國家主導(dǎo)性。金磚國家大多是人口大國，若某一項目在人口更多的國家得以實現(xiàn)，則該項目的受益的人數(shù)也相應(yīng)增多，這是與主權(quán)國家比例平等原則相符的。歐盟的決策機制與之相似，其在一些經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策中采用了以人口數(shù)量及成員國政治、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實等因素進(jìn)行綜合的加權(quán)分配的方式，并且實現(xiàn)了良好的效果。①張雪慧：《國際組織中的加權(quán)表決制淺論》，《中外法學(xué)》1997年第1期。

2. 以利益補償機制替代非創(chuàng)始國表決權(quán)

對于非創(chuàng)始國的表決權(quán)，《新開發(fā)銀行協(xié)定》第8條第3款規(guī)定，不得新增資本，使任何一個非創(chuàng)始成員國的投票權(quán)占總投票權(quán)的比例超過7%。②See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 8.這一規(guī)定雖然有利于限制非創(chuàng)始成員國的投票權(quán)，但會阻礙新開發(fā)銀行的增資。

因此，可根據(jù)理事會的決定，給予非創(chuàng)始國的股本不超過7%的相應(yīng)投票權(quán)。但若非創(chuàng)始國增加超過7%股權(quán)比例之外的資本，則不享有投票權(quán)。與此同時，可以根據(jù)非創(chuàng)始國的新增股本比例給予其相應(yīng)的利益補償，以利益補償替代其投票權(quán)。有效的利益補償機制有利于在保證非創(chuàng)始國的利益及融資的同時，使其股本控制在一定比例的范圍內(nèi)。這些利益補償包括貸款上的優(yōu)惠項目及對該國所需技術(shù)援助的優(yōu)先權(quán)。

四、結(jié) 語

后疫情背景下，如何更好地發(fā)揮國際開發(fā)性金融機構(gòu)的積極作用，保證金磚國家在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況下有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，顯得至關(guān)重要。《新開發(fā)銀行協(xié)定》是對已有的國際開發(fā)性金融機構(gòu)實踐的借鑒與創(chuàng)新，是全球金融治理體系改革的最新嘗試和階段性成果，亦標(biāo)志著全球治理進(jìn)入金磚引領(lǐng)的新時代。當(dāng)然，《新開發(fā)銀行協(xié)定》不是完美無缺的，其內(nèi)部治理仍存在局限性：一是在新開發(fā)銀行內(nèi)部治理規(guī)則的設(shè)置中，其為了追求絕對的公平，設(shè)計了諸如平均分配股權(quán)、平等分配出資額、輪值行長、均衡分配的業(yè)務(wù)原則等制度。這些制度都采用了絕對平等的原則，會因此產(chǎn)生效率缺失。二是成員和組織機構(gòu)代表性不足以及新開發(fā)銀行的合法性、問責(zé)制及效率實現(xiàn)三者協(xié)調(diào)等方面的問題突出。因此，在當(dāng)前鮮有對新開發(fā)銀行內(nèi)部治理問題進(jìn)行系統(tǒng)研究的情況下，對新開發(fā)銀行內(nèi)部治理進(jìn)行規(guī)制，具有一定的理論與實踐價值。未來，一方面，新開發(fā)銀行應(yīng)進(jìn)一步完善規(guī)制其協(xié)定內(nèi)的內(nèi)部治理與其他規(guī)則，如銀行的設(shè)立和運營規(guī)則等，實現(xiàn)新開發(fā)銀行協(xié)定的優(yōu)化改進(jìn)；另一方面，新開發(fā)銀行應(yīng)與其他多邊開發(fā)銀行相互借鑒和共同發(fā)展，為其協(xié)定成為國際經(jīng)濟(jì)新秩序的重要組成部分而不斷完善。希望本文對新開發(fā)銀行協(xié)定的進(jìn)一步修訂及新興經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與發(fā)展有所裨益。