黃文瀚

摘要：政府工作報(bào)告作為一類(lèi)具有行政決策性質(zhì)的施政綱領(lǐng)，是憲法制度安排下檢視國(guó)家行政權(quán)力行使?fàn)顟B(tài)的重要窗口。其在文本形式上由回顧過(guò)去之工作總結(jié)與宣告未來(lái)之施政目標(biāo)構(gòu)成，在實(shí)踐層面上以國(guó)家行政權(quán)力為核心而推行施政計(jì)劃。隨著依憲治國(guó)、國(guó)家義務(wù)、給付行政等憲法基本理論的發(fā)展，對(duì)早在1954年就已基本成型的政府工作報(bào)告文本模式與決策機(jī)制提出了新的期待。必須在堅(jiān)持“權(quán)利本位”的法哲學(xué)范式中，推動(dòng)政府工作報(bào)告中的行政職能由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，施政理念由“權(quán)力”向“權(quán)利”遞進(jìn)。保障政府工作報(bào)告涵蓋的政府意志與行政決策在法治化的軌道中不斷契合人權(quán)保障與憲法至上的基本原則，強(qiáng)化依憲治國(guó)背景下的行政法治對(duì)政府工作報(bào)告制度發(fā)展的理念指引。

關(guān)鍵詞：政府工作報(bào)告;憲法制度;行政法治;基本權(quán)利;憲法實(shí)施

中圖分類(lèi)號(hào)：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）05-0094-11

政府工作報(bào)告是國(guó)家治理中保障行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的一項(xiàng)極其重要的憲法制度，其在文本內(nèi)容上涵蓋了行政管理、法治建設(shè)、民生工程、國(guó)家制度四大發(fā)展要件。然而關(guān)于政府工作報(bào)告的文本及其背后的制度，卻長(zhǎng)期游離于法學(xué)研究者的視野之外，這也導(dǎo)致我們對(duì)這項(xiàng)重要的憲法制度安排缺少法律層面的認(rèn)知。一般意義上，政府工作報(bào)告被認(rèn)為是一種施政性質(zhì)的政策綱領(lǐng)，但從憲法角度來(lái)說(shuō)，政府工作報(bào)告為人大監(jiān)督提供了重要的審視路徑，是憲法實(shí)施的具體表現(xiàn)。而從行政法的角度而言，2019年5月8日公布的《重大行政決策程序暫行條例》則為我們探討政府工作報(bào)告的法理定位提供了新的思路。梳理政府工作報(bào)告的文本以及探討政府工作報(bào)告的法律性質(zhì)，既是一項(xiàng)極有意義的理論課題，也富含實(shí)踐價(jià)值，有利于推動(dòng)依憲治國(guó)背景下的行政法治邁向更高的臺(tái)階。

一、政府工作報(bào)告的法理定位與法律價(jià)值

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》九十二條及一百一十條規(guī)定了包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的各級(jí)人民政府向人大及常委會(huì)報(bào)告工作，地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的政府工作報(bào)告制度。簡(jiǎn)而言之，政府工作報(bào)告作為一項(xiàng)重要的憲法制度，是行政法治中憲法實(shí)施的彰顯。與中國(guó)類(lèi)似，1787年美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第二條第三款規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)隨時(shí)向國(guó)會(huì)報(bào)告聯(lián)邦情況，并向國(guó)會(huì)提出他認(rèn)為必要和妥善的措施供國(guó)會(huì)審議?！边@里的“聯(lián)邦情況”就是如今美國(guó)“國(guó)情咨文”的憲法依據(jù)。然而政府工作報(bào)告作為一項(xiàng)重要的憲法制度，在憲法學(xué)乃至法學(xué)領(lǐng)域，卻甚少關(guān)注，學(xué)界對(duì)政府工作報(bào)告多是從報(bào)告語(yǔ)言和管理目標(biāo)的角度來(lái)分析，重施政而輕法治是現(xiàn)階段政府工作報(bào)告研究的一個(gè)短板。

（一）政府工作報(bào)告的法理定位

長(zhǎng)期以來(lái)，政府工作報(bào)告沒(méi)有一個(gè)清晰的法理定位，對(duì)于其法律屬性存有疑惑。有的學(xué)者將政府工作報(bào)告視為施政綱領(lǐng)性質(zhì)的綜合政策性文本;[1]有的學(xué)者將其視為國(guó)家政治信息的重要發(fā)布渠道;[2]亦有學(xué)者從法治視角解釋為兼具施政與監(jiān)督功能的規(guī)范性載體。[3]無(wú)論是何種觀點(diǎn)，都有一個(gè)基礎(chǔ)的論調(diào)——即政府工作報(bào)告并不是嚴(yán)格意義上的國(guó)家法，這也是政府工作報(bào)告雖然顯見(jiàn)于公共治理中，但卻長(zhǎng)期游離在法學(xué)視野之外的重要原因。

法是“使行為服從規(guī)則治理的事業(yè)”，法學(xué)的核心關(guān)注是“實(shí)在的規(guī)范秩序”。[4]從人們?nèi)粘５闹庇X(jué)來(lái)判斷，政府工作報(bào)告在中國(guó)顯然屬于一種類(lèi)似于法的實(shí)在規(guī)則，尤其是在每年三月的全國(guó)兩會(huì)上，各大媒體爭(zhēng)相報(bào)道政府工作報(bào)告的落實(shí)情況以及國(guó)務(wù)院各部委領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)堅(jiān)決落實(shí)政府工作報(bào)告的目標(biāo)這一信息，足以說(shuō)明政府工作報(bào)告起到指引公共治理行為規(guī)則的效能。對(duì)于此類(lèi)規(guī)范，學(xué)術(shù)界有人將其稱(chēng)之為“軟法”，例如翟小波教授認(rèn)為“軟法”是缺乏“國(guó)家法”的拘束力，但卻意圖產(chǎn)生一定的規(guī)范效果的成文規(guī)范。并將無(wú)強(qiáng)制權(quán)但卻事實(shí)上很權(quán)威的公共實(shí)體（Quangos）的決議，政府發(fā)布的普遍性綱要或意見(jiàn)，要求成員以持續(xù)努力來(lái)逐步實(shí)施的協(xié)約等規(guī)范性文件納入“軟法”的視野之內(nèi)。[5]對(duì)于軟法有著諸多精到見(jiàn)解的羅豪才教授也曾指出：“作為公域之治的一種基本形態(tài)，軟法之治既指向一種規(guī)范意義上的制度安排，更是一種涵蓋目標(biāo)、范圍、主體、方式、責(zé)任機(jī)制的治理結(jié)構(gòu)和治理模式?！盵6]政府工作報(bào)告作為公共治理的一種模式，恰好契合羅豪才教授對(duì)于軟法治理所定義的范疇。那么政府工作報(bào)告是否可以視作是“軟法”？雖然軟法之說(shuō)以一種開(kāi)放的機(jī)制將國(guó)家治理中的非典型法律規(guī)范納入到法治視角之下，彌合了諸如政府工作報(bào)告此類(lèi)文件與國(guó)家法的裂隙。但對(duì)于軟法的定義目前還存在爭(zhēng)議與不明之處，姜明安教授曾指出將非硬法的規(guī)則、政策、命令、指示，乃至一些潛規(guī)則都?xì)w入軟法，可能會(huì)危害法治，“泛軟法主義”應(yīng)當(dāng)警惕。相較于軟法這類(lèi)存有爭(zhēng)議的學(xué)術(shù)概念，還有學(xué)者指出具有全局性、長(zhǎng)期性、綜合性等特點(diǎn)的事項(xiàng)，或涉及決策相對(duì)人較多，成本或金額較大，對(duì)公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻的應(yīng)屬于重大行政決策。[7]政府工作報(bào)告作為國(guó)家意志的集中體現(xiàn)，其下一年度任務(wù)確是一種帶有決策性質(zhì)的行政計(jì)劃，而上一年或五年的成果則可視為對(duì)過(guò)去決策的一種總結(jié)。從行政學(xué)和公共管理學(xué)的視角來(lái)定義，行政決策一般指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為履行行政職能，就面臨所要解決的問(wèn)題，進(jìn)行目標(biāo)確定、行動(dòng)設(shè)計(jì)和方案抉擇的過(guò)程。[8]相較于具體的行政決策，政府工作報(bào)告又有其特殊性，主要表現(xiàn)在：其一，相較于一般的行政決策，政府工作報(bào)告具有明顯的憲法法律性。是行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法安排為達(dá)成行政管理與服務(wù)的目標(biāo)而進(jìn)行的行政活動(dòng)，既是法定權(quán)力也是法定義務(wù)。其二，政府工作報(bào)告具有最高的決策性，其以維護(hù)公共秩序、滿足公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益為根本價(jià)值取向。雖然對(duì)于重大行政決策這一概念，有學(xué)者認(rèn)為作為邏輯起點(diǎn)的重大行政決策的概念內(nèi)涵并不清晰，[9]但行政法學(xué)概念的不兼容以及合法性審查的薄弱，并不否認(rèn)行政決策在公共治理過(guò)程中的客觀存在。從憲法制度安排上，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告恰恰處于最高的行政決策位階，雖然從文本表述上，下一年度任務(wù)是以一種行政計(jì)劃的形式表現(xiàn)出來(lái)，但經(jīng)過(guò)人大通過(guò)后，上升為一種代表國(guó)家意志的政府決策，整個(gè)行政機(jī)關(guān)年度任務(wù)應(yīng)在國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的決策安排下進(jìn)行。事實(shí)上，近日出臺(tái)的《重大行政決策程序暫行條例》第3條對(duì)于重大決策事項(xiàng)的定位也從法律規(guī)范的角度再次印證①，基于此，本文以為政府工作報(bào)告的前半段（工作回顧）應(yīng)視為憲法制度安排下的施政報(bào)告，而后半段（工作任務(wù)）可視為一種制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面重要規(guī)劃的重大行政決策。

（二）政府工作報(bào)告的法律價(jià)值

雖然政府工作報(bào)告不具備一般法律意義上的強(qiáng)制力，也不具備法律的典型特征，但并不意味著政府工作報(bào)告只是一紙宣誓。②在我國(guó)，官員對(duì)于政府工作報(bào)告落實(shí)不到位，或?qū)⒚媾R紀(jì)律處分。有部分西方學(xué)者將政府施政演講視作是國(guó)家政治言論，并不負(fù)擔(dān)法律責(zé)任。這些學(xué)者認(rèn)為由于自由民主言論的內(nèi)涵容易引發(fā)爭(zhēng)議，因此在國(guó)家治理的言論中，國(guó)家既不是強(qiáng)制性的，也不是壟斷者，它可以促使大多數(shù)人去認(rèn)可所謂的真與善，讓公民在有爭(zhēng)議的環(huán)境中有不同的抉擇與判斷。其中Brettschneider指出“由于對(duì)政府行動(dòng)的分歧是合理的，對(duì)自由與平等此類(lèi)問(wèn)題，公民的理解不需要相同的答案，因此國(guó)家政治性的言論不需要承擔(dān)法律責(zé)任”。[10]與英國(guó)的“御座致辭”（Queen's Speech）、美國(guó)的“國(guó)情咨文”（The State of the Union Address）不同，英美地區(qū)的長(zhǎng)官施政演說(shuō)有著謀求連任或者尋求議會(huì)及其他國(guó)家機(jī)關(guān)支持的政治動(dòng)機(jī)，而我國(guó)的政府工作報(bào)告對(duì)于行政機(jī)關(guān)更像是一種“行政命令”，對(duì)于政府工作報(bào)告的施政目標(biāo)只有堅(jiān)決貫徹與落實(shí)，并不存在類(lèi)似西方的“不同理解”。因此作為具有強(qiáng)力規(guī)制傾向的政府工作報(bào)告，在中國(guó)的機(jī)構(gòu)運(yùn)作與法治實(shí)踐中，其兼具三重法律規(guī)范的價(jià)值。

1.為人大監(jiān)督提供路徑

我國(guó)的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告自1954年起，在報(bào)告正文開(kāi)始之前一定會(huì)有總理代表國(guó)務(wù)院向人民代表大會(huì)匯報(bào)，請(qǐng)予審議的開(kāi)場(chǎng)詞，1992年開(kāi)始還添加了并請(qǐng)全國(guó)政協(xié)委員提出建議的表述。這也正是現(xiàn)行《憲法》九十二條“國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”的憲法實(shí)施的直接體現(xiàn)。根據(jù)《憲法》第三條所規(guī)定的民主集中制原則，行政機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督，其表現(xiàn)為人大及其常委會(huì)對(duì)政府工作報(bào)告的評(píng)議。而包括人大在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)構(gòu)還需要受到人民監(jiān)督，這種監(jiān)督表現(xiàn)為公民直接參與監(jiān)督及公民委托人大代表間接參與監(jiān)督，這也是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督的雙重意涵。檢視政府工作報(bào)告為人大提供了一種行使權(quán)力監(jiān)督的路徑，全國(guó)人大通過(guò)聽(tīng)取、審議、批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。自1954年國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告都是經(jīng)審議并通過(guò)的，但地方政府的政府工作報(bào)告卻不盡然，例如2003年湖北省南漳縣政府工作報(bào)告未獲縣人大常委會(huì)通過(guò)，然而相比于人們習(xí)以為常的高票通過(guò)，一次“不通過(guò)”更強(qiáng)化了人們對(duì)于人大監(jiān)督職能的信心。對(duì)于政府工作報(bào)告的審議，我們應(yīng)以更理性的姿態(tài)來(lái)看待人大監(jiān)督的功能與價(jià)值，這也是人大踐行法治的職責(zé)所在。而對(duì)于人大代表的監(jiān)督，從2016年開(kāi)始，每年全國(guó)兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院辦公廳都派出工作人員，現(xiàn)場(chǎng)旁聽(tīng)代表委員團(tuán)組討論情況，記錄、匯總并督促相關(guān)部委回應(yīng)代表委員的意見(jiàn)建議。

2.為法院說(shuō)理依據(jù)提供素材

政府工作報(bào)告文本中不僅提及過(guò)去之回顧與未來(lái)之展望，還有對(duì)于現(xiàn)實(shí)之確認(rèn)。最典型的例證就是政府工作報(bào)告中的城鎮(zhèn)規(guī)劃通常成為法院在審理行政訴訟中房屋征收合法性的重要證明材料與說(shuō)理素材。截至2020年3月10日，筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“政府工作報(bào)告”為索引詞，共查詢(xún)到2326個(gè)案件，絕大多數(shù)都是行政征收裁定。對(duì)于在征收過(guò)程中是否符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的范圍，政府工作報(bào)告的規(guī)劃綱要是判斷拆遷行為是否符合公共利益的重要說(shuō)理素材。由此觀之，研究政府工作報(bào)告在訴訟中的法律功能可以更好地幫助我們認(rèn)識(shí)政府工作報(bào)告的司法實(shí)踐價(jià)值。

3.為保障公民權(quán)利提供助益

自20世紀(jì)50年代始，憲法史發(fā)生了由政治立憲向經(jīng)濟(jì)立憲轉(zhuǎn)型的過(guò)程，大量的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)權(quán)利寫(xiě)入憲法之中。[11]進(jìn)入新世紀(jì)，人們迫切的關(guān)注自身所具有憲法賦予的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利并要求政府為實(shí)現(xiàn)而積極創(chuàng)造條件。德國(guó)著名社會(huì)法學(xué)家尼克拉斯·盧曼認(rèn)為基本權(quán)利必須在一系列的社會(huì)關(guān)聯(lián)性中才能成為現(xiàn)實(shí)，特定的制度可以促進(jìn)基本權(quán)利的落實(shí)，比如征收制度之于財(cái)產(chǎn)權(quán)、廣電制度之于言論自由。基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于具體的社會(huì)政治條件，基本權(quán)利的制度化意味著對(duì)創(chuàng)造這些具體條件的行為預(yù)期。[12]憲法中的基本權(quán)利并不是獨(dú)立于社會(huì)而存在的，其有賴(lài)于國(guó)家履行一定的政府職能。從基本權(quán)利體系化的角度出發(fā)，政府工作報(bào)告所部署的包括減少失業(yè)、精準(zhǔn)脫貧、教育發(fā)展、住房保障等施政目標(biāo)都可以對(duì)應(yīng)勞動(dòng)權(quán)、生存權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)等基本權(quán)利。從憲法學(xué)國(guó)家義務(wù)的角度出發(fā)，國(guó)家有義務(wù)提供基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)所需的物質(zhì)、程序或者服務(wù)，而政府工作報(bào)告也正是行政機(jī)關(guān)依法履行國(guó)家給付義務(wù)的一次集中體現(xiàn)。

二、國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的文本特征與制度建構(gòu)

每一年的政府工作報(bào)告既是政府公共政策的大綱，也是國(guó)家法治建設(shè)的濃縮。無(wú)論是依法治國(guó)還是改革開(kāi)放，政府工作報(bào)告所勾勒的藍(lán)圖，都有賴(lài)于法律與政策的協(xié)同，法治與政治地融合?？梢哉f(shuō)工作報(bào)告所涉及的所有政策實(shí)施離不開(kāi)法治的發(fā)展，觀察政府工作報(bào)告的政策取向并提煉出背后的法治元素，用法治的視點(diǎn)來(lái)對(duì)其規(guī)范解讀無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）從政治化向法治化：國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告文本特征檢視

1954年5月23日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的周恩來(lái)同志代表中央人民政府在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上向人大作政府工作報(bào)告，這也是國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的開(kāi)端。①運(yùn)用現(xiàn)今法治規(guī)范的視角去審視，早年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告偏向于外交與政治工作，是一份具有政治綱領(lǐng)色彩的宣言書(shū)。通過(guò)分析熱詞得以直觀地發(fā)掘國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的關(guān)注重心：

通過(guò)提取國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告關(guān)鍵詞不難看出，經(jīng)過(guò)六十五年的發(fā)展，如今轉(zhuǎn)變的更加務(wù)實(shí)，淡化政治宣言，著重發(fā)力經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生保障、政府治理。從政治治理向經(jīng)濟(jì)治理的轉(zhuǎn)變（表一），固然意義深遠(yuǎn)，但在依法治國(guó)乃至依憲治國(guó)的當(dāng)下，重識(shí)和重構(gòu)政策與法律的關(guān)系，需要在“善法良策”的價(jià)值取向上尋求政策與法律的一體性。[13]從法治的角度來(lái)看，政府工作報(bào)告不僅應(yīng)有政策之維，還應(yīng)有法治之維，事實(shí)上法治建設(shè)已經(jīng)成為國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告不可分割的重要組成部分。如今政府工作報(bào)告內(nèi)容不僅在民生、民權(quán)、民主等領(lǐng)域有所涉及，還強(qiáng)化了諸如憲法遵守，黨風(fēng)廉政等法治政府建設(shè)要義與治理創(chuàng)新精神。本文提取改革開(kāi)放以來(lái)（1978-2019）國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告法政工作所涉及的關(guān)鍵詞，分別以“憲法”“立法”“行政”“民主”“人權(quán)”“法治（法制）”六個(gè)關(guān)鍵詞索引，前三個(gè)詞是政府工作報(bào)告常涉及的政法工作內(nèi)容①，后三個(gè)詞是國(guó)家法治所必須保障的精神與底線。如何在依憲治國(guó)背景下，推動(dòng)行政法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主與人權(quán)保障，是國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告政法工作的要義所在。

從關(guān)鍵詞提取的數(shù)據(jù)不難看出，除個(gè)別年份（1979年吸取文化大革命的教訓(xùn)，突出國(guó)家民主建設(shè)）外，近四十年各部門(mén)政法工作在國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中并沒(méi)有明顯的變化，但憲法相較于行政、立法工作同比提及的頻率始終保持低位。2014年9月25日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)?！?018年2月24日，習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)憲法是治國(guó)理政的總章程?！眹?guó)務(wù)院政府工作報(bào)告作為國(guó)家治理的重要章程，如何體現(xiàn)憲法精神，彰顯憲法價(jià)值，這是未來(lái)各級(jí)人民政府工作報(bào)告重要的改進(jìn)方向，也是依憲治國(guó)在行政法治中重要的表現(xiàn)路徑。

（二）從宣言化向制度化：國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的制度建構(gòu)現(xiàn)狀

“自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、議會(huì)民主的衰落和帕金森定律的作用，‘行政國(guó)家（Administrative State）的色彩越來(lái)越為明顯。其外部特征表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)增加，行政職能擴(kuò)張，行政權(quán)力膨脹;同時(shí)，具有濃厚裁量因素的行政機(jī)關(guān)的“政策性決定”（Policy Decisions）也越來(lái)越為常見(jiàn)，這些政策性決定不同于一般的行政行為，它們很難被歸類(lèi)為傳統(tǒng)的事實(shí)或者法律問(wèn)題”。[14]關(guān)注作為國(guó)家重大決策的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告不單是從表面文本來(lái)觀察，更重要的是關(guān)注在起草、修訂、審議等環(huán)節(jié)形成一系列的制度化過(guò)程，不能只聚焦施政結(jié)果，而忽略了整個(gè)決策產(chǎn)生過(guò)程?！艾F(xiàn)代行政法學(xué)不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注作為行政過(guò)程最終結(jié)果的合法性，而且還應(yīng)當(dāng)將行政過(guò)程中的各種行為形式全盤(pán)納入視野，對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的法律規(guī)范和控制，這是實(shí)質(zhì)行政法治的要求?！盵15]政府工作報(bào)告制作的過(guò)程，本質(zhì)上就是一種重大決策的過(guò)程，承擔(dān)決策政府工作報(bào)告內(nèi)容的主體是誰(shuí)？報(bào)告的內(nèi)容和范圍由誰(shuí)規(guī)定？對(duì)政府工作報(bào)告中數(shù)據(jù)的真實(shí)性審議由誰(shuí)負(fù)責(zé)？政府工作報(bào)告不通過(guò)的責(zé)任主體是誰(shuí)？等等這一系列的制度都是研究政府工作報(bào)告所不可回避的基礎(chǔ)問(wèn)題。將政府工作報(bào)告的全過(guò)程制度化，將政府重大決策納入法治軌道，這對(duì)于推動(dòng)全面建設(shè)法治政府無(wú)疑有重大的意義。

自本世紀(jì)初，為了實(shí)現(xiàn)依法行政與法治政府的建設(shè)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列的文件以推進(jìn)行政法治建設(shè)，其中《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》第14條明確指出：“健全依法決策機(jī)制。完善重大行政決策程序制度，明確決策主體、事項(xiàng)范圍、法定程序、法律責(zé)任，規(guī)范決策流程，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束?！雹?，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告作為一類(lèi)含有國(guó)家重大行政決策的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)契合法治化、科學(xué)化、民主化的基本原則，這也是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要舉措。為了在具體的行政問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)宏偉的法治理想之間做到運(yùn)用自如，我們必須訴諸適當(dāng)?shù)闹贫劝才艁?lái)全面推進(jìn)依法行政。[16]在我國(guó)，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告制度的建構(gòu)及其存在的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.政府工作報(bào)告的報(bào)告主體。在中國(guó)，政府工作報(bào)告制度內(nèi)所涵蓋的工作報(bào)告，從縱向來(lái)看，包括國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的工作報(bào)告，從橫向比較，包括綱領(lǐng)性的政府工作報(bào)告以及專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告（例如環(huán)境工作報(bào)告，審計(jì)工作報(bào)告）。綱領(lǐng)性的政府工作報(bào)告，一般是由各級(jí)政府工作總負(fù)責(zé)人來(lái)向各級(jí)人大做報(bào)告，典型就是我們熟知的國(guó)務(wù)院總理在每年三月兩會(huì)期間，向全國(guó)人大做國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告。但專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的主體卻存有不明之處，例如2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第二十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，依法接受監(jiān)督?！痹诜蓻](méi)有明文的情況下，專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告主體從法律邏輯上說(shuō)應(yīng)與一般政府工作報(bào)告主體保持一致，然而在實(shí)踐中往往都是部門(mén)負(fù)責(zé)人代表政府整體進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。譬如2011年《環(huán)境工作報(bào)告》由原環(huán)保部長(zhǎng)周生賢在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議代表政府做工作報(bào)告，再如，根據(jù)2006年頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第四條第一款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。”但實(shí)踐中審計(jì)工作報(bào)告是由國(guó)家審計(jì)署來(lái)進(jìn)行匯報(bào)，環(huán)保部、審計(jì)署等政府部門(mén)是否能成為《環(huán)境保護(hù)法》《審計(jì)法》所規(guī)定的匯報(bào)主體？即便它們有政府委托，那么這種委托是否合乎《憲法》有關(guān)政府工作報(bào)告的制度設(shè)計(jì)？這其中還有待于相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化并明晰。

2.政府工作報(bào)告的制作程序。政府工作報(bào)告是人大、人民監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)作的重要路徑。政府工作報(bào)告的內(nèi)容是否客觀、真實(shí)直接影響其法律監(jiān)督效果與人民對(duì)政府行政的評(píng)價(jià)。從國(guó)務(wù)院披露的情況來(lái)看，目前國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的起草主要是由國(guó)務(wù)院研究室的同志來(lái)完成，起草后在修改階段，主要包括四個(gè)過(guò)程，一是由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議形成送審稿，二是中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議形成征求意見(jiàn)稿，三是國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定征求意見(jiàn)稿，四是向中共中央政治局會(huì)議提交形成的送審稿之后再修改。完成上述四個(gè)過(guò)程，國(guó)務(wù)院才能提交全國(guó)人大。不難看出國(guó)務(wù)院在提交全國(guó)人大之前，也是經(jīng)過(guò)多次修改討論，雖然過(guò)程十分審慎，但在信息的披露上，經(jīng)過(guò)各部門(mén)的“博弈”也難免有紕漏，這個(gè)在地方政府的工作報(bào)告內(nèi)容中就顯得更加直白，比如每年一些地方政府在工作報(bào)告中所宣傳的經(jīng)濟(jì)成績(jī)——GDP數(shù)據(jù)，就面臨著數(shù)據(jù)造假的質(zhì)疑。2017年兩會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記在遼寧團(tuán)參加討論時(shí)，再三強(qiáng)調(diào)切不可數(shù)據(jù)造假。[17]近兩年，遼寧、天津等地主動(dòng)揭露統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假的難堪，也在另一個(gè)側(cè)面警示我們必須建立一套獨(dú)立有效的制度，來(lái)保證各級(jí)政府工作報(bào)告以及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。他山之石，可以攻玉，早在1921年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》，在國(guó)會(huì)之下設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)——獨(dú)立于行政部門(mén)之外，負(fù)責(zé)對(duì)政府的會(huì)計(jì)資料進(jìn)行檢查、監(jiān)督和審計(jì)，并就聯(lián)邦政府的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，向國(guó)會(huì)提出報(bào)告，同時(shí)撤銷(xiāo)財(cái)政部的主計(jì)長(zhǎng)和審計(jì)官，將這兩項(xiàng)職權(quán)全部移交會(huì)計(jì)總署。[18]反觀我國(guó)雖然人大設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的預(yù)算工作委員會(huì)，且有著《憲法》與《預(yù)算法》所授予的最高權(quán)威，但事實(shí)上全國(guó)人大的預(yù)算工作委員會(huì)的組成人員在人事任命上往往是將國(guó)務(wù)院財(cái)政部的人員調(diào)入，難以獨(dú)立為人大服務(wù)。正是因?yàn)槿舜髮徲?jì)工作中的部分法律關(guān)系與人事關(guān)系的模糊，使得人大的監(jiān)督更多的是被動(dòng)且從屬的，無(wú)法很好發(fā)揮獨(dú)立的審查職能。鑒于此，如何在現(xiàn)有的體制下繼續(xù)向現(xiàn)代化的審計(jì)體制優(yōu)化，是下一步值得關(guān)注的。

3.政府工作報(bào)告中的審議責(zé)任。根據(jù)《憲法》和《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中的規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)可以對(duì)本級(jí)政府的工作進(jìn)行監(jiān)督。在實(shí)踐層面，我國(guó)人大常委會(huì)自1979年第五屆全國(guó)人大二次會(huì)議上開(kāi)始聽(tīng)取和審議“國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告”，迄今已經(jīng)整整40年。但是審議作為一項(xiàng)有“震懾力”的監(jiān)督方式，必須輔以相應(yīng)的處理手段。對(duì)于通過(guò)的政府工作報(bào)告，實(shí)踐中一般是采取修改的做法，而對(duì)于不通過(guò)的政府工作報(bào)告無(wú)論是中央和地方，事實(shí)上都沒(méi)有明確其相應(yīng)的法律責(zé)任。在法律和實(shí)踐層面必須明晰報(bào)告單位不通過(guò)所必須面臨的法律責(zé)任，這是國(guó)家權(quán)力得以監(jiān)督的重要武器。行政部門(mén)的工作報(bào)告雖然鮮有未通過(guò)的情形，但司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告未通過(guò)的情況卻時(shí)有發(fā)生，例如2001年沈陽(yáng)中級(jí)人民法院工作報(bào)告未通過(guò)，2007年衡陽(yáng)中級(jí)法院政府工作報(bào)告未通過(guò)，然而結(jié)果卻是沈陽(yáng)人大主席團(tuán)緊急開(kāi)會(huì)研究并最后作出決定 “閉會(huì)后由市人大常委會(huì)繼續(xù)審議市中級(jí)人民法院報(bào)告，并將審議結(jié)果向下次人大會(huì)議報(bào)告。”最后未通過(guò)的事宜不了了之。這一處理方式足以看出，人大在審議包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告時(shí)缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督手段，《監(jiān)督法》所賦予的調(diào)查權(quán)、任免權(quán)等監(jiān)督權(quán)力沒(méi)有得到有效的運(yùn)用。推進(jìn)人大監(jiān)督的有效運(yùn)行，明確政府工作報(bào)告未通過(guò)的法律責(zé)任，這是推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)的重要基石。

從“一紙宣言”邁向“憲法制度”，我們?nèi)杂性S多值得繼續(xù)優(yōu)化的空間，從法律規(guī)范層面而言，相應(yīng)的法規(guī)不夠明晰、法律監(jiān)督模糊、法律責(zé)任缺失。因此，必須重視法律制度層面的優(yōu)化，不僅只是看到政府工作報(bào)告的文本內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注政府工作報(bào)告起草、審議、落實(shí)的全過(guò)程。值得欣喜的是，在政府工作報(bào)告施政落實(shí)的信息公開(kāi)上已經(jīng)有了很大地突破，國(guó)務(wù)院現(xiàn)在會(huì)公布《政府工作報(bào)告》的量化指標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況，這也有助于行政權(quán)力的良性運(yùn)行，但離現(xiàn)代法治化，還需要加入更多的憲法思維與制度設(shè)計(jì)。

三、國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的憲法內(nèi)涵

法國(guó)近代啟蒙運(yùn)動(dòng)思想家盧梭在社會(huì)契約論中指出：“人們讓渡自然權(quán)利給國(guó)家，國(guó)家形成公權(quán)力以保護(hù)公民個(gè)人，國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于人民，國(guó)家存在的意義就是保護(hù)與服務(wù)人民。”[19]，這一思想也是現(xiàn)代國(guó)家理念的重要標(biāo)志。在現(xiàn)代公法中以國(guó)家與公民之間的義務(wù)—權(quán)利關(guān)系取代近代以來(lái)的權(quán)力—權(quán)利關(guān)系的主導(dǎo)地位，明確了國(guó)家與公民之間的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，突出了公民真正的國(guó)家主人地位，國(guó)家以其承擔(dān)的義務(wù)為手段去實(shí)現(xiàn)公民享有權(quán)利的目的，而且該義務(wù)的唯一目的是權(quán)利。[20]在憲法的視域下，基本權(quán)利有兩種主觀權(quán)利功能，具體而言分為防御權(quán)與受益權(quán)，防御權(quán)要求國(guó)家尊重和容忍不作為，受益權(quán)要求國(guó)家積極作為以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利及利益。國(guó)家向人民提供各種福利 、幫助和服務(wù)的義務(wù)， 主要是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民提供給付的這些行為 ，屬于行政活動(dòng)中“給付行政”的范疇。[21]在我國(guó)，各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)以政府工作報(bào)告的形式涵攝國(guó)家對(duì)公民應(yīng)當(dāng)履行的給付義務(wù)，本質(zhì)上而言應(yīng)當(dāng)看作是以實(shí)現(xiàn)“權(quán)利”為中心的行政決策。換而言之，行政機(jī)關(guān)在公共管理中保障公民權(quán)益、改善民生，事實(shí)上完全可以看作是一種實(shí)現(xiàn)憲法基本權(quán)利的國(guó)家義務(wù)，譬如2019年政府工作報(bào)告中指出：“發(fā)展更加公平更有質(zhì)量的教育，深化教育教學(xué)改革?！覀円袑?shí)把寶貴的資金用好，努力辦好人民滿意的教育，托起明天的希望?！雹俎k好國(guó)家教育正是落實(shí)《憲法》第四十六條：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！钡闹苯芋w現(xiàn)。

政府工作報(bào)告在報(bào)告文本上涵蓋行政管理、法治建設(shè)、民生工程、國(guó)家制度這四大發(fā)展要件，雖然在內(nèi)容上具備較強(qiáng)的統(tǒng)合力，但不能跳出行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家“權(quán)力”的框架桎梏，這也是我們讀政府工作報(bào)告常感其是一類(lèi)施政綱領(lǐng)的緣由所在。要想“政府工作報(bào)告”更像是“權(quán)利宣言”，就需要引入“憲法思維”，從“國(guó)家義務(wù)”的視角出發(fā)，增強(qiáng)憲法對(duì)政府工作報(bào)告施政的理念指引，用“公民權(quán)利”理論代替“國(guó)家權(quán)力”行使，重新建構(gòu)《政府工作報(bào)告》文本意涵。綜上所述，現(xiàn)行“政府工作報(bào)告”法理邏輯立足于包含行政管理與國(guó)家意志在內(nèi)的行政權(quán)力實(shí)施，而引入“憲法思維”，通過(guò)憲法的基本權(quán)利功能及國(guó)家義務(wù)理論，發(fā)現(xiàn)政府工作報(bào)告中的權(quán)利視點(diǎn)，從而使得行政機(jī)關(guān)更好的樹(shù)立國(guó)家義務(wù)和保障人權(quán)的意識(shí)，用行政管理的發(fā)展來(lái)豐富法律和憲法意涵，使其更好的貼近“憲法精神”與“國(guó)家使命”。在實(shí)踐層面上，《政府工作報(bào)告》的行文模式創(chuàng)新并非易事，在匯報(bào)內(nèi)容上既要涵蓋國(guó)家治理中的方方面面，又要照顧到人民群眾能易于理解。因此將通俗易懂的行政報(bào)告直接轉(zhuǎn)換為權(quán)利化的術(shù)語(yǔ)并不是妥善的解決方法，基于此，筆者提出三種方案以期拋磚引玉：

方案一：直接將憲法權(quán)利標(biāo)識(shí)在政府工作報(bào)告文本。政府工作報(bào)告中事關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)境保護(hù)等諸多方面都可以直接找到憲法文本的規(guī)范基礎(chǔ)，可以一言以概之：“落實(shí)了《憲法》XX條有關(guān)XX事項(xiàng)的規(guī)定?！被蚴恰袄^續(xù)深化《憲法》XX條所規(guī)定的公民權(quán)利保護(hù)?！保m然該方法直接體現(xiàn)了“依憲治國(guó)”的理念，但該種方法的弊端在于，容易使得本已十分緊湊的匯報(bào)文本變得臃腫。

方案二：將政府工作報(bào)告的施政成果寫(xiě)入人權(quán)保障白皮書(shū)。自1991年以來(lái)，國(guó)務(wù)院新聞辦就開(kāi)始編纂各類(lèi)《中國(guó)人權(quán)事業(yè)白皮書(shū)》，其中包括《改革開(kāi)放40年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步》《中國(guó)人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》《中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展》等白皮書(shū)都涉及到行政法治與公民權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容，但在白皮書(shū)中甚少提到政府工作報(bào)告，政府工作報(bào)告的內(nèi)容散見(jiàn)于各類(lèi)白皮書(shū)之中。筆者建議可以編纂專(zhuān)門(mén)的《中國(guó)政府工作報(bào)告人權(quán)保障白皮書(shū)》，對(duì)建國(guó)以來(lái)政府工作報(bào)告的公民權(quán)利保護(hù)新發(fā)展與新動(dòng)向進(jìn)行梳理及提煉。

方案三：在政府工作報(bào)告的匯報(bào)文本后，附上履行憲法職責(zé)、保障憲法權(quán)利的附錄。添加附錄的優(yōu)勢(shì)在于，既不需要變動(dòng)現(xiàn)有的政府工作報(bào)告文本，又可以在其后對(duì)應(yīng)具體的憲法條文，使其上升至一種“憲法治理”的治理過(guò)程，附錄可以一種直觀的圖表展示。

通過(guò)將憲法條文與政府工作報(bào)告比對(duì)，可以非常直觀的看出國(guó)務(wù)院在履行憲法職責(zé)與保障憲法權(quán)利方面所做出的努力，也有利于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段政府工作報(bào)告對(duì)于憲法權(quán)利保障的不足之處。譬如《憲法》三十六條規(guī)定了宗教信仰自由的權(quán)利，而國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中僅僅只是提到：“我們要全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅(jiān)持我國(guó)宗教的中國(guó)化方向，依法管理宗教事務(wù)，發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用?！毕噍^于經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，政府工作報(bào)告對(duì)于政治文化權(quán)利的落實(shí)還有很大的發(fā)揮空間。當(dāng)然，附錄中還可以添加更多具體的行政法治元素，這有賴(lài)于報(bào)告起草者的具體安排。政府工作報(bào)告無(wú)論是以一種政策文本還是憲法制度的面貌呈現(xiàn)在我們面前，其邏輯出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)都離不開(kāi)國(guó)家義務(wù)與基本權(quán)利的憲法范疇?！盁o(wú)論我們對(duì)人權(quán)的多元敘事有何種質(zhì)疑或者看法，人權(quán)的實(shí)證化——尤其在國(guó)家、憲法、法律層面人權(quán)話語(yǔ)的法治化表達(dá)，是個(gè)人權(quán)利之存在和享有不可或缺的條件”。[22]就其本質(zhì)而言，政府工作報(bào)告不過(guò)是國(guó)家履行行政給付義務(wù)的集中體現(xiàn)，但對(duì)于法治政府建設(shè)而言，彰顯政府工作報(bào)告背后所涵蓋的人大監(jiān)督、權(quán)利保障等憲法價(jià)值與功能，強(qiáng)調(diào)行政法治具備一種合乎憲法的屬性，以便最終通向“依憲治國(guó)”的法治理想。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：楊 煉