黑龍江“墾區(qū)”公共資源管理的特殊性及解決方案

韓欣雨

[摘 要] 文章結(jié)合黑龍江農(nóng)墾區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行分析，探討了當(dāng)前黑龍江墾區(qū)建設(shè)及發(fā)展中存在的一些問題，對當(dāng)前墾區(qū)公共資源管理帶來一定的影響?；诖耍P者認(rèn)為，墾區(qū)在這種情況下應(yīng)加快行政系統(tǒng)改革，減少二元行政體制的影響；發(fā)揮當(dāng)?shù)乩夏耆恕班l(xiāng)賢”的引導(dǎo)作用；通過建設(shè)旅游區(qū)，發(fā)展服務(wù)業(yè)的手段倒逼公共資源管理優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞] 公共資源；黑龍江農(nóng)墾；行政體制

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

建設(shè)北大荒，是黨和國家的重大戰(zhàn)略決策。經(jīng)過多代北大荒人的艱苦奮斗，黑龍江墾區(qū)已經(jīng)發(fā)展為我國耕地規(guī)模最大、現(xiàn)代化建設(shè)程度最高、綜合企業(yè)生產(chǎn)管理能力最強(qiáng)的國家非常重要的商品糧基地和糧食戰(zhàn)略后備基地，為保障國家糧食安全和生態(tài)安全作出了積極貢獻(xiàn)。作為國家重要的商品糧基地，每到國家特殊時期，墾區(qū)發(fā)揮了突出作用，被稱為“中國大糧倉”[1]。

然而，60余年之后，原有的富饒的自然資源以及美麗的環(huán)境正在被破壞。筆者認(rèn)為，這是由于黑龍江墾區(qū)地區(qū)特殊的地理環(huán)境，歷史遺留的政策問題以及特殊的人口結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成的，文章將從墾區(qū)模式的獨(dú)特性出發(fā)，并結(jié)合黑龍江墾區(qū)特殊的地區(qū)政策環(huán)境分析上述問題產(chǎn)生的原因，并提出一定的解決方案[2]。

一、黑龍江農(nóng)墾區(qū)概況

黑龍江農(nóng)墾區(qū)（又稱“北大荒”）位于中國東北部小興安嶺、松嫩平原和三江平原腳下，是世界三大著名的黑土帶之一。轄區(qū)土地總面積8.62萬平方公里，現(xiàn)有耕地4320萬畝、林地1380萬畝、草原527萬畝、水面378萬畝，是國家級自然生態(tài)旅游示范區(qū)。下轄9個管理局、113個農(nóng)牧場，866家國有及國有控股企業(yè)，152家非國有企業(yè)，分布在全省12個市，總?cè)丝?77.4萬人，其中從業(yè)人員98.3萬人[3]。

二、黑龍江農(nóng)墾區(qū)公共資源管理的特殊性

（一）地域相對偏遠(yuǎn)

黑龍江農(nóng)墾區(qū)各農(nóng)場主要分布在黑龍江省北部、東部以及東南部地區(qū)。各個農(nóng)場之間距離分散且與省會哈爾濱市以及牡丹江、齊齊哈爾等省內(nèi)大型城市之間相距過遠(yuǎn)，部分地區(qū)甚至位于中俄邊界地區(qū)。且墾區(qū)地區(qū)對應(yīng)的俄方一側(cè)也以無人區(qū)以及沼澤地為主，這也使得墾區(qū)同俄羅斯的合作出現(xiàn)地理上的障礙。相對偏遠(yuǎn)的位置以及相對閉塞的環(huán)境影響了墾區(qū)資源管理的難度、資源調(diào)配的難度加大，且對于上級管理機(jī)構(gòu)來說，距離遙遠(yuǎn)增加了對于資源管理的監(jiān)督的成本。

（二）“地方、墾區(qū)”二元管理體系影響

歷史上，在農(nóng)墾區(qū)，為方便管理，其區(qū)域內(nèi)擁有一套獨(dú)立的系統(tǒng)，由黑龍江農(nóng)墾總局集中管理，向下領(lǐng)導(dǎo)各個農(nóng)墾分局至各個國營農(nóng)場。這也形成了黑龍江省“農(nóng)墾與地方”二元管理體系。但是，各個管理分局或者各個農(nóng)場之間的區(qū)域并非連片，而是地方體系相互嵌套并以耕地進(jìn)行明確的劃分。比如有些農(nóng)場同附近村鎮(zhèn)之間臨近，但是前者歸屬黑龍江省農(nóng)墾系統(tǒng)，而后者則是歸屬地方系統(tǒng)。從宏觀上看，分散而復(fù)雜的行政區(qū)劃直接影響了黑龍江農(nóng)墾總局的直接管理；而從各個農(nóng)場的角度來看，被監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)小了很多，而且由于本身區(qū)域與臨近區(qū)域的所屬機(jī)構(gòu)有著根本的不同，在一些涉及雙方的共有公共資源比如公路或者水源時，往往存在管理困難的現(xiàn)實(shí)。

近年來，黑龍江墾區(qū)進(jìn)行了行政體制改革以革除二元體制帶來的影響。主要將農(nóng)墾地區(qū)的行政職能交由各臨近地方城市，農(nóng)墾的概念僅停留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，并以其為主體建立“北大荒集團(tuán)”主管各地農(nóng)業(yè)。但是目前受到原有體制長期影響，改革面臨的阻力仍然較大，當(dāng)前各地改革效果較為有限，二元體制仍然影響著墾區(qū)。

（三）人口交流相對封閉，人口老齡化嚴(yán)重

受到長期以來二元體制的影響，墾區(qū)地區(qū)同周圍農(nóng)村地區(qū)形成了獨(dú)特的“隔閡”。這種隔閡體現(xiàn)在制度以及文化認(rèn)同的多方面。一方面，在制度上，歷史上農(nóng)墾系統(tǒng)同地方系統(tǒng)在教育、社會保障等方面的制度存在較多不同，使得相互之間的人員交流受到一定程度的限制；即便目前這種情況得到一定程度的改善，但是長期以來的不同使得兩地區(qū)的人們之間的“身份認(rèn)同”存在差異，且部分村鎮(zhèn)同農(nóng)場之間的距離并不遠(yuǎn)使得他們不需要搬離故土也可以享受到墾區(qū)的居住與商業(yè)條件。這使得墾區(qū)地區(qū)的人口交流相對封閉，僅限于墾區(qū)內(nèi)部的相互交流，人口輸入受到限制。

黑龍江農(nóng)墾區(qū)地處國家邊疆地區(qū)，氣候適宜，環(huán)境優(yōu)美，加之來此墾荒的第一代、第二代“北大荒人”由于過早的離開原住址從而失去原有的親友基礎(chǔ)，使得這些為國家農(nóng)業(yè)做出貢獻(xiàn)的人更多的選擇留在這里。與此同時，新一代北大荒人則不甘心留在邊陲，他們更希望離開，前往北京、沈陽、哈爾濱之類的大城市尋找發(fā)展空間。這種情況下，人員交流的封閉性使得輸入人員較少但是年輕人流失較多，使得區(qū)域內(nèi)的老齡人口占比急劇增大。根據(jù)2015年的數(shù)據(jù)，全墾區(qū)60歲以上人口占比已遠(yuǎn)超國家平均水平。如此的人口占比使得墾區(qū)內(nèi)部在包括管理在內(nèi)的各個方面的人才供應(yīng)帶來困難，對于墾區(qū)的治理的活力受到影響，也很有可能影響其管理方式與管理手段的更新。另外，長期的封閉的人口流動使得墾區(qū)內(nèi)部人員的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相對固定，這種情況的出現(xiàn)一定程度上會使得管理人員很難有效執(zhí)行相關(guān)的措施，對公共資源管理的實(shí)際效果產(chǎn)生影響[4]。

三、優(yōu)化黑龍江墾區(qū)公共資源管理的對策

上述問題的出現(xiàn)，為黑龍江墾區(qū)公共資源的管理帶來較大的困難，也使得墾區(qū)地區(qū)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題進(jìn)而為地區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來潛在隱患，基于此，文章認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合問題所在制定具有針對性和有效性的對策，以革除積弊。

（一）繼續(xù)推進(jìn)行政系統(tǒng)改革

針對當(dāng)前黑龍江省“地方+農(nóng)墾”二元管理體系帶來的管理混亂的現(xiàn)象，應(yīng)盡快進(jìn)行行政系統(tǒng)改革，將原有歸宿墾區(qū)管理的行政職能交還給地方系統(tǒng)，原有國營農(nóng)場視情況保留原有國營農(nóng)場名稱并加入就近的地級市管轄范圍，原有農(nóng)田的所有權(quán)歸于農(nóng)場人員，相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)及保護(hù)工作交由地方完成。及時理清人事、社保等關(guān)系，完善好過渡工作，保障曾經(jīng)為墾區(qū)建設(shè)付出貢獻(xiàn)的人們的權(quán)益。北大荒集團(tuán)應(yīng)進(jìn)行必要的改革實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度。農(nóng)墾區(qū)只負(fù)責(zé)所屬農(nóng)場的農(nóng)業(yè)服務(wù)以及技術(shù)指導(dǎo)，資源、環(huán)境、水源等公共資源的管理由地方系統(tǒng)派駐官員進(jìn)行管理[5]。

（二）發(fā)揮老年人的作用

在黑龍江農(nóng)墾系統(tǒng)中，有很多人第一代第二代老年人曾經(jīng)在這片土地上無私奉獻(xiàn)，開拓進(jìn)取，留下了許多感人的故事，在同輩群體和后輩中樹立了好榜樣，而這其中很多人和前職場領(lǐng)導(dǎo)一起，選擇留在這片土地。在農(nóng)墾系統(tǒng)老年人比重大以及人際交往圈子相對固定的既有事實(shí)中，可以充分發(fā)揮這些老年人的作用，根據(jù)個人意愿選擇在所在社區(qū)公園從事對共有資源督察勸導(dǎo)的工作，充分利用老干部活動中心的作用，積極對其他老年人進(jìn)行疏導(dǎo)工作，同時發(fā)揮各個國營農(nóng)場關(guān)工委（關(guān)心下一代工作委員會）的作用，深入中小學(xué)和機(jī)關(guān)單位，宣傳相關(guān)理念，通過功勛老人發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”的作用，在墾區(qū)范圍內(nèi)做出表率。

（三）通過生態(tài)區(qū)旅游區(qū)建設(shè)倒逼監(jiān)管部門加強(qiáng)管理

黑龍江農(nóng)墾范圍內(nèi)旅游和生態(tài)資源豐富，興凱湖、珍寶島等景點(diǎn)在黑龍江省乃至東北地區(qū)都十分出名，而新開流濕地、扎龍自然保護(hù)區(qū)等已經(jīng)屬于聯(lián)合國范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，而在國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的大環(huán)境中，墾區(qū)原有的單純以農(nóng)業(yè)為支柱的發(fā)展模式也受到考驗(yàn)?；诖藟▍^(qū)可以利用這一發(fā)展契機(jī)，轉(zhuǎn)變自身發(fā)展的思路與方式，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)建設(shè)的同時，增加第三產(chǎn)業(yè)的比重，例如利用黑龍江省逐步發(fā)展的道路交通網(wǎng)絡(luò)以及自身的獨(dú)特旅游資源積極發(fā)展旅游業(yè)、借助自身特色農(nóng)產(chǎn)品資源拓展高端農(nóng)產(chǎn)品等。同時，亦可利用中俄邊境區(qū)的資源以及一帶一路的政策，建立中俄合作的商貿(mào)旅游平臺借此吸引相當(dāng)多的俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的客源。同時，墾區(qū)管理部門可將相關(guān)建設(shè)納入各自績效管理中，作為地區(qū)發(fā)展評估的補(bǔ)充。而在旅游品牌生態(tài)品牌的建設(shè)中，勢必需要改變當(dāng)前河水污染、土地污染的情況。反之，如果旅游開發(fā)不善，出現(xiàn)虧損則直接影響主管部門的利益，通過這一層牽制關(guān)系倒逼監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管力度，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共資源的合理利用，同時獲得更好的旅游生態(tài)收益，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]北大荒集團(tuán).集團(tuán)簡介[EB＼OL]https：//www.chinabdh.com/bdh/enterBdh/.

[2]百度百科.黑龍江墾區(qū)[EB＼OL]https：//baike.baidu.com/item/黑龍江墾區(qū)/4882677.

[3]李濤.弘揚(yáng)北大荒精神 提升文化軟實(shí)力[J].農(nóng)場經(jīng)濟(jì)管理，2013（07）：18-19.

[4]隋鳳富.努力擔(dān)當(dāng)維護(hù)國家糧食安全重任[J].農(nóng)場經(jīng)濟(jì)管理，2014（02）：4-6.

[5]冷紅，李書亭.黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)與地方城鎮(zhèn)共生發(fā)展研究[J].城市發(fā)展研究，2016，23（04）：1-7，18