規(guī)范鐵路公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的分析與思考

楊軼

[摘 要] 本文針對(duì)鐵路公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行了分析，圍繞推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)、完善職權(quán)分配制衡制度、實(shí)行股權(quán)多元化改革、落實(shí)考核評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)四個(gè)層面，探討了規(guī)范鐵路公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的具體路徑，以期為鐵路企業(yè)制度創(chuàng)新與法人治理結(jié)構(gòu)的完善提供參考價(jià)值。

[關(guān)鍵詞] 鐵路企業(yè) 公司制改革 法人治理結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：F272 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中國(guó)鐵路總公司于2017年9月啟動(dòng)公司制改革方案，秉持“鐵路一張網(wǎng)”原則構(gòu)建“總公司—鐵路局—基層站段”的三級(jí)運(yùn)輸管理架構(gòu)，創(chuàng)設(shè)“雙向進(jìn)入、交叉任職”新體制。由于法人治理結(jié)構(gòu)是公司制企業(yè)運(yùn)作的核心，因此應(yīng)在公司制改革背景下針對(duì)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新，幫助企業(yè)順利實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

一、鐵路公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)存問(wèn)題分析

（一）權(quán)責(zé)不清問(wèn)題突出

國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年5月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，針對(duì)國(guó)有企業(yè)公司制改革與黨建工作的建設(shè)時(shí)間表做出了明確安排，為國(guó)有企業(yè)改革提供了權(quán)威路標(biāo)。然而在實(shí)際執(zhí)行層面，影響到二者協(xié)同建設(shè)的因素大體分為以下兩方面：從主觀因素層面入手，部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子將“政企分離”錯(cuò)誤認(rèn)定為“黨企分離”，

在黨委會(huì)參與和行政權(quán)力干涉的概念辨析上出現(xiàn)混淆，并且缺乏明確的公司制改革方向，在權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)作機(jī)制、法人退出制度建設(shè)上缺乏有效的改革力度;從客觀因素層面入手，在部分企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程中存在進(jìn)度緩慢、黨組織法定地位模糊、黨管干部原則落實(shí)錯(cuò)位等問(wèn)題，影響到黨組織參與重大問(wèn)題決策與監(jiān)督作用發(fā)揮的實(shí)效性，無(wú)法為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善提供必要指導(dǎo)。

（二）缺乏完善的制度支持

由于鐵路公司資本由多個(gè)部門(mén)的國(guó)有資本組成，股東在針對(duì)公司決策行使表決權(quán)時(shí)，往往優(yōu)先考慮其所屬部門(mén)的直接利益，進(jìn)而影響到公司整體利益。同時(shí)在股東會(huì)、董事會(huì)的權(quán)責(zé)義務(wù)劃分上，缺乏明確界定與監(jiān)督機(jī)制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效追責(zé)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)清晰的職能劃分，易引發(fā)雙重決策問(wèn)題，對(duì)企業(yè)管理效能與整體發(fā)展造成不利影響[1]。

（三）組織結(jié)構(gòu)空殼化問(wèn)題

一方面，鐵路企業(yè)董事會(huì)在實(shí)踐過(guò)程中存在空殼化的問(wèn)題，董事會(huì)成員與經(jīng)營(yíng)管理層往往由股東或母公司指派，二者所處的級(jí)別層次相同，導(dǎo)致董事會(huì)實(shí)質(zhì)上未擁有聘任經(jīng)營(yíng)管理層的權(quán)力，難以依靠董事會(huì)發(fā)揮對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的約束力。同時(shí)，董事會(huì)主要采用集體決策制與個(gè)人負(fù)責(zé)制，但在實(shí)際執(zhí)行中責(zé)任追究機(jī)制沒(méi)有有效落實(shí)，無(wú)法有效發(fā)揮對(duì)董事決策失誤問(wèn)題的制約作用，影響到法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行效率。部分董事會(huì)內(nèi)部未設(shè)立戰(zhàn)略投資、提名、審計(jì)等專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，進(jìn)一步影響到實(shí)際工作的順利開(kāi)展。

另一方面，監(jiān)事會(huì)未能有效發(fā)揮其監(jiān)督制衡作用，人員構(gòu)成多由控股股東決定，缺乏財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律等方面的專(zhuān)業(yè)技能，影響到監(jiān)督作用發(fā)揮實(shí)效;監(jiān)事會(huì)在職權(quán)劃分上缺乏明確參考，其事權(quán)、財(cái)權(quán)的行使往往受到董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層的制約，缺乏操縱性強(qiáng)的監(jiān)督手段。監(jiān)事會(huì)在職權(quán)行使機(jī)制上實(shí)行合議制，無(wú)法獨(dú)立作出決議，進(jìn)而影響到其監(jiān)督制衡作用的發(fā)揮。

（四）監(jiān)督制衡難以到位

部分企業(yè)在董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層人員設(shè)置上存在兼任、重疊等問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部成員直接參與到戰(zhàn)略決策中、掌握企業(yè)實(shí)際控制權(quán)，削弱了股東在企業(yè)內(nèi)部的實(shí)際作用，加之缺乏外部董事、獨(dú)立董事發(fā)揮監(jiān)督作用，導(dǎo)致法人治理機(jī)制形同虛設(shè)，影響到監(jiān)督制衡作用的有效落實(shí)。

二、規(guī)范鐵路公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的具體路徑探討

（一）推進(jìn)法人治理體系重構(gòu)，健全黨建協(xié)同機(jī)制

一方面，應(yīng)建立集黨建工作、法人治理結(jié)構(gòu)于一體的“三會(huì)一層”協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，在鐵路企業(yè)公司制改革過(guò)程中，引導(dǎo)股東會(huì)或出資人機(jī)構(gòu)積極順應(yīng)市場(chǎng)化改革、重構(gòu)工作職能，嚴(yán)格依照相關(guān)法規(guī)制度與公司章程行使權(quán)利，減少行政權(quán)力干預(yù)，并完善獨(dú)立董事制度，依托勤勉義務(wù)制度的重構(gòu)加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，保障獨(dú)立董事的地位與職能效用。監(jiān)事會(huì)應(yīng)加強(qiáng)與職工大會(huì)間的溝通協(xié)作，借助防御性法律條款履行監(jiān)督職能，并進(jìn)一步完善經(jīng)營(yíng)管理層商事代理制度與善意取得制度建設(shè)，為國(guó)有資產(chǎn)管理提供制度保障，還應(yīng)秉持黨管干部原則推動(dòng)“雙向進(jìn)入、交叉任職”機(jī)制的有效落實(shí)，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、政治核心作用與面向職工的堡壘作用得到全面發(fā)揮，真正實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治企目標(biāo)。另一方面，應(yīng)建立完善的法人退出制度，保障企業(yè)能夠自主選擇市場(chǎng)退出渠道，基于黨的十九大報(bào)告中提出的“促進(jìn)國(guó)有企業(yè)保值增值”目標(biāo)，利用轉(zhuǎn)崗取代下崗，解決職工安置問(wèn)題、保障社會(huì)穩(wěn)定局面。同時(shí)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)用，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與優(yōu)勝劣汰法則推進(jìn)鐵路企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，為鐵路企業(yè)公司制改革與長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度保障。

（二）完善職權(quán)分配制衡制度，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的實(shí)踐指導(dǎo)

國(guó)務(wù)院于2019年6月通過(guò)了關(guān)于加快推進(jìn)中國(guó)鐵路總公司股份制改造的決策部署，為建立完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)，首要前提是完善股東大會(huì)制度，針對(duì)股東大會(huì)的職能、決策范疇做出明確界定，嚴(yán)格執(zhí)行“一股一權(quán)”，防范少數(shù)人利用集中代理權(quán)等手段操縱公司，使股東大會(huì)的職能得以全面發(fā)揮[2]。其次，應(yīng)完善董事會(huì)制度的建設(shè)，結(jié)合鐵路企業(yè)性質(zhì)規(guī)避董事會(huì)中“內(nèi)部人”控制局面的形成，引入選舉董事累進(jìn)投票制、獨(dú)立董事制度等管理制度，針對(duì)董事的權(quán)責(zé)、義務(wù)進(jìn)行明確劃分，并完善董事責(zé)任追究程序與制度的建設(shè)，更好地發(fā)揮對(duì)董事會(huì)的規(guī)范與約束作用。最后，還應(yīng)做好制度間的有效銜接，在強(qiáng)化對(duì)黨組織地位與作用認(rèn)定的基礎(chǔ)上，注重進(jìn)一步明確企業(yè)工會(huì)、職工代表大會(huì)的地位、職權(quán)劃分、行使權(quán)力主體與具體組織原則等，促使職代會(huì)充分行使建議權(quán)，引導(dǎo)職工經(jīng)由職工參與制度中的職工董事參與到公司各項(xiàng)決策活動(dòng)中，借此建立產(chǎn)權(quán)清晰、政企分離、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代企業(yè)制度，為鐵路企業(yè)的生存發(fā)展與核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升提供制度保障。

（三）實(shí)行股權(quán)多元化改革，發(fā)揮職能部門(mén)效用

股權(quán)結(jié)構(gòu)是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)，將直接影響到對(duì)董事、監(jiān)事、經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督約束效能，對(duì)此應(yīng)進(jìn)一步深化股權(quán)多元化發(fā)展，維護(hù)公司整體利益。一方面，應(yīng)從董事會(huì)建設(shè)入手，保障董事會(huì)對(duì)股東負(fù)責(zé)，落實(shí)董事會(huì)在業(yè)績(jī)考核、經(jīng)營(yíng)管理層選聘、投資決策等方面的職權(quán)，引導(dǎo)董事會(huì)在公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略決策制定、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面作出合理決策，嚴(yán)格依照議事規(guī)則保障決策的合法性，依照相關(guān)法律法規(guī)披露公司信息，維護(hù)相關(guān)主體權(quán)益。另一方面，應(yīng)從監(jiān)事會(huì)入手強(qiáng)化其監(jiān)督職能的發(fā)揮，注重引導(dǎo)監(jiān)事會(huì)對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，針對(duì)公司整體業(yè)務(wù)狀況與各項(xiàng)決策計(jì)劃實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，推進(jìn)監(jiān)事會(huì)人員構(gòu)成的科學(xué)化、多元化設(shè)計(jì)，采取有效措施保障監(jiān)事的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一，并且針對(duì)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督行為進(jìn)行規(guī)范化管理，進(jìn)一步確保監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能落實(shí)到位。

（四）落實(shí)考核評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)為保障董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)能力與素質(zhì)得到有效提升，還需落實(shí)考核評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)。首先，從培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)入手，應(yīng)注重引導(dǎo)鐵路企業(yè)內(nèi)部的董事、監(jiān)事等人員積極學(xué)習(xí)國(guó)家相關(guān)法規(guī)制度與現(xiàn)代企業(yè)管理知識(shí)，確保董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員具備專(zhuān)業(yè)的議事能力，能夠有效履行其監(jiān)督責(zé)任。其次，從外部保障機(jī)制建設(shè)入手，應(yīng)推進(jìn)企業(yè)外部專(zhuān)職董監(jiān)事委派制度的建設(shè)，結(jié)合鐵路企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)現(xiàn)狀，逐步降低兼職董監(jiān)事比重，增加專(zhuān)職外部董監(jiān)事、強(qiáng)化外部董監(jiān)事隊(duì)伍建設(shè)，例如選派臨近退休、具備專(zhuān)業(yè)能力與豐富經(jīng)驗(yàn)的正副職人員擔(dān)任外部董監(jiān)事，保障其職能得到有效發(fā)揮[3]。最后，從評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)入手，應(yīng)圍繞董事會(huì)工作、董事職責(zé)履行情況兩個(gè)層面完善評(píng)價(jià)與考核機(jī)制，針對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)運(yùn)作的規(guī)范性、決策的科學(xué)性以及對(duì)于經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督實(shí)效等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，保障董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)職能得到有效發(fā)揮，進(jìn)一步推進(jìn)鐵路公司制企業(yè)整體運(yùn)作效率的提升。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前鐵路企業(yè)公司制全面深化改革正逐步開(kāi)展，依托法人治理結(jié)構(gòu)的完善建設(shè)能夠有效加快政企分離步伐、落實(shí)中央決策部署，完善企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。對(duì)此要求鐵路企業(yè)積極實(shí)行治理體系重構(gòu)、制度體系建設(shè)、股權(quán)多元化改革、考評(píng)機(jī)制創(chuàng)新等舉措，實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)營(yíng)效率與綜合效益的最大化。

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