孫守紀(jì)，費 平，楊 一

一、問題提出：失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)失靈的表現(xiàn)及其原因

在外部不利沖擊背景下，中央政治局提出做好“六穩(wěn)”工作和落實“六?！比蝿?wù)。失業(yè)保險制度在穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從失業(yè)者微觀的角度而言，失業(yè)保險的核心功能是分散失業(yè)風(fēng)險，為失業(yè)者提供基本生活保障，促進其再就業(yè)[1](P263-264)，以此克服個人職業(yè)生涯中的最大逆境。從宏觀經(jīng)濟的視角而言，失業(yè)保險被稱為宏觀經(jīng)濟的自動穩(wěn)定器，能夠雙向調(diào)節(jié)需求，具有熨平經(jīng)濟波動的功能[2](P199)?？梢?，無論微觀視角還是宏觀視角，逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險制度的核心功能。

但是，中國失業(yè)保險金領(lǐng)取人數(shù)與經(jīng)濟周期完全沒有關(guān)聯(lián)，出現(xiàn)了經(jīng)濟危機期間領(lǐng)取人數(shù)下降和基金結(jié)余增長并存的現(xiàn)象，這表明中國失業(yè)保險在應(yīng)對危機上基本上是失靈的[3]。因此，中國失業(yè)保險的宏觀管理功能和平滑經(jīng)濟波動功能不明顯[4][5]。初步的原因分析是由于中國失業(yè)保險固定給付期限和固定給付金額限制了逆周期調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮[6]，同時也是因為中國失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)度不高，受益對象界定精準(zhǔn)度有待提升[7]。

中國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)效果不佳的另一個證據(jù)是經(jīng)濟補償金制度。作為應(yīng)對失業(yè)風(fēng)險的制度安排，失業(yè)保險和經(jīng)濟補償在某種程度上應(yīng)該是一種替代關(guān)系[8][9]，但是在實踐中中國失業(yè)保險和經(jīng)濟補償實際上是兩項并列的制度安排。中國失業(yè)保險具有“低覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)對危機基本失靈”的特點，而經(jīng)濟補償具有“高覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)、在應(yīng)對危機中發(fā)揮著主要作用”的特點[3]。這種制度錯位與失衡導(dǎo)致勞動爭議頻發(fā)、企業(yè)用工成本較高、勞動力市場靈活性不足，更糟糕的是經(jīng)濟補償制度具有“順周期”性，加重了經(jīng)濟周期的負(fù)面影響[10]。因此，修改和逐步替代經(jīng)濟補償制度是失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制的重要內(nèi)容。

雖然總體上中國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)效果不佳，但是在實踐中也探索和總結(jié)了很多應(yīng)對危機的措施。林閩鋼等[11]認(rèn)為失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制主要體現(xiàn)在確保失業(yè)職工基本生活、通過減費降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、通過擴大基金支出范圍促進就業(yè)。張盈華等[7]明確提出了失業(yè)保險的“反經(jīng)濟周期”功能主要體現(xiàn)在2008年金融危機期間通過援企穩(wěn)崗、降費來支持困難企業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)崗位。桂楨[12]認(rèn)為失業(yè)保險制度通過強化促進就業(yè)功能、實施穩(wěn)崗補貼穩(wěn)定就業(yè)崗位、實施技能提升補貼、降低費率為企業(yè)減負(fù)實現(xiàn)了失業(yè)保險機制創(chuàng)新，這都是失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制的重要體現(xiàn)。

綜上所述，我國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)效果不佳的原因主要有三個。首先，對失業(yè)逆周期調(diào)節(jié)功能的重視不夠。1999年實施的《失業(yè)保險條例》把“保生活、促就業(yè)”作為失業(yè)保險的制度目標(biāo)，2017年公布的《失業(yè)保險條例(修訂草案征求意見稿)》把“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”作為制度目標(biāo)，上述兩份文件都沒有把逆周期調(diào)節(jié)列為制度目標(biāo)。其次，對失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)功能的認(rèn)識不全面。學(xué)術(shù)界對于失業(yè)保險功能的論述主要在兩個層面展開，一是從微觀層面強調(diào)失業(yè)保險保障失業(yè)者基本生活的功能；二是從宏觀層面強調(diào)失業(yè)保險調(diào)節(jié)總需求、平滑經(jīng)濟波動的功能。其實這兩點強調(diào)的都是需求側(cè)功能，對供給側(cè)功能的研究不深入。最后，失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，失業(yè)保險制度參數(shù)缺乏彈性。我國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)政策側(cè)重供給側(cè)機制，需求側(cè)調(diào)節(jié)機制不完善，兩者缺乏協(xié)調(diào)性。中國失業(yè)保險除了繳費率具有較強彈性外，失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取期限、領(lǐng)取條件等參數(shù)相對固定，缺乏適應(yīng)經(jīng)濟周期變化的彈性。

為了更好地應(yīng)對外部不利沖擊，發(fā)揮失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)作用，有必要在理論上深入研究失業(yè)保險和逆周期調(diào)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系，借鑒國際經(jīng)驗，總結(jié)中國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，構(gòu)建中國特色失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制。

二、理論分析：逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險制度的核心功能和本質(zhì)特征

(一)失業(yè)保險的核心功能和本質(zhì)特征

逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險制度的核心功能和本質(zhì)特征。這里的周期既包括微觀層面勞動者面臨的就業(yè)-失業(yè)周期，也包括宏觀層面經(jīng)濟體面臨的繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇的宏觀經(jīng)濟周期。其中，微觀層面的就業(yè)-失業(yè)周期又和宏觀經(jīng)濟周期密切相關(guān)，宏觀經(jīng)濟的衰退期和蕭條期是失業(yè)的高發(fā)期，而宏觀經(jīng)濟的復(fù)蘇期和繁榮期是就業(yè)的黃金期。在這兩個周期的交互過程中，失業(yè)保險都應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵的逆周期調(diào)節(jié)作用。

為了更好地理解逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險的核心功能，可以從兩個維度來考察。第一個維度是微觀目標(biāo)和宏觀目標(biāo)。微觀目標(biāo)側(cè)重對勞動者和企業(yè)的逆周期調(diào)節(jié)，宏觀目標(biāo)側(cè)重對整個經(jīng)濟體的逆周期調(diào)節(jié)。第二個維度是短期目標(biāo)和長期目標(biāo)。短期目標(biāo)側(cè)重從需求側(cè)進行逆周期調(diào)節(jié)，長期目標(biāo)側(cè)重從供給側(cè)進行逆周期調(diào)節(jié)。由于微觀周期和宏觀周期密切相關(guān)，因此微觀目標(biāo)和宏觀目標(biāo)、短期目標(biāo)和長期目標(biāo)并不是截然分開的，而是具有內(nèi)在的一致性。

具體而言，失業(yè)保險需求側(cè)短期微觀目標(biāo)是暫時向失業(yè)者提供收入扶持，平滑消費，保障其基本生活，以此實現(xiàn)在失業(yè)者和就業(yè)者之間分散失業(yè)收入損失風(fēng)險的目的；短期宏觀目標(biāo)是通過調(diào)節(jié)有效需求來熨平短期的經(jīng)濟波動。當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)過熱時，失業(yè)人數(shù)減少，失業(yè)保險金等福利性支出下降，從而減少了個人的可支配收入和消費需求，有助于抑制社會有效需求的增加；而當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)衰退時，失業(yè)人數(shù)增加，失業(yè)保險金等福利性支出增加，緩解了失業(yè)者的可支配收入和消費下降，有助于抑制社會有效需求的下降?？梢?，逆周期調(diào)節(jié)的短期微觀目標(biāo)和宏觀目標(biāo)具有內(nèi)在的一致性(如表1所示)。

失業(yè)保險供給側(cè)長期微觀目標(biāo)是從勞動力供給的角度通過提高勞動者的技能這一根本措施來增強其求職競爭力，從勞動力需求的角度通過提高企業(yè)競爭力來增加對勞動力的需求，實現(xiàn)促進就業(yè)的目標(biāo)；長期宏觀目標(biāo)就是在短期目標(biāo)和微觀目標(biāo)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長，這又是促進就業(yè)、應(yīng)對失業(yè)風(fēng)險的根本途徑。因此，失業(yè)保險微觀目標(biāo)和宏觀目標(biāo)、短期目標(biāo)和長期目標(biāo)并不是截然分開的，而是相互影響、密切相關(guān)的，通過逆周期調(diào)節(jié)機制實現(xiàn)了辯證統(tǒng)一。

逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險的核心功能和本質(zhì)特征這一核心觀點是對失業(yè)保險本質(zhì)的明確定性，那么，失業(yè)保險如此重要的定性為什么會被學(xué)界長期忽略呢？這需要從宏觀經(jīng)濟學(xué)和社會保障學(xué)兩個領(lǐng)域的研究狀況給出解答。逆周期調(diào)節(jié)是宏觀經(jīng)濟學(xué)的重要概念，而宏觀經(jīng)濟學(xué)界對逆周期調(diào)節(jié)關(guān)注的重點是貨幣政策和財政政策，對勞動力市場和失業(yè)保險領(lǐng)域的逆周期調(diào)節(jié)機制重視不夠；對需求側(cè)調(diào)節(jié)機制較為重視，2015年以前對供給側(cè)調(diào)節(jié)機制重視不夠。在此背景下，宏觀經(jīng)濟學(xué)界長期以來把失業(yè)保險理解為宏觀經(jīng)濟的自動穩(wěn)定器，這一觀點仍然局限于短期的需求管理，2015年以來供給側(cè)改革的理論成果和實踐經(jīng)驗尚未影響到對失業(yè)保險長期的供給側(cè)調(diào)節(jié)功能的認(rèn)知。

在社會保障學(xué)領(lǐng)域，現(xiàn)代失業(yè)保險制度是經(jīng)濟大蕭條的產(chǎn)物，失業(yè)保險的核心功能是分散失業(yè)風(fēng)險，保障失業(yè)者基本生活。失業(yè)保險穩(wěn)定總需求的功能往往被認(rèn)為是失業(yè)保險的附屬功能而不是核心功能。社會保障學(xué)者理解的周期更多的是指宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域的繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇的周期，而不是微觀層面就業(yè)-失業(yè)的周期。因此，社會保障領(lǐng)域的學(xué)者理解的逆周期調(diào)節(jié)仍然主要是指貨幣政策和財政政策，對失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)功能認(rèn)識不全面。

總之，由于宏觀經(jīng)濟學(xué)界對失業(yè)保險功能的認(rèn)知局限于短期需求側(cè)的宏觀目標(biāo)，而社會保障學(xué)界對失業(yè)保險功能的認(rèn)知局限于短期需求側(cè)的微觀目標(biāo)，兩者對失業(yè)保險長期的供給側(cè)目標(biāo)認(rèn)識不足，使得學(xué)術(shù)界對失業(yè)保險的功能缺乏全面的認(rèn)識，再加上雙方對逆周期調(diào)節(jié)機制關(guān)注的重點是貨幣政策和財政政策，導(dǎo)致學(xué)術(shù)界長期忽略逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險的核心功能和本質(zhì)特征這一基礎(chǔ)性結(jié)論。

(二)失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)的具體機制

失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)目標(biāo)的實現(xiàn)需要具體的調(diào)節(jié)機制和措施來落實。

1.需求側(cè)的逆周期調(diào)節(jié)機制。失業(yè)保險需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制的核心是建立與經(jīng)濟周期指標(biāo)(失業(yè)率)相關(guān)聯(lián)的彈性待遇標(biāo)準(zhǔn)、彈性領(lǐng)取期限和彈性領(lǐng)取條件，擴大失業(yè)保險覆蓋面、提高受益率，以此調(diào)節(jié)有效需求，平滑經(jīng)濟波動。為了實現(xiàn)收入扶持和平滑消費的目的，在經(jīng)濟衰退期可以適當(dāng)提高失業(yè)保險待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，同時也可以適當(dāng)延長失業(yè)保險領(lǐng)取期限，放松領(lǐng)取失業(yè)保險的資格標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟衰退期間采取這些措施不僅是公平的，而且也是非常有效的。公平性體現(xiàn)在失業(yè)者是經(jīng)濟衰退期間收入損失最大的群體，最需要獲得收入扶持；有效性體現(xiàn)在失業(yè)者在經(jīng)濟衰退期間面臨收入銳減、現(xiàn)金枯竭的窘境，當(dāng)他們領(lǐng)到失業(yè)保險金時最可能盡快地將其花出去而不是存起來，能夠有效擴大內(nèi)需。

在經(jīng)濟危機期間，需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制在微觀層面增加了失業(yè)者的可支配收入和消費，在宏觀層面通過乘數(shù)效應(yīng)有助于增加有效需求，緩解GDP的下降，實現(xiàn)熨平經(jīng)濟波動的目的，發(fā)揮失業(yè)保險宏觀經(jīng)濟自動穩(wěn)定器的功能。需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制的益處在于幫助失業(yè)者更好地平滑消費，但是其害處可能會產(chǎn)生道德風(fēng)險效應(yīng)，降低失業(yè)者尋找工作的積極性，延長其失業(yè)期限。因此，需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制需要在平滑消費效應(yīng)和道德風(fēng)險效應(yīng)之間取得平衡。

2.供給側(cè)的逆周期調(diào)節(jié)機制。失業(yè)保險供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制的核心是建立與經(jīng)濟周期指標(biāo)(失業(yè)率)相關(guān)的失業(yè)保險基金彈性支出機制和彈性收入機制。首先，針對勞動者的逆周期調(diào)節(jié)機制是擴大失業(yè)保險基金的支出范圍，提高勞動者的就業(yè)技能，增強勞動者的求職競爭力。具體措施是增加失業(yè)保險基金在技能提升、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定等方面的補貼支出。其次，針對企業(yè)的逆周期調(diào)節(jié)機制是降低企業(yè)的失業(yè)保險繳費負(fù)擔(dān)，增強企業(yè)競爭力，增強企業(yè)對勞動力的吸納能力。根據(jù)失業(yè)保險基金精算平衡測算，研究確定動態(tài)最優(yōu)的失業(yè)保險繳費率，實現(xiàn)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)與保持基金財務(wù)平衡之間的最優(yōu)安排。

供給側(cè)失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制在微觀層面提高了勞動者就業(yè)技能和企業(yè)的市場競爭力，必然會提高勞動生產(chǎn)率，長期來看有助于促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定的增長。供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制的核心是提高勞動者求職競爭力和保持企業(yè)市場競爭力，但兩者之間可能會存在沖突。因此，供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)需要在保護勞動者權(quán)益和保持企業(yè)競爭力之間取得平衡。

三、國際比較：美國和加拿大失業(yè)保險需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制

國際上，大部分國家失業(yè)保險制度參數(shù)較為固定，逆周期調(diào)節(jié)效果不突出，但是美國和加拿大失業(yè)保險參數(shù)具有較強的靈活性，在應(yīng)對外部沖擊中發(fā)揮了較好作用。由于美國和加拿大失業(yè)保險實際繳費率較低、基金結(jié)余規(guī)模不大，而且美國各州失業(yè)保險基金財務(wù)狀況較差[13](P9)，因此這兩個國家無法建立有效的供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制，主要采取的是需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)措施，其核心是延長發(fā)放期限、提高待遇標(biāo)準(zhǔn)、放寬領(lǐng)取條件。

(一)美國失業(yè)保險需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制

美國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度是上世紀(jì)30年代經(jīng)濟大蕭條的產(chǎn)物。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，美國失業(yè)保障制度形成了四個層次[14]。第一層是由聯(lián)邦政府指導(dǎo)、各州具體管理運營的常規(guī)失業(yè)保險計劃，領(lǐng)取期限為26周；第二層是經(jīng)濟衰退期間由聯(lián)邦政府和州政府共同融資的具有永久性質(zhì)的延長津貼計劃(EB)；第三層是經(jīng)濟衰退期間聯(lián)邦政府管理的具有臨時性質(zhì)的緊急失業(yè)補償計劃(EUC)；第四層是聯(lián)邦政府管理的一些特殊的失業(yè)救助計劃。美國失業(yè)保險需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)主要有兩個措施，一是延長失業(yè)保險領(lǐng)取期限，二是提高失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。

美國延長失業(yè)保險期限主要通過兩個機制來實現(xiàn)，一是延長津貼計劃(EB)，二是緊急失業(yè)補償計劃(EUC)。延長津貼計劃(EB)的核心內(nèi)容是當(dāng)州失業(yè)率超過一定標(biāo)準(zhǔn)后，失業(yè)者可以領(lǐng)取更長期限的失業(yè)保險金，具體標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

緊急失業(yè)補償計劃(EUC)的核心內(nèi)容是當(dāng)全國平均失業(yè)率上升到6%時，聯(lián)邦政府可以根據(jù)《緊急失業(yè)補償法案》(EUC)延長失業(yè)保險金領(lǐng)取期限。自1958年以來，美國政府已經(jīng)通過了9次臨時性立法來延長領(lǐng)取期限。2008年美國聯(lián)邦政府簽署的《緊急失業(yè)補償法案》先后批準(zhǔn)了4次延長失業(yè)保險金領(lǐng)取期限(Tier 1到Tier 4)。從2009年11月到2012年初，符合標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)者可以領(lǐng)取最長99周的失業(yè)保險津貼，其中包括26周的常規(guī)津貼、20周的EB津貼和53周的EUC津貼。

表2 啟動延長津貼計劃(EB)的標(biāo)準(zhǔn)(1)資料來源：Chodorow-Reich,G.,J.Coglianese.Unemployment insurance and macroeconomic stabilization[A].Heather B.,R.Nunn,J.Shambaugh.Recession ready: fiscal policies to stabilize the American economy[C].Washington,D.C.: Brookings,2019。

除了延長失業(yè)津貼期限外，在大衰退期間，美國政府還提高了待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立了聯(lián)邦額外津貼(FAC)。即從2009年2月22日開始，失業(yè)保險金每周增加25美元，直到2010年12月11日。當(dāng)時失業(yè)保險金全國平均值為300美元每周，這相當(dāng)于失業(yè)津貼增加了8.3%，對低工資人群意義重大。對于2008年9月1日之后失業(yè)的人員，聯(lián)邦政府對其失業(yè)期間醫(yī)療保險費提供65%的補貼。此外，對于2009年領(lǐng)取的各項失業(yè)保險津貼，其中第一個2 400美元免征聯(lián)邦個人所得稅[15](P6)。

(二)加拿大就業(yè)保險需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制

加拿大現(xiàn)代失業(yè)保險制度也是經(jīng)濟大蕭條的產(chǎn)物。鑒于經(jīng)濟大蕭條對工人就業(yè)造成了極大沖擊，1935年加拿大保守黨政府通過了《就業(yè)和社會保險法案》，試圖在聯(lián)邦層面建立全國性的失業(yè)保險制度，但是對于應(yīng)該在聯(lián)邦層面還是在省級層面建立失業(yè)保險制度存在憲政權(quán)利之爭，直到1940年8月在聯(lián)邦層面實施的《失業(yè)保險法》才得以通過。此后，加拿大失業(yè)保險制度幾經(jīng)改革，不斷完善，1996年將失業(yè)保險制度改名為就業(yè)保險制度(Employment Insurance)?，F(xiàn)行的就業(yè)保險制度主要包括兩部分內(nèi)容：第一部分是提供各項現(xiàn)金津貼，主要支出項目是向失業(yè)者提供常規(guī)津貼、漁業(yè)津貼、工作分享津貼、特殊津貼等；第二部分提供就業(yè)津貼和各項就業(yè)支持措施(Employment Benefits and Support Measures)。

2018年加拿大就業(yè)保險各項總支為213.4億加元，其中常規(guī)津貼為109.6億加元，占比為51.4%；漁業(yè)津貼為3.4億加元，占比為1.6%；工時分享津貼為0.06億加元，占比為0.03%；特殊津貼為59.0億加元，占比為27.6%；就業(yè)津貼和就業(yè)支持措施支出為23.08億加元，占比為10.8%；管理成本為18.3億加元，占比為8.6%(如圖1所示)。(2)資料來源:Office of the Superintendent of Financial Institutions Canada，Actuarial Report of Employment Insurance Premium Rate 2020。

圖1 2018年加拿大就業(yè)保險各項支出占比

加拿大就業(yè)保險需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制主要體現(xiàn)在常規(guī)津貼的領(lǐng)取資格標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)取期限兩個方面。一是領(lǐng)取資格標(biāo)準(zhǔn)方面，隨著失業(yè)率的提高而降低最低參保工作時間要求，以此放寬領(lǐng)取常規(guī)津貼的條件，讓更多的失業(yè)者受益。例如，當(dāng)失業(yè)率低于6%時，雇員的最低參保工作時間為700個小時(20周)；當(dāng)失業(yè)率在6%～7%之間，最低參保工作時間降為665個小時(19周)；以此遞減，當(dāng)失業(yè)率升高到13%以上時，最低參保工作時間只需要420個小時(12周)。

二是在發(fā)放待遇期限方面，隨著失業(yè)率的提高而延長發(fā)放期限。加拿大就業(yè)保險常規(guī)津貼領(lǐng)取期限取決于兩個因素，一是參保工作時間，參保工作時間越長，領(lǐng)取的期限越長；二是失業(yè)率，失業(yè)率越高，領(lǐng)取的期限越長。例如，在最低參保工作時間為700個小時(20周)的情況下，當(dāng)失業(yè)率低于6%時，失業(yè)者可以領(lǐng)取14周常規(guī)津貼，失業(yè)率每增加1個百分點，領(lǐng)取期限增加2周，當(dāng)失業(yè)率超過16%時，常規(guī)津貼可以領(lǐng)取36周(如表3所示)。

表3 加拿大就業(yè)保險常規(guī)津貼領(lǐng)取期限(周)(3)資料來源：加拿大就業(yè)保險官網(wǎng)，https://www.canada.ca/en/services/benefits/ei/ei-regular-benefit/benefit-amount.html,2020-04-06。

四、中國實踐：中國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制的實踐經(jīng)驗

目前，學(xué)術(shù)界認(rèn)為中國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)基本是失靈或者效果不突出，這主要是針對需求側(cè)調(diào)節(jié)機制而言的。綜合考慮需求側(cè)和供給側(cè)調(diào)節(jié)機制可以發(fā)現(xiàn)，中國失業(yè)保險供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制較為完善、效果較為突出，但是需求側(cè)調(diào)節(jié)機制不完善、效果不明顯。

(一)重視供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制

中國失業(yè)保險供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)主要有三個措施：階段性降費、穩(wěn)崗補貼和培訓(xùn)補貼。

1.階段性降費。自1999年建立以來，中國失業(yè)保險制度出現(xiàn)了兩次大規(guī)模的階段性降費。一是2008年開始的全球金融危機，二是2015年以來實施的供給側(cè)改革。在2008年金融危機期間，為了穩(wěn)定就業(yè)，政府出臺了“五緩四減三補貼”政策，即允許困難企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳社會保險費，階段性降低四項社會保險費率，使用失業(yè)保險基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，鼓勵困難企業(yè)通過開展職工在崗培訓(xùn)等方式穩(wěn)定職工隊伍，這四項政策從2008年底開始實施，執(zhí)行期均延長到2010年底(人社部發(fā)[2008]117號)。

自從2015年供給側(cè)改革以來，中國失業(yè)保險分階段逐步降低失業(yè)保險繳費率，從2015年開始分三次由3%普降至1%(人社部發(fā)[2015]24號，[2016]36號，[2017]14號)。自2019年5月1日起，實施失業(yè)保險總費率1%的省，延長階段性降低失業(yè)保險費率的期限至2020年4月30日(國辦發(fā)[2019]13號)。為了進一步做好穩(wěn)就業(yè)工作，2019年12月政府宣布階段性降低失業(yè)保險費率，實施期限延長至2021年4月30日(國發(fā)[2019]28號)。2020年2月國務(wù)院常務(wù)會議提出，從2月到6月可對中小微企業(yè)免征養(yǎng)老、失業(yè)、工傷費用，從2月到4月可對大型企業(yè)減半征收；重點地區(qū)從2月到6月可對各類參保企業(yè)實行免征。

2.穩(wěn)崗補貼。自從2008年金融危機以來，中國政府就開始實施穩(wěn)崗補貼政策。此后，又多次實施該政策。從2014年起，對符合條件的企業(yè)，由失業(yè)保險基金給予穩(wěn)定崗位補貼，補貼金額不超過上年度實際繳納失業(yè)保險費的50%，此后不斷擴大實施范圍、提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，逐步實現(xiàn)符合條件的統(tǒng)籌地區(qū)政策全覆蓋和符合申領(lǐng)條件企業(yè)的主體全覆蓋，實現(xiàn)地區(qū)和主體“兩個全覆蓋”(人社部發(fā)[2014]76號，國發(fā)[2015]23號，國發(fā)[2017]28號，人社部發(fā)[2017]129號)。截至2017年，全國共向64萬戶企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗補貼424億元，惠及職工7 926萬人，為順利推進國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了保駕護航的作用[12]。

2020年3月，中央政府提出加大失業(yè)保險穩(wěn)崗返還，對不裁員或少裁員的中小微企業(yè)，返還標(biāo)準(zhǔn)最高可提至企業(yè)及其職工上年度繳納失業(yè)保險費的100%，重點地區(qū)可放寬到所有企業(yè)；對暫時生產(chǎn)經(jīng)營困難且恢復(fù)有望、堅持不裁員或少裁員的企業(yè)，適當(dāng)放寬其穩(wěn)崗返還政策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，重點地區(qū)返還標(biāo)準(zhǔn)可按不超過6個月的當(dāng)?shù)卦氯司I(yè)保險金和參保職工人數(shù)確定，或按不超過3個月的企業(yè)及其職工應(yīng)繳納社會保險費確定(國辦發(fā)[2020]6號)。

3.培訓(xùn)補貼和技能提升補貼。2017年起，中國失業(yè)保險實施了支持參保職工技能提升補貼政策，引導(dǎo)職工積極提升職業(yè)能力和就業(yè)競爭力(人社部發(fā)[2017]40號)。2018年又實施了失業(yè)保險支持技能提升的“展翅行動”(人社廳發(fā)[2018]36號)。自2019年1月1日至2020年12月31日，將現(xiàn)行技能提升補貼政策申領(lǐng)條件由企業(yè)在職職工累計繳納失業(yè)保險費36個月及以上放寬至累計繳納失業(yè)保險費12個月及以上。參保職工當(dāng)年取得職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級證書且能夠在全國聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)上查詢到的，可申領(lǐng)技術(shù)技能提升補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)和審核發(fā)放辦法由各地按現(xiàn)行技能提升補貼政策根據(jù)本地實際制定。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國向61.4萬人次發(fā)放技能提升補貼9.8億元。

4.效果評價。上述三項供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制的實施，特別失業(yè)保險階段性降費，使得中國失業(yè)保險基金收入在相應(yīng)年份出現(xiàn)了不同程度的下降，降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，這表明供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)效果突出。在2008年經(jīng)濟危機期間，由于政策實施的滯后性，降費效果主要體現(xiàn)在2009年和2010年，該年度失業(yè)保險基金收入增長率分別為-0.8%和12.0%，遠低于此前6年的平均增長率18.1%。失業(yè)保險基金累計結(jié)余與支出之比分別為16.3和14.8，也遠遠低于此前6年的平均值31.6。同樣，2015年以來的降費效果更加突出，2015年到2017年三年失業(yè)保險基金收入增長率分別為-0.9%、-10.2%和-9.5%，失業(yè)保險基金累計結(jié)余與支出之比更是降到了2017年的4.1這一歷史最低點(如圖2所示)?？傊?，中國失業(yè)保險供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制是完善的，逆周期效果是突出的，在降低企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)、提升職工技能和提高企業(yè)競爭力等方面發(fā)揮了重要作用。

圖2 失業(yè)保險基金收入增長率及其累計結(jié)余與支出之比資料來源：國家統(tǒng)計局、人力資源和社會保障部：《中國勞動統(tǒng)計年鑒2018》。

(二)忽視需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制

與供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制相比，中國失業(yè)保險需求側(cè)調(diào)節(jié)機制不完善、效果不突出。但是為了應(yīng)對外部不利沖擊，政府也通過一些變通措施部分實現(xiàn)了需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)。

1.通過發(fā)放失業(yè)補助金延長失業(yè)保險津貼發(fā)放期限。由于中國失業(yè)保險發(fā)放期限是固定的，因此政府一般是通過發(fā)放失業(yè)救助金的形式延長失業(yè)保險津貼發(fā)放。2008年在汶川地震等重大災(zāi)害中，政府除了采取降費率、預(yù)發(fā)失業(yè)保險金等措施外，還向自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失業(yè)人員一次性支付失業(yè)保險金和創(chuàng)業(yè)補助金，這是發(fā)放失業(yè)補助金的早期嘗試。2020年3月，政府正式出臺了發(fā)放失業(yè)補助金的措施，對領(lǐng)取失業(yè)保險金期滿仍未就業(yè)的失業(yè)人員、不符合領(lǐng)取失業(yè)保險金條件的參保失業(yè)人員，發(fā)放6個月的失業(yè)補助金，標(biāo)準(zhǔn)不高于當(dāng)?shù)厥I(yè)保險金的80%(國辦發(fā)[2020]6號)。該措施的實施一方面相當(dāng)于延長了失業(yè)保險津貼的發(fā)放期限，另一方面相當(dāng)于放寬了失業(yè)保險金的領(lǐng)取條件，擴大了受益面。失業(yè)補助金政策的出臺是需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)的有力工具，今后有望成為經(jīng)濟危機期間常規(guī)性逆周期調(diào)節(jié)政策。同時，該政策的出臺意味著中國將逐步建立起失業(yè)保險和失業(yè)救助雙重失業(yè)保障制度，對完善中國失業(yè)保障制度具有重要意義。

2.通過發(fā)放臨時價格補貼提高失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。中國失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)相對固定，缺乏逆周期調(diào)節(jié)功能，其標(biāo)準(zhǔn)主要與最低工資掛鉤，待遇水平偏低，雖然絕對額每年或者每兩年都會增加，但是替代率由1999年的35%左右下降到目前的20%左右[16]。為了解決失業(yè)保險金待遇水平過低的問題，政府會通過臨時價格補貼的形式提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。例如，政府部門在2019年發(fā)文(人社部發(fā)[2019]23號)要求各地要繼續(xù)落實《關(guān)于進一步完善社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制的通知》(發(fā)改價格規(guī)[2016]1835號)，達到啟動條件時，及時對領(lǐng)取失業(yè)保險金人員發(fā)放價格臨時補貼，確保困難群眾基本生活水平不因物價上漲而降低。雖然臨時價格補貼某種程度上提高了失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，但是主要是為了解決物價上漲過快侵蝕失業(yè)保險金購買力的問題，還缺乏明確的逆周期調(diào)節(jié)的目標(biāo)。因此建議在面對外部沖擊時，政府應(yīng)該采取臨時提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的措施來實現(xiàn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)。

3.效果評價。由于中國需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制不是很完善，在實踐中其調(diào)節(jié)效果不是很明顯。例如，在2008年金融危機期間，全國失業(yè)人數(shù)上升，而失業(yè)保險領(lǐng)取人數(shù)卻呈現(xiàn)下降趨勢。2008年到2010年間，領(lǐng)金人數(shù)增長率分別為-8.7%、-10.0%和-11.0%，明顯低于此前5年的平均值-8.1%；全年發(fā)放失業(yè)保險金金額增長率分別為7.8%、4.5%和-3.6%，雖然高于此前5年的平均值2.3%，但是遠遠低于此后7年的平均值12.5%(如圖3所示)?？梢?，根據(jù)失業(yè)保險領(lǐng)取人數(shù)及其發(fā)放金額增長率判斷，中國失業(yè)保險需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制效果不明顯。

圖3 全年發(fā)放失業(yè)保險金金額增長率及其年末領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)增長率資料來源：國家統(tǒng)計局、人力資源和社會保障部：《中國勞動統(tǒng)計年鑒2018》。

從失業(yè)保險基金支出增長率及其支出結(jié)構(gòu)分析，也同樣表明需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)效果不顯著。在2008年金融危機期間，失業(yè)保險基金支出增長率出現(xiàn)明顯上升，2008年到2010年間增長率分別為16.4%、44.7%和15.4%，比此階段前后的增長率都要高。但是，考慮到失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，在此期間全年發(fā)放失業(yè)保險金額占失業(yè)保險基金支出比例呈現(xiàn)下降趨勢，分別為55.0%、39.7%和33.2%，顯著低于此前5年的平均值64.2%(如圖4所示)。對比圖3中全年發(fā)放失業(yè)保險金增長率可以發(fā)現(xiàn)，雖然失業(yè)保險基金支出在2008年經(jīng)濟危機期間有大幅增加，但是用于發(fā)放失業(yè)保險金的比例呈現(xiàn)下降趨勢，因此，發(fā)放失業(yè)保險金金額增長率仍然處于低位。其中的原因主要是因為2008年經(jīng)濟危機期間失業(yè)保險基金支出增加的部分主要用于穩(wěn)崗補貼等供給側(cè)調(diào)節(jié)，導(dǎo)致需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)效果不明顯。

圖4 失業(yè)保險金支出比例及其失業(yè)保險基金支出增長率資料來源：國家統(tǒng)計局、人力資源和社會保障部：《中國勞動統(tǒng)計年鑒2018》。

(三)重供給側(cè)調(diào)節(jié)、輕需求側(cè)調(diào)節(jié)背后的原因分析

中國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)重視供給側(cè)機制、忽視需求側(cè)機制的做法和東亞國家生產(chǎn)型福利模式(Productivist Welfare Capitalism)密切相關(guān)。東亞社會在實現(xiàn)了經(jīng)濟高速增長的同時，在社會福利支出規(guī)模不大的基礎(chǔ)上，較好地實現(xiàn)了社會福利目標(biāo)，居民教育程度、預(yù)期壽命都獲得大幅提高，因此，很多學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為東亞福利模式。Jones[17](P198)從文化的角度出發(fā)，提出儒教文化對東亞福利制度具有顯著影響，認(rèn)為東亞福利模式的特征深受儒家文化影響，是對家庭保障模式的拓展。Johnson[18](P305)和Tang[19](P16)使用發(fā)展主義(Developmentalism)的概念來描述東亞福利模式，認(rèn)為東亞國家的社會政策主要是為經(jīng)濟增長服務(wù)，社會政策與這些國家的威權(quán)政體密不可分。Holliday[20]在Esping[21](P21)基本分析框架的基礎(chǔ)上，增加了一個新的維度：社會政策與經(jīng)濟政策的關(guān)系，提出了東亞國家的福利特征是以經(jīng)濟增長為主要目標(biāo)的生產(chǎn)型福利模式。生產(chǎn)型福利制度的核心目標(biāo)是經(jīng)濟增長，社會政策從屬于經(jīng)濟增長這一核心目標(biāo)。Holliday提出的生產(chǎn)型福利模式的概念被認(rèn)為聚焦更加精準(zhǔn)、解釋力更強[22]，因此影響深遠。

同樣地，東亞生產(chǎn)型福利模式也可以解釋中國失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)側(cè)重供給側(cè)、忽視需求側(cè)的現(xiàn)象。中國失業(yè)保險制度的核心仍然是通過工作獲得福利(Workfare)。在勞動供給端，政府通過設(shè)定較低待遇水平鼓勵失業(yè)者盡快就業(yè)。政府認(rèn)為，如果失業(yè)保險待遇水平過高，會延長失業(yè)者的失業(yè)期限，不利于失業(yè)者再就業(yè)，形成“養(yǎng)懶漢”的福利制度，導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險。政策制定者的初衷就是希望通過最低的待遇標(biāo)準(zhǔn)，給失業(yè)者提供最低的社會保障，來鼓勵失業(yè)人員盡快在勞動力市場尋找工作。此外，失業(yè)保險支出中側(cè)重技能提升補貼以提高職工求職競爭力，而不是提高失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)。

在勞動需求端，政府通過保費減免和補貼鼓勵企業(yè)增加勞動力需求。這種“親企業(yè)”的失業(yè)保險政策背后的邏輯仍然是堅持市場優(yōu)先，鼓勵企業(yè)增加對勞動力的需求，減少失業(yè)。雖然失業(yè)保險金待遇水平較低，但是在應(yīng)對金融危機和進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革過程中，政府仍然采取的是從減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度實施失業(yè)保險制度改革，而不是從失業(yè)者的角度提高失業(yè)保險替代率。這種“親企業(yè)”的政策，通過降低企業(yè)繳費、增加對企業(yè)的補貼能夠增加企業(yè)的勞動力需求，有利于增加就業(yè)。

當(dāng)然，也需要辯證地看待中國失業(yè)保險生產(chǎn)型福利特征，其中降費補貼有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，長期來看有助于增強企業(yè)市場競爭力；技能提升補貼有助于提高職工的職業(yè)技能，增強求職競爭力，長期來看有助于提高勞動生產(chǎn)率。這些供給側(cè)改革措施在長期內(nèi)都有助于中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量增長。

五、改革展望：構(gòu)建中國特色失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制

逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險制度的核心功能和本質(zhì)特征。大部分國家失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制不完善，美加等國側(cè)重需求側(cè)調(diào)節(jié)機制。中國在供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)實踐中取得了豐富的經(jīng)驗，因此，下一步改革的方向應(yīng)該是明確逆周期調(diào)節(jié)的制度目標(biāo)，進一步完善需求側(cè)調(diào)節(jié)機制，繼續(xù)鞏固供給側(cè)調(diào)節(jié)機制，使其相互協(xié)調(diào)、相互補充，構(gòu)建中國特色失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)機制。

(一)明確把逆周期調(diào)節(jié)作為失業(yè)保險的制度目標(biāo)

中國失業(yè)保險制度尚未將逆周期調(diào)節(jié)作為失業(yè)保險的制度目標(biāo)，對其重視不夠、認(rèn)識不深。理論分析表明，逆周期調(diào)節(jié)目標(biāo)包括和協(xié)調(diào)了微觀和宏觀、長期和短期、需求側(cè)和供給側(cè)目標(biāo)，已經(jīng)涵蓋了現(xiàn)行“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”的制度目標(biāo)，而且逆周期調(diào)節(jié)所包含的目標(biāo)更加全面、視角更加廣闊、立意更加高遠。逆周期調(diào)節(jié)既立足失業(yè)保險制度本身的目標(biāo)，又上升到短期的熨平經(jīng)濟波動和長期的經(jīng)濟增長；既考慮到了保障失業(yè)者基本生活，又考慮到了避免其產(chǎn)生福利依賴；既考慮到了保護勞動者權(quán)益，又考慮到提升企業(yè)競爭力，充分揭示了失業(yè)保險的核心功能和本質(zhì)特征。因此，在《失業(yè)保險條例》修訂稿中，應(yīng)將失業(yè)保險的制度目標(biāo)調(diào)整為“保障失業(yè)人員的基本生活，預(yù)防失業(yè)，促進就業(yè)，發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)功能”。在明確了失業(yè)保險逆周期調(diào)節(jié)的制度目標(biāo)之后，逆周期調(diào)節(jié)的具體機制才能順理成章地建立起來。

(二)進一步完善需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制

目前由于中國失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)相對較低、受益率較低、覆蓋率較低和基金結(jié)余較多，在完善需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)方面還存在較大政策空間。

1.建立與失業(yè)率相關(guān)的彈性待遇標(biāo)準(zhǔn)和彈性領(lǐng)取期限。中國失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)與最低工資掛鉤，替代率大約為20%，待遇水平較低。隨著中國勞動力市場結(jié)構(gòu)的變化和中國家庭資產(chǎn)金融化的程度不斷加深，有必要進一步提高失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。因此，中國失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)的改革方向應(yīng)該體現(xiàn)在三個方面。一是應(yīng)將失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)與最低工資脫鉤、與繳費工資掛鉤。二是失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)隨失業(yè)率的增加而提高。三是目前中國失業(yè)保險領(lǐng)取期限相對較長，在縮短目前領(lǐng)取期限的基礎(chǔ)上設(shè)定彈性領(lǐng)取期限，同時建立隨領(lǐng)取期限的延長而降低待遇標(biāo)準(zhǔn)的機制，以激勵失業(yè)者盡快再就業(yè)。

2.建立與失業(yè)率相關(guān)的彈性繳費期限要求。目前，中國《失業(yè)保險條例》規(guī)定用人單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務(wù)滿1年的才可以領(lǐng)取失業(yè)保險保險金。對于靈活就業(yè)、工作不穩(wěn)定的失業(yè)高風(fēng)險人群而言，繳費滿1年的規(guī)定過于嚴(yán)苛，使得很多人無法領(lǐng)取失業(yè)保險金。為了放寬領(lǐng)取條件、擴大領(lǐng)取范圍、提高受益率，可以根據(jù)失業(yè)率的高低建立彈性繳費期限要求。例如，可以分別設(shè)定繳費滿3個月、滿6個月、滿9個月和滿1年四個檔次的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，以便在失業(yè)率較高時，讓繳費期限較短的人群能夠領(lǐng)取到失業(yè)保險金。

3.建立失業(yè)救助制度。在經(jīng)濟下行期間，針對不符合領(lǐng)取失業(yè)保險金的人群以及領(lǐng)取失業(yè)保險金期滿的人群，可以申請失業(yè)救助金。國辦發(fā)[2020]6號文明確提出了發(fā)放失業(yè)補助金，應(yīng)該以此為契機，將失業(yè)保險救助制度化。截止到2017年底，中國失業(yè)保險參保人數(shù)為1.88億，其中，農(nóng)民工參保人數(shù)為4 897 萬人，占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)比例為17.1%[23]?？梢姡袊I(yè)保險覆蓋率還是比較低的，特別是失業(yè)風(fēng)險較高的農(nóng)民工群體覆蓋率更低。由于失業(yè)保險覆蓋人群存在“漏出群體”，真正高失業(yè)風(fēng)險人群無法獲得失業(yè)保障，容易造成中國失業(yè)保險制度“空轉(zhuǎn)”，最終導(dǎo)致逆周期調(diào)節(jié)措施無法落實。建立失業(yè)救助制度有助于解決失業(yè)保險參保率較低的問題，讓失業(yè)保險制度之外的高失業(yè)風(fēng)險群體，特別是民營企業(yè)、中小微企業(yè)職工和農(nóng)民工群體獲得失業(yè)保障，讓逆周期調(diào)節(jié)真正落到實處。

(三)繼續(xù)鞏固供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制

鞏固供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制需要建立降費長效機制，改革逆周期調(diào)節(jié)效果不明顯的穩(wěn)崗補貼制度和具有“順周期性”的經(jīng)濟補償制度。

1.動態(tài)優(yōu)化失業(yè)保險繳費率。鞏固供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機制的一個核心內(nèi)容是建立降費長效機制，建立失業(yè)保險基金精算制度，動態(tài)優(yōu)化失業(yè)保險繳費率。在失業(yè)率較低時，適當(dāng)采取高繳費率，增加失業(yè)保險基金儲備，當(dāng)失業(yè)率較高時再降低繳費率。失業(yè)保險基金不需要實現(xiàn)年度精算平衡，力爭在10年左右的范圍內(nèi)實現(xiàn)精算平衡即可。目前，中國失業(yè)保險實施階段性降費政策，已經(jīng)較好地實現(xiàn)了彈性繳費機制。隨著降費政策的繼續(xù)實施以及失業(yè)保險基金支出范圍的擴大，需要深入研究失業(yè)保險基金長期的財務(wù)狀況。為了建立降費的長效機制，實現(xiàn)動態(tài)優(yōu)化失業(yè)保險費率，應(yīng)建立中國失業(yè)保險基金精算制度，定期發(fā)布精算報告，更好地預(yù)測失業(yè)保險基金未來的財務(wù)狀況。

2.改革穩(wěn)崗補貼制度。穩(wěn)崗補貼制度的逆周期調(diào)節(jié)效果并不是很突出。獲得穩(wěn)崗補貼的條件是企業(yè)依法參加失業(yè)保險并足額繳納失業(yè)保險費，且上年度未裁員或裁員率低于該年度本地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。穩(wěn)崗補貼標(biāo)準(zhǔn)為該企業(yè)及其職工上年度實際繳納失業(yè)保險費總額的50%。獲得穩(wěn)崗補貼的企業(yè)一般是國有企業(yè)、大型民營企業(yè)等失業(yè)風(fēng)險較低的單位，在經(jīng)濟衰退期間，即使在沒有穩(wěn)崗補貼的情況下，這些企業(yè)的裁員率也比較低，這導(dǎo)致穩(wěn)崗補貼資金實際效果不突出、精準(zhǔn)度不高。而失業(yè)風(fēng)險較高的企業(yè)反而無法獲得穩(wěn)崗補貼，這些企業(yè)更容易在經(jīng)濟危機期間倒閉，進一步增加失業(yè)人數(shù)。因此，為了提高資金的使用效率和增強針對性，應(yīng)該將穩(wěn)崗補貼的資金用于提高失業(yè)保險金待遇水平和技能培訓(xùn)補貼。

3.逐步替代經(jīng)濟補償制度。中國失業(yè)保險和經(jīng)濟補償制度并存，而經(jīng)濟補償制度具有“順周期”性，加重了經(jīng)濟周期的負(fù)面影響。生產(chǎn)經(jīng)營困難的企業(yè)通過裁員這種斷尾求生的方式維持經(jīng)營，往往無力自行承擔(dān)經(jīng)濟補償金，如果勉強支付可能會進一步惡化企業(yè)經(jīng)營狀況，威脅其他工作崗位的存續(xù)，導(dǎo)致更大范圍的裁員。此外，經(jīng)濟補償制度和失業(yè)保險制度并存加重了企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)。企業(yè)繳納失業(yè)保險費的主要目的就是為了在工人失業(yè)時，由社會保險基金支付對工人的補償，而經(jīng)濟補償金制度又使得企業(yè)不得不再次支付對失業(yè)人員的補償，使得企業(yè)承擔(dān)了雙重支付，加重了其經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。因此，必須通過擴大失業(yè)保險覆蓋面、提高待遇水平、放寬領(lǐng)取條件來逐步替代經(jīng)濟補償制度，以此來降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，避免加重經(jīng)濟周期的負(fù)面影響。