加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)

突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作不僅關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定，更事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力、評(píng)判國(guó)家動(dòng)員力、體現(xiàn)民族凝聚力的一個(gè)重要方面。

一、應(yīng)急管理體系的內(nèi)涵

2003年，中國(guó)全面加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)的工作開(kāi)始起步，其核心內(nèi)容被概括為“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和法制。

（一）應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，也是中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的首要工作。編制應(yīng)急預(yù)案的主要作用和功效是“防患于未然”，以確定性應(yīng)對(duì)不確定性，化不確定性的突發(fā)事件為確定性的常規(guī)事件，轉(zhuǎn)應(yīng)急管理為常規(guī)管理。按照不同的責(zé)任主體，中國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計(jì)為國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案以及大型集會(huì)活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等六個(gè)層次。

（二）應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制主要是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，即綜合性應(yīng)急管理組織、各專項(xiàng)應(yīng)急管理組織以及各地區(qū)、各部門(mén)的應(yīng)急管理組織各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等。應(yīng)急管理體制是一個(gè)由橫向機(jī)構(gòu)和縱向機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，主要包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、日常辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)及專家組等不同層次。

（三）應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急管理機(jī)制是指突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展和變化全過(guò)程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。應(yīng)急管理機(jī)制側(cè)重在突發(fā)事件整個(gè)過(guò)程中，各部門(mén)如何更好地組織和協(xié)調(diào)各方面的資源和能力來(lái)有效防范與處置突發(fā)事件，體現(xiàn)了應(yīng)急管理的各項(xiàng)具體職能。

（四）應(yīng)急管理法制

應(yīng)急管理法制是指在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。

二、我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的歷史進(jìn)程

（一）應(yīng)急管理體系起步階段（建國(guó)至2002年）

我國(guó)應(yīng)急管理的基本體系最初是在政府進(jìn)行生產(chǎn)安全事故處理及地震、森林火災(zāi)、水災(zāi)旱災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害救援的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。

（二）現(xiàn)代應(yīng)急管理體系快速建立階段（2003年至2008 年）

從2003 年面對(duì) SARS 危機(jī)到 2008 年全國(guó)層面的應(yīng)急管理體系基本建立，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從局部推進(jìn)到全面規(guī)劃的迅速發(fā)展的六年。

（三）應(yīng)急管理體系有規(guī)劃的調(diào)整實(shí)踐階段（2009年至2018）

我國(guó)以“一案三制”為核心框架和主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建立后，在2010年青海玉樹(shù)地震、2010年西南五?。▍^(qū)、市）特大旱災(zāi)、2013年四川雅安地震等突發(fā)公共事件實(shí)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要的作用，并在其中得到進(jìn)一步完善。2011年1月份開(kāi)始，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦和國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局著手組織編制《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015 年）》。2013年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，各地根據(jù)《辦法》的要求進(jìn)一步修改補(bǔ)充了地方應(yīng)急預(yù)案，實(shí)現(xiàn)了預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理，使預(yù)案質(zhì)量得到了提升。

（四）中國(guó)特色應(yīng)急管理體系構(gòu)建（2018年之后）

2018年應(yīng)急管理部的組建，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始建立由強(qiáng)有力的一個(gè)核心部門(mén)進(jìn)行總牽頭、各方協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制。根據(jù)方案，整合13個(gè)部門(mén)公共安全職能組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。應(yīng)急管理部的成立實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域、跨行業(yè)綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息共享和資源統(tǒng)籌。應(yīng)急管理部的組建作為國(guó)家治理體系和公共安全治理體系的創(chuàng)新舉措正式被納入黨和國(guó)家的政治視野為創(chuàng)新我國(guó)公共安全治理體系，建設(shè)中國(guó)特色應(yīng)急管理體系，翻開(kāi)了新的篇章。

三、我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)未來(lái)展望

2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出的“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系”的目標(biāo)，有利于盡快“推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”。

（一）堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀的引領(lǐng)

習(xí)近平總書(shū)記提出了“總體國(guó)家安全觀”，深化了對(duì)應(yīng)急管理的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)以整體的、全面的、聯(lián)系的、系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)思考和把握國(guó)家安全問(wèn)題，以健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全體制，構(gòu)建立體化的公共安全網(wǎng)為目標(biāo)，成立國(guó)家安全委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作。總體國(guó)家安全觀的提出，使得應(yīng)急體系有了評(píng)價(jià)效果的目標(biāo)。應(yīng)急管理的本質(zhì)就是公共安全治理，評(píng)價(jià)應(yīng)急體系的效果就要看公共安全水平是否提高、人民群眾安全感是否增強(qiáng)。

（二）以能力建設(shè)為核心確立職能

新組建的應(yīng)急管理部職能包括承擔(dān)火災(zāi)、旱災(zāi)、洪澇、地震等自然災(zāi)害事故，以及市政消防和安全生產(chǎn)等事故災(zāi)害的直接救援工作;對(duì)各類突發(fā)事件的預(yù)防、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、救援、監(jiān)督等工作。應(yīng)在完成自我評(píng)估，識(shí)別短板的基礎(chǔ)上，制定能力提升戰(zhàn)略計(jì)劃，著重建設(shè)一套職能相關(guān)、以能力為核心的應(yīng)急管理體系。

（三）面向應(yīng)急管理全生命周期管理

應(yīng)面向應(yīng)急管理全生命周期管理，重點(diǎn)建立風(fēng)險(xiǎn)管理為主導(dǎo)、平戰(zhàn)結(jié)合的工作模式;構(gòu)筑涵蓋應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、科研教育、培訓(xùn)演練、宣傳普及的應(yīng)急支撐系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源、能源資源、經(jīng)濟(jì)資源、權(quán)力資源及智力資源的整合;與此同時(shí)，建立健全法律法規(guī)體系、建設(shè)發(fā)展應(yīng)急支撐平臺(tái)、發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)團(tuán)體的作用并加強(qiáng)第三方評(píng)估。

作者簡(jiǎn)介：趙春澄，男，講師，山東濰坊人，現(xiàn)任職于中共德州市委黨校管理學(xué)教研部。

（作者單位：中共德州市委黨校）