工傷保險基金先行支付制度之實證研究

顧盼

摘要：為保證勞動者及時得到賠償，保障其基本生存權利，我國建立了工傷保險基金先行支付制度。自2011年《社會保險法》規(guī)定了工傷保險基金先行支付制度以來，各地紛紛出臺相關法律文件。然而實施至今，該制度暴露出諸多問題。筆者以近年來各地出臺的法律法規(guī)以及法院發(fā)布的裁判文書為研究對象，進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，探尋該制度在實施過程中存在的問題，分析其原因，并提出相應的對策，以期推動該制度在我國更好的發(fā)展，保障勞動者的合法權益。

關鍵詞：工傷保險;先行支付;勞動者

引言

2011 年 7 月1 日起實施，并于2018年修訂的《社會保險法》第 41 條、42 條對工傷保險基金先行支付制度作出了規(guī)定，這標志著該制度在我國得以正式確立。同日由人力資源和社會保障部頒布實施了《社會保險基金先行支付暫行辦法》，該辦法對先行支付的程序等進行了相關規(guī)定，且于2018年進行了修訂。

但是，由于制度設計不完善，實施幾年以來，該制度暴露出了許多問題，面臨實施困境。本文擬對該制度的現(xiàn)行立法以及司法現(xiàn)狀進行實證研究，通過對統(tǒng)計得出的相關數(shù)據(jù)進行分析，揭示該制度在實施過程中存在的問題，并深刻分析其原因，提出建設性的意見和建議。

一、我國工傷保險基金先行支付制度的現(xiàn)行立法及司法現(xiàn)狀分析

（一）我國工傷保險基金先行支付制度立法現(xiàn)狀分析

筆者以“工傷保險基金先行支付”為關鍵詞，在無訟網(wǎng)上檢索相關的法律法規(guī)，共檢索到52部。其統(tǒng)計分布情況如下：

1.效力位階分布情況

在52部相關法律法規(guī)中，共有2部法律，分別是2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》以及2018年的修訂版本。部門規(guī)章有5部，地方法規(guī)較多，有44部，如2014-02-22湖南省人民政府令267號發(fā)布湖南省實施《工傷保險條例》辦法（2014），其中規(guī)定“用人單位應當償還工傷保險基金先行支付的工傷保險待遇費用;用人單位不償還的，經(jīng)辦機構依法向用人單位追償?！?/p>

2.地域分布情況

在52部法律法規(guī)中，除了全國性的占據(jù)7部之外，共涉及17個省份。出臺相關法律法規(guī)最多的是福建省，共出臺11部，其中福建省政府出臺的有3部。其他8部法律法規(guī)散見分布于廈門市（4部）、漳州市（1部）、寧德市（1部）、泉州市（1部）、福州市（1部）。

3.出臺時間分布情況

工傷保險基金先行支付制度相關法律法規(guī)的頒布從2010年開始至今，且集中于2015年，該年度共頒布15部相關法律法規(guī)，其次是2011年，頒布了10部。以年份為節(jié)點，2011年-2013年，相關法律法規(guī)的數(shù)量呈下降趨勢;2013年-2015年呈上升趨勢，且在2015年達到頂值;2015年-今呈下降趨勢，且在2018年達到最低值，該年度頒布相關法律法規(guī)的數(shù)量僅為1部。

4.主題分布情況

根據(jù)主題進行分類，該52部相關法律法規(guī)中，涉及民商法的有10部;涉及經(jīng)濟法與行政法的有38部;涉及訴訟與非訴訟程序法的有3部。由此可見，頒布的相關法律法規(guī)主要集中于經(jīng)濟法與行政法方面，涉及到具體的訴訟程序方面的法律法規(guī)極少。

5.時效性分布情況

根據(jù)時效性進行統(tǒng)計，52部相關法律法規(guī)中，現(xiàn)行有效的有50部，占據(jù)絕對優(yōu)勢;失效的有1部，天津市人民政府2003年12月1日公布的《天津市工傷保險若干規(guī)定》（2003年市人民政府令第12號）于2012年3月5日廢止;草案1部，長沙市人力資源和社會保障局2015-02-02 發(fā)布的關于征求《長沙市工傷保險待遇核定支付辦法》（征求意見稿）意見的通知。

6.發(fā)布機關分布情況

根據(jù)發(fā)布機關進行分類，52部相關法律法規(guī)中，除國務院各機構發(fā)布5部法規(guī)之外，共有天津、遼寧、上海、江蘇、福建、河南、湖北、湖南、海南等9個省級政府發(fā)布相關法規(guī)。如前所述，省級政府發(fā)布法規(guī)最多的是福建省，共11部;其次是遼寧、上海、江蘇，發(fā)布數(shù)量均為4部;天津、湖南、海南的發(fā)布數(shù)量均為2部;我國剩余其他省份的省級政府均未發(fā)布與工傷保險基金先行支付制度相關的法規(guī)。

（二）我國工傷保險基金先行支付制度司法現(xiàn)狀分析

筆者以“工傷保險基金先行支付”為關鍵詞，在無訟網(wǎng)上檢索相關的案例，截至2020年4月11日，共檢索到3122份裁判文書，其分布情況如下：

1.裁判文書時間分布情況

根據(jù)裁判文書的時間進行統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)，2011年的裁判文書僅有1份，為趙俊英訴開封市中豫預應力設備有限公司勞動爭議糾紛一案，由開封市金明區(qū)人民法院做出的（2011）金民初字第337號一審判決書。從2011年-2018年，裁判文書數(shù)量呈遞增趨勢，并在2018年達到峰值，為738篇;從2018年-今，裁判文書數(shù)量呈下降趨勢，受新冠肺炎疫情影響，截至4月11日，2020年的相關裁判文書數(shù)量僅為28篇。

2.裁判文書地域分布情況

按照地域分布情況進行統(tǒng)計，裁判文書共涉及18個省級地區(qū)，其中湖南省數(shù)量最多，為369篇;其次是廣東省，為365篇;再次是四川省，為286篇。筆者認為，這與該地區(qū)農(nóng)民工數(shù)量較多有密切關系。裁判文書數(shù)量最少的為西藏自治區(qū)，僅有1篇，是在西藏華隆工貿(mào)有限公司與王明利財產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，桑日縣人民法院做出的（2018）藏0523民初67號民事判決書?？傮w來說，裁判文書數(shù)量的分布與經(jīng)濟發(fā)展狀況密切相關，裁判文書數(shù)量較多的省份集中于南方以及沿海經(jīng)濟較為發(fā)達的省份和地區(qū)，而內(nèi)陸經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)則文書數(shù)量較少。

3.裁判文書法院層級分布情況

根據(jù)做出裁判文書的法院層級分布，可以看出，做出裁判文書數(shù)量最多的是基層人民法院，為1824份，占比59%;其次為中級人民法院，為1184份，占比39%;再次為高級人民法院，為63份，占比2%;由上圖可以看出，相關案件主要集中于基層人民法院，中級人民法院案件數(shù)量較多，說明該類案件上訴率較高。高級人民法院的案件數(shù)量較少，缺乏最高人民法院指導性案例，由最高人民法院做出的相關裁判文書僅有1份，為最高人民法院于（2016）最高法行申1953號中作出的劉冬菊、天水市人力資源和社會保障局勞動和社會保障行政管理（勞動、社會保障）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書，該院認為：“劉冬菊在已通過向天水水泥公司提起工傷事故損害賠償訴訟并獲得相應工傷保險待遇之后，其再以相同事實及理由另案向天水水泥公司提起人身損害賠償訴訟無法律依據(jù)。在對劉冬菊工傷保險待遇民事裁判文書未被依法撤銷的情況下，劉冬菊通過行政訴訟請求判令支付劉冬菊工傷六級待遇，包括醫(yī)療費、康復費、住院伙食補助費、交通費、護理費、外地就醫(yī)住宿費等請求缺乏事實和法律依據(jù)。故劉冬菊請求判令天水市人社局從工傷保險基金先行支付原告工傷六級待遇，包括醫(yī)療費、康復費、住院伙食補助費、交通費、護理費、外地就醫(yī)住宿費等請求不予支持?！?/p>

4.裁判文書爭議焦點分布情況

對相關法律文書的爭議焦點進行統(tǒng)計，由于部分文書并未歸納爭議焦點，故對爭議焦點的統(tǒng)計文書數(shù)量僅有373份。通過上圖可以發(fā)現(xiàn)，裁判文書的爭議焦點集中于勞動爭議、人事爭議，占比94%;機動車交通事故責任糾紛僅占比6%;民間借貸糾紛僅有1件。由于工傷保險基金先行支付制度規(guī)定于社會保險法當中，涉及到勞動爭議、人事爭議的案件數(shù)量自然位居榜首。

5.文書性質(zhì)分布情況

通過對裁判文書性質(zhì)進行統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)，判決有2909份，占絕對優(yōu)勢;裁定有207份;決定只有1份，為佛山市順德區(qū)人民法院作出的（2018）粵0606司救行39號決定書，“在審查過程中，救助申請人楊曉紅、王某、蘇華瓊、王啟洋于2019年1月22日以其先申請工傷保險基金先行支付為由，向本院提出撤回司法救助申請。本院認為，救助申請人撤回司法救助的申請屬對自身的訴訟權利作出處分，是其真實意思表示，沒有損害國家、集體的利益及他人的合法權益，符合法律規(guī)定，應予準許?！备鶕?jù)上圖，筆者認為，判決的數(shù)量占據(jù)絕大多數(shù)，說明法院對于絕大多數(shù)相關案件都進行了實體審查，只對少部分案件僅進行程序性審查就作出裁定。

6.審理程序分布情況

從審理程序分布圖可以看出，一審案件數(shù)量最多，為1853件;二審其次，為1131件;再審為83件，占比較少;其他有53件，主要集中于非訴執(zhí)行審查行政裁定書。二審數(shù)量較多，一方面說明當事人積極行使訴權，通過上訴的方式尋求救濟，另一方面也反映出一審裁判并沒有很好的實現(xiàn)當事人的訴求。再審案件數(shù)量較少，說明大多數(shù)當事人止步于二審程序，可能因為二審實現(xiàn)了自己的訴求，也可能因為自我認為司法已無法對自己的權利進行救濟，進而放棄再審申請。

7.案由分布情況

通過案由分布圖可以看出，民事案由有1599件，占比51%;行政案由有1506件，占比48%;執(zhí)行案件有12件，主要涉及工傷保險待遇糾紛執(zhí)行審查類執(zhí)行裁定書和勞動爭議執(zhí)行裁定書;刑事案件有3件，主要涉及刑事附帶民事賠償。從中可以看出，民事案件和行政案件占據(jù)絕大多數(shù)。具體而言，案由主要集中于勞動爭議、人事爭議，占738件;其次為合同、無因管理、不當?shù)美m紛，為552件;與公司、證券、保險、票據(jù)等有關的民事糾紛占比最少，僅為49件。

8.法院裁判結果分布情況

從上圖可以看出，在法院的裁判結果中，駁回上訴，維持原判的案件數(shù)量最多，為1018件;其次是駁回訴訟請求，數(shù)量為864件;再次是支持部分訴訟請求，為738件;數(shù)量最少的為駁回上訴，維持原裁定，僅有14件。經(jīng)過對相關數(shù)據(jù)進行分析，筆者認為，法官對于該類案件雖絕大部分都進行了實體審查，但主要態(tài)度還是不支持原告的訴訟請求。當然，支持部分訴訟請求的數(shù)量也占據(jù)較大比例，說明有部分法官已經(jīng)在司法實踐中運用該制度維護當事人的合法權益。

二、結語

通過對工傷保險先行支付制度的現(xiàn)行立法以及司法現(xiàn)狀進行實證研究，可發(fā)現(xiàn)該制度在立法以及司法方面存在上述問題，該問題的存在與難以解決容易導致執(zhí)法不一以及司法中同案不同判現(xiàn)象的出現(xiàn)，這需要立法以及司法的進一步完善得以解決，以推動該制度發(fā)展。

參考文獻

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