高富鋒，董經(jīng)圣

（華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 102206）

2016 年，在“十三五”工作會議上，國家能源局提出了貧困區(qū)域農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)村電網(wǎng)覆蓋、光伏扶貧相結(jié)合的能源扶貧工程。通過以光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)為核心的能源扶貧，能夠在扶貧的同時推動農(nóng)村電網(wǎng)改造工作的推進(jìn)，對于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和脫貧工作有著重要的意義。

一、光伏扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征

光伏扶貧是一種簡單、高效、一次投入即可獲得長期效益的扶貧項目。光伏扶貧項目開展后，管理簡單，不需要復(fù)雜的勞動，對于精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)起到了顯著的促進(jìn)作用。采取精準(zhǔn)扶貧模式進(jìn)行光伏扶貧，能夠?qū)崿F(xiàn)從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變，注重實現(xiàn)扶貧的精準(zhǔn)管理、幫扶、考核，將精準(zhǔn)扶貧的理念貫徹到扶貧的整個過程中。[1]

（一） 光伏扶貧的主要建設(shè)模式

目前光伏扶貧項目主要有集中式和分布式的建設(shè)模式。集中式建設(shè)模式是指由村集體統(tǒng)一進(jìn)行光伏項目的建設(shè)，在獲取發(fā)電收益后，由村集體進(jìn)行分配。分布式建設(shè)模式是指在村民自家分散建立光伏發(fā)電設(shè)施，并由此獲得光伏發(fā)電的收益，見表1 。

表 1 光伏扶貧建設(shè)模式對比

集中式的建設(shè)模式產(chǎn)出較高。數(shù)據(jù)顯示，集中式光伏電站的收益是分布式的2.66-3.34 倍，是投入產(chǎn)出比較高的光伏扶貧項目建設(shè)模式。但集中式的建設(shè)主要以投資入股的模式運作，其籌備周期和建設(shè)過程較長。由于集中式建設(shè)對于電站規(guī)模有著一定的要求，因此在單村建設(shè)能力有限的情況下，往往采取跨村聯(lián)建的方式，電站可能并不位于村內(nèi)。同時，由于集中式的建設(shè)需要較長的建設(shè)周期，因此獲取分成周期較長，貧困戶參與項目相對幸福感較弱。

分布式的建設(shè)模式建設(shè)周期短，多為村民零散的分布建設(shè)，主要在村內(nèi)或者自家屋頂上，不會存在與其他利益體糾紛的問題，其收入相對更為穩(wěn)定可靠，從申請到實施的流程也較為簡單。但分布式的光伏發(fā)電建設(shè)項目，由于采取分散建設(shè)的方式，可能存在光照差、效益差等方面的問題。在一些地區(qū)的分布式光伏發(fā)電項目建設(shè)中，也存在一些扶貧政策擴(kuò)大化，未能惠及到真正的貧困群體，卻被一些不符合條件的參與者占據(jù)名額的問題。

（二） 光伏扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢

首先，光伏扶貧的項目具有成本投入少，項目可持續(xù)性好的發(fā)展優(yōu)勢，光伏扶貧項目按照光照、土地、資金、電網(wǎng)、消納等方面的基礎(chǔ)條件對貧困村進(jìn)行衡量，對于滿足條件的貧困村即可納入光伏扶貧項目實施范疇。在審核通過后，村級光伏扶貧電站接入規(guī)模在300 千瓦到500 千瓦之間，其資產(chǎn)所有權(quán)屬于村集體。對于一些單村建立電站困難的貧困村，可以采取跨村聯(lián)建的方法。在光伏扶貧項目建設(shè)中，獲得項目審批的地區(qū)開展光伏發(fā)電項目建設(shè)。其產(chǎn)業(yè)建造的成本主要在前期進(jìn)行投入，一次投入后可持續(xù)獲得發(fā)電收益。光伏發(fā)電設(shè)施一般需要30 萬的前期投入，后續(xù)可持續(xù)使用25 年，這種投入小，回報長期的模式，對于貧困戶的脫貧有著顯著的實踐意義。

其次，光伏扶貧的項目具有開展條件簡單，管理和勞動成本低的優(yōu)勢，從目前光伏扶貧落地的基本條件分析來看，目前大部分貧困村落主要屬于“無勞力、無資金、無穩(wěn)定收入”的三無貧困村，這類貧困村開展產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)較差，缺乏發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)條件；在開展技術(shù)扶貧方面，貧困村農(nóng)戶學(xué)習(xí)技術(shù)的門檻較高，技術(shù)扶貧轉(zhuǎn)化慢。這些條件使得開展光伏扶貧項目，符合其資源和現(xiàn)實雙方面的要求。光伏扶貧項目的管理和勞動成本較低。目前貧困村存在典型的老齡化特征，青壯年離村務(wù)工較多，且貧困戶大多是因病或因殘致貧，存在勞動力弱，不能長期固定投入農(nóng)村勞動生產(chǎn)等問題。光伏扶貧模式中，只需要一次的項目建設(shè)投入，后續(xù)不需要復(fù)雜的管理和勞動，對于貧困農(nóng)戶而言能夠省心省力的獲得較為穩(wěn)定的固定收益。

最后，光伏扶貧項目具有國家政策扶持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。光伏發(fā)電屬于清潔能源，不產(chǎn)生污染、輻射和噪聲，是目前較為廣泛應(yīng)用的綠色能源。國家對光伏扶貧項目有著明確的政策支持，項目投入建設(shè)后能夠獲得政策補(bǔ)貼、發(fā)電收益、地租或入股收益等多種模式的回報，對于精準(zhǔn)扶貧工作的展開有著重要的促進(jìn)作用。

二、光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的模式困境

由于光伏扶貧項目推進(jìn)前期主要靠政策和資金扶持促進(jìn)項目的開展，因此在光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一系列典型的問題。

（一） 單一產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致貧困戶脫貧內(nèi)生動力不足

光伏扶貧是一種投入簡單，持久獲益的項目，但總體來說，光伏扶貧項目雖然能夠產(chǎn)生一定的收益，其總體的收益規(guī)模卻是有限的，項目在其發(fā)展過程中存在內(nèi)生動力不足的問題。光伏扶貧項目落地的貧困戶中，主要是老齡化群體和由于疾病和殘疾等導(dǎo)致的無勞動力群體。光伏扶貧對象的結(jié)構(gòu)構(gòu)成，導(dǎo)致其群體存在智力、受教育程度等方面的限制，普遍知識水平不高。光伏扶貧主要是一次性參與之后即可長期獲得回報，導(dǎo)致貧困戶缺乏主動脫貧的內(nèi)生動力，僅靠單一的光伏扶貧手段，脫貧效果不理想，影響了精準(zhǔn)扶貧效果的落實。[2]

（二） 單一投資主體影響規(guī)模效益的實現(xiàn)

由于光伏扶貧目前的投資主體比較單一，主要以政府的扶持資金以及一些企業(yè)公益性的投入為主，相關(guān)的銀行貸款及其他類型的投資較少。這使得在目前的光伏扶貧開展中，分散型的項目較多，集中的大型光伏發(fā)電項目較少。一般而言，在光伏扶貧項目中，企業(yè)承擔(dān)初期投資的情況，主要是注重政府補(bǔ)貼和相應(yīng)政策的扶持，但這種模式下企業(yè)主要追逐的是短期利益，可能存在一定的套利行為，并不能夠長遠(yuǎn)的保障項目的后續(xù)投入和穩(wěn)定運營。因此單一投資主體導(dǎo)致光伏扶貧項目在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的過程中進(jìn)展較慢，制約了光伏發(fā)電項目規(guī)模效益的實現(xiàn)。

（三） 單一政策扶持制約規(guī)范化管理的實現(xiàn)

在光伏扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，前期主要靠政府政策扶持，單一依靠政策扶持的模式，使得對光伏扶貧的項目管理較為簡單，在項目的后續(xù)管理運營方面的投入力度較為有限。但光伏扶貧項目想要實現(xiàn)較好的效益，需要專業(yè)的團(tuán)隊管理，在光伏扶貧項目落地后，其后續(xù)的運行與維護(hù)需要專業(yè)的團(tuán)隊規(guī)劃。

目前光伏扶貧項目運作中，因為前期成本主要用于項目建設(shè)，在后續(xù)管理方面存在資金投入不足的問題，導(dǎo)致光伏扶貧缺乏專業(yè)的管理人才和運營團(tuán)隊，從而使得系統(tǒng)的運維存在較大的壓力。光伏扶貧項目的落地在地域上有著較大的差異，各地域發(fā)電的規(guī)模、能力，光伏扶貧建設(shè)所選擇的模式各不相同，每個地區(qū)在光伏扶貧的落地中，為了實現(xiàn)項目的扶貧效益，保障在項目運行的25 年內(nèi)能夠進(jìn)行持續(xù)規(guī)范的管理，其管理模式需要根據(jù)地區(qū)的特征進(jìn)行具體的探索，因此光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，如何實現(xiàn)規(guī)范化的管理也是其中的一個難題。

三、光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式演變

從對光伏扶貧發(fā)展的模式進(jìn)行分析，可以了解到在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，單一模式的光伏扶貧效果有限，也不利于精準(zhǔn)扶貧工作的深入開展。精準(zhǔn)扶貧工作是一項綜合性的工作，因此對于光伏扶貧產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)從原有的單一化的模式向多元化的模式演變，從而促進(jìn)光伏扶貧的產(chǎn)業(yè)提升，使得光伏扶貧真正成為“造血式扶貧”。[3]

在光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，應(yīng)注重從單一模式向多元發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。在最初的光伏發(fā)電項目中，貧困戶主要以發(fā)電收益為主要的收入模式。[4]在這種模式下，貧困戶雖然能夠獲得一定的固定收益，但其總體的收益規(guī)模有限。隨著光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，其扶貧模式也逐漸向著多元化的模式演變。例如“光伏+農(nóng)業(yè)”、“光伏+電商”、“光伏+產(chǎn)業(yè)投資”等均是可參考的多元化路徑。

（一） “光伏+農(nóng)業(yè)”模式

“光伏+農(nóng)業(yè)”是將光伏發(fā)電項目與生態(tài)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，采取“光伏發(fā)電+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的發(fā)展模式，將光伏發(fā)電、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖高效農(nóng)業(yè)設(shè)施相結(jié)合。在農(nóng)業(yè)大棚棚頂利用太陽能發(fā)電，棚內(nèi)通過光伏系統(tǒng)工程發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從而在很大程度上提升了土地的單位產(chǎn)出和農(nóng)民的收入。在與農(nóng)業(yè)項目的合作中，蔬果、菌菇、藥材、林業(yè)、漁業(yè)等均可作為與光伏發(fā)電結(jié)合的項目。在“光伏+農(nóng)業(yè)”的發(fā)展模式，一般由農(nóng)村集體進(jìn)行投資，其中貧困戶占據(jù)50%以上的股份，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與光伏發(fā)電項目共同進(jìn)行，入股的貧困戶不僅可以獲得光伏發(fā)電的固定收益，同時農(nóng)業(yè)發(fā)展的效益也將為貧困戶提供更高的收益。在這一模式下，貧困戶可以獲得光伏扶貧的固定收入，土地租賃的資產(chǎn)收入，貧困戶在電站參與農(nóng)業(yè)務(wù)工，還能增加工資性收入，從而真正實現(xiàn)扶貧績效的提升。

（二） “光伏+電商”模式

“光伏+電商”是指將光伏扶貧與電商產(chǎn)業(yè)充分結(jié)合，即在貧困村開展光伏發(fā)電項目的同時，將地區(qū)的特產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品放在電商平臺上銷售，為貧困村的農(nóng)特產(chǎn)品提供有效的線上銷售渠道，促進(jìn)貧困村總體經(jīng)濟(jì)效益的提升。目前在“光伏+電商”的項目合作方面，國網(wǎng)電商公司創(chuàng)造出了多種合作的模式。國網(wǎng)電商公司即國家電網(wǎng)電子商務(wù)公司，在國家電網(wǎng)積極推進(jìn)光伏發(fā)電項目的同時，國網(wǎng)電商通過建立旗下的“惠農(nóng)幫”電商平臺，與實施光伏扶貧項目的貧困村對接?！盎蒉r(nóng)幫”平臺精準(zhǔn)錄入了幫扶貧困戶的相關(guān)數(shù)據(jù)，在平臺上架的入駐條件中，要求商家對口帶動10 到20 家貧困戶的發(fā)展。這種模式將扶貧工作普及到電商平臺的商戶中，實現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧工作模式的創(chuàng)新。

（三） “光伏+產(chǎn)業(yè)投資”模式

“光伏+產(chǎn)業(yè)投資”是將光伏扶貧與貧困村的多元化投資相結(jié)合，這是對光伏扶貧收益分配的一種模式創(chuàng)新。對于光伏扶貧的收益，除了分配給貧困戶的固定補(bǔ)償之外，其他的收益可以以村集體的方式進(jìn)行投資，從而促進(jìn)貧困村相關(guān)農(nóng)業(yè)或其他特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)投資的發(fā)展，獲得的經(jīng)營效益可以再次向貧困戶分配，從而實現(xiàn)了貧困戶收益來源的多元化，促進(jìn)貧困戶總體收益的提升，從而使得精準(zhǔn)扶貧工作能夠取得更為顯著的成效。

四、光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化融資模式演變

光伏扶貧在項目運營初期，依靠政府補(bǔ)貼能夠快速獲得較為明顯的成效，但隨著光伏扶貧項目的不斷開展，僅依靠政府扶持并不能夠使項目持續(xù)發(fā)展，同時還會增加地方政府的財政壓力。與此同時，隨著光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的不斷規(guī)模化、市場化，光伏發(fā)電將逐漸形成成熟的市場，單純靠政府補(bǔ)貼無法滿足光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展需求。[5]因此在光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)向著“政府+企業(yè)+銀行”多主體共同參與主導(dǎo)的投資模式發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，光伏扶貧應(yīng)當(dāng)在其不斷優(yōu)化的過程中，挖掘產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展優(yōu)勢，使得光伏發(fā)電項目能夠產(chǎn)生更為可觀的收益，從而促進(jìn)企業(yè)、銀行或其他投資機(jī)構(gòu)等積極的參與到光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)中來。

（一） 積極推動“光伏貸款”融資模式

在光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)不斷促進(jìn)融資模式的優(yōu)化。目前隨著光伏扶貧的不斷發(fā)展，國家對光伏扶貧的補(bǔ)貼正在逐步降低。多元化的融資模式，對于光伏發(fā)電項目建設(shè)資金問題解決是一個重要的途徑。地方政府可以采取與地方銀行合作的模式，推出“光伏貸款”等政策支持?！肮夥J款”可以針對企業(yè)，也可以針對貧困戶個體，對于企業(yè)的貸款政策有助于緩解光伏企業(yè)的資金壓力，對于貧困戶個體則能夠幫助其解決初始資金的問題。[6]目前，“光伏貸款”在全國的推廣力度相對較為有限，推動“光伏貸款”模式的推廣，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)更多商業(yè)銀行開展“光伏貸款”項目，同時優(yōu)化“光伏貸款”的審批程序，為光伏企業(yè)和貧困戶提供更多的融資便利。

（二） 創(chuàng)新引入光伏產(chǎn)業(yè)PPP 融資模式

在光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，可以考慮引入社會資本投資的PPP 模式，即將社會主體投資模式引入光伏扶貧的產(chǎn)業(yè)建設(shè)當(dāng)中。光伏發(fā)電作為一種投資周期較長、具備公益性特征的項目，引入PPP 模式的社會資本投資，能夠減輕政府財政壓力，促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。在光伏發(fā)電項目的PPP 合作中，參與企業(yè)主要通過承擔(dān)項目的運營管理或者技術(shù)服務(wù)的方式展開合作，同時能夠在增值稅和所得稅方面獲得一定的優(yōu)惠。通過PPP 模式的引入，能夠提升光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的市場化水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。

五、光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元綜合管理模式演變

光伏扶貧的快速發(fā)展，在助力精準(zhǔn)扶貧方面起到了重要的作用。從光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展演變趨勢來看，對于光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)當(dāng)主要從加強(qiáng)光伏扶貧的多元化管理入手，通過精準(zhǔn)的統(tǒng)籌管理，促進(jìn)能源扶貧效果的提升。

（一） 從單一扶持向理性規(guī)劃轉(zhuǎn)變

光伏扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要調(diào)整政策扶持的力度和導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的總體發(fā)展向著理性規(guī)劃所轉(zhuǎn)變，避免光伏扶貧擴(kuò)大化的問題。

所謂光伏扶貧的擴(kuò)大化，是指光伏扶貧的項目本身應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于對貧困戶的扶貧項目當(dāng)中，但在實際的執(zhí)行過程中，一些沒有通過扶貧審核的項目也被執(zhí)行了，存在幫扶戶數(shù)與貧困戶建卡數(shù)量不一致的問題。同時，私自擴(kuò)大國家補(bǔ)貼規(guī)模、未批先建、擅自擴(kuò)大規(guī)模等現(xiàn)象在光伏扶貧的過程中也頻繁出現(xiàn)。這種光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的混亂現(xiàn)象，影響了光伏扶貧的有效性，對于產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展不利。

隨著光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不斷深入，在光伏扶貧的策略落實方面，應(yīng)向著理性規(guī)劃的方向轉(zhuǎn)變，不斷提高光伏扶貧的精準(zhǔn)度。對于分布式光伏項目建設(shè)的審批應(yīng)更為嚴(yán)格，對于受益對象的各項條件進(jìn)行嚴(yán)格審查，優(yōu)先對深度貧困地區(qū)進(jìn)行安排，確保政策優(yōu)惠用于已建檔建卡的貧困村和深度貧困戶。

（二） 加強(qiáng)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)化管理

對于光伏扶貧的項目開展而言，需要加強(qiáng)精準(zhǔn)化的管理，對于選址、建設(shè)、發(fā)電并網(wǎng)、運營管理等各個階段進(jìn)行科學(xué)合理的論證，從而形成科學(xué)可行的光伏扶貧項目開展機(jī)制。在具體的運作落實過程中，要實現(xiàn)光伏扶貧項目的精準(zhǔn)監(jiān)管，對于光伏扶貧的準(zhǔn)入條件進(jìn)行嚴(yán)格的制定與審核，從而促進(jìn)項目的精準(zhǔn)開展和高效對接。[7]在項目管理方面，也加強(qiáng)相應(yīng)配套設(shè)施的建設(shè)，完善光伏扶貧項目的配套建設(shè)，從而避免由于硬件設(shè)施不到位導(dǎo)致的棄光限電等問題的發(fā)生。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)光伏發(fā)電項目管理人才的培養(yǎng)，積極吸納專業(yè)人才加入到光伏發(fā)電項目的運作管理中來，提升光伏扶貧項目推進(jìn)的科學(xué)性。

（三） 促進(jìn)光伏扶貧參與主體的利益協(xié)調(diào)

光伏扶貧需要多方的參與，在具體的精準(zhǔn)扶貧落實方面，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)多個參與主體的合作與協(xié)調(diào)。扶貧辦、發(fā)改委、能源部門等均是光伏扶貧項目的核心參與者，在光伏扶貧工作的開展中，要將工作重點聚焦于貧困戶的建檔立卡，以此為基礎(chǔ)提升光伏扶貧工作的精準(zhǔn)性。其次在多部門的協(xié)調(diào)與合作上，為了促進(jìn)扶貧效果的落實，要適當(dāng)?shù)膶f(xié)調(diào)的話語權(quán)向扶貧部門傾斜，從而使得多方主體積極性的調(diào)動能夠?qū)崿F(xiàn)以扶貧工作的開展為中心。

（四） 實現(xiàn)光伏扶貧項目“扶貧+扶智”的結(jié)合

光伏扶貧項目要注重實現(xiàn)“扶貧+扶智”的結(jié)合。在“扶貧”方面，要避免光伏扶貧工作的政績化、產(chǎn)業(yè)化傾向，避免“幫富不幫貧”的問題，真正實現(xiàn)光伏扶貧的精準(zhǔn)化。在“扶智”方面，要對貧困戶進(jìn)行積極的技術(shù)和知識培訓(xùn)，提升貧困戶對光伏技術(shù)的了解程度和技術(shù)操作水平，從而增強(qiáng)貧困戶的內(nèi)生脫貧能力。[8]

2020 年是我國扶貧事業(yè)具有里程牌意義的一年，農(nóng)村貧困人口將實現(xiàn)全部脫貧，貧困縣將全部摘帽，我國將全面建成小康社會，并實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)。光伏扶貧作為近年來新型扶貧手段，對于精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)起到了至關(guān)重要的作用。為了更好地發(fā)揮光伏扶貧的作用，就需要在其產(chǎn)業(yè)模式、融資途徑和管理方法等多個方面予以完善。