北京市野生植物資源法律保護(hù)研究

黃英典 高雪 關(guān)琦 徐櫻嘉

摘 要：北京市野生植物資源豐富，但尚未制定相應(yīng)的野生植物保護(hù)條例。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，北京市野生植物資源保護(hù)存在的問(wèn)題也不斷凸顯：野生植物以及采集的范疇不明確，重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄久未更新，野生植物消費(fèi)未作規(guī)范以及違反法律責(zé)任較輕等。文章借鑒國(guó)內(nèi)外野生植物保護(hù)相關(guān)法律，提出完善北京市野生植物資源法律保護(hù)的建議對(duì)策。

關(guān)鍵詞：野生植物;法律保護(hù);消費(fèi)規(guī)范

北京市野生植物資源豐富，根據(jù)2007-2010年北京市植物種質(zhì)資源調(diào)查結(jié)果顯示，北京地區(qū)有野生維管束植物140科654屬1790種，其中蕨類植物19科31屬83種，裸子植物3科7屬10種，被子植物118科616屬1697種，發(fā)現(xiàn)了210種野生植物在北京地區(qū)的新分布點(diǎn)。野生植物資源有著重要的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科研和遺傳價(jià)值，保護(hù)野生植物資源重點(diǎn)在于對(duì)野生植物資源的法律保護(hù)。

一、北京市野生植物資源法律保護(hù)狀況

2008年出臺(tái)的《北京市林業(yè)植物檢疫辦法》，主要是防止檢疫性、危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物的入侵和傳播蔓延，但未涉及《野生植物保護(hù)條例》中林業(yè)部門負(fù)責(zé)的野生植物保護(hù)部分的管理。2013年頒布的《北京市農(nóng)業(yè)植物檢疫辦法》，是北京市規(guī)范農(nóng)業(yè)植物檢疫行為的部門規(guī)章， 也未指出農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)的野生植被保護(hù)部分的管理。

2019年修正的《北京市濕地保護(hù)條例》對(duì)于列入名錄的濕地，采挖野生植物、擅自引入外來(lái)物種等八大類行為被嚴(yán)格禁止，并分別有處罰條款。2019年正式實(shí)施的《北京市園林綠化行政處罰裁量基準(zhǔn)》，對(duì)違反《野生植物保護(hù)條例》法律責(zé)任部分制定了更加詳細(xì)的行政處罰裁量基準(zhǔn)，分檔和不同階次執(zhí)行，為違反法律責(zé)任處罰提供了具體參考，也有利于實(shí)踐中的執(zhí)行，但也未考量野生植物資源的生態(tài)價(jià)值。

在管理規(guī)定和部門規(guī)章方面，北京市園林綠化局每年都會(huì)印發(fā)濕地與野生動(dòng)植物保護(hù)工作要點(diǎn)中就包含野生植物保護(hù)的工作要點(diǎn)，但這些濕地與野生動(dòng)植物保護(hù)工作要點(diǎn)未野生植物資源的保護(hù)知名了工作重點(diǎn)。

北京市野生植物資源保護(hù)主要依據(jù)《野生植物保護(hù)條例》、北京市政府公告、部門規(guī)章制度等，政府的規(guī)劃、報(bào)告、通知等，尚未出臺(tái)專門的野生植物保護(hù)條例或辦法。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，野生植物資源保護(hù)在法律和實(shí)踐中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問(wèn)題。

二、北京野生植物資源保護(hù)存在的主要問(wèn)題

2.1 野生植物以及采集的范疇不明確

首先是在《野生植物保護(hù)條例》野生植物的界定中更多的強(qiáng)調(diào)的是野生植物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽略了野生植物生態(tài)價(jià)值，在實(shí)踐中很難界定“原生地”“天然生長(zhǎng)”，給野生植物保護(hù)執(zhí)法保護(hù)工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)。其次是對(duì)采集的概念未作解釋說(shuō)明，野生植物的采集與采伐內(nèi)涵是否一致，采集僅是對(duì)枝干的采伐，是否包括對(duì)花、枝、葉等的采摘，以及對(duì)根部的挖掘，均未作出說(shuō)明，實(shí)踐中多依靠執(zhí)法者個(gè)人主觀判斷。

2.2 重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄久未更新

北京市人民政府2008年批準(zhǔn)的《北京市重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》確定了98種重點(diǎn)保護(hù)野生植物，包含一級(jí)保護(hù)植物8種，二級(jí)保護(hù)植物90種，蘭科植物除杓蘭屬外全部列入名錄。[2]其后10多年新的野生植物名錄一直未出，一些理應(yīng)受到保護(hù)的植物由于排除在名錄外而未受到良好的保護(hù)，雖然相關(guān)部門和一些公益組織等也在積極保護(hù)，奈何法律效力不夠，對(duì)破壞者未能起到應(yīng)有的懲治和警戒作用。

2.3 未明確規(guī)范野生植物消費(fèi)行為

野生植物保護(hù)條例主要對(duì)非法采集、收購(gòu)、運(yùn)輸和出售野生植物者予以重點(diǎn)打擊，對(duì)野生植物及其衍生品的消費(fèi)規(guī)制以及相關(guān)消費(fèi)者的法律制裁還是空白。對(duì)野生植物及其衍生品的消費(fèi)規(guī)制以及相關(guān)消費(fèi)者進(jìn)行處罰將會(huì)直接減少野生植物的市場(chǎng)需求，從而減小對(duì)野生植物資源因需求而造成的傷害的壓力。此外，沒有具體規(guī)定構(gòu)成犯罪的相應(yīng)情形定罪，破壞野生植物刑事立案標(biāo)準(zhǔn)也相當(dāng)于空白，相關(guān)執(zhí)法部門難以開展執(zhí)法工作。

2.4 違法成本較低、處罰力度過(guò)輕

違法主要依靠經(jīng)濟(jì)處罰和罰沒、吊銷證照等行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，而刑事責(zé)任追究?jī)H針對(duì)特殊主體的犯罪行為，而且沒有說(shuō)明什么樣的行為和后果算是嚴(yán)重，可以追究刑事責(zé)任，故實(shí)踐中基本沒有追究刑事責(zé)任的。《北京市園林綠化行政處罰裁量基準(zhǔn)》規(guī)定的處罰“十倍以下罰款”“五萬(wàn)元以下罰款”等處罰力度偏小，而且多考量的是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)價(jià)值往往被忽略，破壞行為對(duì)野生植物資源造成的經(jīng)濟(jì)損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于野生植物作為生態(tài)資源所產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值，起不到應(yīng)有的震懾與補(bǔ)償作用。

三、北京市野生植物資源法律保護(hù)的建議

3.1 明確野生植物和采集的概念

鑒于野生植物“原生地”“天然生長(zhǎng)”以及“瀕?！薄罢滟F”等在實(shí)踐中難以確認(rèn)，可以直接按照名錄的來(lái)執(zhí)行，把“野生植物”定義為包括國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物、省重點(diǎn)保護(hù)野生植物以及列入《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附錄的我國(guó)野生植物，包括其皮、根、莖、花、果及其衍生物等?！安杉币惨?guī)定為采伐、采挖、采摘、采割、收集野生植物的植株及其根、莖、芽、葉、花、果、皮、汁液等。同時(shí)做好采集、保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃，確定禁采區(qū)、封育區(qū)和建設(shè)區(qū)，明確采集的區(qū)域、時(shí)段、方式和工具等，嚴(yán)格按照采集證規(guī)定的種類、數(shù)量、地點(diǎn)、期限和方法進(jìn)行采集，并對(duì)采集結(jié)果進(jìn)行及時(shí)查驗(yàn)，對(duì)無(wú)證或者超限采集的人員要進(jìn)行嚴(yán)格的處罰。

3.2 每5年調(diào)整或更新一次名錄

北京市野生植物行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物和地方重點(diǎn)保護(hù)野生植物資源調(diào)查，建立資源檔案。英國(guó)聯(lián)合自然委員會(huì)每5年必須向國(guó)家秘書處建議保護(hù)名錄山的野生植物名單的添加或刪除，新疆和陜西也均是5年對(duì)野生植物資源的種類、數(shù)量、生長(zhǎng)和分布狀況等進(jìn)行一次調(diào)查，建立資源檔案，并更新地方重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄。建議北京市也每5年組織野生植物資源調(diào)查并調(diào)整或更新名錄，把保護(hù)植物應(yīng)收盡收，及時(shí)有效地進(jìn)行保護(hù)。此外還可以建立野生植物保護(hù)相關(guān)專家聯(lián)席制度，對(duì)新發(fā)現(xiàn)的植物和適宜做調(diào)整而未到調(diào)整期限的，做好評(píng)估，建立一個(gè)臨時(shí)保護(hù)名單，臨時(shí)保護(hù)名單與已公布的名錄法律效力相當(dāng)。

3.3 規(guī)范野生植物消費(fèi)行為

條例對(duì)野生植物的收購(gòu)做出了規(guī)定，但是收購(gòu)對(duì)數(shù)量、地點(diǎn)、人員均有一定的要求，建議把收購(gòu)變換成買賣的消費(fèi)行為，規(guī)范非法持有或者非法消費(fèi)野生植物及其衍生品消費(fèi)者設(shè)定一定的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，明確非法持有或者非法消費(fèi)野生植物及其衍生品的行為的違法性。市場(chǎng)上很多標(biāo)注人工種植的野生植物，有部分是野生的，[5]因此還需加強(qiáng)對(duì)人工種植標(biāo)志或商標(biāo)的管理，對(duì)無(wú)人工種植標(biāo)注或商標(biāo)的野生植物只需確認(rèn)非法持有野生動(dòng)植物的事實(shí)而無(wú)須證明其來(lái)源。加大野生植物資源保護(hù)法律宣傳，擴(kuò)寬野生植物保護(hù)公眾參與途徑，及時(shí)公開野生植物保護(hù)相關(guān)信息，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督輿論作用，擴(kuò)大社會(huì)輿論監(jiān)督范圍，加大社會(huì)輿論監(jiān)督力度，加強(qiáng)野生植物消費(fèi)行為的監(jiān)管工作，切實(shí)落實(shí)保護(hù)政策。

3.4提高違法責(zé)任處罰力度

明確破壞野生植物及其原生地違法行為的法律責(zé)任，在對(duì)犯罪適用刑罰上，可以比照他破壞行為造成的損失，運(yùn)用合適的起刑限，量刑要量化，按照類型進(jìn)行量化，對(duì)惡意破壞者加大懲罰力度。例如極小種群，應(yīng)當(dāng)重罰;加大對(duì)犯罪分子的處罰金額，增加對(duì)不法分子的震懾力，減緩和遏制此類行為的蔓延;增加破壞國(guó)家重點(diǎn)野生植物和地方重點(diǎn)保護(hù)野生植物的保護(hù)點(diǎn)的設(shè)施、標(biāo)志的處罰條款;建議具體規(guī)定構(gòu)成犯罪的相應(yīng)情形定罪，例如非法破壞采集收購(gòu)重點(diǎn)保護(hù)野生植物罪。

3.5 盡快出臺(tái)北京市野生植物保護(hù)條例

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，《野生植物保護(hù)條例》的修訂勢(shì)在必行。根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，采取切實(shí)可行的方法和對(duì)策，對(duì)野生植物保護(hù)條例立法中的具體原則、具體程序、法律責(zé)任及其處罰、有關(guān)參照?qǐng)?zhí)行調(diào)控的具體內(nèi)容和范圍等加以細(xì)化和補(bǔ)充，盡快制定出符合北京市資源管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的北京野生植物保護(hù)條例。

參考文獻(xiàn)：

[1]于永福.中國(guó)野生植物保護(hù)工作的里程碑——《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄（第一批）》出臺(tái)[J].植物雜志，1999（05）：3.

[2]張金屯等.北京地區(qū)幾種重點(diǎn)保護(hù)植物生存群落生態(tài)學(xué)研究[D].中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，2013.

[3]王甜.從美國(guó)修訂后的《雷斯法案》看中國(guó)《野生植物保護(hù)條例》的完善[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012（21）：263-265.

[4]崔國(guó)發(fā)，邢韶華，趙渤.北京山地植物和植被保護(hù)研究[D].中國(guó)林業(yè)出版社，2008.

[5]卞小雨.我國(guó)瀕危野生植物保護(hù)的立法建議[J].各界，2018，（4）.

作者簡(jiǎn)介：

黃英典（1990-），女，廣西，壯族，研究生，研究方向：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)

童光法，副教授，研究生導(dǎo)師，本文通訊作者，研究方向：環(huán)境法。

資金項(xiàng)目：2019年北京農(nóng)學(xué)院學(xué)位與研究生教育改革與發(fā)展項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2019YJS062）