中美地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的比較研究

宋生瑛

(1.集美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院, 福建 廈門(mén) 361021;2.集美大學(xué)地方財(cái)政績(jī)效研究中心, 福建 廈門(mén) 361021)

地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)能夠反映出地方政府履職的政策導(dǎo)向、支出傾向及職能分層等情況。研究地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題, 就是研究如何合理、有效地配置財(cái)政資源，以滿(mǎn)足多層次、多樣化的社會(huì)共同需要的問(wèn)題，這是提高地方財(cái)政支出效益的重要前提。通常情況下，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與地方政府的職能范圍和所實(shí)施的宏觀經(jīng)濟(jì)政策緊密相關(guān)。不同國(guó)家的地方財(cái)政支出，因政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素影響，支出結(jié)構(gòu)也存在著差異，表現(xiàn)出不同。各國(guó)的政府職能和公共支出范圍，既有共性也有差異。當(dāng)前，我國(guó)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，基本上扭轉(zhuǎn)了過(guò)去以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主、行政支出比例偏高的狀況，財(cái)政支出重心轉(zhuǎn)向了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“三農(nóng)”、民生等領(lǐng)域。同時(shí)，受內(nèi)外部環(huán)境的疊加效應(yīng)影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的重要時(shí)期。重新審視地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理與合規(guī)性、科學(xué)合理地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，是全面進(jìn)行地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要前提，也是確保當(dāng)前我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

目前，關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的研究，國(guó)外學(xué)者的研究大多涉及財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)、支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和預(yù)算編制等問(wèn)題。威廉·配第主張?jiān)谲娛沦M(fèi)、行政費(fèi)、宗教事務(wù)費(fèi)、教育費(fèi)、貧民救濟(jì)費(fèi)和公共事業(yè)費(fèi)等幾大類(lèi)公共支出中，通過(guò)增加社會(huì)救濟(jì)費(fèi)和公共事業(yè)費(fèi)兩類(lèi)支出來(lái)提升社會(huì)效益[1]。馬斯格雷夫從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的角度認(rèn)為政府支出應(yīng)當(dāng)分三個(gè)階段將重點(diǎn)由投資轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療等福利支出[2]。羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論指出，公共消費(fèi)支出的增長(zhǎng)率取決于人們對(duì)公共消費(fèi)品需求的收入彈性[3]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)盡快增長(zhǎng)，政府往往會(huì)增加公共支出，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中后期，公共支出的投向會(huì)逐漸由基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生以及國(guó)民福利等“軟件”方面。

國(guó)內(nèi)學(xué)者大多從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特征、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地區(qū)發(fā)展差異、政府職能轉(zhuǎn)變等方面進(jìn)行文獻(xiàn)梳理和分析。劉溶滄和趙志耘認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的公共支出結(jié)構(gòu)應(yīng)隨該國(guó)不同時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和國(guó)際形勢(shì)等方面的變化而變化，同時(shí)應(yīng)考慮到其也受該國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的影響[4]。李紅在進(jìn)行國(guó)際比較與歷史考察后指出財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約、政府職能定位以及政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的不合理，得出我國(guó)地方財(cái)政經(jīng)常性支出占比過(guò)大、不同地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)差異較大的結(jié)論[5]。張宇將我國(guó)的財(cái)政支出分為生產(chǎn)性支出和保障性支出，研究表明政府生產(chǎn)性財(cái)政支出比例會(huì)隨著收入和分權(quán)程度的增加而呈現(xiàn)先增后減的倒 U 型非線(xiàn)性變化特征[6]。張繪指出地方財(cái)政可持續(xù)性存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，因此在合理調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系的同時(shí)，地方政府需要多方籌措資金以保障重點(diǎn)民生支出和生產(chǎn)生活的良性運(yùn)行，更為重要的是需要挖掘潛力以?xún)?yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[7]。

現(xiàn)有有關(guān)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的研究具有三方面的特點(diǎn)。一是研究者大多集中在中央政府或全國(guó)整體層面研究財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，很少研究地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的差異。財(cái)政結(jié)構(gòu)的分析多為單項(xiàng)的縱向?qū)Ρ榷鄙僬w的橫向?qū)Ρ?。二是多?shù)研究集中在2007年政府支出分類(lèi)改革之前，且得出的基本都是政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡、一般性公共支出(行政管理費(fèi))過(guò)多、民生性支出規(guī)模偏小等結(jié)論，與當(dāng)前狀況差異較大，結(jié)論缺乏創(chuàng)新性和說(shuō)服力。三是在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)比分析中僅限于某些年份的單一分析，而且數(shù)據(jù)較陳舊，沒(méi)有較長(zhǎng)時(shí)期的全面系統(tǒng)連續(xù)的數(shù)據(jù)對(duì)比分析，缺少地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法真實(shí)客觀地反映一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化狀況。

我國(guó)自2007年開(kāi)始實(shí)行新的政府支出功能分類(lèi)體系，其能夠清晰反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)支出的總量、結(jié)構(gòu)和方向，能有效進(jìn)行總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整，相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑與國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的統(tǒng)計(jì)口徑趨于一致，數(shù)據(jù)間的國(guó)際比較具有了較高的可信度，便于進(jìn)行國(guó)際比較。本研究主要對(duì)中美兩國(guó)的地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比分析，運(yùn)用2008—2018年中國(guó)福建省財(cái)政與美國(guó)加利福尼亞州政府財(cái)政相關(guān)數(shù)據(jù)，比較研究?jī)蓢?guó)地方政府財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)(1)本文將一個(gè)省的全部財(cái)政支出(包括省本級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí))作為一個(gè)地方政府財(cái)政支出的樣本來(lái)進(jìn)行研究。，深入分析兩國(guó)地方政府財(cái)政支出的差異及原因，并研究在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國(guó)際政治的影響下以及在地方財(cái)政支出變化的背景下，如何優(yōu)化我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資源配置效率和使用效益、增強(qiáng)我國(guó)地方政府財(cái)政可持續(xù)性。

二、中美地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較

(一)中美地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)比

國(guó)際貨幣基金組織把財(cái)政支出按職能劃分為一般政府服務(wù)支出、公共和社會(huì)服務(wù)支出、經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出和其他服務(wù)支出四項(xiàng)。由表1可以看出，2008—2017年，我國(guó)福建省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了非常大的變化，而這種變化基本上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，建立起了與政府公共財(cái)政職能相符合的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[8]。具體而言，財(cái)政支出范圍與現(xiàn)階段政府財(cái)政職能相符，財(cái)政支出的合理性不斷上升。一般政府公共服務(wù)支出占總財(cái)政支出的比例自 2007年以來(lái)持續(xù)下降并降至10%以?xún)?nèi)，這是與2007年前的歷年相比，變化較大的支出項(xiàng)目；而社會(huì)服務(wù)性支出包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面的支出持續(xù)增加，尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出占比大幅度提高，總占比在50%以上；經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)支出，占比在30%左右。

由表2可知，在2008—2018年加利福尼亞州財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，一般政府公共服務(wù)支出占總財(cái)政支出的比例大致在6%以?xún)?nèi)；立法、司法、行政方面的財(cái)政支出約占4%；而社會(huì)服務(wù)性支出包括教育、衛(wèi)生、矯正與康復(fù)、勞動(dòng)力與勞動(dòng)力發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面的支出總占比在80%左右。由于體制的不同，美國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出中用于商業(yè)、消費(fèi)者服務(wù)、住房和交通的支出占比在8%左右，所占比例較低(2)加利福尼亞州財(cái)政支出的分類(lèi)在近年間有小的調(diào)整，即：自2009—2010年的統(tǒng)計(jì)期間開(kāi)始，在一般政府支出項(xiàng)下分設(shè)三個(gè)明細(xì)項(xiàng)目；自2010—2011年的統(tǒng)計(jì)期間開(kāi)始，變更資源項(xiàng)名稱(chēng)為自然資源；自2013—2014年的統(tǒng)計(jì)期間開(kāi)始，運(yùn)輸一項(xiàng)單列出來(lái)，商業(yè)和住房與消費(fèi)者服務(wù)合并成一項(xiàng)，并單獨(dú)分列出一項(xiàng)政府運(yùn)作支出。為了便于縱向?qū)Ρ龋疚膶⑸虡I(yè)、消費(fèi)者服務(wù)、住房和運(yùn)輸支出一起考慮，資源和自然資源統(tǒng)一為自然資源項(xiàng)，政府運(yùn)作以及一般政府支出項(xiàng)下的三個(gè)明細(xì)項(xiàng)目合并為一般政府支出。。

(二)中美地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的異同

1.從表1與表2的比較中可以看出，中美兩國(guó)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)大致相同，公共和社會(huì)服務(wù)支出都是兩國(guó)地方政府財(cái)政支出的核心部分，歷年所占比例福建省在50%左右，加利福尼亞州在80%左右。這反映出近年來(lái)我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化取得了很大成效，改變了過(guò)去以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政府一般公共服務(wù)為核心的支出分配模式，教育、醫(yī)療等民生性支出成為政府的重要支出項(xiàng)目。

表1 2008—2017年福建省財(cái)政各分項(xiàng)支出占財(cái)政總支出的比例 %

表2 2008—2018年加利福尼亞州財(cái)政各分項(xiàng)支出占財(cái)政總支出的比例 %

2.由表1、表2可知，雖然兩國(guó)地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)大致相同，但支出項(xiàng)目所占比例存在較大差異。加利福尼亞州政府財(cái)政支出中教育支出所占比例最高，占40%左右；衛(wèi)生與健康支出約占35%。2013—2018年，福建省財(cái)政支出中教育支出占總財(cái)政支出的比例保持在18%左右，始終位居全國(guó)前八。2019年，福建省一般公共預(yù)算教育支出達(dá)到906.16億元，比上年增長(zhǎng)14.3%，醫(yī)療衛(wèi)生支出約占9%，社會(huì)保障和就業(yè)支出約占9%。

對(duì)比兩地十年間一般政府服務(wù)支出、公共和社會(huì)服務(wù)支出、經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出三項(xiàng)支出(3)國(guó)際貨幣基金組織把財(cái)政支出按職能劃分為一般政府服務(wù)支出、公共和社會(huì)服務(wù)支出、經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出和其他服務(wù)支出四項(xiàng)。對(duì)于福建省的財(cái)政支出，本文將一般公共服務(wù)、公共安全歸類(lèi)到一般政府服務(wù)支出項(xiàng)目下，把教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)歸類(lèi)到公共和社會(huì)服務(wù)支出項(xiàng)目下，把農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)歸類(lèi)到經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出項(xiàng)目下，國(guó)防、其他支出不作考慮。對(duì)于加利福尼亞州的財(cái)政支出，本文將立法、司法、行政，一般政府支出歸類(lèi)到一般政府服務(wù)支出項(xiàng)目下；把衛(wèi)生與健康服務(wù)、矯正與康復(fù)、基礎(chǔ)教育(幼兒園到12年級(jí)教育)、高等教育、勞動(dòng)力與勞動(dòng)力發(fā)展、環(huán)境保護(hù)歸類(lèi)到公共和社會(huì)服務(wù)支出項(xiàng)目下；把商業(yè)、消費(fèi)者服務(wù)、住房和交通，自然資源歸類(lèi)到經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出項(xiàng)目下。占比變動(dòng)情況(圖1、圖2)，福建省一般政府服務(wù)支出在2008—2014年持續(xù)下降約10%，之后穩(wěn)定在15%左右，可見(jiàn)政府“瘦身”效果顯著，但相比于加利福尼亞州一直處于10%的低水平，還存在進(jìn)一步下降的空間。在經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出方面，自2008年起，福建省該項(xiàng)支出占比逐漸增長(zhǎng)到25%左右，政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直存在一定的影響，而加利福尼亞州十年間此項(xiàng)支出占比從15%降到10%。究其原因，主要是兩國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的差異，福建省地方政府承擔(dān)著較多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任。公共和社會(huì)服務(wù)支出是兩地最主要的支出項(xiàng)目。2013年之后，福建省該項(xiàng)支出占比實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)，已接近60%的水平，并且繼續(xù)上升的趨勢(shì)很明顯，這是值得欣喜的地方，顯示出福建省的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在逐步優(yōu)化；而加利福尼亞州該項(xiàng)支出在2008年75%的基礎(chǔ)上還實(shí)現(xiàn)了5%的增長(zhǎng)，在2018年達(dá)到了80%，充分凸顯出發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的公共服務(wù)職能，值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，兩地財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性還存在一定差距，但差距在縮小，我國(guó)地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)越來(lái)越接近西方發(fā)達(dá)國(guó)家，不過(guò)依然存在一些不盡合理亟需進(jìn)一步改善的地方。

圖1 福建省各財(cái)政支出項(xiàng)目占比情況

圖2 加利福尼亞州各財(cái)政支出項(xiàng)目占比情況

3.兩國(guó)地方政府財(cái)政支出總額都呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。但相對(duì)來(lái)說(shuō)，加利福尼亞州的各項(xiàng)支出占比相對(duì)穩(wěn)定，歷年增減變化幅度不大。

(三)差異原因分析

1.兩國(guó)基數(shù)差異較大。近年來(lái)我國(guó)不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大政府機(jī)構(gòu)改革力度，繼續(xù)大力壓減一般性政府服務(wù)支出，如一般公共支出、國(guó)防、社會(huì)治安和國(guó)際事務(wù)等方面的支出大幅度減少；控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出，保障重點(diǎn)公共和社會(huì)服務(wù)支出，如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利、文化和宗教、公共設(shè)施等方面的支出規(guī)模穩(wěn)定增長(zhǎng)，但因國(guó)情差異以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，增長(zhǎng)幅度較為平緩，與美國(guó)相比，占比仍顯較低，尤其是教育的占比偏低[9]。

2.兩國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不同。在我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府仍承擔(dān)了較多改善宏觀經(jīng)濟(jì)管理和提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率職能，如創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等職能，雖然支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出比例有所下降，但下降幅度不大，比發(fā)達(dá)國(guó)家8%～10%的比例高出很多，在總支出中約占30%，比例偏高；而美國(guó)地方政府較少承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，所以該項(xiàng)支出比例較低。

3.兩國(guó)預(yù)算編制的周期差異。兩國(guó)地方政府的預(yù)算細(xì)化程度較高。美國(guó)地方政府收支有三份預(yù)算表，地方預(yù)算從編制到?jīng)Q算審計(jì)周期長(zhǎng)達(dá) 33個(gè)月，預(yù)算編制、執(zhí)行、決算審計(jì)的期限分別為 18個(gè)月、12個(gè)月和 3個(gè)月，較長(zhǎng)的時(shí)間跨度保障了各個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)對(duì)預(yù)算的細(xì)致審查和評(píng)估，有利于提升預(yù)算的科學(xué)性和規(guī)范性。我國(guó)地方預(yù)算編制時(shí)間較短，地方財(cái)政支出預(yù)算中各項(xiàng)目的明細(xì)化程度略低，造成執(zhí)行中變動(dòng)性較大，常出現(xiàn)追加預(yù)算的情況。地方財(cái)政支出的自由性、隨意性較大會(huì)降低預(yù)算的約束力，容易造成預(yù)算支出結(jié)構(gòu)合理情況下的資金使用效益不高問(wèn)題，反向影響財(cái)政效應(yīng)的發(fā)揮。

4.我國(guó)財(cái)政支出項(xiàng)目規(guī)模固化性明顯。以前，教育、農(nóng)業(yè)、科技等方面的支出在法律層面有掛鉤要求，一些支出掛鉤要求還體現(xiàn)在相關(guān)政策中[10]。雖然支出掛鉤機(jī)制滿(mǎn)足了特定部門(mén)事業(yè)發(fā)展的資金需要，但是也造成相關(guān)領(lǐng)域支出脫離實(shí)際需要?jiǎng)傂栽鲩L(zhǎng)。與此同時(shí)，我國(guó)預(yù)算編制仍以“基數(shù)”預(yù)算為主。這兩者共同制約著財(cái)政資源在不同支出方向上的合理流動(dòng)，壓縮了財(cái)政調(diào)整的空間。

三、我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化建議

(一)穩(wěn)定現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)模式并調(diào)整類(lèi)級(jí)支出比例

我國(guó)現(xiàn)行地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)模式已與發(fā)達(dá)國(guó)家地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)模式大致相當(dāng)，其是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)模式，應(yīng)該穩(wěn)定這種結(jié)構(gòu)模式并實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。與此同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整不同類(lèi)級(jí)支出項(xiàng)目所占比例。一方面，確保一般性政府服務(wù)支出比例不再回調(diào)，至少保持在現(xiàn)有支出比例上或是進(jìn)一步適當(dāng)降低；另一方面，重點(diǎn)保障公共和社會(huì)服務(wù)支出，并進(jìn)一步擴(kuò)大教育類(lèi)支出規(guī)模。

根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托提出的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)展模型，財(cái)政支出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段應(yīng)該有與其相適應(yīng)的支出結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段，我國(guó)大多數(shù)地方都處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段，地方政府需要較多財(cái)政資金來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)展的不足，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，這種狀況在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期更為明顯。由于我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，因此可以推進(jìn)地區(qū)差異化財(cái)政支出政策，構(gòu)建梯度差異化地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[6]。在發(fā)展能力較強(qiáng)的東部地區(qū)，財(cái)政支出重點(diǎn)轉(zhuǎn)向服務(wù)性領(lǐng)域，提高科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力的能力；在中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中等或中等偏下水平，可加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)講，我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)性支出占比較發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府高，仍可以進(jìn)一步明確政府支出的邊界、支出的必要性，逐步適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)類(lèi)支出所占比例，促使公共政策的格局由以經(jīng)濟(jì)政策為主向以社會(huì)政策為主轉(zhuǎn)型。

(二)改變財(cái)政支出固化狀況

近年來(lái)的財(cái)政體制改革雖然刪除了預(yù)算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，但卻沒(méi)有明確指出當(dāng)預(yù)算法與現(xiàn)行法律沖突時(shí)應(yīng)該適用哪部法律，農(nóng)業(yè)法、教育法、科技進(jìn)步法等相關(guān)法律也未作修訂。基本支出和項(xiàng)目支出總體規(guī)模只增不減，層級(jí)越低的政府支出調(diào)整空間和彈性越小，地方政府自主性空間的有限加劇了支出的固化。雖然這種支出掛鉤機(jī)制滿(mǎn)足了特定部門(mén)事業(yè)發(fā)展的資金需求，但是也造成相關(guān)領(lǐng)域支出脫離實(shí)際需要?jiǎng)傂栽鲩L(zhǎng)，制約著財(cái)政資源的優(yōu)化配置。因此，應(yīng)進(jìn)一步修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，使其與財(cái)政體制改革相適應(yīng)，為改變財(cái)政支出固化狀況、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提供法律保障。

(三)強(qiáng)化預(yù)算的編制并全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

全面精細(xì)化的預(yù)算編制是財(cái)政支出合理的前提。我國(guó)地方政府應(yīng)該進(jìn)一步完善預(yù)算編制工作，使預(yù)算編制更精細(xì)化。在預(yù)算編制過(guò)程中可以采取取消各部門(mén)的預(yù)算基數(shù)而與“零基”預(yù)算相結(jié)合的模式。改革預(yù)算分配方式，確保各項(xiàng)目的支出規(guī)模供給與其實(shí)際需求相符合，特別是項(xiàng)目要根據(jù)政策要求、單位職能和履職需要(即法定事權(quán)和支出責(zé)任)，使項(xiàng)目預(yù)算分配與財(cái)政中期規(guī)劃和發(fā)展改革三年滾動(dòng)計(jì)劃相銜接。這將有利于將不同階段進(jìn)行比較，反映出發(fā)展的趨勢(shì)，也有利于政府用長(zhǎng)遠(yuǎn)的、發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)考慮問(wèn)題，將財(cái)政收支計(jì)劃與中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，保證財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)作為世界上較早開(kāi)始對(duì)公共支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的國(guó)家之一，已建立起相對(duì)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和管理機(jī)制，加利福尼亞州等州都將編制財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃作為一項(xiàng)常態(tài)化的工作，這是可以借鑒的機(jī)制[11]。此外，應(yīng)完善財(cái)政資金管理機(jī)制。通過(guò)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，將預(yù)算績(jī)效管理貫穿預(yù)算編制執(zhí)行全過(guò)程，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，做好預(yù)算績(jī)效監(jiān)控工作，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，定期通報(bào)相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，落實(shí)與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。及時(shí)糾正偏差，盡早統(tǒng)籌資金的使用，以提高財(cái)政資金使用效益。

(四)重構(gòu)省以下政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分框架

財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，對(duì)國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用的發(fā)揮至關(guān)重要。中央與地方政府間、地方政府之間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分，是優(yōu)化地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，是政府事權(quán)與支出責(zé)任有效落實(shí)的必要途徑。因此，根據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分的基本原則，從全面建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度來(lái)看，應(yīng)推動(dòng)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分由目前的行政主導(dǎo)模式向法制主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，重新構(gòu)建省級(jí)以下政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分框架，明確各級(jí)地方政府財(cái)政支出的范圍，科學(xué)制定支出項(xiàng)目，做到不缺位、不越位，并依此確定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)財(cái)政支出有效性[12]。

其他國(guó)家的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分受各自國(guó)情影響，各有其特點(diǎn)，但劃分大多有法律法規(guī)的明確界定，權(quán)責(zé)劃分比較清晰。例如，美國(guó)各州政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分也是明確的，其提出事權(quán)是隨時(shí)代變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型變化的，財(cái)政支出的終極價(jià)值在于政府事權(quán)的高效落實(shí)。我國(guó)地方政府應(yīng)以基本公共服務(wù)均等化為突破口，優(yōu)先細(xì)分基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的交叉重疊事項(xiàng)，使基本公共服務(wù)的普遍性與特定公共服務(wù)的非均衡性相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)、責(zé)、利配置的規(guī)范化，以此確認(rèn)和調(diào)整地方政府各項(xiàng)支出規(guī)模，形成合理的支出結(jié)構(gòu)。