中國鄉(xiāng)村治理制度變遷及“三治結(jié)合”機(jī)制構(gòu)建

張傳洲 張秀娟

[摘 要] 鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要組成部分，直接關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化建設(shè)。黨的十九大報告提出要建立健全“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，如何構(gòu)建和完善“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制成為現(xiàn)實(shí)而又迫切的任務(wù)。全面梳理七十年來我國鄉(xiāng)村治理制度變遷歷程表明，“三治結(jié)合”是政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理制度變遷的邏輯必然和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。但是，構(gòu)建“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制面臨著自治、法治和德治等方面的諸多問題和制約因素。因此，要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，夯實(shí)黨建工作的政治基礎(chǔ)，全面推進(jìn)自治的主導(dǎo)地位、法治的保障地位和德治的基礎(chǔ)地位建設(shè)，形成自治、法治和德治相得益彰、相互補(bǔ)充的治理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村治理;自治;法治;德治;“三治結(jié)合”

[中圖分類號] D035? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2020）05-0106-011

一、問題的提出及文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要組成部分，其治理能力、治理水平和治理效果直接關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化建設(shè)。黨的十九大報告明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要建立健全“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，其后在2018年中央一號文《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制;在2019年中央一號文《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中，再次明確把鄉(xiāng)村治理能力提升作為年度重點(diǎn)工作。因此，全面理解和審視鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，梳理國內(nèi)外鄉(xiāng)村治理研究的相關(guān)文獻(xiàn)，從政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理制度變遷視角分析入手，研究探討“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制存在的制約瓶頸，為構(gòu)建和完善“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制及其實(shí)踐提供建議具有現(xiàn)實(shí)而又重大的意義。

（一）鄉(xiāng)村治理的概念

20世紀(jì)90年代以來，源于企業(yè)的公司治理理論在政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域中被廣泛運(yùn)用。所謂治理，其實(shí)就是不同利益相關(guān)者通過一定的方式或機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)合作的過程，它體現(xiàn)的不僅是某種制度的具體形式，還是一種持續(xù)的正式或者非正式的互動過程。因此，鄉(xiāng)村治理是涉及農(nóng)村社會生活、政治參與和秩序維護(hù)等多維度的一項系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)村治理是基層政府、社會組織、民間機(jī)構(gòu)或民間力量等多主體通過有效的機(jī)制運(yùn)行促進(jìn)良性互動和共同作用，從而影響和調(diào)控鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有序發(fā)展的過程，也就是對村域范圍進(jìn)行有效組織管理和調(diào)控的過程。

鄉(xiāng)村治理涉及幾個核心范疇。第一，鄉(xiāng)村治理目標(biāo)。不同于公司治理把利潤作為單一的目標(biāo)設(shè)定，鄉(xiāng)村治理具有多維度目標(biāo)。一般而言，鄉(xiāng)村治理目標(biāo)指向是治理的效率、公平與社會穩(wěn)定，從某種角度而言，多重目標(biāo)和目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)注定了鄉(xiāng)村治理的難度。第二，鄉(xiāng)村治理主體。依據(jù)相關(guān)利益者理論，鄉(xiāng)村治理主體也應(yīng)該是多元的，應(yīng)該包括作為社會管理者的政府、作為利益主體的基層村民及其代表機(jī)構(gòu)以及其他涉及鄉(xiāng)村利益的行為主體。第三，鄉(xiāng)村治理機(jī)制。鄉(xiāng)村治理機(jī)制是治理主體之間相互聯(lián)系、相互作用的關(guān)系以及它們之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行規(guī)范，具體表現(xiàn)為正式的和非正式的規(guī)則和制度。第四，鄉(xiāng)村治理模式。不同的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)指向、不同的鄉(xiāng)村治理主體以及相對應(yīng)的鄉(xiāng)村治理機(jī)制有機(jī)結(jié)合為不同的鄉(xiāng)村治理模式。顯然，治理機(jī)制和治理模式是鄉(xiāng)村治理中最核心的概念。

（二）文獻(xiàn)綜述

隨著學(xué)界和政界對于鄉(xiāng)村治理的重視和關(guān)注，鄉(xiāng)村治理的相關(guān)研究成為熱門領(lǐng)域。以“鄉(xiāng)村治理”為主題的核心期刊（南大核心和中文核心期刊目錄為限）論文自2008年進(jìn)入每年100篇以上，及至2018年上升至500余篇，2019年達(dá)到733篇，其研究熱度可見一斑。梳理相關(guān)文獻(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者的研究主要聚焦于以下幾個方面。

一是鄉(xiāng)村治理歷史演進(jìn)。吳業(yè)苗梳理了從中國傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)村治理到改革開放后鄉(xiāng)村治理，從權(quán)力邏輯視角分析了鄉(xiāng)村治理的演變[1]。李達(dá)、王俊程以中國鄉(xiāng)村治理變遷與改革開放之間的契合關(guān)系為邏輯起點(diǎn)，考察了中國鄉(xiāng)村治理變遷的路徑選擇[2]。曲延春、王成利則從政策層面，以中央一號文件為線索，分析了改革開放四十年間鄉(xiāng)村治理的演變[3]。

二是村民自治。代瑾從歷史視角分析了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理制度變遷，認(rèn)為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中應(yīng)著力推動基層民主自治以調(diào)動群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性[4]。劉金海就村民自治過程中諸如選舉程序、投票方法、權(quán)力制衡方式與監(jiān)督方法、信息公開方法等問題進(jìn)行了廣泛的討論[5]。湯玉權(quán)等在對村民自治過程中面臨的問題進(jìn)行了深入分析后發(fā)現(xiàn)，村民自治或者面臨著上級政府過度干預(yù)，或者面臨著宗族、家族、派系甚至黑惡勢力的操縱，以及內(nèi)部權(quán)力沖突和村民素質(zhì)較低等一系列問題[6]。而任中平則從社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)三個角度對村民自治效果進(jìn)行了評估，得出了效果欠佳、亟待提高的結(jié)論[7]。

三是鄉(xiāng)村治理模式。賀雪峰通過區(qū)域視角研究，把中國鄉(xiāng)村劃分為華南宗族型、華北小親族型、華中原子型和沿海工業(yè)化等四種主要類型，并據(jù)此提出了依據(jù)鄉(xiāng)村類型選擇不同的有效鄉(xiāng)村治理模式的思路[8]。而仇葉在對浙粵兩地鄉(xiāng)村治理模式差異進(jìn)行了對比研究，從習(xí)俗習(xí)慣、宗教、地域文化等視角提出了優(yōu)化鄉(xiāng)村治理模式的有益建議[9]。侶傳振則基于互聯(lián)網(wǎng)時代，指出農(nóng)村協(xié)同治理存在的“公開—監(jiān)督”“互動—協(xié)商”“開放—共治”三種模式，提出了應(yīng)相機(jī)選擇鄉(xiāng)村治理模式[10]。

四是新鄉(xiāng)賢治理。高福順重新挖掘了傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治理，就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀下的現(xiàn)代意義進(jìn)行了新的闡釋[11]。胡鵬輝、高繼波在對部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出了新時代背景下的新鄉(xiāng)賢治理理論[12]。于語和、白婧在充分認(rèn)識了鄉(xiāng)賢對鄉(xiāng)村治理的特殊價值，提出了鄉(xiāng)賢引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)路徑[13]。俞秀玲則從文化視角進(jìn)行研究，認(rèn)為新鄉(xiāng)賢文化的重塑對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和價值[14]。

另外，有學(xué)者通過典型案例研究總結(jié)了鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗，比如，王曉莉基于20個首批鄉(xiāng)村治理典型案例進(jìn)行的比較分析[15]，切排、趙志浩對于華北平原某村治理模式選擇過程的經(jīng)典剖析[16]，梅繼霞等采用多案例的分析揭示了經(jīng)濟(jì)精英參與影響鄉(xiāng)村治理績效的作用機(jī)制及條件[17]。也有學(xué)者從借鑒發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗視角進(jìn)行了研究，比如，劉洪濤、肖功為對于國外鄉(xiāng)村治理主流模式及隱性機(jī)制的研究[18]，張翠基于世界發(fā)達(dá)國家在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的舉措對于中國鄉(xiāng)村治理的借鑒[19]。相關(guān)研究為中國鄉(xiāng)村治理理論和治理實(shí)踐提供了多維度的建議和意見，但是現(xiàn)有研究也存在著視角相對凌亂和體系不夠系統(tǒng)的問題。因此，基于制度變遷理論視角對政府主導(dǎo)的中國鄉(xiāng)村治理歷程重新審視和進(jìn)一步梳理，對于探索構(gòu)建“三治結(jié)合”機(jī)制具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理制度變遷

回顧中華人民共和國成立以來的70多年，不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理具有典型的政府主導(dǎo)的制度變遷特征。以鄉(xiāng)村治理機(jī)制和模式為依據(jù)，國內(nèi)學(xué)者的基本觀點(diǎn)是可以分為四個階段，即“村社合一”階段、“政社合一”階段、“鄉(xiāng)政村治”階段以及“三治結(jié)合”階段。我們借鑒這種階段劃分方法，全面審視和考察鄉(xiāng)村治理制度變遷的歷程，尋求鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式選擇的內(nèi)在邏輯，為鄉(xiāng)村治理的理論優(yōu)化和實(shí)踐發(fā)展提供借鑒。

（一）“村社合一”階段（1949—1957年）

中華人民共和國成立之初，土地制度作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的根本制度，以地主階級封建剝削的土地私有制嚴(yán)重束縛了農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨在充分借鑒老解放區(qū)開展土地改革的成功實(shí)踐和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，迅速在全國范圍內(nèi)開展了土地改革運(yùn)動，并于1950年6月中央政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，進(jìn)一步規(guī)范并促進(jìn)了全國范圍內(nèi)的土地改革的全面展開。截至1952年，利用三年的時間基本完成了全國范圍內(nèi)的土地改革，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的土地農(nóng)民個體私有制。土地改革的全面完成，消滅了地主封建階級的土地私有制，消除了以土地實(shí)現(xiàn)剝削的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了平等的土地私有制制度，極大地提高了農(nóng)村生產(chǎn)積極性，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但是，以土地私有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)戶經(jīng)營制度為基礎(chǔ)，在廢除了鄉(xiāng)紳治理模式后形成的松散鄉(xiāng)村組織，卻難以承擔(dān)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益發(fā)揮，雖然實(shí)現(xiàn)了某種意義上的公平，但是生產(chǎn)組織效率低下的矛盾沒有得以解決，農(nóng)村社會穩(wěn)定的目標(biāo)也很難持久實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)合作化從1953年的“互助組”開始得到政府層面的倡導(dǎo)和支持，其后以更大規(guī)模的“高級社”得以全面推廣。及至1957年，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動促進(jìn)了土地改革形成的土地私有制全面轉(zhuǎn)向集體所有制。新型的土地所有制形式，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村的社會主義改造，還優(yōu)化整合了農(nóng)村農(nóng)業(yè)的資源，凝聚了群體行動的力量，再次釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。鄉(xiāng)村治理從機(jī)制上表現(xiàn)為“村社合一”的特征，農(nóng)村高級合作社成為鄉(xiāng)村治理的主體，以集體所有為基礎(chǔ)、以互助互利為原則的鄉(xiāng)村治理模式初步形成，在促進(jìn)公平基礎(chǔ)上提升了生產(chǎn)效率。同時，為構(gòu)建社會主義工業(yè)體系，國家全面開啟了“以農(nóng)補(bǔ)工”的基本戰(zhàn)略，“村社合一”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式也在一定程度上為實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定提供了制度基礎(chǔ)。

（二）“政社合一”階段（1958—1982年）

“村社合一”的鄉(xiāng)村治理為工業(yè)化體系的構(gòu)建提供了制度支持，在這一國家政策指向和利益導(dǎo)向下，行政主導(dǎo)優(yōu)勢得到一定程度的發(fā)揮。至1958年，國家頒布了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，提出了人民公社的制度創(chuàng)新和機(jī)制構(gòu)想，從某種意義而言，人民公社的出現(xiàn)，首先是社會主義理論關(guān)于公有制認(rèn)識的產(chǎn)物，其次是為了更大范圍地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，最后也是為了整合資源快速構(gòu)建社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體系特別是工業(yè)化體系。從人民公社建立之初來考察，權(quán)力的高度集中更為便捷、更為廣泛地整合了農(nóng)村資源，改善了農(nóng)村生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，具有一定的積極意義。

這一階段即依靠各級政府主導(dǎo)、借助強(qiáng)大意識形態(tài)形成的“政社合一”階段。從某種意義而言，人民公社的實(shí)質(zhì)是國家基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)組織的重合，公社既是國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，又是鄉(xiāng)村社會組織生產(chǎn)和生活的機(jī)構(gòu)[20]，這一階段的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式體現(xiàn)了濃重的行政色彩。雖然我們不能抹殺人民公社在新中國農(nóng)村歷史發(fā)展進(jìn)程中的作用，但是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全能的、行政主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾開始凸顯，集體享有、主體缺位的特征與平均主義的分配方式之間的矛盾開始激化，作為生產(chǎn)主體的農(nóng)民的積極性受到挫敗，農(nóng)村社會發(fā)展出現(xiàn)僵化趨勢，農(nóng)村人口依舊沒有擺脫貧困陷阱?！罢绾弦弧彪A段的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式，出現(xiàn)了公平目標(biāo)受到人們的質(zhì)疑，效率目標(biāo)難以提升，社會穩(wěn)定目標(biāo)受到一定的沖擊的現(xiàn)象。

因此，源于農(nóng)民自發(fā)的“包產(chǎn)到戶”開始在一些地區(qū)采取不同形式地出現(xiàn)，以突破“政社合一”鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)制和模式創(chuàng)新也開始得到高層的關(guān)注，及至1978年，黨的十一屆三中全會從政策層面啟動了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，并據(jù)此動搖了“政社合一”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式的基礎(chǔ)。

（三）“鄉(xiāng)政村治”階段（1983—2016年）

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，全能的、行政主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式明顯已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會的發(fā)展。1983年10月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，提出要改變農(nóng)村“政社合一”體制，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行政社分開，并依據(jù)生產(chǎn)需要和農(nóng)民意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。這個文件的出臺標(biāo)志著“政社合一”鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式的結(jié)束，開啟了的新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式。

“鄉(xiāng)政村治”就是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的國家權(quán)力運(yùn)作與鄉(xiāng)村基層組織的自治活動”[21]，也就是“國家的基層政權(quán)建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治”[22]?！班l(xiāng)政村治”模式確立了村民委員會的治理主體地位，明確了村民委員會的自治權(quán)，同時也明確了作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)政府行使國家行政管理的職能，厘清了各方職責(zé)與權(quán)限。“鄉(xiāng)政村治”治理機(jī)制和治理模式，作為行政主導(dǎo)的制度變遷，是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是國家治理民主化、法治化的必然要求。在發(fā)展過程中，從1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布到2010年進(jìn)行修訂，鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式經(jīng)歷了鄉(xiāng)村分治、黨政分工、政企分開、撤并鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革等等一系列制度變遷和完善的過程，因此可以說“鄉(xiāng)政村治”治理機(jī)制和治理模式也是漸進(jìn)式改革進(jìn)程中不斷優(yōu)化的結(jié)果。特別是黨的十八大以來，社會經(jīng)濟(jì)各項事業(yè)進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展的新時代，“以工補(bǔ)農(nóng)”政策全面實(shí)施，脫貧攻堅取得突破性進(jìn)展，鄉(xiāng)村治理更高層次實(shí)現(xiàn)了公平、效率和社會穩(wěn)定的目標(biāo)。

（四）“三治結(jié)合”階段（2017年至今）

“鄉(xiāng)政村治”治理機(jī)制和治理模式在實(shí)踐過程中，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)了農(nóng)村社會進(jìn)步。黨的十九大報告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確指出在進(jìn)一步完善村民自治基礎(chǔ)上，構(gòu)建“自治、法治、德治”相結(jié)合的治理機(jī)制，其后在2018年中央一號文《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中再次強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建“三治結(jié)合”的治理機(jī)制。政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理進(jìn)入“三治結(jié)合”階段。

“三治”指的是自治、法治、德治。所謂自治，即基層群眾性自治組織、社會組織、公民個人等進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育，有序參與社會事務(wù)的一種治理方式;所謂法治，即依據(jù)法律治理國家的原則，實(shí)現(xiàn)政府依法行政、公民依法行事、社會依法運(yùn)行的一種治理方式;所謂德治，即以社會主義核心價值觀為根本，通過榜樣示范、禮儀教化、道德評議等，在全社會形成普遍認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)和價值尺度，營造崇德向善、誠信友愛的良好社會風(fēng)尚的一種治理方式。構(gòu)建“三治結(jié)合”治理機(jī)制，即在堅持黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)村自治嵌入法治和德治的治理框架，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主化、法治化、規(guī)范化，從而保障鄉(xiāng)村治理公平、效率和社會穩(wěn)定的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

由于社會變革的諸多因素影響，政府長時期處于鄉(xiāng)村治理的核心區(qū)域，而農(nóng)民及其組織則參與不足，鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)“村社合一”階段、“政社合一”階段、“鄉(xiāng)政村治”階段，這是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)、鄉(xiāng)村治理理論的不斷發(fā)展和完善的現(xiàn)實(shí)演變歷程。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改進(jìn)以政府為主體或主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理成為現(xiàn)實(shí)選擇，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制的構(gòu)建和政策的轉(zhuǎn)向是新時代國家以人民為中心的治理理念和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的客觀要求，也是政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理制度變遷的邏輯必然，更是迎合了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度設(shè)計。

三、構(gòu)建“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制面臨的制約因素

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理，作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、滿足農(nóng)民日益增長的民主法治需要、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度安排，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理從民主管理向有效治理的機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，對于全面推進(jìn)農(nóng)村社會進(jìn)步、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)不可能一蹴而就，構(gòu)建“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制還面臨著諸多制約因素，需要全面考察和重新審視。

（一）鄉(xiāng)村自治主體認(rèn)知模糊與自治機(jī)制不完善并存

經(jīng)過幾十年的鄉(xiāng)村自治實(shí)踐，基層民主治理取得了一定成效，但是不可否認(rèn)鄉(xiāng)村自治方面還存在諸多問題。首先，村民主體認(rèn)知模糊和權(quán)利虛化。雖然國家為了保障農(nóng)民合法權(quán)益，以法律形式在《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定了農(nóng)民在鄉(xiāng)村自治中的主體地位，但是鑒于受教育程度等諸多因素影響，相當(dāng)一部分村民漠視個人在村級公共事務(wù)中的主體地位，忽視了依法行使權(quán)利的使命感和責(zé)任感，事實(shí)上為鄉(xiāng)村自治的效率和效果低下埋下了伏筆。其次，村民社會參與動力不足。由于長期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思維的影響，加之農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，留守農(nóng)村群體對政治參與度熱情不高，特別是隨著國家政策透明度的提高，村級干部的行政自由裁量權(quán)的影響度下降，進(jìn)一步降低了村民對村級事務(wù)和村級干部的關(guān)注度，因此也造成了在選舉過程中“被代表”以及在村級事務(wù)中“被集體”的情形。再次，鄉(xiāng)村自治機(jī)制設(shè)計以及制衡不充分。鄉(xiāng)村自治雖然走過了相當(dāng)長一段歷程，但是鄉(xiāng)村自治機(jī)制性消解和內(nèi)卷化現(xiàn)象嚴(yán)重，已有的具體的程序化的規(guī)則逐漸失去了規(guī)范的客體或者必要性，而一些新的需要規(guī)范的客體又存在制度空白，制度權(quán)威性和機(jī)制規(guī)制能力受到限制，因而損害了機(jī)制設(shè)計的本應(yīng)形成的凝聚力。同時，自治不僅是農(nóng)民依法進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程，也是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我決策、自我監(jiān)督的民主權(quán)利的實(shí)踐過程，但是由于鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)計存在權(quán)力交叉和利益混搭的現(xiàn)象，權(quán)力制衡機(jī)制不健全，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村自治組織的效率甚至合法性。最后，基層政府存在越權(quán)越軌現(xiàn)象。出于行政制度慣性，加之鄉(xiāng)村自治組織的不規(guī)范、不完備，部分基層政府越俎代庖，以各種理由和各種形式插手村級事務(wù)，雖然在一定程度有利于鄉(xiāng)村自治組織的規(guī)范運(yùn)行，但在一定程度上損害了鄉(xiāng)村自治組織工作的積極性和治理效率。

（二）鄉(xiāng)村法治公權(quán)力“失范”行使和農(nóng)民“失序”維權(quán)并存

改革開放以來，國家法治化進(jìn)程逐步加快，法治環(huán)境逐步優(yōu)化。但是在鄉(xiāng)村治理過程中，突出的問題是部分地區(qū)公權(quán)力行使過程中的“失范”和農(nóng)民維權(quán)過程中的“失序”并存，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村法治的治理水平和治理效果[23]。一方面，鄉(xiāng)村治理過程中公共權(quán)力運(yùn)行存在一些問題，主要表現(xiàn)在選舉過程中，部分地區(qū)出現(xiàn)通過賄選或者恐嚇等非法手段操縱民主選舉，指定或者安插“內(nèi)部人”進(jìn)入基層崗位，形成鄉(xiāng)村公共權(quán)利的家族化、圈子化，甚至在極少數(shù)鄉(xiāng)村出現(xiàn)黑社會化;在公權(quán)力行使過程中，以家族勢力為依托，以權(quán)力和金錢為媒介，甚至采用暴力手段，鑄就利益圈子和聯(lián)盟，在諸如宅基地批復(fù)、村級資源使用等領(lǐng)域謀取家族利益、圈子利益和非法利益，形成了公權(quán)力運(yùn)行的“失范”。另一方面，鄉(xiāng)村治理過程中農(nóng)民維權(quán)也存在一些問題，主要表現(xiàn)在村民法律意識淡薄，誠信意識和程序意識缺失，一旦出現(xiàn)問題和矛盾，往往訴諸非正常手段解決問題和矛盾;同時，由于利益訴求渠道存在障礙或者不暢通，加之農(nóng)民維權(quán)意識和維權(quán)能力的制約，受損群體和弱勢群體也往往采取諸如上訪等非制度化方式表達(dá)不滿和訴求，在部分地區(qū)甚至導(dǎo)致社會矛盾的激化，嚴(yán)重地影響了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，形成了農(nóng)民維權(quán)過程中的“失序”。鄉(xiāng)村治理存在的“失范”和“失序”現(xiàn)象，不僅僅影響到鄉(xiāng)村治理的效率和公平，也影響到鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，在一定程度上影響了鄉(xiāng)村治理中法治的權(quán)力制約和行為規(guī)范功能，影響了鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行環(huán)境。

（三）鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化約束式微與精英鄉(xiāng)賢人才退出并存

在中國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，以德治為特征的鄉(xiāng)村治理具有廣泛的文化基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，對于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有非常重要的意義。但是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，社會流動加快，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會快速轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)道德受到極大沖擊。一方面，傳統(tǒng)“熟人社會”向“生人社會”轉(zhuǎn)變，人際距離拉大，傳統(tǒng)倫理受到多元化文化的沖擊，主要表現(xiàn)在道德倫理約束式微、公共輿論約束弱化、公共精神約束缺失，人們價值理念和精神信仰面臨挑戰(zhàn)[18]，作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的核心機(jī)制——信任機(jī)制出現(xiàn)危機(jī)，在一定程度上動搖了鄉(xiāng)村德治的社會基礎(chǔ)。另一方面，隨著市場化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)秀人才“擠出”效應(yīng)凸顯，鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)賢等權(quán)威人才逐步退出鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村治理，不僅降低了鄉(xiāng)村社會的心理認(rèn)同，也弱化了鄉(xiāng)村社會德治主體的權(quán)威地位的信任。社會的變革和人才的缺失，進(jìn)一步加劇了德治作為重要治理方式在鄉(xiāng)村治理的弱勢地位，鄉(xiāng)村德治的社會基礎(chǔ)被動搖。尤其在關(guān)鍵的“特殊主義”信任機(jī)制上出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，而基于“普遍主義”制度信任機(jī)制沒有得到及時的補(bǔ)位構(gòu)建，一定程度上嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村德治的社會凝聚力和社會向心力?？傊诂F(xiàn)代化推進(jìn)和社會轉(zhuǎn)型的當(dāng)代農(nóng)村，鄉(xiāng)村德治出現(xiàn)的系列問題導(dǎo)致了德治在鄉(xiāng)村治理中的地位進(jìn)一步弱化，鄉(xiāng)村德治機(jī)制的重構(gòu)還需要進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化。

“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式作為政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理制度變遷的必然選擇，對于進(jìn)一步推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，具有現(xiàn)實(shí)的必要性和重要意義。但是，作為具有基礎(chǔ)地位的鄉(xiāng)村自治，作為具有保障地位的鄉(xiāng)村法治，作為重要支撐的鄉(xiāng)村德治，都還存在一系列機(jī)制性和制度性障礙和問題，需要我們?nèi)嬲J(rèn)識，采取切實(shí)可行的政策和措施，促進(jìn)自治、法治、德治有機(jī)融合，從而實(shí)現(xiàn)中國特色鄉(xiāng)村治理機(jī)制和治理模式的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。

四、推進(jìn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)的若干建議

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度性安排，是破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，也是保障國家長治久安的關(guān)鍵。“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)作為一項系統(tǒng)工程，幾十年的歷史經(jīng)驗表明：一方面，提升思想認(rèn)識至關(guān)重要，強(qiáng)化作為政治基礎(chǔ)的黨建工作尤為關(guān)鍵;另一方面，推進(jìn)自治的主導(dǎo)地位、法治的保障地位和德治的基礎(chǔ)地位建設(shè)，進(jìn)而形成自治、法治和德治相得益彰、相互補(bǔ)充的治理機(jī)制，是這項系統(tǒng)工程建設(shè)的核心。

（一）充分認(rèn)識推進(jìn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)必要性

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制構(gòu)建是多元化治理主體形成、多元化公共產(chǎn)品供給的過程，是激發(fā)基層自治作用、發(fā)揮法治規(guī)制作用、弘揚(yáng)道德引領(lǐng)作用的制度變遷過程，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。一方面，在中國農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境發(fā)生巨變情形下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理理念、思路、模式和方法面臨“治理失靈”“信任式微”“財權(quán)弱化”等現(xiàn)實(shí)問題下，推進(jìn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理有助于破解鄉(xiāng)村治理面臨的困境。另一方面，中國作為農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題一直是關(guān)乎中國特色社會主義發(fā)展的關(guān)鍵問題和瓶頸問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的新思路、新戰(zhàn)略和新布局，是全面推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，推進(jìn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)有助于充分發(fā)揮自治主體、法治主體和德治主體的積極性，重塑各利益相關(guān)者的關(guān)系，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要的基礎(chǔ)保障。

（二）確立黨建工作在“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的政治基礎(chǔ)

在全面推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切工作取得成效的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，這是近百年中國革命實(shí)踐和建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗總結(jié)。但是，現(xiàn)階段農(nóng)村基層黨組織也存在著諸如“軟弱渙散”等問題，因此，在鄉(xiāng)村治理機(jī)制構(gòu)建過程中進(jìn)一步強(qiáng)化基層組織黨組織建設(shè)是現(xiàn)實(shí)而又緊迫的任務(wù)。事實(shí)上，對于強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層黨建工作，黨和政府在法制層面和黨建層面都進(jìn)行了安排和部署。在法律層面，《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定了中國共產(chǎn)黨按照憲法和法律保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利，同時明確了農(nóng)村基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在黨建層面，黨的十八大提出要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，在2019年頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》也明確規(guī)定了在行政村設(shè)立黨的基層組織，行政村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村的各類組織和各項工作，并且提出推進(jìn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下。因此，無論是從鄉(xiāng)村治理的理論發(fā)展，還是從鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是確?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)的路線正確和取得實(shí)效的政治基礎(chǔ)和保障。

（三）全力推進(jìn)“自治”在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的主導(dǎo)地位建設(shè)

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的核心在于自治。改革開放四十多年的實(shí)踐證明，無論是法治還是德治，都要以促進(jìn)自治為前提，自治是建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制的基石和核心。推進(jìn)自治在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的主導(dǎo)地位，首先，要激發(fā)治理主體的自主意識和參與治理的積極性。自治是農(nóng)民依法參與民主管理與監(jiān)督的過程，也是實(shí)現(xiàn)自我管理與服務(wù)的過程，農(nóng)民的主體意識覺醒和參與意識的提升，將會調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主動性，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的社會活力。其次，要促進(jìn)鄉(xiāng)村治理中自治相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。一是促進(jìn)治理主體參與鄉(xiāng)村治理渠道和形式的優(yōu)化，以保障治理主體充分行使其民主權(quán)利;二是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)效益的利益分享機(jī)制合理構(gòu)建，以保障治理主體充分共享參與鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)成果;三是促進(jìn)社會公共服務(wù)均等化體系建設(shè)，以保障治理主體公平地享受社會公共服務(wù)。最后，要強(qiáng)化鄉(xiāng)村自治機(jī)制建設(shè)和完善。鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的制度體系是鄉(xiāng)村自治主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)和重要保障，鄉(xiāng)村自治過程本身是機(jī)制完善和優(yōu)化的過程，也是制度完善和優(yōu)化的過程，要注重鄉(xiāng)村自治機(jī)制和自治制度構(gòu)建的開放性和適度剛性，以實(shí)現(xiàn)自治機(jī)制和自治制度的適應(yīng)性和穩(wěn)定性，保障鄉(xiāng)村自治的機(jī)制活力、制度優(yōu)勢的實(shí)現(xiàn)。

（四）全力推進(jìn)法治在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的保障地位建設(shè)

法治是調(diào)節(jié)社會主體利益關(guān)系的基本形式和方式，也是市場經(jīng)濟(jì)國家治理的基本準(zhǔn)則和重要手段。同樣，法治在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中，不僅僅是鄉(xiāng)村自治的保障，更是 “三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的保障。因此，要全力推進(jìn)法治在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的保障地位的建設(shè)。一方面，以法治思維來保障公共權(quán)利的規(guī)范化運(yùn)行，鄉(xiāng)村治理過程中，權(quán)力來源于國家和人民，就應(yīng)該服務(wù)于國家和人民，要把來自國家和人民的公共權(quán)利以合法、公平、有效、規(guī)范的形式進(jìn)行運(yùn)行，提升公共權(quán)利的公信力。另一方面，以法治方式促進(jìn)農(nóng)民權(quán)利的合法維護(hù)，要強(qiáng)化農(nóng)民的法治意識和法治思維，增強(qiáng)農(nóng)民學(xué)法、守法、用法的積極性和行為能力，引導(dǎo)農(nóng)民依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求，保障農(nóng)民合法權(quán)利的以法治形式得到維護(hù)。

（五）全力推進(jìn)德治在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的基礎(chǔ)地位建設(shè)

德治是良治和善治的基石，也是鄉(xiāng)村治理機(jī)制中自治、法治的基礎(chǔ)。中國傳統(tǒng)社會中，鄉(xiāng)村治理機(jī)制中德治具有重要地位，德治充分發(fā)揮其道德約束、道德規(guī)范和道德引領(lǐng)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要手段和方式。因此，全力推進(jìn)德治在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的基礎(chǔ)地位建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。一方面，要充分發(fā)揮道德規(guī)范在凈化農(nóng)民心靈、規(guī)范農(nóng)民行為的作用，必須讓農(nóng)民領(lǐng)會傳統(tǒng)道德、認(rèn)可傳統(tǒng)道德、踐行傳統(tǒng)道德，以道德作為價值判斷依據(jù)，這也是實(shí)踐德治的基本前提。另一方面，要以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，培育鄉(xiāng)村公共精神和公共理性，把社會主義核心價值觀作為人們思想行動的規(guī)范，并逐步內(nèi)化為農(nóng)民行為的自覺，以強(qiáng)化德治在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的基礎(chǔ)地位。

（六）正確處理自治、法治、德治的關(guān)系

“三治結(jié)合”核心在于自治，關(guān)鍵在于法治，基礎(chǔ)在于德治，因此，推進(jìn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)要正確處理自治、法治、德治的關(guān)系。首先，要堅持自治為本，在尊重和維護(hù)廣大農(nóng)民的民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，因地制宜尋求村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，把農(nóng)村基層民主建設(shè)與鄉(xiāng)村民主治理落到實(shí)處。其次，要厘清自治、法治、德治的有效治理邊界，避免恣意妄為的自治、行政慣性的法治和固守痼疾的德治。最后，進(jìn)一步構(gòu)建和完善“三治結(jié)合”的系統(tǒng)化、協(xié)同化和一體化的機(jī)制和載體，從而盡快形成自治、法治和德治相得益彰、相互補(bǔ)充的鄉(xiāng)村治理格局，促進(jìn)新時代社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定和農(nóng)民福祉的持續(xù)增進(jìn)。

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