我國農(nóng)村土地使用政策分析

摘 要：農(nóng)村土地使用政策是公共政策分析應(yīng)該加強(qiáng)和重視的領(lǐng)域，我國的農(nóng)村土地使用政策實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”，促進(jìn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集中化經(jīng)營(yíng)，但也明顯存在一些問題。本文對(duì)農(nóng)村土地使用政策的發(fā)展歷程作簡(jiǎn)要回顧，著重分析2013年之后我國農(nóng)村土地使用政策調(diào)整的最終政策目標(biāo)，說明其執(zhí)行手段，并對(duì)政策作出評(píng)估。

關(guān)鍵詞：中國;農(nóng)村土地使用政策;調(diào)整;評(píng)估;“三權(quán)分置”

一、問題提出

隨著改革開放步伐加快，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市周邊原本屬于農(nóng)村的土地被征收，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地被重新規(guī)劃為城市建設(shè)用地。1982年，中華人民共和國第四部憲法在第五屆全國人大第五次會(huì)議上正式通過并頒布，即現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》，其中第10條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。1988年，第七屆全國人大第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法修正案（1988）》，把土地有償使用、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓寫入其中。

此后，土地征收便有了法律支持。在出售國有土地以及將征收的農(nóng)村土地出售的過程中，政府獲得土地出讓金，并逐漸形成“土地財(cái)政”。政府在征收土地的過程中，矛盾時(shí)常發(fā)生，土地沖突變成嚴(yán)重的社會(huì)問題，在愈演愈烈的形勢(shì)下也進(jìn)入了政府議程，成為必須解決的政策問題。

二、政策發(fā)展

1978年，農(nóng)村發(fā)生了土地基本經(jīng)營(yíng)制度的變革，開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)變成了分散經(jīng)營(yíng)。

1995年前后，第二輪承包開始，基本沿用第一次農(nóng)村土地改革的做法，除了某些地方因地制宜做了一些細(xì)節(jié)改動(dòng)[1]。2003年3月1日，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱“《土地承包法》”）施行，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度發(fā)生了一些變化。該法規(guī)定了承包土地的期限為30年，承包期間，發(fā)包方將不會(huì)重新發(fā)包給承包方;另外規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回土地重新發(fā)包，如果農(nóng)戶全家成員已經(jīng)遷移小城鎮(zhèn)落戶，那么承包方有權(quán)自主決定是否將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給發(fā)包方，或者將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》逐步將加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)作為完善和健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度和管理制度的重要內(nèi)容。

從1982年到2012年之間，政策思路是從允許小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)到允許大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，從制度不規(guī)范到制度規(guī)范轉(zhuǎn)變，還明確規(guī)定了流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)。

本文主要分析2013年之后的土地政策，因?yàn)閺?013年開始，我國的土地政策又迎來了一次變革。

三、政策目標(biāo)

長(zhǎng)期以來，土地沖突在群眾的認(rèn)知里一直都屬于社會(huì)問題，對(duì)政府來說則是政策問題。為解決土地沖突，黨和政府不斷作出努力。2013年7月，習(xí)近平在湖北武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所調(diào)研時(shí)指出，“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系”[2]。

此后，《2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議公報(bào)》印發(fā)，不斷有人提出“三權(quán)分置”的制度，即將原來的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，分置為承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)。

2016年，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》印發(fā)，在政策層面對(duì)“三權(quán)分置”作了較為系統(tǒng)的表述。2018年12月，全國人大常委會(huì)表決通過了關(guān)于修改《土地承包法》的決定。新的《土地承包法》，在法律上實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”的設(shè)想。

從提出研究農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，再到2014年、2017年分別出臺(tái)政策，以及2018年作出法律修改，土地政策目標(biāo)都是很明確的?？偠灾?，就是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，保證所有權(quán)歸集體所有，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶所有，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸經(jīng)營(yíng)者所有;促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，增加群眾的土地收入，保護(hù)好經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中雙方的權(quán)益。

四、政策執(zhí)行

在土地政策的執(zhí)行過程，黨和國家采取的手段分為法律、行政和技術(shù)手段。

（一）法律手段

在運(yùn)用法律手段方面，最顯著的標(biāo)志就是2018年新頒布的《土地承包法》，該法律確立“三權(quán)分置”的原則，規(guī)定了各方在土地中擁有的權(quán)利，也明確了土地流轉(zhuǎn)之后，流轉(zhuǎn)雙方對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有的各項(xiàng)權(quán)利。法律手段可以保證政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性，而且法律手段對(duì)各方的約束性都很強(qiáng)，給政策主體和政策客體的合法權(quán)益都帶來了法律上的保障。

（二）行政手段

一直以來，行政手段都是政策執(zhí)行的重要方式，具有很強(qiáng)的權(quán)威性、強(qiáng)制性，發(fā)揮作用快，具體方法是規(guī)章制度、強(qiáng)制命令、組織紀(jì)律等。在執(zhí)行土地政策的具體過程中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常因公共利益需要，以行政命令的手段征收群眾土地，拆掉群眾房屋，由于土地而產(chǎn)生的沖突，行政機(jī)關(guān)也會(huì)作出調(diào)解，對(duì)侵害群眾土地權(quán)益的行為也會(huì)責(zé)令整改。這些都是行政手段在土地政策執(zhí)行過程中的重要體現(xiàn)。

（三）技術(shù)手段

2013年展開的土地確權(quán)工作，具體就是要重新丈量土地面積，并確認(rèn)土地的歸屬，通過土地確權(quán)，原來四至不清、邊界混亂的問題就會(huì)得到解決。土地確權(quán)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，也更好地保護(hù)了群眾的利益。土地確權(quán)工作的完成，需要借助技術(shù)手段，如無人機(jī)航拍、精密儀器測(cè)量、制度軟件等技術(shù)。這些技術(shù)手段，為黨和國家有效將土地政策推動(dòng)下去、為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)提供了保障。

五、政策評(píng)估

從2013年提出要搞“三權(quán)分置”開始，一些地方就不斷地實(shí)驗(yàn)，推行該項(xiàng)政策。到2018年實(shí)現(xiàn)法律上的“三權(quán)分置”，再到2019年底，已經(jīng)走過7個(gè)年頭。那么，該項(xiàng)政策究竟有哪些成效或者不足，這就需要我們對(duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行評(píng)估。

（一）新法有利于確保農(nóng)地農(nóng)用

改革開放的幾十年，經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，土地征收和開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，人民群眾也在土地轉(zhuǎn)讓當(dāng)中確保了自身權(quán)益。但是，不可忽視的現(xiàn)象也出現(xiàn)了，一些工商企業(yè)以租賃、購買等方式取得土地之后，違反合同，擅自將到手的土地改變用途，使一些本來用于農(nóng)業(yè)種植的土地被工商企業(yè)用作建設(shè)工廠、樓盤等，這樣的做法破壞了耕地，使耕地面積減少了。面對(duì)這種情況，2018年，全國人大常委會(huì)在《土地承包法》第45條第1款概括地規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度”。這一規(guī)則的主要目的是，防止土地過度集中和確保農(nóng)地農(nóng)用[3]。新的法律必將要求各級(jí)政府更加嚴(yán)肅對(duì)待土地被某些企業(yè)擅自改變用途的問題，更好地保護(hù)了耕地面積。

（二）有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)

2018年修訂的《土地承包法》，在法律上實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”的設(shè)想。農(nóng)戶承包土地以后，不僅可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，還能使受讓人獲得權(quán)利保障，這有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效用，也有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，使承包戶不失去權(quán)利保障。對(duì)于土地市場(chǎng)來說，這樣的規(guī)定可以讓土地流轉(zhuǎn)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，減少了通過政府行政權(quán)力征收土地的環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民同土地使用者直接進(jìn)行協(xié)商和議價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格由供求關(guān)系決定，這既有利于保護(hù)農(nóng)民的利益，同時(shí)有助于實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用、土地市場(chǎng)的健康發(fā)展[4]。

（三）土地所有權(quán)主體需進(jìn)一步明確

農(nóng)村土地，包括宅基地和耕地都屬于農(nóng)民集體所有，供家庭使用和占有。2018年修訂版《土地承包法》實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”，即所有權(quán)農(nóng)民集體所有，承包權(quán)農(nóng)戶所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)為經(jīng)營(yíng)者所有?！叭龣?quán)分置”的制度可以說是非常合理的，不過還是有一些需要明確的地方，如土地所有權(quán)的主體是誰的問題。農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但是對(duì)于農(nóng)民集體這個(gè)范圍法律界定也不是完全的清晰。因此，農(nóng)村土地的所有權(quán)擁有者實(shí)際上是模糊的，這影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。另外，土地集體所有權(quán)制度弱化了產(chǎn)權(quán)的主體[5]。因此，在立法和執(zhí)法方面，應(yīng)該要廣泛宣傳，讓廣大農(nóng)民明白，并且讓他們能夠切身感受到農(nóng)村土地的所有權(quán)是集體所有的。

六、結(jié)語

土地政策關(guān)系到廣大農(nóng)民的權(quán)益，政策改變對(duì)其來說是重大事件。本文回顧了農(nóng)村土地使用政策的發(fā)展歷程，并著重分析了2013年之后我國土地使用政策的調(diào)整過程和最終的政策目標(biāo)，也對(duì)執(zhí)行手段及政策優(yōu)劣進(jìn)行了分析。筆者認(rèn)為，政策雖然實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”，但是不可否認(rèn)的是，也存在一些問題，隨著經(jīng)驗(yàn)積累，相信土地政策會(huì)日益完善。

參考文獻(xiàn)：

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[2]新華網(wǎng).習(xí)近平：堅(jiān)定不移全面深化改革開放 腳踏實(shí)地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[EB/OL].（2013-07-23）[2020-06-28].http：//www.xinhuanet.com/politics/2013-07/23/c_116655893.htm.

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[4]殷一博.新一輪農(nóng)村土地制度改革的邏輯解析[J].蘭州學(xué)刊，2019（9）：193.

[5]李曙光.農(nóng)村土地兩個(gè)三權(quán)分置的法律意義[J].中國法律評(píng)論，2019（5）：50.

作者簡(jiǎn)介：黃國明（1995—），男，廣西百色人，碩士在讀，研究方向：公共治理。