李歡

摘要：改善農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略高度做出的重大決策。2003年浙江省啟動“千村示范、萬村整治”工程，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得令人矚目的成績。今年是全面建成小康社會之年，中央一號文件將補上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板作為今年三農(nóng)工作的一大任務(wù)，農(nóng)村人居環(huán)境整治是其中一項突出短板，浙江的做法和經(jīng)驗對內(nèi)蒙古建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有參考價值。

關(guān)鍵詞：千萬工程;浙江經(jīng)驗;鄉(xiāng)村振興

為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的矛盾，浙江省于2003年啟動實施“千村示范、萬村整治”工程（簡稱“千萬工程”），先后經(jīng)歷了示范引領(lǐng)階段（2003-2007年），整體推進階段（2008-2012年），深化提升階段（2013-2015年）和轉(zhuǎn)型升級階段（2016年至今）四個階段。其豐要內(nèi)容是以村莊規(guī)劃為引領(lǐng)，以垃圾處理、污水治理兩大前置性工程為突破口，下大力氣整治村莊環(huán)境，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;用5年時問，對約10000個行政村全面進行整治，并將其中約1000個行政村建設(shè)成全面小康示范村。

一、浙江“千村示范、萬村整治”的主要做法和經(jīng)驗

（一）“千萬工程”的主要做法

1.全域整治人居環(huán)境，建設(shè)綠色宜居鄉(xiāng)村。第一，從農(nóng)村垃圾分類、集中處理入手，采用“農(nóng)戶分類、村莊收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、區(qū)縣處理”的方式，對生活垃圾進行資源化、減量化、無害化處理。第二，針對農(nóng)村河湖水系生態(tài)環(huán)境，開展治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水行動。第三，以“六邊三美三化”（在鐵路邊、公路邊、村邊、城邊、山邊、水邊等區(qū)域潔化、綠化、美化，實現(xiàn)城美、村美、房美目標）行動為抓手，對鄉(xiāng)村道路進行硬化。

2.發(fā)展美麗經(jīng)濟，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。第一，打造以綠水青山為依托的綠色經(jīng)濟。轉(zhuǎn)變高資源消耗型的不可持續(xù)發(fā)展模式，關(guān)停遍地開花卻對環(huán)境污染極大的小礦山、小水泥廠等。第二，推動農(nóng)村二次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生運動等新業(yè)態(tài)。第三，發(fā)展農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)。截至2019年末，浙江全省建成電商專業(yè)村1720個。

3.挖掘文化內(nèi)涵，以鄉(xiāng)村文化建設(shè)提升鄉(xiāng)村文明。第一，搭建文化載體。依托舊祠堂、老戲樓、古書院、閑置校舍等建設(shè)文化禮堂;實施鄉(xiāng)村文化展示工程、培養(yǎng)文藝人才隊伍，引導(dǎo)各村建設(shè)鄉(xiāng)村舞臺、文體活動場所。第二，保護傳統(tǒng)古村落。修復(fù)傳統(tǒng)建筑、弘揚歷史文化、創(chuàng)造詩情畫意的人居環(huán)境。第二，弘揚鄉(xiāng)土文化。挖掘整理名士鄉(xiāng)賢、民俗風(fēng)情，提煉地域文化傳統(tǒng)、民間技藝、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，設(shè)立能人榜、道德廊、孝悌祠、學(xué)子墻宣傳先進人物事跡。

（二）浙江“千村示范、萬村整治”工程的經(jīng)驗

1.始終堅持以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)村人居環(huán)境治理。17年來，浙江省通過廣泛的學(xué)習(xí)宣傳，將“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)理念融入人心?？沙掷m(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展等理念貫穿農(nóng)村人居環(huán)境整治全過程，為增加農(nóng)民收入、提升農(nóng)民生活品質(zhì)奠定基礎(chǔ)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村注入動力。

2.始終堅持農(nóng)民主體地位，激發(fā)農(nóng)民參與意愿。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)參與和互動的主體是農(nóng)民，鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的根本保證是農(nóng)民參與，因此，農(nóng)民參與是彌合政府失靈和市場失靈所造成的結(jié)構(gòu)性裂痕的重要機制。浙江省特別重視傾聽群眾、動員群眾、滿足群眾需要，在“清潔庭院”行動中，積極鼓勵農(nóng)戶清理房前院后衛(wèi)生，“美麗庭院”行動則側(cè)重鼓勵農(nóng)戶種植花草、提升庭院景觀。

3.始終堅持因地制宜，規(guī)劃引領(lǐng)?！耙虻刂埔?、規(guī)劃引領(lǐng)”是浙江省推進“千萬工程”的重要原則。城鄉(xiāng)一體編制村莊布局規(guī)劃，注重彰顯山區(qū)、丘陵、盆地、平原、濱海等不同地方村莊的特色與個性。明確“重點建設(shè)中心村、全面整治保留村、科學(xué)保護特色村、控制搬遷小型村”。沒有進行科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計前，不能匆忙上馬整治工程。

4.始終堅持有序改善民生福祉，先易后難。從群眾反映最強烈的問題做起，從戶廁改造、街巷硬化、污水治理，到村莊綠化、形象提升，再到完善公共服務(wù)、美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建，最后再做產(chǎn)業(yè)培育，先易后難，不吊高群眾胃口，不提超越發(fā)展階段的目標。堅持整治力度、建設(shè)速度與財力承受度、農(nóng)民接受度相一致。

5.始終堅持系統(tǒng)治理，政策連貫。堅持一張藍圖繪到底，充分發(fā)揮規(guī)劃在村莊發(fā)展、工程建設(shè)、配置資源等方面的基礎(chǔ)作用，充分體現(xiàn)地方特點、文化特色，將詩畫田園景觀和現(xiàn)代生產(chǎn)要素融為一體。不搞短期政績，避免造成“前任政績、后任包袱”。推進“千萬工程”注重建管并熏，同步抓好公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立長效管護機制。

二、內(nèi)蒙古提升農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境的現(xiàn)狀、問題及原因分析

長期以來，內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)存在較大差距，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，尤其是農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境差。歷屆自治區(qū)政府高度重視這一狀況，出臺了針對性政策。

（一）內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境現(xiàn)狀

2014-2016年，自治區(qū)政府決定實施“十個全覆蓋”工程，大幅提升農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。截至2016年末，內(nèi)蒙古“十個全覆蓋”工程惠及農(nóng)牧民的范圍廣、力度大（見下表），農(nóng)牧民享受的福利前所未有，農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施極大提升，公共服務(wù)有了很大改觀。

在已有成績的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古2018年印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境整治三年行動方案（2018-2020年）》，以農(nóng)村牧區(qū)垃圾和污水治理、“廁所革命”、村容村貌提升為突破方向。2019年3月又啟動了“十縣百鄉(xiāng)千村”示范建設(shè)，選擇全區(qū)12個旗縣、100個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1000個村嘎查作為示范點，要求率先高質(zhì)量完成三年行動目標。

經(jīng)過“十個全覆蓋”工程和人居環(huán)境整治三年行動，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)水、電、路、網(wǎng)、房等基礎(chǔ)設(shè)施基本實現(xiàn)全覆蓋。截至2016年末，8.67%的村生活污水集中處理，41.26%的村完成改廁。至2019年底，全區(qū)有26.2%的旗縣開展農(nóng)村牧區(qū)生活污水治理試點，36.9%的旗縣建立了污水處理長效機制，農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生廁所普及率達到22.4%。截至2020年4月，61.3%的行政村（嘎查）基本建成生活垃圾收運處置體系。

（二）內(nèi)蒙古提升農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境存在問題

1.前期規(guī)劃及后續(xù)管護不到位。目前的規(guī)劃多為層層制定人居環(huán)境整治行動方案，很少有專業(yè)技術(shù)人才參與規(guī)劃;基層缺乏具體的全域布局規(guī)劃、污水處理規(guī)劃及落實方案指導(dǎo)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、多余建設(shè)，造成浪費。改廁工作重建輕管，農(nóng)牧民普遍擔憂化糞池的安裝質(zhì)量、外溢和滲漏、維修、收運等管護問題。

2.配套資金缺乏，融資渠道單一。改善農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境屬于民生工程，投入巨大但短期經(jīng)濟回報低，資金籌措壓力大，目前主要依靠政府投入，社會資金參與度低，部分地區(qū)由于缺少資金投入，污水處理設(shè)施嚴重不足。

3.基本區(qū)情導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用難度大。內(nèi)蒙古地廣人稀，牧區(qū)牧民居住分散，污水量小，收集難度大。冬季氣候寒冷，水沖廁所存在防凍難度大、污水處理生物菌過冬難的問題;缺少技術(shù)機構(gòu)，對改廁的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)能力滯后。

4.未把人居環(huán)境整治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效結(jié)合，發(fā)展町持續(xù)性不強。村莊廁所、排污系統(tǒng)建好了，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐也做不好長期維護。內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目前還是以政府投入為主，且存在人居環(huán)境整治資金擠占產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的情況，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育存在巨大短板，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供支持的能力不足。

（三）內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境存在問題的原因分析

1.農(nóng)牧民主體地位沒有完全體現(xiàn)。農(nóng)民參與是鄉(xiāng)村環(huán)境整治的根本保證，但一些地方只盯著整治標準，不考慮農(nóng)牧民實際生活需求。比如要求農(nóng)牧民的柴火堆、干草垛必須用機器打成草墩，推高了成本;要求煤炭堆必須潔凈規(guī)整、牲畜糞便不能亂堆亂放，脫離了農(nóng)村牧區(qū)實際，導(dǎo)致群眾不愿參與。

2.缺少統(tǒng)籌規(guī)劃。各級政府部門依然存在著統(tǒng)籌規(guī)劃力度不夠的問題，導(dǎo)致職能分割，資源錯配。例如，缺乏規(guī)劃與專業(yè)人才參與割裂，管護缺人與農(nóng)牧民參與割裂，缺少資金與社會資金參與割裂，區(qū)情復(fù)雜與鼓勵技術(shù)應(yīng)用割裂，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展割裂。

三、內(nèi)蒙古學(xué)習(xí)浙江經(jīng)驗，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策建議

習(xí)近平總書記在2019年7月15、16日考察內(nèi)蒙古時指出，“要繼續(xù)完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村人居環(huán)境，把鄉(xiāng)村建設(shè)得更加美麗?！蔽覀円钊胴瀼芈鋵嵖倳浀闹v話精神，堅持既盡力而為又量力而行的原則，學(xué)習(xí)推廣浙江“千萬工程”的經(jīng)驗做法，聚焦短板，加快推進農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境整治。

（一）學(xué)習(xí)浙江“千萬工程”經(jīng)驗，要以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)

深入貫徹落實習(xí)近平考察內(nèi)蒙古時的重要講話精神，將“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念貫徹到政策調(diào)研、制定、執(zhí)行、評估的全過程。把綠色產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的第一驅(qū)動力，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。發(fā)展具有內(nèi)蒙古風(fēng)韻的鄉(xiāng)村休閑旅游，推動發(fā)展農(nóng)家樂，熏點打造高端精品民宿。培育農(nóng)村新業(yè)態(tài)，重點發(fā)展“美麗產(chǎn)業(yè)”。

（二）學(xué)習(xí)浙江“千萬工程”經(jīng)驗，必須堅持農(nóng)民主體地位

在村莊建設(shè)的過程中讓農(nóng)民自己掌握主動權(quán)，如何整治、如何規(guī)劃、誰來施工、誰來管理、誰來監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的問題，都要農(nóng)民自主決定，政府不能“替”農(nóng)民做豐。村莊規(guī)劃要充分吸收農(nóng)牧民的意見;工程建設(shè)不能侵犯農(nóng)牧民利益或加重其負擔;運營、管護要吸收農(nóng)牧民參與，既解決了農(nóng)牧民就業(yè)和收入問題，也實現(xiàn)了長效管護。

（三）學(xué)習(xí)浙江“千萬工程”經(jīng)驗，必須堅持規(guī)劃先行

堅持先規(guī)劃后建設(shè)，內(nèi)蒙古已分類劃定中心村、歷史文化村、一般村、空心村。在優(yōu)化村莊功能方面要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地布局、居住環(huán)境。廁所、垃圾房（箱）、污水管網(wǎng)等的規(guī)劃要充分論證、科學(xué)合理，避免重復(fù)建設(shè)折騰農(nóng)牧民，村莊總體規(guī)劃要組織大專院校、規(guī)劃院、設(shè)計院等技術(shù)力量下鄉(xiāng)編制規(guī)劃、提供技術(shù)支持。

（四）學(xué)習(xí)浙江“千萬工程”經(jīng)驗，要善用社會資本

充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，嘗試實行“項目制”，將人居環(huán)境整治細分為多個專業(yè)項同，采用項目承包、合作社承包、PPP合作等模式，由專業(yè)公司負責(zé)村莊廁所、垃圾站、化糞池等的施工安裝、運營維護，拓寬運行維護經(jīng)費籌措渠道。

（五）學(xué)習(xí)浙江“千萬工程”經(jīng)驗，要堅持系統(tǒng)治理，政策連貫

在三年行動方案的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古啟動實施“十縣百鄉(xiāng)千村”示范建設(shè)，將試點村作為改善人居環(huán)境的突破口，發(fā)揮示范帶動作用，帶動全區(qū)高質(zhì)量完成三年行動任務(wù);三年行動方案今年到期后，應(yīng)將整治內(nèi)容擴展到畜禽糞便、化肥農(nóng)藥面源污染、村莊清潔、縣域鄉(xiāng)村布局規(guī)劃，以及公共服務(wù)、鄉(xiāng)村文化、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上來。

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（作者單位：內(nèi)蒙古黨校社會管理與文化教研部）

責(zé)任編輯：康偉

項目來源：本文為內(nèi)蒙古黨校課題《“千萬工程”的浙江經(jīng)驗及對內(nèi)蒙古實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示》的最終成果。