新冠肺炎疫情對我國財政經(jīng)濟(jì)的影響及其應(yīng)對之策

文/馮俏彬 韓博

新型冠狀病毒肺炎疫情（后文簡稱“新冠肺炎疫情”或“疫情”）是2020年最大的黑天鵝事件，發(fā)生時點極具特殊性。從國際上看，正值世界進(jìn)入“百年未有之大變局”之時，中美簽訂了第一階段貿(mào)易協(xié)議但還沒有正式執(zhí)行，疫情讓本來已按下暫停鍵的中美經(jīng)貿(mào)之爭再添變數(shù)，也給剛剛出現(xiàn)復(fù)蘇勢頭的全球經(jīng)濟(jì)增添了巨大的不確定性。從國內(nèi)看，近年來我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。新冠肺炎疫情的發(fā)生，令本已步履沉重的中國經(jīng)濟(jì)遭到重大打擊，也將極大地沖擊2020年的財政平衡工作。

2020年初，新冠肺炎疫情猛烈襲擊我國，對我國經(jīng)濟(jì)社會秩序造成重大危害。截至本文成文之時，我國境內(nèi)的疫情已基本得到控制，全國大部分地區(qū)已經(jīng)是中低風(fēng)險區(qū)，疫情“震中”湖北（武漢市以外地區(qū)）、武漢也已確定于3月25日和4月8日“解封”，工作重點已經(jīng)轉(zhuǎn)向“外防輸入，內(nèi)防反彈”?？紤]到傳染病的流行規(guī)律以及國際疫情正處于大爆發(fā)的階段，新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)社會的影響仍在快速衍化之中，深度、廣度和方向都具有很大的不確定性。但可以確定的一點是，新冠肺炎疫情的影響將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2003年的“非典”，將對全球經(jīng)濟(jì)、社會、生產(chǎn)、生活、政府治理和國家關(guān)系產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

新冠肺炎疫情沖擊我國財政經(jīng)濟(jì)的主要發(fā)生機制

國民經(jīng)濟(jì)是一個相互依存、不斷循環(huán)的有機系統(tǒng)，其中任何一個環(huán)節(jié)斷鏈、缺環(huán)，都將對其它環(huán)節(jié)、領(lǐng)域產(chǎn)生連帶影響，這種影響還將反饋回來，并進(jìn)一步作用于相關(guān)主體……如此往復(fù)循環(huán)，各部門、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)之間相互激蕩，由點到面，由局部到整體，最終形成對國民經(jīng)濟(jì)全局性的影響。具體到此次的新冠肺炎疫情，靜態(tài)推演的情形下，可能形成五波沖擊。

第一波，疫情發(fā)生之初（2020年1月23日—2月10日左右），首先受到?jīng)_擊的是春節(jié)消費，如交通、旅游、餐飲、影院、酒店、零售等。以餐飲為例，以2019年全國餐飲收入4.67萬億元、其中15%發(fā)生在春節(jié)期間來計算，2020年春節(jié)期間我國餐飲業(yè)損失約7000億元營業(yè)收入。有專家測算，1—2月消費收入減少高達(dá)1.38萬億元。

第二波，疫情沖擊波由春節(jié)消費擴(kuò)大到一般消費（2月10日—2月底），特別是那些需要面對面向消費者提供的商品與服務(wù)。盡管各類線上消費有所增加，但遠(yuǎn)不能彌補損失。

第三波，疫情沖擊波由消費擴(kuò)大到生產(chǎn)，由需求沖擊轉(zhuǎn)向供給沖擊。由于疫情期間各地出臺了嚴(yán)格的管控措施，外出務(wù)工人員不能按時返崗，物流不暢通、供應(yīng)鏈碎片化，大量制造加工企業(yè)不能正常復(fù)工復(fù)產(chǎn)，產(chǎn)出大幅下降。

第四波，疫情沖擊波由企業(yè)部門掉頭回來，重新沖擊家庭部門，生產(chǎn)與需求雙雙下降，企業(yè)倒閉與員工失業(yè)同時發(fā)生，家庭部門收入下降，消費需求進(jìn)一步萎縮。

第五波，疫情沖擊波由國內(nèi)到國際，震蕩沖擊全球經(jīng)濟(jì)，并反過來影響我國經(jīng)濟(jì)。以上過程能否全部發(fā)生以及影響程度到底多大，在很大程度上取決于疫情持續(xù)的時間、所采取的防控措施以及國際合作應(yīng)對的力度。當(dāng)前已經(jīng)處于第四、五兩波相互激蕩的時期，對經(jīng)濟(jì)的影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

新冠肺炎疫情對2020年財政收支的影響測算

新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)運行帶來重大沖擊。據(jù)國家統(tǒng)計局最新公布的數(shù)據(jù)，2020年1—2月，我國社會消費品零售額下降20.5%（其中，餐飲收入下降43.1%，汽車銷售下降37%，房地產(chǎn)銷售面積下降39.9%），投資下降24.5%（其中基建投資下降26.9%，制造業(yè)投資下降31.5%，房地產(chǎn)投資下降16.3%），出口下降17.2%，進(jìn)口下降4%，商品貿(mào)易由上年同期順差414.5億美元轉(zhuǎn)為逆差70.9億美元。從生產(chǎn)側(cè)看，規(guī)模以上工業(yè)增加值下降13.5%，服務(wù)業(yè)生產(chǎn)下降13%。與此相適應(yīng)，1—2月累計全國一般公共預(yù)算收入同比下降9.9%，其中稅收收入同比下降11.2%，18個稅種中除個人所得稅、印花稅取得正增長之外，其余稅種全部負(fù)增長。2020年財政工作“壓力山大”。為了綜合判斷疫情對于2020年財政收支的影響，下面對疫情導(dǎo)致的財政減收增支情況進(jìn)行一個大概的測算。

（一）用于防疫、救治等方面的財政直接支出金額

疫情發(fā)生后即1月23日，中央財政在第一時間下?lián)芎笔∫咔榉揽匮a助資金10億元，1月27日預(yù)撥各省市區(qū)第一批疫情防控補助資金44億元，保證不因資金問題影響防疫工作的開展。截至3月24日，全國各級財政安排的疫情防控投入已經(jīng)達(dá)到了1226億元。疫情發(fā)生后，財政部、國家醫(yī)保局很快出臺政策，將所有確認(rèn)、疑似患者的救治費用納入國家醫(yī)保范圍，其中個人部分由財政承擔(dān)，估計這方面的支出應(yīng)該在200億元左右。疫情發(fā)生后，全國范圍內(nèi)的口罩、防護(hù)服等物資嚴(yán)重短缺，為此國家出臺了支持重點防疫物資生產(chǎn)企業(yè)的相關(guān)緊急政策，中央銀行設(shè)立了3000億元專項再貸款，中央財政提供一年期50%的財政貼息。按企業(yè)實際獲得這部分貸款的利率為1.28%計算，中央財政負(fù)擔(dān)的貼息支出為38.4億元。根據(jù)疫情的發(fā)展情況，再加上后期與各地?fù)?jù)實結(jié)算的一線醫(yī)務(wù)人員的津貼、補貼支出，預(yù)計直接財政支出在2000億元左右。

（二）新冠肺炎疫情沖擊和宏觀經(jīng)濟(jì)下行所導(dǎo)致的財政減收金額

疫情發(fā)生后，國內(nèi)外多家研究機構(gòu)都對疫情對2020年中國經(jīng)濟(jì)的影響進(jìn)行了量化評估。由于疫情還在快速發(fā)展變化之中，因此很多預(yù)測也在不斷調(diào)整。一般認(rèn)為，如果沒有疫情影響，2020年我國GDP增長率為6%。在發(fā)生疫情的情況下，最樂觀的情形是2020年我國經(jīng)濟(jì)將下行一個百分點到5%左右，最悲觀的是下行到2.6%，居中的情形是3.5%。以2019年我國99.0865萬億元的GDP總值、近年來我國財政收入占當(dāng)年GDP的比重大致穩(wěn)定在19%左右計算，三種情形下2020年財政減收金額分別為1903.45億元、4758.63億元和6471.73億元。

（三）應(yīng)對疫情出臺的階段性減稅政策所造成的財政減收金額

疫情發(fā)生后，為了減緩其對經(jīng)濟(jì)社會的沖擊，打贏防疫狙擊戰(zhàn)，財政部門已先后出臺了一系列減稅降費政策。一是對重點防疫物資的生產(chǎn)、進(jìn)口、收儲提供的稅收減免與財政貼息支持。二是對受到重創(chuàng)的交通運輸、餐飲、住宿、旅游等行業(yè)調(diào)整了企業(yè)所得稅政策。三是出臺對防疫一線工作人員補助免征個人所得稅的政策。四是對和群眾生活密切相關(guān)的公交運輸、生活服務(wù)、快遞收派等行業(yè)，出臺了免征增值稅的措施。五是階段性減免個體工商戶的增值稅，如對湖北省境內(nèi)的小規(guī)模納稅人，免征3月至5月的增值稅，其他地區(qū)將征收率由3%降至1%。六是出臺了鼓勵公益捐贈的相關(guān)財稅政策。七是鼓勵各地適當(dāng)減免房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。這些政策在減緩疫情對經(jīng)濟(jì)沖擊的同時，也會相應(yīng)地帶來財政減收。這部分估計在2000億元左右。

（四）階段性減免社保、醫(yī)保費所造成的財政減收金額

為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，2月18日國務(wù)院常務(wù)會議決定階段性減免企業(yè)社保費用。2020年2月至6月，各省份可以對中小微企業(yè)的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險三項社保的單位繳費實行免征，湖北省可將免征范圍擴(kuò)大到各類參保企業(yè)；湖北以外的其他省份對大型企業(yè)等其他參保單位的三項社保單位繳費可減半征收，減征的期限不超過3個月；受疫情影響生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)嚴(yán)重困難的企業(yè)可申請緩繳，緩繳的期限原則上不超過6個月，其間免收滯納金。財政部、人力資源和社會保障部預(yù)計，此項階段性減費可使企業(yè)少繳費約5100億元。

與此同時，國家還出臺了減征醫(yī)保費的相關(guān)政策。從2月份開始，階段性減半征收單位繳納的職工基本醫(yī)療保險費，期限最長不超過5個月。據(jù)國家醫(yī)療保障局初步匡算，該項減征措施最多可為企業(yè)減負(fù)約1500億元。以上兩項相加預(yù)計將減收6600億元。

（五）階段性減免民航發(fā)展基金的財政減收金額

航空業(yè)是受此次疫情打擊最重的部門之一。據(jù)飛友科技發(fā)布的研究數(shù)據(jù)，2月至3月，疫情已導(dǎo)致中國民航至少損失720億元的營業(yè)收入。為精準(zhǔn)扶持民航企業(yè)，國家決定免征2020年民航企業(yè)繳納的民航發(fā)展基金，預(yù)計在100億元左右。由于取消航班，旅客大幅度減少，本應(yīng)向旅客收取的民航發(fā)展基金相應(yīng)減少。以2019年為基數(shù)、按6個月的疫情期計算，這部分減收的基金大約為167.5億元左右。以上兩部分合計預(yù)計為267.5億元。

將以上各項相加，新冠肺炎疫情對2020年我國財政造成的增支減收總額在1.2—1.7萬億元之間，而這還沒有算上對于軍隊參加防疫工作的財政補助、對于應(yīng)急征用的后期補償支出以及可能出臺的后續(xù)支出政策。

多管齊下，全力做好2020年財政平衡工作

受2019年減稅降費政策的后續(xù)影響，2020年僅“落實落細(xì)減稅降費政策”為社會減負(fù)的金額仍將在6000億元左右。這部分因素再加上新冠肺炎疫情導(dǎo)致的減收增支，合計在1.8—2.3萬億元之間，相當(dāng)于又搞了一次“更大規(guī)模的減稅降費”，做好2020年財政平衡工作“壓力山大”。由于疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行，地方財政運行的壓力顯著增加。2020年2月，全國一般公共預(yù)算收入下降21.4%，其中中央下降19.3%，地方下降23.4%，但同期地方財政支出仍然保持了高位運行。由于一些基層財政支出剛性強，可調(diào)劑的空間小，2020年地方財政緊運行的特征更加明顯，基層“三?！眽毫Ω油怀?。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)財政收入、財政支出、赤字債務(wù)“三管齊下”，調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，全力做好2020年的財政平衡工作。

（一）將財政赤字率提高到3.5%，支持地方實現(xiàn)“三?！?/h3>

2019年我國公共財政赤字率為2.8%，不僅低于世界很多國家，而且也低于3%這一公認(rèn)的安全線。面對新冠肺炎疫情前所未有的沖擊，美國、英國、法國、日本、澳大利亞等國都開啟了數(shù)額巨大的財政刺激計劃，甚至連十多年始終堅持“黑零”和“債務(wù)剎車”的德國也轉(zhuǎn)向了寬松的財政政策，3月23日計劃推出一套高達(dá)7560億歐元的經(jīng)濟(jì)援助“組合包”，用于應(yīng)對疫情給德國經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響。結(jié)合目前我國經(jīng)濟(jì)下行的嚴(yán)峻形勢，2020年可將赤字率至少提高到3.5%，由此可多釋放出5000億元的公共資金，用于彌補一般公共預(yù)算收支缺口，支持地方實現(xiàn)“三?！?，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會運行。

（二）擴(kuò)大地方專項債務(wù)規(guī)模，發(fā)行中央特別建設(shè)國債

在進(jìn)出口趨弱、民間投資不振的情況下，政府投資必須及時“補位”，才能穩(wěn)住對于經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要的總需求。為此，以時間換空間、以債務(wù)換基建是當(dāng)下不得不為之的一項選擇。進(jìn)一步地，這也并非完全是疫情沖擊之下的權(quán)宜之計，而是立足當(dāng)下，著眼長遠(yuǎn)，進(jìn)一步夯實我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)的長遠(yuǎn)舉措。為此，可將地方政府專項債務(wù)從2019年的2.15萬億元提高到3.5萬億元左右，與此同時中央政府還要適當(dāng)“加杠桿”，發(fā)行部分中央特別國債，啟動一些全國性重大建設(shè)項目。具體而言，中央財政投資的重點是與國家長遠(yuǎn)發(fā)展相關(guān)的戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如川藏鐵路、長江、黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、5G通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、自然災(zāi)害防治重大工程等。地方財政投資的重點是市政管網(wǎng)、城市停車場、冷鏈物流建設(shè)、農(nóng)村公路、信息、水利設(shè)施建設(shè)等方面。只有這樣，才能在經(jīng)濟(jì)面臨國內(nèi)外、供給與需求多重壓力的同時，維持和啟動我國龐大的內(nèi)需市場，全面激活生產(chǎn)、消費，保持經(jīng)濟(jì)社會的正常運行。當(dāng)然，在增發(fā)地方專項債的同時，要加強管理提高效率，如改革專項債在全國不同地區(qū)之間的配置結(jié)構(gòu)、適當(dāng)放寬使用條件、擴(kuò)大使用范圍，使地方政府專項債真正能夠發(fā)得出、用得好。為了抑制政府投資的“擠出效應(yīng)”，還要創(chuàng)新專項債的使用和管理方式，盡量用政府投資帶動民間投資，“四兩撥千斤”，找到一條新形勢下政府與社會資本合作的新道路。

（三）大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，實行全面績效預(yù)算

為緩解財政收支之間的壓力，還要進(jìn)一步優(yōu)化、調(diào)整我國的財政支出結(jié)構(gòu)。除了大力壓減一般性支出，控制人員經(jīng)費和公用經(jīng)費增長之外，要特別注意適應(yīng)我國發(fā)展階段的變化，切實將財政支出的重點向基本公共服務(wù)、民生領(lǐng)域傾斜，防止出現(xiàn)明顯的短板，造成巨大危害。此次新冠肺炎疫情是一個代價極高的警示，提醒我們在中國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入中高收入階段之后，財政支出結(jié)構(gòu)要更多轉(zhuǎn)向社會安全網(wǎng)建設(shè)。要實行全面績效預(yù)算，提高財政資金的使用效率。比如，在當(dāng)前保障防疫工作巨大資金需要的同時，也要嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律，提高財政資金管理的規(guī)范程度和資金使用績效。

（四）從收入側(cè)進(jìn)行挖潛，拓寬財政收入渠道

我國政府收入的口徑遠(yuǎn)大于財政收入。值此非常時期，應(yīng)當(dāng)加大財政對于不同類別政府收入的統(tǒng)籌力度，緩解財政收支之間的壓力。具體而言，一是可考慮將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的中央調(diào)劑比例再提高0.2—0.5個百分點。實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是明確的改革方向，繼2019年提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的中央調(diào)劑比例之后，2020年已再次提高到4%。2020年下半年可在此基礎(chǔ)上再提高0.2—0.5個百分點，集中的資金專項用于補充各地養(yǎng)老保險，此舉可從側(cè)面緩解財政收支壓力。二是全面落實將國有資本經(jīng)營收益上繳公共財政的比例提高到30%。當(dāng)前，各類國有資產(chǎn)經(jīng)營收益上繳公共財政的比例，按企業(yè)類別不同，共有0、10%、15%、20%、25%五個檔次。按照十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》，到2020年要提高到30%，因此，2020年可將這一舉措全面落實。三是收取部分行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。2018年，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額33.5萬億元，負(fù)債總額9.9萬億元，凈資產(chǎn)23.6萬億元。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，這部分資產(chǎn)收益要向財政上繳10%。但由于種種原因，行政事業(yè)性單位經(jīng)營性資產(chǎn)幾乎沒有向財政上繳過收益。2020年可結(jié)合支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)費壓縮，按10%收取國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。四是鼓勵地方政府加大土地使用權(quán)收入調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。國務(wù)院出臺了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，預(yù)計2020年土地使用權(quán)出讓收入可能迎來明顯增長，可鼓勵地方政府加大將其調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，平衡好財政大帳。

總之，新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)帶來了巨大影響，必須千方百計予以應(yīng)對。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，值此“國家大考”之際，不僅要發(fā)揮好理財?shù)母叱绢I(lǐng)，努力爭取實現(xiàn)2020年財政收支平衡，還要放眼國際國內(nèi)、經(jīng)濟(jì)社會的全局，及時調(diào)整財政政策的方向和力度，與其他宏觀政策共同發(fā)力，實現(xiàn)“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”，共同支撐起中國經(jīng)濟(jì)的明天，為實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興做出貢獻(xiàn)。