文

廣西的補(bǔ)償方式雖然簡便易行，但其結(jié)果是大部分企業(yè)得不到及時(shí)與合理的補(bǔ)償，這可能使得這項(xiàng)很重要的政策效果大打折扣。建議各地高度重視，就補(bǔ)償方式充分與企業(yè)溝通協(xié)商，在盡量保障每個(gè)企業(yè)的合法權(quán)益的前提下，盡力做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)、科學(xué)合理，保護(hù)社會(huì)資本投資建設(shè)高速公路的積極性和權(quán)益。

今年1月初，新冠肺炎疫情席卷全國。為統(tǒng)籌疫情防控和促進(jìn)疫情期間人員物資安全有序流動(dòng)，經(jīng)國務(wù)院同意，全國收費(fèi)公路從2020年2月17日零時(shí)起免收車輛通行費(fèi)。隨后，有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)文，為保證高速公路經(jīng)營企業(yè)合法權(quán)益，要求各地政府可以用延長收費(fèi)期等方式，對(duì)免費(fèi)期間經(jīng)營企業(yè)的損失給予補(bǔ)償。2020年5月6日零時(shí)，經(jīng)國務(wù)院同意，交通運(yùn)輸部發(fā)布通知，恢復(fù)全國收費(fèi)公路收費(fèi)。正當(dāng)全國各地政府和企業(yè)認(rèn)真研究補(bǔ)償方案時(shí)，廣西壯族自治區(qū)交通運(yùn)輸廳、發(fā)改委、財(cái)政廳加急發(fā)布了《關(guān)于順延全區(qū)收費(fèi)公路收費(fèi)期限的通知》，補(bǔ)償方案就一句話：“全區(qū)各收費(fèi)公路項(xiàng)目原批復(fù)收費(fèi)期限截止日期按照累計(jì)免費(fèi)通行79天進(jìn)行順延?！惫P者并不清楚這個(gè)補(bǔ)償方案是否征求了企業(yè)的意見并征得了企業(yè)的同意，但個(gè)人認(rèn)為，如此補(bǔ)償有些不妥。

這次政府為應(yīng)對(duì)重大疫情采取了疫情期間高速公路免費(fèi)通行的緊急措施，并隨即出臺(tái)了要求各地政府落實(shí)補(bǔ)償?shù)奈募ㄖ?，這是政府依法行政、尊重市場規(guī)則的重大表現(xiàn)，向市場和社會(huì)投資人釋放了良好的信號(hào)。但是，如果補(bǔ)償政策落實(shí)不好，就會(huì)嚴(yán)重打擊社會(huì)投資人投資建設(shè)高速公路的積極性，嚴(yán)重?fù)p害政府公信力。由于各地高速公路投資運(yùn)營情況千差萬別，如何落實(shí)補(bǔ)償政策需要認(rèn)真研究。為此，筆者提出下列具體建議供大家參考。

疫情期間免費(fèi)是否合理合法？

2017年修訂的《公路法》第八條提出：收費(fèi)公路的具體管理辦法，由國務(wù)院依照本法制定。目前，仍在執(zhí)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（2004年）關(guān)于免收通行費(fèi)的條文中，沒有直接相關(guān)條款，僅在第七條中對(duì)可以免交通行費(fèi)的車輛進(jìn)行了說明。

根據(jù)2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條，此次新冠肺炎疫情，屬于突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。為應(yīng)對(duì)疫情，國務(wù)院采取了包括交通管制等多項(xiàng)緊急措施。2月初，疫情快速蔓延，跨區(qū)域鐵路、民航大幅度減少班次航線、多地城際客運(yùn)停運(yùn)，高速公路交通量驟減。出于保證基本的應(yīng)急物資和民生物資運(yùn)輸，鼓勵(lì)盡量利用私人交通出行減少病毒傳染，減少收費(fèi)站進(jìn)出口人員密集接觸的可能等公共利益原因，經(jīng)國務(wù)院同意，暫停對(duì)所有通行車輛收費(fèi)，此舉合理合法。

對(duì)高速經(jīng)營主體進(jìn)行補(bǔ)償有依據(jù)嗎？

根據(jù)《公路法》第二十一條、五十一條，以及《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第八條等相關(guān)規(guī)定，國家鼓勵(lì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行投資、允許依法收費(fèi)并保護(hù)經(jīng)營主體的合法權(quán)益。收費(fèi)權(quán)可以理解為經(jīng)行政許可的、受法律保護(hù)的民事權(quán)利。疫情期間，國務(wù)院作出免費(fèi)通行的政策決定，給企業(yè)帶來了經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)《行政許可法》第八條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?/p>

此外，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三十六條也有類似規(guī)定：“因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償?！睋?jù)此，可以認(rèn)為，疫情期間高速公路免費(fèi)是為特殊時(shí)期公共利益需要而做出的行政變更，此變更給法人、組織造成的財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

對(duì)經(jīng)營主體補(bǔ)償?shù)氖鞘裁矗?/h2>

胡廷輝 攝

據(jù)悉，交通運(yùn)輸部、發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行等8部委出臺(tái)的補(bǔ)償政策核心要點(diǎn)是：“免費(fèi)通行政策對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營管理單位造成的財(cái)產(chǎn)損失，由省級(jí)人民政府與相關(guān)經(jīng)營主體依照有關(guān)規(guī)定，通過協(xié)商、簽訂合同等方式延長收費(fèi)公路收費(fèi)期限，保障其合法權(quán)益?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部要求各地研究制定延長收費(fèi)期限等具體政策措施，依法給予收費(fèi)公路經(jīng)營管理單位合理補(bǔ)償，保障企業(yè)合法權(quán)益。進(jìn)一步解釋這項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就是在經(jīng)營主體管理運(yùn)營的收費(fèi)公路到期以后，允許延長一定時(shí)間的收費(fèi)，用延長期限內(nèi)的收費(fèi)收入凈現(xiàn)值，補(bǔ)償疫情期間的損失。值得注意的是，延長的期限與免費(fèi)期限不一定相等，重點(diǎn)是延長期限的收費(fèi)收入凈現(xiàn)值等于免費(fèi)政策給企業(yè)帶來的財(cái)產(chǎn)損失值。因此，這不是此次免費(fèi)多少天，未來項(xiàng)目到期以后就再延長同等天數(shù)的概念。

此外，這項(xiàng)政策雖然不是直接用財(cái)政資金補(bǔ)償企業(yè)的損失，但相對(duì)比較公平，因?yàn)楦咚俟凡捎玫氖恰笆褂谜吒顿M(fèi)”的方式建設(shè)養(yǎng)護(hù)，這項(xiàng)補(bǔ)償政策的實(shí)質(zhì)是“未來高速公路的用戶”為“今天疫情期間免費(fèi)使用高速公路的用戶”付費(fèi)。

對(duì)每個(gè)項(xiàng)目合理補(bǔ)償難在哪里？

這項(xiàng)政策看起來公平合理，但在實(shí)際操作中將遇到以下幾個(gè)難題，這也使其落地實(shí)施比較困難。

損失確定比較困難

疫情期間免費(fèi)的損失應(yīng)該是免費(fèi)期間的收費(fèi)收入和額外增加的管理成本。因?yàn)槊赓M(fèi)期間收費(fèi)公路都是抬桿放行，高速公路取消了省界收費(fèi)站，全國高速公路兩千多個(gè)項(xiàng)目要準(zhǔn)確計(jì)量分車型交通量是比較困難的。而且，由于涉及補(bǔ)償，交通量的認(rèn)定也需要有專業(yè)能力的第三方機(jī)構(gòu)來完成。

未來凈收入需要預(yù)測

全國經(jīng)營性高速公路平均還有13年到期，每條路的剩余收費(fèi)期限也不相同。因此，要落實(shí)這項(xiàng)政策，就需要對(duì)到期以后每條高速公路的未來收入和支出進(jìn)行預(yù)測。只要是預(yù)測，就存在不準(zhǔn)確的問題，而且也存在該由誰來判定預(yù)測結(jié)果的問題。

時(shí)間價(jià)值如何確定

每條收費(fèi)公路距到期還有一定時(shí)間，而企業(yè)的損失已經(jīng)發(fā)生，補(bǔ)償將在十幾年以后才能實(shí)施，因此要考慮補(bǔ)償資金的時(shí)間價(jià)值。這個(gè)價(jià)值應(yīng)該按照社會(huì)平均資金利潤率來考慮更為合適?？紤]到高速公路的基礎(chǔ)設(shè)施屬性，時(shí)間價(jià)值應(yīng)按照項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告中進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)時(shí)采用的內(nèi)部收益率的6%確定。

未來凈收入現(xiàn)值較低項(xiàng)目落實(shí)補(bǔ)償困難

在一些特殊地區(qū)，如崇山峻嶺、高峽深壑、城市地區(qū)、連續(xù)高架等地新建收費(fèi)公路，因建設(shè)成本高、維護(hù)成本高，或因交通量小等原因，可能直到經(jīng)營期末，凈收入都會(huì)很低甚至為負(fù)。如果到期以后繼續(xù)延長收費(fèi)，需要延長很長時(shí)間才能補(bǔ)償疫情期間的損失，極端情況可能是越延長虧損越多，這些項(xiàng)目很難通過延長收費(fèi)期限的方式獲得真實(shí)補(bǔ)償。

此外，如統(tǒng)一采用延長收費(fèi)期限的補(bǔ)償方式，每一個(gè)項(xiàng)目都會(huì)有一個(gè)不同的補(bǔ)償期限。政府要對(duì)本省所有經(jīng)營性收費(fèi)公路逐一審定，重新批準(zhǔn)期限。

本刊特約記者 祝巍 攝

廣西的補(bǔ)償方式有哪些不妥？

廣西的補(bǔ)償方式基本邏輯是：將企業(yè)的財(cái)產(chǎn)損失（能夠以貨幣單位計(jì)量的財(cái)產(chǎn)價(jià)值上的減少）認(rèn)定為合法權(quán)益（受國家法律保護(hù)并能取得預(yù)期收益的特權(quán)，如各項(xiàng)無形資產(chǎn)）的損失。停止79天收費(fèi)的損失，就是讓企業(yè)損失了79天的收費(fèi)權(quán)益。未來，該項(xiàng)目到期以后，繼續(xù)延長79天收費(fèi)即可。這種補(bǔ)償方式看似簡單易行，但具體實(shí)施會(huì)有以下不妥：

如何補(bǔ)償免費(fèi)期企業(yè)的管理運(yùn)營投入

免費(fèi)期間，收費(fèi)公路雖然不收費(fèi)，但還保持持續(xù)良好的運(yùn)營服務(wù)，還有持續(xù)的人員、水電及必要的養(yǎng)護(hù)管理支出以及銀行貸款利息等，這筆費(fèi)用對(duì)企業(yè)而言是額外的投入，都應(yīng)該給予補(bǔ)償。如果要補(bǔ)償且只能用延長收費(fèi)期限的方式補(bǔ)，那么，到期以后延長的期限也會(huì)長于實(shí)際免費(fèi)期，而且仍然需要逐個(gè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行測算和批準(zhǔn)。

少部分項(xiàng)目可能獲得超額補(bǔ)償

對(duì)于收費(fèi)收入增加很快的項(xiàng)目，特別是剛剛建成通車的項(xiàng)目，現(xiàn)階段收入很低，運(yùn)營20年以后，收入可能快速增長（如以收費(fèi)收入年均增長5%計(jì)算，20年后的收入將是目前的2.65倍，且這種情況有較大概率出現(xiàn))，如果收入的年均增長率超過平均社會(huì)資金成本，這類項(xiàng)目就會(huì)得到超額補(bǔ)償。

大部分項(xiàng)目實(shí)際得到的補(bǔ)償可能遠(yuǎn)低于損失

對(duì)于大部分建成多年、收費(fèi)收入保持穩(wěn)定或小幅度增長的項(xiàng)目，或者因車型結(jié)構(gòu)不斷小型化、輕型化，或是因平行通道建成而分流導(dǎo)致收費(fèi)收入是零增長甚至負(fù)增長的項(xiàng)目，若延長的期限與免費(fèi)期限相同，則企業(yè)得到的補(bǔ)償會(huì)遠(yuǎn)小于應(yīng)得補(bǔ)償。此外，對(duì)一些長期虧損的企業(yè)而言，延長收費(fèi)期限的補(bǔ)償方式實(shí)在難以接受。若無其他變通方式，這部分企業(yè)事實(shí)上是得不到補(bǔ)償?shù)摹?/p>

綜上，廣西的補(bǔ)償方式雖然簡便易行，但其結(jié)果是大部分企業(yè)得不到及時(shí)與合理的補(bǔ)償，這可能使得這項(xiàng)很重要的政策效果大打折扣。

進(jìn)行適度統(tǒng)籌補(bǔ)償可行嗎？

這種補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)在于政府的補(bǔ)償對(duì)象是經(jīng)營主體，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容是經(jīng)營主體在疫情期間的財(cái)產(chǎn)損失，補(bǔ)償方式是收費(fèi)到期以后延長收費(fèi)期限。如果將補(bǔ)償?shù)那拦潭ㄔ诮?jīng)營主體即將到期的、收入穩(wěn)定并有正現(xiàn)金流的少數(shù)“標(biāo)的”項(xiàng)目上，根據(jù)經(jīng)營主體所有需要補(bǔ)償?shù)慕痤~，反算“標(biāo)的”項(xiàng)目的收費(fèi)延長期限，使“標(biāo)的”項(xiàng)目到期后延長收費(fèi)期的凈收入現(xiàn)值與經(jīng)營主體在疫情期間的損失相等，同時(shí)，對(duì)經(jīng)營主體的其他所有項(xiàng)目不再延期。這種補(bǔ)償方式有明顯的優(yōu)點(diǎn)，也有實(shí)施的難度，具體如下：

優(yōu)點(diǎn)

總體補(bǔ)償時(shí)間短、涉及項(xiàng)目少、補(bǔ)償相對(duì)準(zhǔn)確。將用來延長收費(fèi)期限的項(xiàng)目鎖定在即將到期且收入比較高的項(xiàng)目：一是收入支出變化規(guī)律比較清晰，到期后延長期限內(nèi)的凈現(xiàn)金流預(yù)測相對(duì)準(zhǔn)確；二是這些項(xiàng)目收入較高，一個(gè)項(xiàng)目的收入可以補(bǔ)償多個(gè)項(xiàng)目的損失，因而可以在較短時(shí)間內(nèi)收回補(bǔ)償資金，總體延長時(shí)間比按照項(xiàng)目逐個(gè)延長的時(shí)間要少很多，社會(huì)負(fù)擔(dān)最??；三是項(xiàng)目即將到期，經(jīng)營主體的損失可以較快得到補(bǔ)償，時(shí)間價(jià)值對(duì)補(bǔ)償資金規(guī)模的影響也相對(duì)較少。

不足

一些省份除了一兩個(gè)較大的省級(jí)集團(tuán)主體以外，還有一些運(yùn)營項(xiàng)目少或者運(yùn)營項(xiàng)目比較新的主體（例如央企和民企），他們?cè)谥黧w內(nèi)部找不到相對(duì)成熟的項(xiàng)目，只能按照每個(gè)項(xiàng)目計(jì)算補(bǔ)償時(shí)間。同時(shí)，由于項(xiàng)目還有很長時(shí)間才能到期，所以得到有效補(bǔ)償比較困難。

建立補(bǔ)償基金或機(jī)制是否更加合理？

由于高速公路是重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，因此，已經(jīng)和將要發(fā)生的各種因公共利益需要的“政策改變”可能會(huì)長期存在（例如綠通政策、應(yīng)急救災(zāi)、取消城市周邊公路收費(fèi)等）。而根據(jù)《行政許可法》要求和依法治國的基本國策，對(duì)經(jīng)營主體給予合理補(bǔ)償也將會(huì)是長期的。補(bǔ)償?shù)姆绞揭纯抗藏?cái)政（全體納稅者付費(fèi)）、要么靠使用者付費(fèi)。因此，是否可以將政府還貸收費(fèi)公路到期以后，繼續(xù)實(shí)行收費(fèi)（若不收費(fèi)，路網(wǎng)交通會(huì)發(fā)生不合理轉(zhuǎn)移，造成擁堵和事故增加），而收費(fèi)收入上繳財(cái)政并設(shè)立“專戶”加強(qiáng)監(jiān)管。這部分費(fèi)用前期可專項(xiàng)用于補(bǔ)償政府行政決策發(fā)生變化給企業(yè)帶來的損失，后期隨著到期項(xiàng)目增多，收入出現(xiàn)盈余，還可以持續(xù)用于整體降低全路網(wǎng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

落實(shí)補(bǔ)償政策的建議

5月6日零時(shí)，高速公路已經(jīng)恢復(fù)收費(fèi)。各地也將按照國務(wù)院有關(guān)政策要求，開始進(jìn)行補(bǔ)償工作。按照八部委政策要求，補(bǔ)償?shù)姆绞胶徒Y(jié)果最后要由運(yùn)營單位和省級(jí)人民政府協(xié)商并簽訂協(xié)議予以落實(shí)。鑒于各省高速公路發(fā)展模式、投資主體情況各不相同，此項(xiàng)工作復(fù)雜性和政策性很強(qiáng)，對(duì)企業(yè)影響重大。因此，建議各地高度重視，就補(bǔ)償方式充分與企業(yè)溝通協(xié)商，在盡量保障每個(gè)企業(yè)的合法權(quán)益的前提下，盡力做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)、科學(xué)合理，保護(hù)社會(huì)資本投資建設(shè)高速公路的積極性和權(quán)益。對(duì)于運(yùn)營主體相對(duì)單一的省份，可以考慮統(tǒng)籌方式；對(duì)于運(yùn)營主體多元的省份，則要努力從確保各類主體的合法權(quán)益角度出發(fā)，以延長期限為基本補(bǔ)償方式，制定多套方案并與各類主體協(xié)商，最終讓這項(xiàng)政策有效落地，幫助企業(yè)盡快恢復(fù)正常。