加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，建立防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制

班鳳菊

摘要：近年來，從中央到地方，都對(duì)“小金庫(kù)”問題進(jìn)行了多次清理整治，伴隨著財(cái)務(wù)管理的日漸嚴(yán)格，“小金庫(kù)”問題已不多見，但總有少數(shù)單位和干部對(duì)“小金庫(kù)”情有獨(dú)鐘、心存僥幸，“小金庫(kù)”問題還時(shí)有發(fā)生。本文結(jié)合我縣治理情況進(jìn)行分析和探討。

關(guān)鍵詞：小金庫(kù);治理;內(nèi)控;長(zhǎng)效機(jī)制

一、“小金庫(kù)”定義

（一）“小金庫(kù)”定義。“小金庫(kù)”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。

（二）“小金庫(kù)”主要表現(xiàn)形式。“小金庫(kù)”主要表現(xiàn)形式包括：違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫(kù)”;用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫(kù)”;以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”;以經(jīng)營(yíng)收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立“小金庫(kù)”;虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫(kù)”;以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫(kù)”;上下級(jí)單位之間或關(guān)聯(lián)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”;采取將出租收入不入或少入賬用于抵頂、報(bào)銷單位費(fèi)用設(shè)立“小金庫(kù)”;采取其他違法違規(guī)違紀(jì)方式設(shè)立“小金庫(kù)”。

（三）“小金庫(kù)”特點(diǎn)。一是普遍性?！靶〗饚?kù)”問題，行政機(jī)關(guān)、部門有，事業(yè)單位有，企業(yè)單位有，各類團(tuán)體、臨時(shí)機(jī)構(gòu)也有，比較普遍。二是分散性、多樣性?！靶〗饚?kù)”存在形式多種多樣，有的單位把本應(yīng)該作為單位的收入，分散核算，逃避監(jiān)督;有的把經(jīng)費(fèi)以合法名義撥到所屬單位;有的“小金庫(kù)”由個(gè)人保管，成了小集體或某些個(gè)人的錢包。三是隱蔽性?！靶〗饚?kù)”是賬外賬，有的只有單位領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)幾個(gè)人知道，具有很大的隱蔽性特點(diǎn)。四是揮霍性。由于“小金庫(kù)”的黑戶口身份，出了問題難以查證，致使收支自由，隨意性很大，成為單位請(qǐng)客送禮、發(fā)放福利，甚至個(gè)人揮霍的主要來源。

二、“小金庫(kù)”的危害及其形成原因

（一）“小金庫(kù)”的危害?！靶〗饚?kù)”危害性極大，不僅導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，造成國(guó)定財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失，而且違背了科學(xué)發(fā)展觀的要求，扭曲了市場(chǎng)對(duì)資源的合理配置，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，導(dǎo)致部門和單位之間資金分配上不平衡、不合理，影響了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，也成為一些公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗的“溫床”，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。

（二）“小金庫(kù)”產(chǎn)生的原因。從“小金庫(kù)”的定義、表現(xiàn)形式、特點(diǎn)來看，促使“小金庫(kù)”存在的原因，主要有以下幾個(gè)方面：

一是單位、部門領(lǐng)導(dǎo)授意或默許。有些單位領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄，私欲的膨脹和權(quán)力觀的扭曲，使其格外鐘情于“小金庫(kù)”?！靶〗饚?kù)”能夠?yàn)樾〖w或個(gè)人利益提供某些方便，所以有的領(lǐng)導(dǎo)就授意、指使甚至強(qiáng)迫財(cái)會(huì)人員弄虛作假，截留收入、虛列支出，從而形成“小金庫(kù)”。

二是花錢辦事方便的誘惑。凡是請(qǐng)客送禮、濫發(fā)錢物、鋪張浪費(fèi)等問題嚴(yán)重的單位，往往私設(shè)“小金庫(kù)”?！靶〗饚?kù)”對(duì)單位來講，最根本的吸引力就在于能擺脫上級(jí)或同級(jí)財(cái)務(wù)、審計(jì)部門的監(jiān)督約束，花錢辦事方便，使集體乃至個(gè)人取得經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠。

三是內(nèi)控機(jī)制不健全。授權(quán)審批高度集中，缺乏有效監(jiān)督，為“小金庫(kù)”的產(chǎn)生提供便利;職責(zé)不明，不相容職務(wù)不分，為內(nèi)部私立“小金庫(kù)”提供便利;會(huì)計(jì)監(jiān)督職能弱化，業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)分離，使會(huì)計(jì)無法掌控綜合的信息內(nèi)容，無法有力地監(jiān)督“小金庫(kù)”的產(chǎn)生。

四是財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。部分單位內(nèi)部缺少嚴(yán)格的現(xiàn)金、資產(chǎn)、票據(jù)等財(cái)務(wù)制度，財(cái)務(wù)人員與經(jīng)辦人員之間、會(huì)計(jì)和出納之間分工不合理，缺少相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，個(gè)別單位借工作繁忙之由，會(huì)計(jì)賬務(wù)不能做到日清月結(jié)，處理賬務(wù)不及時(shí)，資產(chǎn)、票據(jù)管理混亂，給“小金庫(kù)”設(shè)置埋下了隱患。

五是監(jiān)督檢查和處罰力度不夠。紀(jì)檢、監(jiān)督、審計(jì)、財(cái)政、物價(jià)、金融等監(jiān)督部門之間無法形成合力，缺乏有效的信息溝通和協(xié)調(diào)配合，造成財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)管理與監(jiān)督上存在諸多盲點(diǎn)與死角。在處理“小金庫(kù)”時(shí)，一般存在“大事化小，小事化了”現(xiàn)象，處罰力度不夠，使得“小金庫(kù)”屢查不改，屢查屢犯。

三、加強(qiáng)內(nèi)控管理，探索建立防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制

要想從根本上堵住“小金庫(kù)”這個(gè)“腐敗黑洞”，專項(xiàng)治理與集中清查固然必要，但只是治標(biāo)之計(jì)，而健全內(nèi)控機(jī)制和監(jiān)督體系，建立防范和治理“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制，從源頭上鏟除“小金庫(kù)”滋生蔓延的土壤才是治本之策。規(guī)范的內(nèi)部控制制度，能夠分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，強(qiáng)化流程控制、依法合規(guī)運(yùn)行，對(duì)提高內(nèi)部管理水平，有效防控“小金庫(kù)”等廉政風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)有著其他監(jiān)督方式不可替代的作用。

（一）積極宣傳和引導(dǎo)，營(yíng)造內(nèi)控實(shí)施良好氛圍。內(nèi)控制度建設(shè)，主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)水平?jīng)Q定了內(nèi)部控制制度的貫徹落實(shí)和實(shí)施效果。要從正反兩個(gè)角度加大內(nèi)控建設(shè)宣傳力度，內(nèi)控建設(shè)不是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和干部的權(quán)力制約，而是對(duì)他們的保護(hù)。要用典型案件警示領(lǐng)導(dǎo)干部，克服僥幸心理，增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識(shí)，更要引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部從被動(dòng)監(jiān)督甚至逃避監(jiān)督向自我監(jiān)督、我要監(jiān)督方向上來，樹立依法行政，依規(guī)辦事的工作理念。要針對(duì)各層級(jí)干部開展不同內(nèi)容的內(nèi)部控制知識(shí)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，消除內(nèi)控實(shí)施過程中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不同步問題，使權(quán)力運(yùn)行與全業(yè)務(wù)運(yùn)行控制有效統(tǒng)一，營(yíng)造內(nèi)控實(shí)施良好氛圍。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化制約監(jiān)督。各部門、單位要結(jié)合本單位工作特點(diǎn)和業(yè)務(wù)實(shí)際，從管理的薄弱環(huán)節(jié)和制度的漏洞入手，有針對(duì)性地建立健全本單位內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)“小金庫(kù)”標(biāo)本兼治目標(biāo)。要建立健全包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等內(nèi)部控制制度和流程，實(shí)現(xiàn)事、崗內(nèi)部橫向分權(quán)，上下級(jí)之間分級(jí)縱向授權(quán)，全面推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部業(yè)務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)利的制約和監(jiān)督。

（三）梳理部門職責(zé)，明確崗位分工。在內(nèi)控制度編制過程中，科學(xué)界定決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督等各方面的職責(zé)權(quán)限，對(duì)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任作出明確規(guī)定，避免職能交叉、缺失或權(quán)責(zé)過于集中，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，使弄虛作假、私設(shè)“小金庫(kù)”行為無機(jī)可乘。建立科學(xué)合理的授權(quán)批準(zhǔn)體系，使授權(quán)批準(zhǔn)范圍、層次、責(zé)任和程序更為明晰合理，堅(jiān)持杜絕越權(quán)行為。對(duì)于大額資金支付業(yè)務(wù)及重大事項(xiàng)，要嚴(yán)格實(shí)行集體決策審批制度，嚴(yán)禁個(gè)人單獨(dú)決策或擅自改變集體決策意見。

（四）依托信息化建設(shè)，推進(jìn)內(nèi)控硬化約束。開展內(nèi)控建設(shè)，信息系統(tǒng)建設(shè)非常重要性，有利于內(nèi)控制度的有效落地和實(shí)施效率。一方面，要加快開發(fā)內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、搭建應(yīng)用支撐平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)控制手段、硬化約束突破，使內(nèi)部控制實(shí)施程序化、常態(tài)化。另一方面，要不斷加強(qiáng)各業(yè)務(wù)模塊信息平臺(tái)的系統(tǒng)性建設(shè)，確保各業(yè)務(wù)模塊之間有序銜接，將內(nèi)部控制規(guī)范、業(yè)務(wù)流程和控制措施嵌入信息系統(tǒng)，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約。

總之，防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)是“小金庫(kù)”治理工作的根本任務(wù)，將貫穿于“小金庫(kù)”治理工作的全過程，要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、堵疏結(jié)合、懲防并舉、綜合治理的方針，邊治理、邊規(guī)范、邊完善，逐步建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防“小金庫(kù)”體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]《關(guān)于深入開展“小金庫(kù)”治理工作的意見》（中辦發(fā)〔2009〕18號(hào)）.

[2]《如何構(gòu)建“小金庫(kù)”治理的長(zhǎng)效機(jī)制》《新財(cái)經(jīng)？上半月》2012年第11期 張麗霞.