中國五大都市圈同城化的發(fā)展審視及對策研究*

工業(yè)化時代以來，越來越多的城市發(fā)展成為大城市、特大城市，在此基礎(chǔ)上，越來越多的城市群和大都市圈又得以形成和發(fā)展，成為人類社會形態(tài)的一種重要趨勢。在中國，隨著京津冀、長三角和珠三角以及成渝、長江中游五大國家級城市群的興起，中國的城市化已經(jīng)邁入大都市圈時代。城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。城市群本質(zhì)上是首尾大致相連、毗鄰的大都市圈組成的都市圈鏈。由此可知，都市圈是城市群的地域基礎(chǔ)，沒有都市圈的建立和健全，便不可能有實質(zhì)意義上的城市群，培育形成通勤高效、一體化發(fā)展的都市圈是規(guī)劃建設(shè)城市群的必要之路。2014年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020 年）》明確強調(diào)，特大城市要適當(dāng)疏散經(jīng)濟功能和其他功能，推進勞動密集型加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移，加強與周邊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)共享，推進中心城區(qū)功能向1 小時交通圈地區(qū)擴散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈。2019年2月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》明確提出，以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機制為抓手，以推動統(tǒng)一市場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體化高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。培育形成通勤高效、一體化發(fā)展的都市圈，能化解城市新移民“大城市進不去、小城市不愿去”的兩難困境，提升中國城市的集聚力、輻射力、創(chuàng)新力和競爭力，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的強大引擎，是穩(wěn)增長、擴內(nèi)需和塑造國家競爭優(yōu)勢的重器。

一、文獻綜述

1.關(guān)于都市圈范圍的界定

都市圈的概念最早源于美國，后來在日本被廣泛使用。而各國或各地界定都市圈的標(biāo)準(zhǔn)則不盡相同。界定都市圈的標(biāo)準(zhǔn)主要包括兩大類，第一類是衡量中心城市的界定標(biāo)準(zhǔn)，主要包括人口規(guī)模（或人口密度）以及城市化水平，第二類是外圍地區(qū)的既定標(biāo)準(zhǔn)，主要包括到中心城市的通勤率、人口及城市化水平。這兩類從內(nèi)涵上看，本質(zhì)是一致的，均認(rèn)為都市圈是指城市發(fā)揮其職能時與周邊地區(qū)所形成的各種密切聯(lián)系所波及的空間范圍，是一個超越城市行政、景觀地區(qū)的區(qū)域概念。國外學(xué)者研究采用較多的是第一類，美國、日本等國以通勤率為主要統(tǒng)計指標(biāo)定義都市圈，以都市區(qū)與外圍區(qū)之間的當(dāng)日往返通勤范圍為界限。通常最大單向時距在1 小時左右能為通勤者普遍接受，都市圈遠郊與中心城區(qū)居民可在生活質(zhì)量與心理感受上大致相同，形成同城效應(yīng)。中國學(xué)者研究采用較多的是第二類，高汝喜和羅守貴（2007）、黃征學(xué)（2014）等對中國的都市圈都進行過識別。

此外，都市圈也在政府的相關(guān)規(guī)劃中頻繁出現(xiàn)。與學(xué)術(shù)界研究都市圈側(cè)重現(xiàn)狀刻畫不同，實踐界研究都市圈側(cè)重規(guī)劃愿景的描述，且更加關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展和指標(biāo)測度。21世紀(jì)初，江蘇省政府組織編制的《江蘇城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001——2020 年）》就提出了在江蘇省內(nèi)培育南京、蘇錫常、徐州三大都市圈的思路，定位南京都市圈的作用是提升對長江中下游地區(qū)的吸引和輻射能力，蘇錫常都市圈是形成產(chǎn)業(yè)密集帶，成為亞太地區(qū)重要的制造業(yè)基地等。武漢等自主編制都市圈規(guī)劃，側(cè)重發(fā)展愿景的描述，指形成以武漢為圓心，覆蓋黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門等周邊8個大中型城市所組成的武漢“1+8”都市圈。隨后全國各地都市圈規(guī)劃陸續(xù)出臺和實施，為中國都市圈的實踐提供了越來越多的案例。例如，2019 年國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一卡通為著力點，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，提升都市圈同城化水平。

2.關(guān)于都市圈同城化的研究

同城化并不是從西方引進的概念，而是中國學(xué)者根據(jù)國內(nèi)區(qū)域發(fā)展和城市化進程中的實際情況提出的概念。2005年深圳市政府發(fā)布的《深圳2030城市發(fā)展策略》中提出，加強與香港在高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及其他領(lǐng)域的合作，與香港形成同城化發(fā)展態(tài)勢，這是在國內(nèi)首次提出同城化概念的文件。從定義來看，作為一種新的研究趨勢，中國學(xué)術(shù)界對同城化的理解也有差異。高秀艷（2007）認(rèn)為同城化是一種旨在打破城市之間傳統(tǒng)的行政分割及保護主義限制，利用資源共享、統(tǒng)籌協(xié)作等提高區(qū)域經(jīng)濟的整體競爭力的發(fā)展策略。桑秋等（2009）認(rèn)為同城化是城市相互作用的一種新模式，主要是指相鄰城市空間一體化、經(jīng)濟一體化和制度一體化的地域過程和現(xiàn)象。王佃利等（2013）認(rèn)為同城化是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，為打破傳統(tǒng)的城市間的行政分割和地方保護主義限制，促進區(qū)域市場一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化，從而使各生產(chǎn)要素快速流動、有效配置，使居民對原有屬地觀念的逐步淡化與弱化，以共享同城化所帶來的發(fā)展成果、實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，最終打造可持續(xù)的區(qū)域城市的一種發(fā)展戰(zhàn)略。同城化是區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的要求，其外部特征是區(qū)域內(nèi)城市的經(jīng)濟社會發(fā)展逐漸突破地理邊界限制，出現(xiàn)的一體化融合趨勢。李鐵（2019）提出，同城化是在城市化發(fā)展到一定階段，城市群或都市圈中的相鄰城市實現(xiàn)資源和要素的合理配置，使要素的流動不受城市距離和體制的約束，在較短時間內(nèi)實現(xiàn)城市間要素的通達，并實現(xiàn)城市間公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平的均等化。從同城化的研究內(nèi)容來看，國內(nèi)學(xué)者對于同城化的研究多以戰(zhàn)略研究和理論研究為主，主要集中在產(chǎn)生背景、同城化概念與內(nèi)涵、動力機制、發(fā)展思路與對策等定性研究，對同城化基礎(chǔ)條件的判斷研究還較少。從對同城化的量化方法來看，目前大多數(shù)同城化分析基本停留在定性分析的層面，但隨著大數(shù)據(jù)逐漸用于城市與區(qū)域規(guī)劃，部分學(xué)者從交通、產(chǎn)業(yè)等方面開展了同城化的測度等實證研究。李星月等（2015）基于移動通信數(shù)據(jù)的前沿分析方法，借助對客觀數(shù)據(jù)的量化分析，研究溫嶺同城化地區(qū)內(nèi)部的職住通勤關(guān)系、公共服務(wù)中心的吸引力強度等重要問題。鈕心毅、王垚（2018）研究發(fā)現(xiàn)利用手機信令數(shù)據(jù)可以測算上海中心城區(qū)與外圍城市之間的流入、流出通勤量。目前，國內(nèi)尚沒有利用多源大數(shù)據(jù)來研究中國都市圈同城化現(xiàn)狀及進展的文獻，因此筆者基于手機信令數(shù)據(jù)、高德交通數(shù)據(jù)等①從首位度、聯(lián)系強度、互相投資、交通設(shè)施、人均興趣點等5 大維度對京津冀都市圈、長三角都市圈、珠三角都市圈、武漢都市圈、成渝都市圈②等五大都市圈進行分析。

二、都市圈同城化研究范圍選擇及特色數(shù)據(jù)

本文定義都市圈是城市群內(nèi)部以超大城市和特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，都市圈是城市群的核心區(qū)域。這里的都市圈主要有3個特征：一是至少有一個中心城市；二是中心城市與周邊城市之間有密切的經(jīng)濟聯(lián)系和社會聯(lián)系；三是都市圈內(nèi)部有明顯的圈層結(jié)構(gòu)。值得注意的是，都市圈和城市群不同，雖然兩者都是城市空間結(jié)構(gòu)變化的不同階段的表現(xiàn)，但都市圈的范圍小于城市群，在某種程度上可以看作是城市群的核心區(qū)域。對于中心城市的選擇和確定，根據(jù)2014 年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口100 萬人以上、500 萬人以下的是大城市，其中大于300 萬人為I 型大城市。參考李瑞鵬（2019）提出的中心城市應(yīng)符合的兩個基本條件：一是中心城市城區(qū)常住人口規(guī)模必須在300 萬人以上，即中心城市是I 型大城市；二是中心城市在區(qū)域內(nèi)承載著直轄市、省會（自治區(qū)首府）城市及副省級城市等重要角色。我們選出北京、上海、廣州、武漢、成都分別為京津冀都市圈、長三角都市圈、珠三角都市圈、武漢都市圈和成渝都市圈等五大都市圈的核心城市，以1小時通勤圈為基本范圍選擇相應(yīng)城市（見表1），從首位度、聯(lián)系強度、互相投資、交通設(shè)施、人均興趣點等5個維度來研究各都市圈同城化的現(xiàn)狀與趨勢。

表1 五大都市圈核心城市及1小時通勤圈基本范圍

本文的特色數(shù)據(jù)是手機信令數(shù)據(jù)。當(dāng)手機用戶發(fā)生由開機、關(guān)機、主叫、被叫、收發(fā)短信或者位置移動引起的所連接的基站變更時，手機識別號、信令成功的時間和當(dāng)時所處基站均記錄在手機信令數(shù)據(jù)中。手機信令數(shù)據(jù)的特點在于：一是樣本數(shù)據(jù)較大。來源于單一運營商的手機信令數(shù)據(jù)雖然不能包含所有手機用戶，但與常規(guī)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)相比，仍是較大規(guī)模的采樣數(shù)據(jù)。二是在時間分辨率上較為連續(xù)，在手機開機狀態(tài)下至少能以半小時間隔連續(xù)記錄用戶的空間位置變化。三是以通信基站作為空間定位基準(zhǔn)。一個基站覆蓋的空間范圍遠小于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃的范圍，因而能提高城鎮(zhèn)體系中空間單元的精度。四是以手機用戶的個體進行統(tǒng)計。個體跨城鎮(zhèn)出行一般都借助某種公共或私人交通工具，手機信令數(shù)據(jù)反映的城市之間的人員流動可以視作是全模式交通網(wǎng)絡(luò)的客流數(shù)據(jù)，能較好地反映城市之間居民的出行聯(lián)系。

三、都市圈結(jié)構(gòu)總體平衡，城市間連通性穩(wěn)步提升

1.五大都市圈結(jié)構(gòu)正常，集中適當(dāng)

城市首位度③是測量核心城市在都市圈中區(qū)域主導(dǎo)性的指標(biāo)，反映了核心城市在都市圈規(guī)模序列中的頂頭優(yōu)勢性，也可以表明都市圈內(nèi)各種資源的集中程度。通常城市首位度計算公式為：該都市圈第一大城市常住人口數(shù)量/該都市圈第二大城市常住人口數(shù)量，反映了該國或地區(qū)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和人口集中程度。當(dāng)首位度小于2 時，表示結(jié)構(gòu)正常、集中適當(dāng)；大于2 時，則存在結(jié)構(gòu)失衡、過度集中的問題。根據(jù)五大都市圈的常住人口數(shù)據(jù)計算得出，目前京津冀都市圈、長三角都市圈、珠三角都市圈、成渝都市圈和武漢都市圈的首位度分別為1.30、2.12、2.16、2.39 和1.13，雖然長三角都市圈、珠三角都市圈和成渝都市圈首位度均超過2，出現(xiàn)一定的結(jié)構(gòu)失衡跡象，但并不嚴(yán)重，總體來看五大都市圈結(jié)構(gòu)正常、集中適當(dāng)。隨著“人手一機”時代的到來，手機數(shù)據(jù)以其處理速度快、采集成本低、覆蓋面廣等優(yōu)點，為感知人口分布提供了新機會。因此，使用手機數(shù)據(jù)（通信詳單數(shù)據(jù)或手機信令數(shù)據(jù)等）對人口分布進行感知，并將時間粒度進一步縮小，以天為單位的人口動態(tài)分布，并稱之為日活躍人口數(shù)量。根據(jù)手機信令日活躍人口數(shù)量計算顯示，長三角都市圈、成渝都市圈、武漢都市圈、京津冀都市圈、珠三角都市圈的首位度依次為1.92、1.76、1.71、1.40、1.23，均在標(biāo)準(zhǔn)線2 以下，這從另一個側(cè)面也表明當(dāng)前五大都市圈資源集中情況總體適中，各都市圈同城化發(fā)展日趨均衡（見圖1）。

2.都市圈交通互聯(lián)互通水平穩(wěn)步提升

打造暢通都市圈公路網(wǎng)是增強都市圈基礎(chǔ)設(shè)施連通性和貫通性的重點任務(wù)?；A(chǔ)設(shè)施特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施的連接和貫通是都市圈同城化發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。高德交通數(shù)據(jù)顯示，2016——2019 年，五大都市圈的高速公路總里程數(shù)都有不同幅度的增長，其中增速最快的是成渝都市圈，累計增速為29.53%；增速最低的是武漢都市圈，累計增速為9.73%；京津冀都市圈、珠三角都市圈、長三角都市圈的增速分別為11.12%、23.72%、13.07%（見圖2）。在人均高速公路里程數(shù)方面，珠三角都市圈表現(xiàn)亮眼，2016 年和2019 年分別為2.62 千米/萬人和3.27 千米/萬人，均大幅領(lǐng)先于其他4 個都市圈的人均里程數(shù)（見圖3）。從高速公路里程數(shù)可以反映出，在交通領(lǐng)域，珠三角都市圈的同城化發(fā)展勢頭最好，趨勢明顯。

圖1 基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)與人口流動數(shù)據(jù)的首位度對比

圖2 2016——2019年各都市圈高速公路里程數(shù)增速

四、都市圈內(nèi)城市聯(lián)系互動緊密，但成渝兩城聯(lián)系相對松散

1.基于手機信令數(shù)據(jù)測度城市間的聯(lián)系流

手機信令數(shù)據(jù)反映城市之間的人員流動，可以視為全模式交通網(wǎng)絡(luò)的客流數(shù)據(jù)，能較好地反映城市之間居民的出行聯(lián)系，能從聯(lián)系流的視角測度城市之間的聯(lián)系強度。按照各都市圈發(fā)展規(guī)劃限定的基本范圍，據(jù)手機信令數(shù)據(jù)計算得出，五大都市圈的城市聯(lián)系強度④從高到低依次是武漢都市圈0.16、珠三角都市圈0.13、京津冀都市圈0.08、成渝都市圈0.07、長三角都市圈0.04。但是，都市圈內(nèi)部城市聯(lián)系強度往往受都市圈的地理面積影響較大，即都市圈地理面積越大，城市聯(lián)系強度越低。考慮到各都市圈的區(qū)域面積差異，限定以1小時通勤圈為基本范圍，剔除地理面積對城市聯(lián)系強度的影響，得出校正后的五大都市圈城市聯(lián)系強度從高到低依次是京津冀都市圈0.19、武漢都市圈0.16、成渝都市圈0.16、長三角都市圈0.14、珠三角都市圈0.13（見圖4），反映出京津冀都市圈在人口流動方面的同城化程度最高，說明該都市圈內(nèi)部人員流動較頻繁，城市之間聯(lián)系較為緊密，其余依次為武漢都市圈、成渝都市圈、長三角都市圈、珠三角都市圈。以上分析表明，與各都市圈發(fā)展規(guī)劃限定的范圍相比，1小時通勤圈范圍內(nèi)各城市之間人員流動更加頻繁，互動更加緊密。值得注意的是，成渝都市圈中，成都和重慶兩個城市的最快交通距離超出1 小時，影響成渝都市圈的同城化發(fā)展。

2.行政區(qū)域化管理交通資源配置阻礙同城化發(fā)展

圖3 2016年和2019年各都市圈人均高速公路里程數(shù)

圖4 以1小時通勤圈為基本范圍的都市圈內(nèi)部城市聯(lián)系強度

一個城市管轄區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目嚴(yán)格限制在行政區(qū)域內(nèi)，主要原因是投資主體和投資資金來源是由該城市自行解決的。例如，京津冀都市圈內(nèi)許多城市間的距離較近，已經(jīng)具備了同城化發(fā)展的要求，但是基礎(chǔ)設(shè)施投入則是根據(jù)各自的資金能力和發(fā)展規(guī)劃來決定的，而不是考慮市場對空間資源配置的要求，因此難以實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的連通。對于成渝都市圈而言，填補成都和重慶兩個城市間上百千米長度的空間，需要巨大的投資和產(chǎn)業(yè)的進入，在某種程度上并不現(xiàn)實。如果規(guī)劃的空間進行了基礎(chǔ)設(shè)施投入和開發(fā)，而沒有帶來相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)進入，反而會造成過度投入，導(dǎo)致資源的閑置和浪費。因此要在尊重城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，允許城市之間市場資源自動選擇發(fā)展空間。

五、都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展勢頭良好，但成渝、武漢都市圈投資同城化有待提升

1.都市圈城市間互相投資

強化都市圈城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作是推動都市圈同城化發(fā)展的重要抓手。利用大數(shù)據(jù)對都市圈內(nèi)部各城市之間互相投資的數(shù)量進行分析，研究發(fā)現(xiàn)五大都市圈內(nèi)部互相投資的數(shù)量由多到少分別是：長三角都市圈、珠三角都市圈、京津冀都市圈、成渝都市圈和武漢都市圈（見圖5）。從投資流向來看，長三角都市圈內(nèi)部上海向杭州、蘇州、寧波、南京等城市的投資較多，杭州向上海的投資較多。珠三角都市圈內(nèi)部深圳和廣州兩個城市之間投資較多，廣州對珠三角都市圈其他城市的投資數(shù)量多于深圳對珠三角都市圈其他城市的投資數(shù)量，深圳未來可進一步擴大對省內(nèi)除廣州外其他城市的投資數(shù)量。京津冀都市圈內(nèi)部，北京向天津和石家莊的投資較多，其余城市之間的互相投資數(shù)量非常少，說明京津冀都市圈內(nèi)部，城市互相投資的活力不足。成渝都市圈和武漢都市圈內(nèi)部城市互相投資流向非常相似，都是核心城市向外圍城市投資較多，外圍城市幾乎沒有向核心城市的投資流向，由此表明，成都和武漢作為核心城市，在經(jīng)濟方面“一家獨大”的特征非常明顯，不利于都市圈內(nèi)部的經(jīng)濟均質(zhì)發(fā)展（見圖6）。

圖5 五大都市圈內(nèi)部城市間互相投資數(shù)量

圖6 五大都市圈內(nèi)部城市間互相投資流向圖

2.部分都市圈核心區(qū)對邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的輻射帶動能力不強

成渝都市圈的投資集中在四川，重慶對四川的投資積極性不高，四川呈現(xiàn)一邊倒情況，成都占了絕大多數(shù)投資體量，說明其同城化的發(fā)展空間還很大。武漢都市圈也存在類似情況，武漢“一家獨大”，由于都市圈規(guī)模較小，總體投資體量也不大。中國都市圈同城化發(fā)展中，核心城市希望延緩制造業(yè)和初級服務(wù)業(yè)的擴散以免影響到自身的就業(yè)和稅收，希望自身產(chǎn)業(yè)集聚，不愿意產(chǎn)業(yè)擴散出去的思想和現(xiàn)象比較普遍，這種“稅收競爭博弈”導(dǎo)致“地方割據(jù)”，從而無法通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整的手段實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，制約都市圈同城化發(fā)展。

3.城市經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭格局大于合作格局，遏制同城化發(fā)展

囿于投資和企業(yè)資源總量的有限，為了獲取資源，爭取發(fā)展機會，各地競相采取各種措施提供優(yōu)惠條件來競爭優(yōu)質(zhì)企業(yè)的投資機會。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益可以轉(zhuǎn)化為城市公共服務(wù)水平的提高，可以增強政府公共支出能力以及完成政績考核，導(dǎo)致城市間的競爭格局大于合作格局。目前，城市間發(fā)展水平的差異是影響同城化發(fā)展的重要因素，加之都市圈內(nèi)城市間難以打破區(qū)域的行政藩籬將競爭格局轉(zhuǎn)化為合作格局，同城化發(fā)展僅停留在口號上，仍然難以實現(xiàn)真正的同城化。

六、都市圈內(nèi)基本公共服務(wù)水平顯著提高，但珠三角、成渝都市圈人均公共服務(wù)差距擴大

1.都市圈內(nèi)基本公共服務(wù)水平顯著提高

同城化側(cè)重于同質(zhì)化的社會發(fā)展態(tài)勢，從社會功能優(yōu)化的角度強調(diào)居民對原有屬地觀念的逐步淡化與弱化，以共享同城化所帶來的發(fā)展成果，以實現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。都市圈內(nèi)公共服務(wù)均衡普惠、整體提升是推動都市圈同城化發(fā)展的重要目標(biāo)之一。地圖中POI（Point of Interest，興趣點）包含了城市的學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)、超市等基礎(chǔ)設(shè)施情況，人均POI可以反映都市圈中各城市人均占有公共基礎(chǔ)設(shè)施的情況，從而判斷都市圈公共服務(wù)同城化發(fā)展情況。據(jù)高德POI 數(shù)據(jù)顯示，與2016 年同期相比，2019 年上半年五大都市圈人均POI 數(shù)量均有較大增長，表明各大都市圈公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都取得了非常大的進展（見表2）。其中，從人均POI 數(shù)據(jù)可以看出，2016 年和2019 年珠三角都市圈的人均POI 數(shù)值最大，這說明，與其他4 個都市圈相比，珠三角都市圈公共服務(wù)水平相對較高。

表2 2016年和2019年五大都市圈人均POI情況

2.五大都市圈公共服務(wù)均等化進展水平不一

人均POI 差距倍數(shù)表明，京津冀都市圈和長三角都市圈內(nèi)各城市間人均公共服務(wù)差距明顯縮小，但珠三角都市圈和成渝都市圈人均公共服務(wù)差距則出現(xiàn)不同程度的擴大。最大的變數(shù)就是與戶籍管理有關(guān)的公共服務(wù)資源在核心城市與其他城市之間的差距。發(fā)展水平越高的城市，實現(xiàn)同城化發(fā)展的約束越強，而且由于利益的差距，真正實現(xiàn)公共服務(wù)資源的均等化配置還存在著嚴(yán)重的體制障礙，甚至也影響到其他基礎(chǔ)設(shè)施項目和要素的分配。

七、結(jié)論與對策建議

1.結(jié)論

本文基于手機信令數(shù)據(jù)、高德交通數(shù)據(jù)等嘗試從首位度、聯(lián)系強度、相互投資、交通設(shè)施、人均興趣點等5個維度對京津冀都市圈、長三角都市圈、珠三角都市圈、武漢都市圈、成渝都市圈等五大都市圈進行分析，得出以下主要結(jié)論。

一是從都市圈結(jié)構(gòu)來看，長三角都市圈、成渝都市圈、武漢都市圈、京津冀都市圈、珠三角都市圈的首位度依次為1.92、1.76、1.71、1.40、1.23，均在標(biāo)準(zhǔn)線2 以下，表明當(dāng)前五大都市圈資源集中情況總體適中，各都市圈同城化發(fā)展日趨均衡。

二是從都市圈城市間聯(lián)通性來看，2016——2019年，五大都市圈高速公路總里程增速最快的是成渝都市圈，增速最慢的是武漢都市圈；在人均高速公路里程數(shù)方面，珠三角都市圈表現(xiàn)亮眼，大幅領(lǐng)先于其他4 個都市圈的人均里程數(shù)。在交通領(lǐng)域，珠三角都市圈的同城化發(fā)展勢頭最好。

三是從都市圈內(nèi)城市聯(lián)系強度來看，剔除地理面積對城市聯(lián)系強度的影響，得出校正后的五大都市圈城市聯(lián)系強度從高到低依次是京津冀都市圈0.19、武漢都市圈0.16、成渝都市圈0.16、長三角都市圈0.14、珠三角都市圈0.13，表明京津冀都市圈在人口流動方面的同城化程度最高，該都市圈內(nèi)部人員流動較頻繁，城市之間聯(lián)系較為緊密，其余依次為武漢都市圈、成渝都市圈、長三角都市圈、珠三角都市圈。

四是從都市圈內(nèi)部城市間互相投資情況來看，長三角都市圈中，上海對圈內(nèi)各城市的投資最大，蘇南浙北之間的投資數(shù)值較平均，同城化趨勢顯著，但江浙滬對安徽的投資數(shù)值偏低。京津冀都市圈內(nèi)各城市之間互相投資較為平均，城市間商業(yè)往來較為活躍，說明京津冀都市圈產(chǎn)業(yè)投資同城化水平較高，特別是北京對天津的投資尤為顯著。珠三角都市圈內(nèi)各城市之間互相投資也較為均衡，廣州和深圳在其中扮演龍頭角色，都市圈同城化趨勢略弱。

五是從人均公共服務(wù)水平來看，與2016年同期相比，2019年上半年五大都市圈人均POI數(shù)量均有較大增長，表明各大都市圈公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都取得了非常大的進展。其中，珠三角都市圈的人均POI數(shù)值最大，表明與其他4個都市圈相比，珠三角都市圈的公共服務(wù)水平相對較高。

以上分析表明，當(dāng)前中國都市圈同城化建設(shè)總體呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢（見表3），從各項指標(biāo)的分析可以看出，京津冀都市圈的得分最高，長三角都市圈和珠三角都市圈得分并列第二，成渝都市圈和武漢都市圈分列第四位和第五位。但與此同時，中國都市圈的同城化發(fā)展也存在比較明顯的短板，如都市圈內(nèi)部城市之間的公共服務(wù)資源配置不合理、部分都市圈內(nèi)部交通一體化水平不高、都市圈協(xié)同發(fā)展體制機制不健全、都市圈內(nèi)部各城市之間產(chǎn)業(yè)和人口協(xié)作不匹配等。

表3 多維度都市圈同城化發(fā)展比較

2.對策建議

都市圈是城市發(fā)展的高級空間形態(tài)，能夠助推城市發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。都市圈的同城化發(fā)展遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級、人口流動和空間演進的趨勢。為充分考慮不同都市圈現(xiàn)有基礎(chǔ)以及發(fā)展?jié)摿Φ牟町愋?，科學(xué)確定都市圈的功能定位、發(fā)展目標(biāo)以及實現(xiàn)路徑，因地制宜地推動都市圈同城化建設(shè)，我們提出以下建議。

一是加強交通設(shè)施建設(shè)，提高城際交通服務(wù)水平。交通基礎(chǔ)設(shè)施項目投資具有規(guī)模大、效益好、見效快的特點，推進這些項目建設(shè)可以有效帶動投資，拉動冶金、機械、建筑、橡膠、電力、信息、計算機、精密儀器等行業(yè)發(fā)展，從而帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。加快都市圈的核心大城市培育，最主要的就是優(yōu)先發(fā)展核心大城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施，通過優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮核心大城市對周邊中小城市、小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的帶動作用。具體來說，可以通過取消都市圈內(nèi)部城市之間往返車輛高速費，適時加開高鐵、城際等列車次數(shù)，優(yōu)化都市圈內(nèi)部城市之間的公交運營等方式提升都市圈內(nèi)城際交通服務(wù)水平。同時，注重完善都市圈內(nèi)與城市相連接的農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)，縮小區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的交通設(shè)施差距，打通斷頭路和瓶頸路，為都市圈內(nèi)生產(chǎn)要素自由流動提供物流基礎(chǔ)。

二是破除都市圈內(nèi)城市間行政壁壘，推動區(qū)域要素流動。都市圈內(nèi)不同城市之間往往在區(qū)位與資源稟賦、政策制定和實施、規(guī)劃方案設(shè)計和落地等方面有顯著差異，不能簡單地以為把城市群縮小就成了都市圈，而要充分考慮各城市之間要素的有機融合，加強都市圈內(nèi)各城市之間要素的自由流動。都市圈內(nèi)部城市之間存在由于行政邊界限定而出現(xiàn)的地方保護主義，不利于城市和市場之間的公平競爭，例如，有的在轄區(qū)邊界層層設(shè)卡限制外省產(chǎn)品進入；有的在收取相關(guān)費用上內(nèi)外有別，在產(chǎn)品技術(shù)要求、檢驗標(biāo)準(zhǔn)上內(nèi)外不同；有的以歧視性資質(zhì)要求、評審標(biāo)準(zhǔn)，排斥外地企業(yè)參與本地建設(shè)項目招投標(biāo)活動等。推動區(qū)域要素流動，必須著力破除行政壁壘，盡快形成都市圈內(nèi)部一卡通、工商業(yè)政策一視同仁、公平競爭的良性互動的圈內(nèi)生活，優(yōu)化推動都市圈同城化發(fā)展的硬環(huán)境和軟環(huán)境。

三是優(yōu)化都市圈內(nèi)人口合理布局，提升城市功能和輻射帶動作用。大都市圈的建設(shè)涉及一系列重大體制改革，戶籍政策是影響都市圈內(nèi)部人口布局的重要因素，戶籍改革對于都市圈同城化進程有著重要影響。2020年4月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》明確提出，督促城區(qū)常住人口300萬人以下城市全面取消落戶限制，推動城區(qū)常住人口300 萬人以上城市基本取消重點人群落戶限制，這無疑對都市圈同城化起到推波助瀾的作用。都市圈各城市功能的全面提升，就是要打破行政區(qū)的塊狀配置格局，逐步推進都市圈公共服務(wù)均等化。如解決上學(xué)難、看病難、就業(yè)難、房價高、交通堵塞、環(huán)境污染等問題；建設(shè)涵蓋各類社會保障信息的都市圈統(tǒng)一平臺，開展都市圈異地居住退休人員養(yǎng)老保險信息交換和社會保險待遇資格認(rèn)證；加快推動都市圈醫(yī)保目錄和報銷政策統(tǒng)籌銜接，構(gòu)建異地就醫(yī)直接結(jié)算聯(lián)網(wǎng)；建立住房公積金異地信息交換和核查機制，推行住房公積金轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地貸款，盡快實現(xiàn)公共租賃住房保障范圍常住人口全覆蓋等。

四是推動跨地區(qū)科技研發(fā)，加速都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，都市圈內(nèi)各省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有差別，科技發(fā)展合作與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的興趣點也不全相同。都市圈內(nèi)部創(chuàng)新活動和創(chuàng)新空間并不是均質(zhì)分布的，而是呈現(xiàn)由內(nèi)到外，圈層式遞減特征。典型都市圈的高新技術(shù)企業(yè)主要集中在都市圈核心區(qū)，沿著圈層向外，創(chuàng)新企業(yè)主體和創(chuàng)新活動逐步遞減。政府應(yīng)加大對都市圈內(nèi)跨省市的國家級科技項目的支持力度，鼓勵有實在內(nèi)容、有市場需求、有科技含量、有利潤空間的科技合作活動大力發(fā)展，打造在科技研發(fā)方面有品牌、有實績、有規(guī)模的區(qū)域加強創(chuàng)新活動和力度。國家相關(guān)部委應(yīng)加快研究設(shè)立推進都市圈同城化發(fā)展的科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同專項引導(dǎo)資金，并研究出臺相關(guān)配套政策，要求專項資金申請單位所在省市財政按照一定的比例進行協(xié)同配套，從而解決都市圈內(nèi)跨省市重大聯(lián)合科技研發(fā)、重點成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化以及重要產(chǎn)業(yè)協(xié)同的支持難題。這樣有利于都市圈內(nèi)部形成規(guī)模經(jīng)濟，從而提高整個都市圈的產(chǎn)業(yè)協(xié)同水平和經(jīng)濟效率。

注釋

①特別感謝郭鑫、李慧穎、吳雨晨對數(shù)據(jù)的整理，特別感謝智慧足跡數(shù)據(jù)科技有限公司、成都數(shù)聯(lián)銘品科技有限公司、高德導(dǎo)航提供的數(shù)據(jù)支撐。②以1小時通勤圈為基本范圍，由于當(dāng)前成都與重慶之間高鐵的距離超過1小時，故在本文中以成都為核心城市的成渝都市圈不包含重慶及其周邊地區(qū)。③城市首位度指一個國家或地區(qū)最大城市人口數(shù)與第二大城市人口數(shù)之間的比值，它通常用來反映該國或地區(qū)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和人口集中程度。④城市聯(lián)系強度的計算公式為：，其中n代表該都市圈城市數(shù)量、A代表該市活躍人口占比、B代表該市統(tǒng)計人口占比。⑤人均POI差距倍數(shù)用都市圈內(nèi)人均POI 最高城市/人均POI 最低城市的倍數(shù)衡量。