王 晶

一、問題的提出

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，財(cái)政與金融理應(yīng)發(fā)揮不同的作用。財(cái)政以稅收為基礎(chǔ)，以公平分配社會(huì)資源為目標(biāo)；而金融資源以流通貨幣和證券為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率最大化為目標(biāo)。唯一例外的是政策性金融，在資源配置時(shí)需要兼顧效率和公平[1]。改革開放以后，中央和地方稅收制度幾經(jīng)調(diào)整，但財(cái)政資源總體上仍遠(yuǎn)低于金融資源。在發(fā)展路徑上，中國(guó)的稅收制度以間接稅為基礎(chǔ)，總體上并沒有聚集起大部分的社會(huì)財(cái)富。另一方面，由于地方民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的崛起，中國(guó)的金融市場(chǎng)表現(xiàn)出強(qiáng)勁的資源汲取、轉(zhuǎn)化能力。在這種背景下，地方政府通過汲取金融資源，代行了部分財(cái)政的職能。在基礎(chǔ)設(shè)施興建上，由于分稅制的實(shí)行，地方財(cái)政汲取能力下降，不得不另辟蹊徑，尋求金融資源彌補(bǔ)地方公共財(cái)力缺口；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，過去幾十年，大部分地方經(jīng)濟(jì)依托投資拉動(dòng)，而投資的來源無非兩類:一為土地資本，二為金融資本。地方政府通過“攫取之手”獲得低成本的金融和土地資源，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的目標(biāo)?？傮w而言，過去幾十年中各級(jí)政府強(qiáng)化對(duì)金融業(yè)的控制，都意在強(qiáng)化金融的財(cái)政能力[2]。在新時(shí)期，這種由金融代行財(cái)政的行政能力在“扶貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略中又再次體現(xiàn)。

2014年人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，明確提出,要進(jìn)一步發(fā)揮政策性、商業(yè)性和合作性金融的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)；加大扶貧貼息貸款投放；大力發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，拓寬貧困地區(qū)多元化融資渠道等十方面的內(nèi)容。隨后“金融扶貧”作為的一項(xiàng)扶貧工具出現(xiàn)在地方政府的政策文件中。

關(guān)于金融扶貧，以往研究認(rèn)為積極運(yùn)作的金融體系可以有效改善資源配置、彌補(bǔ)財(cái)政資金不足、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率[3-4]。但是近10年來，國(guó)外學(xué)者對(duì)發(fā)展中國(guó)家的金融扶貧模式并不樂觀，大多數(shù)研究認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家由于缺乏有效的金融市場(chǎng)體系，金融部門對(duì)農(nóng)村資金的配置大多是低效率的[5]。同時(shí)，由于政府的過度干預(yù)，導(dǎo)致金融市場(chǎng)扭曲，增加了農(nóng)村金融的風(fēng)險(xiǎn)[6]。徐奇淵在最近研究中也發(fā)現(xiàn)，國(guó)家金融扶貧政策刺激了地方政府的融資需求，而扶貧貸款的低利率和地方政府融資平臺(tái)的高利率之間形成了一個(gè)誘人的套利空間，而這種套利的可持續(xù)性，以中央財(cái)政的輸血為前提[7]。

本文主要圍繞地方政府金融扶貧行為和激勵(lì)機(jī)制展開?；貞?yīng)以下幾個(gè)問題：

第一，不同層級(jí)政府如何利用、解讀和實(shí)施“金融扶貧”政策？

第二，地方政府利用金融扶貧的激勵(lì)機(jī)制在哪里？

第三，如何理解地方政府行為？

二、分權(quán)背景下地方政府過度投資的激勵(lì)機(jī)制

預(yù)算軟約束問題最早起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)扶持使得企業(yè)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題[8]。后來，這一概念廣泛用于政府財(cái)政預(yù)算問題研究。財(cái)政預(yù)算軟約束是指對(duì)政府支配資源行為缺乏有效控制，預(yù)算機(jī)制不足以控制政府過度支出的行為[9]。弗羅馬戈綜合分析了發(fā)展中國(guó)家的預(yù)算軟約束表現(xiàn)及成因，他認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家地方政府主要存在著五種預(yù)算軟約束問題：一是基于縱向財(cái)政不平衡導(dǎo)致的大量轉(zhuǎn)移支付；二是不同層級(jí)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)不清晰、不對(duì)稱而引致“自由裁量空間”；三是財(cái)政約束缺失及金融制度發(fā)展滯后導(dǎo)致預(yù)算外活動(dòng)加劇和過度舉債；四是“大而不倒”或者說“法不責(zé)眾”引致的道德風(fēng)險(xiǎn)，越是大規(guī)模舉債的區(qū)域，越可能獲得中央政府的額外救助;五是政治因素引發(fā)的動(dòng)態(tài)不一致行為，比如宏大政府項(xiàng)目或官員任期等[10]。

中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，就存在預(yù)算軟約束問題。到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“預(yù)算軟約束”的形式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。方紅軍、張軍研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府無論在衰退期還是在繁榮期都實(shí)施了“擴(kuò)張偏向型”的財(cái)政支出政策，其主要原因在于中國(guó)式分權(quán)治理模式下，地方政府缺乏良好的預(yù)算約束[11]。陳抗等研究認(rèn)為，中國(guó)的預(yù)算外收入和制度外收入呈現(xiàn)了“攫取之手”的特征，地方財(cái)政和總體財(cái)政收入減少,投資活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也顯著下降[12]。鄭華研究認(rèn)為，在財(cái)政分權(quán)化背景下，各級(jí)地方政府往往通過“自上而下”的資源索取來突破預(yù)算限制，導(dǎo)致土地財(cái)政高企和規(guī)模龐大的地方債務(wù)問題[13]。周雪光將這種地方政府自上而下的“攫取行為”稱之為“逆向預(yù)算軟約束”，周雪光進(jìn)一步從組織分析角度探討了逆向預(yù)算軟約束現(xiàn)象產(chǎn)生的根源：在微觀層面上，干部晉升制度與信息不對(duì)稱導(dǎo)致了基層政府追求資源密集型政績(jī)工程的短期利益；在宏觀層面，組織制度自上而下的監(jiān)督約束機(jī)制由于上下級(jí)官員共謀很難奏效[14]。

政府預(yù)算軟約束最終會(huì)回歸到公共池塘問題。當(dāng)?shù)胤秸疅o法償還債務(wù)危機(jī)時(shí)，中央政府將不得不接手地方債務(wù)。麥肯農(nóng)和內(nèi)希巴等關(guān)注到在財(cái)政聯(lián)邦體制的西方國(guó)家，一個(gè)地方的公共品投資通常對(duì)其他地方具有正外部效應(yīng)，因此聯(lián)邦政府具有很強(qiáng)的激勵(lì)為地方預(yù)算赤字進(jìn)行援助[15]。在財(cái)政分權(quán)的體制背景中，地方政府的財(cái)政赤字通?？梢杂缮霞?jí)政府轉(zhuǎn)移支付或本級(jí)政府融資彌補(bǔ)。如果財(cái)政赤字主要由地方債務(wù)融資解決，在一定條件下地方政府過度支出就會(huì)產(chǎn)生[16]。在極端的情況下，地方財(cái)政支出無法償付債務(wù)，中央政府不得不被動(dòng)用中央財(cái)政對(duì)地方政府進(jìn)行破產(chǎn)救助，就會(huì)產(chǎn)生“公共池塘”的風(fēng)險(xiǎn)[17]，即在競(jìng)爭(zhēng)公共財(cái)政資源時(shí)，負(fù)債越多的地區(qū)獲益越高。

如果一項(xiàng)投資只能使得某一特定地區(qū)居民受益，但又同時(shí)可以在全國(guó)性的財(cái)政資源中進(jìn)行投資，那么該地區(qū)只需為公共投資承擔(dān)很小的一部分成本。這種情況下，不同地區(qū)會(huì)對(duì)中央財(cái)政資源這塊“公共領(lǐng)域”展開競(jìng)爭(zhēng)。而地方競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)可能后果即為地方財(cái)政通過大幅度的財(cái)政赤字迫使中央政府伸出援手。經(jīng)濟(jì)學(xué)家維爾德森提出，中央政府對(duì)地方過度援助使得地方政府常常產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義的預(yù)期，進(jìn)行過度借款和過度的財(cái)政支出，而對(duì)其投資項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)注較少[18]。維爾德森進(jìn)一步提出針對(duì)過度融資的救助將會(huì)偏離政府間正常的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，從而對(duì)其產(chǎn)生逆向激勵(lì)，對(duì)整體社會(huì)福利產(chǎn)生一定的“社會(huì)危害性”。

三、脫貧攻堅(jiān)發(fā)展基金：一個(gè)金融扶貧政策的演變

2013年，習(xí)近平在主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)中，著重提出要發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用。從2013年開始，金融扶貧開始作為一項(xiàng)重要扶貧手段納入地方扶貧規(guī)劃當(dāng)中。金融扶貧政策啟動(dòng)至今，大致經(jīng)歷以下幾個(gè)演變階段。

(一)中央政府定位：“以政策性金融為主”

從中央的計(jì)劃來說，主要以政策金融為主。政策性金融主要包含以下兩塊：一是扶貧再貸款，2015央行牽頭印發(fā)《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，決定設(shè)立扶貧再貸款，專項(xiàng)用于支持貧困地區(qū)地方法人金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大涉農(nóng)信貸投放。扶貧再貸款實(shí)行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，合理延長(zhǎng)扶貧再貸款使用期限，為地方法人金融機(jī)構(gòu)支持脫貧攻堅(jiān)提供成本較低、期限較長(zhǎng)的資金來源。2017年扶貧再貸款1 356億。2017年一季度末，全國(guó)精準(zhǔn)扶貧貸款余額2.66萬億。5月末，國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行共發(fā)行易地扶貧搬遷專項(xiàng)金融債券921億，發(fā)放易地扶貧搬遷貸款983.59億。

二是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用于扶貧的地方融資只有易地搬遷低成本長(zhǎng)期貸款。國(guó)開行和農(nóng)發(fā)行在國(guó)家政策確定限額內(nèi)發(fā)放易地扶貧搬遷貸款，所需資金在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行易地扶貧搬遷專項(xiàng)金融債券籌措。省級(jí)投融資主體作為借款主體，按照市場(chǎng)化原則，通過新設(shè)立、改造或在已有綜合性投融資公司中設(shè)立子公司方式組建，所承擔(dān)的易地扶貧搬遷業(yè)務(wù)與其它業(yè)務(wù)物理隔離、封閉獨(dú)立運(yùn)行。政府通過調(diào)整地方債務(wù)結(jié)構(gòu)和發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)基金為省級(jí)投融資平臺(tái)注入項(xiàng)目資本金，省級(jí)投融資平臺(tái)對(duì)易地扶貧搬遷貸款實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，承接“兩行”發(fā)放低成本長(zhǎng)期貸款。專項(xiàng)用于建檔立卡搬遷人口住房建設(shè)及配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貸款規(guī)模不納入地方政府債務(wù)，省級(jí)政府出臺(tái)包括土地增減掛鉤在內(nèi)的相關(guān)政策統(tǒng)籌地方可支配財(cái)力，支持省級(jí)投融資主體還貸。國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行兩行計(jì)劃5年內(nèi)發(fā)放1.56萬億貸款，國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行兩年各投入一半，主要承擔(dān)范圍包含832個(gè)貧困縣縣域基礎(chǔ)設(shè)施。

從中央政府的政策意圖來看，通過政策性銀行貸款，解決精準(zhǔn)扶貧中的易地扶貧搬遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，解決貧困地區(qū)居民最基本的需求，同時(shí)貸款規(guī)模嚴(yán)格控制，以不形成地方政府債務(wù)為基本原則。

(二)省級(jí)政府重新定位：建立省級(jí)“脫貧攻堅(jiān)發(fā)展基金”

與其他省份不同的是，Q省希望通過2015—2020年期間的精準(zhǔn)扶貧國(guó)家戰(zhàn)略，將產(chǎn)業(yè)扶貧也拉上一個(gè)新臺(tái)階。但政策性金融主要對(duì)應(yīng)的是基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷的項(xiàng)目，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目鮮有設(shè)計(jì)。地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的激勵(lì)機(jī)制卻非常強(qiáng)烈，地方領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成的一個(gè)共識(shí)，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展是貧困地區(qū)徹底擺脫貧困現(xiàn)狀的基礎(chǔ)。以往國(guó)家在產(chǎn)業(yè)扶貧上一沒有資金支持，二沒有政策傾斜。但是在2015年啟動(dòng)的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中，中央對(duì)于通過財(cái)政撬動(dòng)社會(huì)資本、金融資本參與扶貧給予了充分優(yōu)惠的政策。在多項(xiàng)政策文件中，都強(qiáng)調(diào)“金融扶貧對(duì)于助力精準(zhǔn)扶貧意義重大”。Q省充分領(lǐng)會(huì)了文件的精神，在“有政策、沒資金”的情況下，如何落實(shí)政策就在于地方領(lǐng)導(dǎo)的智慧和政策創(chuàng)新能力。正是由于這種內(nèi)生的政策性目標(biāo)，所以從融資渠道上，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)成為地方政府推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的重要抓手。

2015年該省出臺(tái)了《關(guān)于全面做好金融服務(wù)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施意見》，明確提出2015年起,貧困地區(qū)新增貸款年均1 000億元以上,金融助推300個(gè)以上的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)“減貧摘帽”、3 000個(gè)以上的貧困村出列、200萬以上的貧困人口脫貧致富的重要目標(biāo)。金融扶貧作為一個(gè)重要舉措列入扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃當(dāng)中。

2016年，該省內(nèi)正式成立了3 000億的“脫貧攻堅(jiān)發(fā)展基金”。其中“扶貧產(chǎn)業(yè)子基金”1 200億，“高速公路子基金”750億，“極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)子基金”173億；城鄉(xiāng)供水鞏固提升子基金200億?！懊撠毠?jiān)發(fā)展基金扶貧產(chǎn)業(yè)子基金”是重中之重，遵循“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則。產(chǎn)業(yè)基金來源主要包括財(cái)政資金和金融資本，基金總規(guī)模初設(shè)1 200億，財(cái)政性資金和金融機(jī)構(gòu)按照15%∶85%比例出資，即財(cái)政性資金出資180億，銀行等金融機(jī)構(gòu)出資1 080億元。財(cái)政性資金由省和市縣分擔(dān)，財(cái)政困難縣按照6∶4，其余市縣按照4∶6。2016年首期募集資本588個(gè)億，其中財(cái)政認(rèn)繳出資88個(gè)億，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)繳出資500億。

表1 產(chǎn)業(yè)扶貧資金籌措計(jì)劃

(三)縣級(jí)政府執(zhí)行：“用盡、用足金融扶貧政策”

那么對(duì)于縣級(jí)地方政府，省里是如下要求的：

《脫貧攻堅(jiān)發(fā)展基金》(簡(jiǎn)稱)要求，“市(州)、縣級(jí)政府分別委派所屬的國(guó)有企業(yè)(受托企業(yè))履行本級(jí)產(chǎn)業(yè)基金出資人職責(zé)和義務(wù)，直接投資本區(qū)域內(nèi)的企業(yè)?！瑫r(shí)對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，為基金投資創(chuàng)造良好的環(huán)境”。

如前所述，Q省抓住“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略契機(jī)，省里專門設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)立在財(cái)政廳。在市級(jí)層面，設(shè)立了與省級(jí)層面對(duì)等的委托公司，一是與省級(jí)層面對(duì)接項(xiàng)目，特別是財(cái)政預(yù)算外的項(xiàng)目；另一方面方便投融資，更機(jī)動(dòng)的做出一些政策調(diào)整。

地方政府的主要責(zé)任是按照省級(jí)要求，配備15%的資本金，投資本區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，同時(shí)代理省級(jí)政府對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行遴選、監(jiān)管等職能。那么地方政府的行為是否遵循了省級(jí)政府的要求呢？在省級(jí)政府要求之外，地方政府又是如何行動(dòng)的？

1.利用金融扶貧政策“合法性”，建立“地方融資平臺(tái)”

在Q省，即便有省級(jí)扶貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但是項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施配套仍然是地方政府面臨的棘手問題。在貧困地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施興建成本更高。訪談過程中，一個(gè)地方干部強(qiáng)調(diào)，“在該省，修建一公里路，需要造幾個(gè)隧道，修一公里公路的成本通常上億元，是平原地區(qū)的20倍到30倍，單單靠項(xiàng)目的扶貧資金，該省大部分地區(qū)的通村路很難快速鋪展”。

2016年，縣級(jí)政府以省級(jí)“受托企業(yè)”為“合法性”基礎(chǔ)，迅速發(fā)展地方融資平臺(tái)。課題組調(diào)查的該省某貧困縣，2013年開始成立城投公司，為了保障融資平臺(tái)的順利融資，縣級(jí)平臺(tái)公司采取了“1+N”模式，以一個(gè)綜合的融資平臺(tái)為核心，另設(shè)多個(gè)側(cè)重不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、不同層級(jí)的專業(yè)融資平臺(tái)。這樣既拓寬了融資渠道，又規(guī)避了商業(yè)銀行對(duì)于一個(gè)融資平臺(tái)年均僅可申貸一次的限制。

另外，從眾向上，地方政府成立融資平臺(tái)已經(jīng)從縣一級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，間接擔(dān)任起實(shí)際籌資者和組織者的責(zé)任。融資平臺(tái)的任務(wù)已經(jīng)不局限于興建基礎(chǔ)設(shè)施，只要與產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)的項(xiàng)目，都可以通過融資平臺(tái)來融資。在地方政府與市場(chǎng)的合力下，地方融資平臺(tái)的盤子越做越大，只要能貸到資金做項(xiàng)目，是否能歸還債務(wù)已經(jīng)不是當(dāng)?shù)卣紤]的問題。

2.地方政府出面擔(dān)保，“用盡、用足上級(jí)政策”

在貧困地區(qū)，整體上產(chǎn)業(yè)比較弱，企業(yè)和社會(huì)主體融資能力也比較低，銀行一般不愿意向發(fā)展不成熟的企業(yè)或社會(huì)組織貸款。為了使金融資本更快落地，地方政府提出建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金，為其他社會(huì)主體增信，使銀行能夠放心向社會(huì)主體放款。但問題在于Q省大部分地區(qū)地方政府財(cái)力都比較薄弱，如何籌措風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金也充分體現(xiàn)了地方政府的智慧。2016年省級(jí)政府適時(shí)出臺(tái)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，支持貧困縣圍繞突出問題，以脫貧成效為導(dǎo)向，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，撬動(dòng)金融資本和社會(huì)幫扶資金投入扶貧開發(fā)。以調(diào)研的S縣為例，迅速整合財(cái)政涉農(nóng)資金，建立了15%的資本金，縣級(jí)財(cái)政出資1 000萬，另從因素分配到縣的資金中安排了1 076.7萬。在這個(gè)過程中，地方政府還建立起一套激勵(lì)機(jī)制，比如針對(duì)建檔立卡貧困戶沒有合適的產(chǎn)業(yè)，不想貸款的問題，地方發(fā)展了“資本入股”的模式，以農(nóng)戶為指標(biāo)進(jìn)行貸款，委托第三方商業(yè)主體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。除此之外，除了貧困戶需要貸款，地方還想為一般農(nóng)戶增信，所以在“特惠貸”之外，還做了“B牛特別貸”，針對(duì)一般農(nóng)戶進(jìn)行增信，提高銀行的貸款額度。

“特惠貸、脫貧貸都不需要政府擔(dān)保不要抵押，你只要是建檔立卡的貧困戶，哪怕你是以前你該(欠)銀行的錢還不起，都先拿放在一邊，不作為參考條件。因?yàn)樘鼗葙J政府是兜底的。什么是兜底呢？如果他還不起的話，最后政府來承擔(dān)，確實(shí)是天災(zāi)人禍，政府來承擔(dān)80%，個(gè)人承擔(dān)20%”。(根據(jù)S縣領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗浾?

3.地方政府以土地抵押，擴(kuò)大融資規(guī)模

土地抵押貸款為地方平臺(tái)公司的運(yùn)營(yíng)、地方基礎(chǔ)設(shè)施投入、各種園區(qū)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。在S縣，土地是政府用來抵押的重要資源，依托于土地，地方政府進(jìn)行融資，將資金再投入到扶貧任務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域。Q省脫貧任務(wù)界定期限為2018—2020年，各縣級(jí)政府在資源約束的前提下，依賴土地進(jìn)行融資是必不可少的、配合上級(jí)執(zhí)行扶貧任務(wù)的抓手。

“有些用項(xiàng)目抵押，有些不得不用土地。如果需要做一個(gè)項(xiàng)目，就去和領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，看哪一塊需要抵押，領(lǐng)導(dǎo)決定用哪一塊土地。以前我們只是做政府的融資平臺(tái)，融錢給大家用?！薄癇牛產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是土地抵押，五億債券和兩點(diǎn)一億的貸款是這樣。但是原來的六點(diǎn)七五億是利用原來國(guó)資公司的一些資產(chǎn)，比如說經(jīng)營(yíng)性用房收起來抵押的。”(根據(jù)S縣領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗浾?

4.小結(jié)：“金融扶貧”政策的兩度飄移

在這個(gè)政策解讀過程中，“金融扶貧”的內(nèi)涵發(fā)生了兩次飄移。在中央政府層面，可利用的金融資源限定在政策性金融上，其主要方向?yàn)檩o助地方開展“易地扶貧搬遷”工程，配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。并著重強(qiáng)調(diào)，貸款規(guī)模不納入地方政府債務(wù)，省級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策統(tǒng)籌地方可支配財(cái)力。

而在地方政府層面，其內(nèi)在目標(biāo)要比中央政府的目標(biāo)更加多元。地方政府嚴(yán)格執(zhí)行扶貧政策，而其核心并不旨在解決地方極貧人口易地安置問題，更希望以此為契機(jī)，利用政策紅利，實(shí)現(xiàn)趕超式的發(fā)展。所以在Q省，在上級(jí)政策打開金融扶貧開口之后，省級(jí)政府分兩步深化金融扶貧的內(nèi)涵：第一步，嚴(yán)格執(zhí)行中央的政策目標(biāo)，比如在地方文件中提出，“金融助推300個(gè)以上的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)減貧摘帽，200萬以上的貧困人口脫貧致富”，這些政策都是以“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“貧困人口”為政策目標(biāo)，與中央政策的重點(diǎn)基本一致；第二步，建立“脫貧攻堅(jiān)發(fā)展基金，推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加速高速公路基礎(chǔ)設(shè)施興建”，這些政策則是體現(xiàn)了地方政府更深層次的政策意圖。其目標(biāo)也從最基本的“貧困人口”“貧困區(qū)域”的脫貧擴(kuò)大到全域發(fā)展。從省級(jí)角度看，地方政府利用政策窗口，加快地方發(fā)展步伐，體現(xiàn)了地方政府的彈性和活力。正如地方政府所言，在“有政策、沒資金”的情況下，如何落實(shí)政策就在于地方領(lǐng)導(dǎo)的智慧和政策創(chuàng)新能力。從這一點(diǎn)上看，地方政府將金融產(chǎn)品從“政策性金融”延展到“商業(yè)金融”，恰恰體現(xiàn)了地方領(lǐng)導(dǎo)的智慧和地方政府的創(chuàng)新能力。而到縣一級(jí)政府，作為實(shí)際執(zhí)行“金融扶貧”的一級(jí)政府，在既有的省級(jí)政府和中央政府的金融扶貧框架內(nèi)，最大限度的利用金融扶貧政策紅利，搭建地方融資平臺(tái)，在組織合法性的前提下，潛移默化地加入了地方性的政策目標(biāo)。貧困地方政府在不斷模仿學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的“成功經(jīng)驗(yàn)”，“我們以前不知道融資平臺(tái)這么好用，東部地區(qū)用了那么長(zhǎng)時(shí)間，基礎(chǔ)設(shè)施也建好了，經(jīng)濟(jì)也發(fā)展起來了，我們這些貧困地方才學(xué)習(xí)用”(1)20世紀(jì)90年代，在東部地區(qū)，過去很多年，地方的基礎(chǔ)設(shè)施很多是通過吸納社會(huì)資本或者金融資本來完成。特別是“融資平臺(tái)”，地方政府通過興建融資平臺(tái)，捆綁國(guó)有資本，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款。同時(shí)，地方政府通過財(cái)政性資金注入、土地收益、國(guó)有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行扶持，在地方政府承諾確保還本付息前提下，獲得國(guó)家開發(fā)銀行及國(guó)有商業(yè)銀行的打捆貸款，解決地方財(cái)政能力不足以承擔(dān)城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。。所以，一旦金融扶貧政策啟動(dòng)，就猶如打開了“潘多拉盒子”，其積極性一面在于增強(qiáng)了金融的財(cái)政能力，再次凸顯了行政社會(huì)下的政府能力。但是另一面，地方政府具有強(qiáng)烈的突破“預(yù)算約束”的內(nèi)在動(dòng)力，“金融扶貧”相當(dāng)于給地方政府打開了一扇方便之門，可以合法合理的利用金融扶貧政策進(jìn)行超額借貸。

四、公共池激勵(lì)下地方政府舉債行為

從中央到省級(jí)政府，雖然總體上在不斷放寬金融扶貧的邊界，但基本原則還控制在“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)可控”。在中央政策文件中，明確提出“不準(zhǔn)新增地方政府債務(wù)”；按照省級(jí)《脫貧攻堅(jiān)投資基金》文件要求，“政府、國(guó)有平臺(tái)公司不可以提供擔(dān)保增信，堅(jiān)決不允許形成地方政府債務(wù)”(2)Q省脫貧攻堅(jiān)基金投資簡(jiǎn)報(bào)，2017年第23期。。但在地方金融扶貧政策落實(shí)過程中，地方政府債務(wù)不可避免的產(chǎn)生，那么地方政府為什么會(huì)突破兩級(jí)政府金融扶貧的基本原則？地方政府利用金融扶貧的激勵(lì)機(jī)制在哪里？

(一)中央“隱性擔(dān)保”與“政策補(bǔ)償”的激勵(lì)

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，西部地區(qū)由于資源、人力等約束，并沒有趕上中國(guó)高速發(fā)展的快班車。所以，對(duì)于西部地方政府而言，當(dāng)下必須以一種“趕超式”、跨越式發(fā)展才能趕上中國(guó)整體的發(fā)展步伐。我們研究發(fā)現(xiàn)，即便是在全國(guó)性精準(zhǔn)扶貧的布局下，每個(gè)省份所表現(xiàn)出來的政策創(chuàng)新能力也有很大的差異，最突出就是Q省，從省到市縣，不斷突破金融扶貧的內(nèi)涵和邊界，其意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純“扶貧”的內(nèi)涵。

在Q省地方官員看來，在過去30年中，Q省以較低的生產(chǎn)要素價(jià)格(生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力)為東部地區(qū)做了潛在的貢獻(xiàn)。那么到現(xiàn)在這個(gè)時(shí)期，宏觀層面需要對(duì)Q省進(jìn)行“政策補(bǔ)償”，通過較低的資本投入，對(duì)利益受損的地方進(jìn)行補(bǔ)償。在這一邏輯下，地方利用金融資本的邏輯就更加具有負(fù)外部性。

縱觀東部地區(qū)的發(fā)展模式，“土地”“金融”資本是保持其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的兩大潛在動(dòng)力。而西部地區(qū)在這兩塊資源上都不具有優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的背景下，金融資源避之不及，土地資源的價(jià)值與東部地區(qū)也有天壤之別。而在金融扶貧的背景下，國(guó)家政策轉(zhuǎn)向?yàn)槲鞑康貐^(qū)這兩種資源注入了活力，第一，在全國(guó)“融資平臺(tái)”收緊的大背景下，卻允許Q省建立了“脫貧攻堅(jiān)發(fā)展基金”，而從其實(shí)際運(yùn)行過程看，其組織基礎(chǔ)即為“融資平臺(tái)”。第二，在城市化大發(fā)展的背景下，近些年土地增減掛鉤的指標(biāo)也在收緊，而在西部地區(qū)，卻出臺(tái)了在省內(nèi)可以增減掛鉤的政策。這兩塊政策的潛在意義是以“隱性擔(dān)保”和“政策補(bǔ)償方式”，激發(fā)西部地區(qū)快速發(fā)展，縮小與東部地區(qū)的差距。

在實(shí)踐過程中，地方充分的接受了上級(jí)的信號(hào)。在“扶貧”大框架內(nèi)，融入了自身的政策目標(biāo)。通過利用金融資本，解決長(zhǎng)期以來的資金不足問題，快速投資基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。利用增減掛鉤政策，我們發(fā)現(xiàn)地方政府開發(fā)了大面積的山區(qū)荒地，置換城市附近的土地資源，其用途并不僅僅用于填補(bǔ)“易地搬遷”的缺口，其潛在動(dòng)機(jī)更體現(xiàn)為未來城市化發(fā)展儲(chǔ)備了豐富的土地資源。在這個(gè)過程中，從省內(nèi)來看，地方政府的政策創(chuàng)新具有積極意義。但是，退一步來看，從全國(guó)的范圍來講，地方的資源利用是具有外部性的。當(dāng)金融資源與地方財(cái)力脫鉤時(shí)，其風(fēng)險(xiǎn)不言自明。

(二)自上而下的考核壓力與地方自主動(dòng)員資源能力

中央制定了2020年之前全面脫貧的任務(wù)目標(biāo)。目標(biāo)分解到各個(gè)市縣。地方政府以“戰(zhàn)斗”“指揮部”“春季攻勢(shì)”“秋季攻勢(shì)”等階段性任務(wù)指標(biāo)的形式，將扶貧攻堅(jiān)當(dāng)成一項(xiàng)政治任務(wù)來完成。

“省委、省政府高度重視脫貧攻堅(jiān)投資基金有關(guān)工作，把用好扶貧產(chǎn)業(yè)基金作為2017年打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的最重要的一項(xiàng)任務(wù)。省政府專門成立了以省長(zhǎng)為組長(zhǎng)、副省長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的省脫貧攻堅(jiān)投資基金管理領(lǐng)導(dǎo)小組。各級(jí)黨委政府，特別是縣級(jí)黨委、政府，要把脫貧攻堅(jiān)做為“一號(hào)工程”“一把手”工程，親自抓、抓到底，下大力氣抓好抓實(shí)抓到位；要簽責(zé)任書、立軍令狀，掛圖作戰(zhàn)、明確責(zé)任，對(duì)認(rèn)識(shí)不清、措施不力的干部要進(jìn)行約談，嚴(yán)重的還要交由監(jiān)察部門查處問責(zé)?？傊鞯馗鞑块T要迅速行動(dòng)起來，以“釘釘子”的精神，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，盡快把項(xiàng)目實(shí)施起來，把資金使用出去，強(qiáng)力推動(dòng)這項(xiàng)工作取得實(shí)質(zhì)性成效?！?引自Q省領(lǐng)導(dǎo)在脫貧攻堅(jiān)投資基金產(chǎn)業(yè)子基金培訓(xùn)會(huì)上的講話)

從整體上來說，Q省的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)壓力最大。2015年底，全省仍有農(nóng)村建檔立卡貧困人口493萬人、9 000個(gè)貧困村、66個(gè)貧困縣，分別占全國(guó)的8.8%、7.0%和7.9%，貧困發(fā)生率14%，比全國(guó)高8.3個(gè)百分點(diǎn)。

表2 “十三五”時(shí)期年度貧困退出目標(biāo)

在這種壓力下，中央開放了很多政策空間，地方能否完成任務(wù)指標(biāo)，很大程度上落在地方領(lǐng)導(dǎo)是否有能力落實(shí)具體政策。在資金不足的情況下，考驗(yàn)地方領(lǐng)導(dǎo)是否有能力獲得預(yù)算外資金，完成任務(wù)指標(biāo)。以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“有能力要上，沒有能力創(chuàng)造能力也要上”就是這種邏輯。在巨大任務(wù)指標(biāo)和政治壓力下，地方只能借助社會(huì)資本、金融資本的力量來完成。

“扶貧是一個(gè)硬任務(wù)。這個(gè)任務(wù)越到后面難度越大。上面政策沒有兜底，我們改變不了，我們?cè)趺醋?，只能貸款先做。從扶貧攻堅(jiān)的角度，現(xiàn)在不是有很多融資渠道么，我們先把它做起來。做起來是怎么做呢，我們不敢通過短期融資，還不起。我們希望用國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行，做長(zhǎng)期20年貸款。20年，用在農(nóng)民身上我們就不擔(dān)心了?！?S縣長(zhǎng)談話錄音資料)

(三)自下而上的信號(hào)機(jī)制與資源密集型工程建設(shè)

由于我國(guó)政治體制中眾向的人事制度，地方政府官員特別有創(chuàng)政績(jī)的沖動(dòng)。前文提到“易地搬遷”，省級(jí)政府界定的易地扶貧搬遷規(guī)模比中央界定的易地扶貧搬遷的規(guī)模高。而地方在做易地扶貧搬遷規(guī)劃中，也有創(chuàng)政績(jī)的沖動(dòng)。

以Q省為例。按照中央規(guī)定，“對(duì)居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程?！痹趯?shí)際執(zhí)行中，調(diào)查的省份是這樣規(guī)定：戶數(shù)不到50戶、建檔立卡戶超過50%的自然村必須整村易地搬遷。另外則是在這些“雙50”村之外建檔立卡戶也可以申請(qǐng)加入易地搬遷。在政策口徑放寬之后，易地扶貧搬遷的規(guī)模就水漲船高。

Q省以六個(gè)小康(3)省級(jí)政府希望利用精準(zhǔn)扶貧窗口期，以“同步小康”為目標(biāo)，即六個(gè)小康：小康路建設(shè)；小康水建設(shè)；小康房建造；小康電建設(shè)；小康訊建設(shè)；小康寨建設(shè)。政策性金融對(duì)準(zhǔn)的對(duì)象僅僅是“建檔立卡”人口，具體化到扶貧工作中，目標(biāo)得彈性就非常強(qiáng)。為目標(biāo)，涉及到的就不僅僅是建檔立卡人口，還包括了21萬同步搬遷人口，同步搬遷人口并不在政策性金融的范疇內(nèi)，也不是中央規(guī)劃的政策性目標(biāo)，這是地方在中央扶貧目標(biāo)基礎(chǔ)上的自選動(dòng)作。以易地扶貧搬遷為例，除了中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府債券之外，還需要額外籌資189個(gè)億的金融資本完成同步搬遷，而實(shí)際需要的金融資本數(shù)額可能比這個(gè)數(shù)字更大。

表3 Q省十三五期間易地扶貧搬遷資金籌措計(jì)劃表

那么為何地方政府熱衷于“易地搬遷”呢？部分原因在于地方政府的政績(jī)考核。前文提到精準(zhǔn)扶貧中的各類指標(biāo)考核，上級(jí)政府各種易地搬遷指標(biāo)是評(píng)價(jià)地方官員的一些核心考評(píng)指標(biāo)。這種激勵(lì)機(jī)制逼迫地方政府把主要精力放在上級(jí)政府可以觀察到的和易于觀察的“易地扶貧搬遷”項(xiàng)目，雖然設(shè)置了“五個(gè)一批”，但很顯然，產(chǎn)業(yè)扶貧是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，短期內(nèi)很難見到實(shí)效。而易地搬遷在短時(shí)間內(nèi)可以快速實(shí)現(xiàn)，上級(jí)政府很容易評(píng)估(4)地方扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)說：“對(duì)我們州來說，百日脫貧攻堅(jiān)這個(gè)任務(wù)是非常繁重的。從今年開始，我們作為扶貧部門，易地扶貧搬遷是我們來主持，我感覺壓力是非常大，易地扶貧搬遷是當(dāng)頭炮，重中之重，今年開始搞了。來勢(shì)是比較猛的，全省上下也是熱火朝天的在搞。”。所以部分地方政府更愿意通過易地扶貧搬遷作為信號(hào)來證明扶貧的績(jī)效成果。其次是，中央提出到2020實(shí)現(xiàn)全面小康，也就意味著精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略機(jī)遇期只有5年。上下級(jí)政府的激勵(lì)機(jī)制具有同構(gòu)性，各級(jí)政府如何在短期內(nèi)顯示出自己的政績(jī)就非常重要。

從這個(gè)角度來看，易地扶貧搬遷雖然從資源投入上并不是一個(gè)最節(jié)約成本的方式，整村、整鄉(xiāng)搬遷一部分人口，需要住房建設(shè)、征地費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、土地整治、生態(tài)恢復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育投入等等投入。以S縣移民數(shù)字為例，2016—2020年，總共搬遷6 034戶，29 012人。移民工程需要投入9.18億，其中：移民住房3.48億、征地費(fèi)用2.73億、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1.03億、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)6 974萬、土地整治1 215萬、生態(tài)建設(shè)1 359萬、產(chǎn)業(yè)發(fā)展4 159萬、技術(shù)技能培訓(xùn)1 318萬、不可預(yù)見費(fèi)用4 373萬。而從資金來源上，中央財(cái)政專項(xiàng)資金和異地扶貧搬遷專項(xiàng)資金僅為1.74億，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)為2.03億，排除部門整合資金，地方需要籌資至少一半的金融資本支持易地扶貧搬遷。這樣的負(fù)債壓力遠(yuǎn)非地方政府財(cái)力所能負(fù)擔(dān)，但是地方政府在“扶貧任務(wù)”政治優(yōu)先性下，靠預(yù)算外的借貸資金支持項(xiàng)目也具有合法性；按照地方官員的邏輯來講，“即便未來還不起，我建的學(xué)校、醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施，是民生工程”。言下之意，債務(wù)共擔(dān)具有了合法性。即便有負(fù)債，也是地方政府出于改善貧苦地區(qū)人民生活的善意之舉。

(四)救助預(yù)期與公共池激勵(lì)

除了硬性的壓力之外，課題組在調(diào)研過程中，還發(fā)現(xiàn)部分地方政府隱含一種的“地方機(jī)會(huì)主義”思路。2015年地方債發(fā)行安排中，財(cái)政部于2015年3月、6月、8月分三批下達(dá)地方債置換額度，總額度3.2萬億元。置換額度在各省級(jí)地方政府之間分配，地方政府則需按照財(cái)政部下達(dá)的置換額度全額發(fā)行債券。在這一過程中，各個(gè)地方受益程度不一。

“2015年的時(shí)候，劃了三分之一，我們當(dāng)時(shí)30個(gè)億的債務(wù)。當(dāng)時(shí)審查的比較嚴(yán)格，你是不是有項(xiàng)目擺在那里，是不是有基礎(chǔ)工程。進(jìn)入以后，我們那時(shí)候很后悔，有個(gè)縣98個(gè)億，給它劃了三分之一，劃了30多個(gè)億。我這里才30多個(gè)億，才劃了9.8個(gè)億。中國(guó)的政策就是脹死膽大的，餓死膽小的。我們縣比較老實(shí)，老實(shí)吃大虧”。(S縣調(diào)查資料整理)

由于2015年劃債沒有享受到均等收益的教訓(xùn)，所以在這輪精準(zhǔn)扶貧中，該縣極盡所能貸款，修建各類基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)。只要銀行可以貸款的項(xiàng)目，縣里面都會(huì)配套去做，是否能還上不是首要考慮的問題。隱含意思在，地方先上馬項(xiàng)目再說，最后的還貸責(zé)任，上級(jí)政府或者中央政府終會(huì)兜底。這是典型的地方政府預(yù)算軟約束的行為，周雪光提出“預(yù)算軟約束”[14]，地方政府熱衷于整合資本，吸引外部資本進(jìn)入。渠敬東也提出，“在中央財(cái)政和金融政策的鼓舞下，地方政府的資金運(yùn)作，已經(jīng)從項(xiàng)目意義上的配套資金動(dòng)員，逐步發(fā)展到地方融資平臺(tái)的設(shè)立，地方政府將土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)和國(guó)債等資產(chǎn)捆綁起來，成立擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，將財(cái)政撥款和財(cái)政補(bǔ)貼投入其中，承接各路資金從事綜合性的城市市場(chǎng)和公共建設(shè)項(xiàng)目”[19]。在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中，與“精準(zhǔn)扶貧”相關(guān)的項(xiàng)目都具有了政策合法性，銀行甚至需要降低門檻滿足精準(zhǔn)扶貧的政策需求。在這種背景下，地方政府只要有合適項(xiàng)目，可以向財(cái)政體制之外進(jìn)行籌資，將預(yù)算支持責(zé)任外部化到本地層級(jí)之外。在沒有硬預(yù)算約束的前提下，投資驅(qū)動(dòng)力無所不在，從基礎(chǔ)設(shè)施到產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

五、結(jié)論

按照中央對(duì)于“金融扶貧”的政策預(yù)期，金融扶貧可能發(fā)揮很多功能。首先，金融扶貧通過銀行貸給相關(guān)項(xiàng)目和農(nóng)戶個(gè)人，屬于有償資金。由于從銀行借款需要償還，不管地方政府還是貧困戶都需要關(guān)注資金使用的效益和如何解決還款來源問題。在產(chǎn)業(yè)扶貧上，金融扶貧可以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，一改單純發(fā)放扶貧資金或政府大包大攬的扶貧模式，引入注重市場(chǎng)規(guī)律的金融信貸機(jī)制。

不可否認(rèn)，金融資本引入扶貧領(lǐng)域體現(xiàn)了國(guó)家強(qiáng)大的汲取能力，在財(cái)政資金不足的情況下，通過政策引導(dǎo)，吸引了大量的金融資本。但是在政策實(shí)踐過程中，由于各級(jí)政府的動(dòng)機(jī)不同，在引入金融資本的動(dòng)機(jī)上存在很大的差異。在國(guó)家層面，中央政府希望通過政策性金融再分配資源，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)支持脫貧攻堅(jiān)；而在省級(jí)層面，地方政府希望擴(kuò)大金融扶貧的范圍，通過自主建立扶貧基金，納入商業(yè)金融，擴(kuò)大省級(jí)政府金融扶貧的內(nèi)涵；而到地縣級(jí)層面，地方政府以“政策合法性”為基礎(chǔ)，建立融資平臺(tái)，以政府信用為擔(dān)保，最大限度的開發(fā)商業(yè)金融資源，服務(wù)于地方基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

本文分析了金融扶貧從政策性金融走向商業(yè)金融的過程及地方政府的動(dòng)機(jī)。整體上來講，省級(jí)政府與地方政府具有利益一致性，體現(xiàn)出一種地方保護(hù)主義的動(dòng)機(jī)和行為。在金融扶貧融資過程中，省市縣三級(jí)地方政府在“政策合法性”的前提下，最大限度的利用“政策窗口期”，最大程度地開發(fā)外部資源，在短時(shí)期內(nèi)投資于地方基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就不可避免的產(chǎn)生一種“預(yù)算軟約束”和“負(fù)外部性”問題。從地方利益的視角看，金融資本的引入體現(xiàn)了本級(jí)政府的“援助之手”，但是對(duì)外部地區(qū)來講，卻是一種“攫取之手”，如果不能有效利用資源，將會(huì)帶來嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)就一直存在“預(yù)算軟約束”問題，在不同的歷史時(shí)期，“預(yù)算軟約束”問題以不同的形式存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中。當(dāng)下，在金融扶貧政策執(zhí)行過程中，地方政府對(duì)金融資本的干預(yù)有增無減，地方政府以融資平臺(tái)為杠桿，以政府隱形擔(dān)保，向商業(yè)金融組織進(jìn)行間接融資，很可能引發(fā)了系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，利用金融資本支持扶貧工程，仍需尊重市場(chǎng)規(guī)律，嚴(yán)格約束政府干預(yù)市場(chǎng)行為，恢復(fù)金融本來屬性，提高地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展能力是根本。