協(xié)餉與清代西北邊疆政策討論

■李思敏/新疆大學

一、前言

清乾隆年間，清政府統(tǒng)一天山南北，在新疆采取以軍府制為主體的行政制度。設(shè)立伊犁將軍，派兵駐扎新疆。此前，新疆的地方經(jīng)濟發(fā)展多年始終處于南農(nóng)北牧、地廣人稀的落后狀態(tài)。清政府在新疆初定后，如何解決新疆的財政問題成為統(tǒng)治者亟待解決的問題。

清代新疆的收入來源有兩種：地方財政收入與政府撥付。在這之中，雖然新疆面積廣袤，政府也努力在新疆發(fā)展屯田等，然而終究由于地廣人稀，水資源相對匱乏以及軍府體系對于軍費的要求較高等原因，無法滿足自身發(fā)展?！暗?800年，駐軍的倉庫是滿的，但每年為維持新疆得耗費從中國本土提解白銀一百二十萬兩①”。于是中央政府飭令其他省份固定撥付錢糧協(xié)濟，即后續(xù)逐漸穩(wěn)定形成制度的協(xié)餉②，開始成為了新疆財政收入的重要來源。

二、清中期的協(xié)餉與西北邊疆穩(wěn)定

中央政府每年飭令多省份撥付協(xié)餉給新疆，通過協(xié)餉，使新疆擁有足夠的財政來支持發(fā)展和保衛(wèi)邊疆穩(wěn)定，協(xié)餉充足則局勢安定，協(xié)餉匱乏則邊疆動蕩。在康熙和雍正兩朝，始終沒有能夠完全平定準噶爾的重要原因，就有相當程度是因為內(nèi)地的的補給無法同步跟上，才造成了戰(zhàn)爭的膠著。

乾隆平定新疆后，在新疆設(shè)立軍府制為主體的行政體系，由軍隊駐扎，牢靠的將新疆的穩(wěn)定發(fā)展，納入清政府的邊疆治理體系中。這既有繼續(xù)穩(wěn)定邊疆層面的考量，還有對于外敵入侵的憂慮。沙俄對于中國北部邊疆地區(qū)的虎視眈眈由來已久，新疆設(shè)立軍府體系，保證了西北邊境地區(qū)不再空虛。

那么軍隊的經(jīng)費從哪里來，僅僅依靠屯田和新疆的自身商業(yè)發(fā)展等絕對不足，所以對新疆進行穩(wěn)定的協(xié)餉撥付，既滿足政府維持新疆治理體系的保障，又能守護西北邊界的安全，所以協(xié)餉對于促進邊疆穩(wěn)定，有舉足輕重的作用。

縱觀有清一代的協(xié)餉，我們也不難看出，協(xié)餉不只是簡單地財政的調(diào)撥平均。通常情況下，需要被協(xié)餉的省份，往往是邊遠省份，這些省份由于地處于邊境地區(qū)的原因，往往需要更多的軍費支撐邊境的安定，但往往又因為這些地區(qū)的偏遠，使其自身經(jīng)濟的發(fā)展始終不足，所以就需要更多的財政援助。再看能夠撥出協(xié)餉的各省份，多是山東、河南、山西等內(nèi)地省份，相比于新疆等地，這些省份的戰(zhàn)略位置相對安全，經(jīng)濟富庶，不需要那么多的駐軍隨時防備外侵，駐軍少而經(jīng)濟發(fā)達，有足夠的余力幫助其他省份。所以，協(xié)餉也是一定程度上的國家軍費的調(diào)撥，新疆是很典型的例子。

在清中期，各地協(xié)餉相對能夠及時到位時，新疆一直處于一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)?？墒堑角搴笃跁r，由于接續(xù)出現(xiàn)的太平天國運動、義和團運動等以及清政府鎮(zhèn)壓這些運動而造成財政緊縮的原因，協(xié)餉各省份無法繼續(xù)維持協(xié)餉的撥付，新疆的經(jīng)濟迅速陷入崩潰。又有沙俄借機騷擾我國北部邊疆地區(qū)，大量侵占中國領(lǐng)土，新疆很快陷入了亂局。由此不難看出，協(xié)餉對于清政府的西北邊疆穩(wěn)定，有至關(guān)重要的作用。如同屯田興則邊疆寧，協(xié)餉足則邊境安。

三、清后期的協(xié)餉與西北邊疆穩(wěn)定

（一）新疆建省前的協(xié)餉

天平天國事變后，清政府的財政收入以及發(fā)生了嚴重的匱乏，對新疆的協(xié)餉，一直處在欠餉的狀態(tài)。然而這一時期，即19世紀的最后幾十年，邊疆危機頻發(fā)。面對這樣的形勢，清政府不斷調(diào)整邊疆政策，并采取各項措施以維護邊疆安全。但是，由于財政收入的匱乏，對于新疆的建省中的一系列事件，協(xié)餉似乎并未再起到核心和至關(guān)重要的作用。

陳策在其《西征協(xié)餉與晚清財政運行》一文中曾考證，由于普遍的邊疆危機，清政府的財政收入已經(jīng)無法支撐其西征所需要的軍費了?！霸诖唣A無著的情況下，左宗棠想出了一個新的對策—借款，所借款項以各省關(guān)應解協(xié)餉為擔保，分別對內(nèi)和對外借款。”③最后，左宗棠是通過對內(nèi)對外借款的方式，去解決西征所需要的軍費。

再則，不使用協(xié)餉作為主要軍費來源，也不能完全的說協(xié)餉不能為當時清軍西征提供任何幫助，只是，由中央飭令的協(xié)餉撥款，無論撥款省份財政收入究竟如何，真正將錢糧撥出需要充分的時間，然而戰(zhàn)場上局勢瞬息萬變，確實不能緩緩等待，所以在建省前采取借款的方式籌集軍費，是為上策。

（二）協(xié)餉與新疆建省

清政府在收復新疆各地后，普遍的海疆、陸疆危機也在各大臣的努力下，以或者談判或者戰(zhàn)爭或者合約的方式逐漸緩和，這時有關(guān)新疆的問題，需要被進一步提上日程。

新疆的行政體系改變與協(xié)餉也有著密不可分的聯(lián)系，在清中期，新疆的財政對于內(nèi)地協(xié)餉的要求非常高，需要每年劃撥大量的錢糧用于支付軍府體系下的軍費等支出。但是在清軍收復新疆后，清政府財政收入短缺，怎么樣更有效的把有限的財政撥款更好的用于治理西北邊疆上來。

為解決新疆的財政危機，戶部提出可以大興屯田，所以清后期對于新疆的屯田開發(fā)也非常的興旺。但僅僅開源不節(jié)流是不夠的。原本的軍府體系的核心目的就不是為了財政收入，所以這時改變新疆的行政體系就非常重要了。

這時，在新疆建省的計劃被提出，如果新疆建省，勢必能夠減少新疆的軍費支出，那么對于內(nèi)地協(xié)餉的要求，就不再那么高。左宗棠說：“（在新疆設(shè)?。┓堑柟?，俄英諸鄰不敵妄肆鴟張，并可為國家節(jié)省經(jīng)費無數(shù)④。”而且“竊計改設(shè)郡縣，經(jīng)出經(jīng)入費用，較之從前部撥常年實數(shù)，不但無增，且可漸減⑤。”所以設(shè)省，成為節(jié)約協(xié)餉的最好辦法。

所以由此看來，在新疆建省之前，協(xié)餉由于內(nèi)地省份無法撥付，所以并沒有起到體現(xiàn)出重要的作用。但在新疆建省后，在清廷的邊疆危機趨于緩和時，清政府不再需要通過協(xié)餉支撐西北邊疆的行政體系時，協(xié)餉所能發(fā)揮的作用就更加不同了。通過協(xié)餉的不斷調(diào)撥，新疆的科教、文化、社會、經(jīng)濟等各方面發(fā)展都有了長足的進步。一直到20 世紀清政府統(tǒng)治結(jié)束后，新疆的各項發(fā)展，都能夠處于比較平穩(wěn)的狀態(tài)，其中協(xié)餉功不可沒。

四、協(xié)餉利弊淺議

（一）利—維護政府統(tǒng)治

協(xié)餉制度對于清政府來說，是一有效維護其統(tǒng)治地位的保障型的制度。有協(xié)餉在，邊疆安定，政府對于邊境地區(qū)的掌控才能更加有保障。清代新疆建省后，雖然行政體系發(fā)生了改變，不再像過去那樣需要大量的軍費撥付。但是，清政府對新疆的進一步開發(fā)和管理，如果不是依靠仍在運行的協(xié)餉制度的幫助，是不能得到后續(xù)的發(fā)展的。協(xié)餉制度一直到宣統(tǒng)年間都還在發(fā)生作用，這也為后來清政府倒臺后，新疆的經(jīng)濟還能長期處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，奠定了一定的基礎(chǔ)。所以協(xié)餉制度在政府對西北邊疆的統(tǒng)治中，起到了十分積極的作用。協(xié)餉減輕了人民的負擔，緩和社會矛盾，促進了新疆社會穩(wěn)定與經(jīng)濟進步。

（二）弊—加劇財政負擔

然而，協(xié)餉的數(shù)字都不是小數(shù)，每次發(fā)生邊疆危機，內(nèi)地需要撥付的協(xié)餉金額都十分驚人，“有清一代，內(nèi)地中央政府和地方各省給新疆的協(xié)餉和專餉總額高達近四億兩。⑥”這個對于清政府的財政收入來說，是一個相當巨大的數(shù)字。協(xié)餉各省份財政壓力巨大，政府收入也會有所影響。所以在清代后期出現(xiàn)了邊疆危機時，才會有大臣在“海防塞防之爭”中認為保新疆的成本高，不如著眼于海疆的輿論。還好有左宗棠提出的“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以衛(wèi)京師”的論斷，最終還是守護住了西北邊疆的安定。此外，由于協(xié)餉每年由政府飭令各省份固定調(diào)撥，所以，部分地方官員只期待協(xié)餉，而忘記了地方也應該積極進取，從而產(chǎn)生了惰性，不利于地方財政的長遠發(fā)展。

如今，結(jié)合今天的政府邊疆治理來看，把握機遇，充分發(fā)展，才是邊疆穩(wěn)定和發(fā)展的核心要義。

注釋：

①(美)費正清編.劍橋中國晚清史［M］.北京：中國社會科學出版社,1985：64.②協(xié)餉.中國古代王朝,為了地方財政穩(wěn)定,就近從收入盈余的省份,劃撥銀兩糧草等給收入不足的省份的制度［Z］.③陳策.西征協(xié)餉與晚清財政運行［J］.蘭州教育學院學報,2003(2).

④左宗棠.左文襄公全集.書牘［M］.長沙：岳麓書社,1996.

⑤朱壽朋.光緒朝東華錄［M］.北京：中華書局,1958.

⑥齊清順.清代新疆協(xié)餉與專餉［J］.新疆歷史研究,1985(1).