摘 要 隨著我國(guó)農(nóng)村相關(guān)制度改革的不斷深入，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化的重要性日益凸顯?；诒Ｕ限r(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的考量，應(yīng)在“同地同權(quán)”的法律框架下，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化進(jìn)行全方面的法律評(píng)估，并由此促進(jìn)農(nóng)地制度改革。

關(guān)鍵詞 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán) 同地同權(quán)

作者簡(jiǎn)介：雷緒忠，中國(guó)電建集團(tuán)山東電力建設(shè)有限公司法律顧問(wèn)，研究方向：投融資、企業(yè)法律事務(wù)。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.146

土地是農(nóng)村制度賴以生存的基礎(chǔ)，土地是農(nóng)民的安身立命之本。作為我國(guó)農(nóng)村土地制度的重要組成部分，集體土地經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地值得引起學(xué)理與實(shí)務(wù)上的重視。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化已然成為不可逆轉(zhuǎn)的改革趨向，黨和國(guó)家有關(guān)政策相繼出臺(tái)，為集體土地經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指明了大體的改革方向，但是個(gè)別規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)化、模糊化，可操作性不強(qiáng)。筆者認(rèn)為首先需要依據(jù)具體的法律規(guī)定來(lái)厘清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利來(lái)源，分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利建構(gòu)，找到不足之處，有針對(duì)性地采取措施，從而促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的良好有序發(fā)展。

一、法律視角下的制度構(gòu)建

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上所承載的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是我國(guó)用益物權(quán)的類型之一，但是在《物權(quán)法》并沒(méi)有給予其明確的具體的定義。在個(gè)別地區(qū)設(shè)點(diǎn)試行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)之前，學(xué)界已經(jīng)就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)則的探討。①我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)其定義的不明確，甚至在有些情況下出現(xiàn)了政策與法律規(guī)定的沖突②，在一定程度上阻礙了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的發(fā)展與完善。推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化，擁有正當(dāng)?shù)姆缮系囊罁?jù)應(yīng)當(dāng)是其前提條件。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)在《物權(quán)法》中及時(shí)明確相關(guān)含義，并清晰地將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)定性為用益物權(quán)。

（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的取得與設(shè)立

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的取得與設(shè)立是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的前提。③我們可以將集體土地經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式劃分為基于法律行為取得與非基于法律行為取得。前者的取得方式如出讓取得等，后者則包括法定承繼以及依據(jù)生效裁判文書取得等。本文將目光聚焦于最為重要的取得方式即出讓取得。

權(quán)利的取得是權(quán)利行使的前提條件，那么同樣，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的初次取得與設(shè)立便是整個(gè)權(quán)利運(yùn)行體系的發(fā)端。但是在具體的實(shí)際運(yùn)行中，由于各種原因，原權(quán)利人可能無(wú)法繼續(xù)行使權(quán)利，那么為了繼續(xù)獲取收益或者從資源的有效利用角度觀之，原權(quán)利人可以通過(guò)出讓的方式將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)讓渡與其他權(quán)利主體，以實(shí)現(xiàn)原本的利益目標(biāo)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓制度是基于現(xiàn)實(shí)需要而應(yīng)運(yùn)而生的制度，有其內(nèi)在的邏輯性與合理性。筆者認(rèn)為，在新一輪的土地制度改革中，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我們要繼續(xù)在現(xiàn)有的出讓制度的基礎(chǔ)上不斷完善并彌補(bǔ)相關(guān)漏洞，使其作用最大化。出讓制度在設(shè)計(jì)構(gòu)造上有著不可比擬的優(yōu)越性。首先，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓制度不但沒(méi)有破壞我國(guó)現(xiàn)行的土地制度，而且是一項(xiàng)富有創(chuàng)造力的制度補(bǔ)充;其次，符合市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，有助于促進(jìn)交易，提升資源利用率;最后，對(duì)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化進(jìn)程具有積極的促進(jìn)作用。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的變更與消滅

正如前文所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓制度中亦包含著權(quán)利的變更。從另一個(gè)層面看，原權(quán)利人將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他權(quán)利主體，在這個(gè)過(guò)程中，新的權(quán)利主體進(jìn)入使用權(quán)的范疇，享有使用權(quán)所帶來(lái)的收益，完成了權(quán)利主體之間的轉(zhuǎn)換。與此同時(shí)，作為物權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的用益物權(quán)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)也存在著權(quán)利歸于消滅的情況。主要有以下幾方面事由：

第一，權(quán)利人自動(dòng)放棄。雖然我國(guó)現(xiàn)行法律并未明文規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是否可以放棄，從法理學(xué)角度出發(fā)，權(quán)利人當(dāng)然享有自由處置權(quán)利的權(quán)限，完全可以放棄。但客觀上來(lái)看，基于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值考量，權(quán)利人一般不會(huì)輕易放棄。

第二，不可抗力導(dǎo)致權(quán)利滅失?，F(xiàn)實(shí)生活中，可能由于山體滑坡、泥石流、地震等自然災(zāi)害導(dǎo)致承載著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的土地滅失，此時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)亦當(dāng)然滅失。

第三，國(guó)家公權(quán)力介入導(dǎo)致權(quán)利滅失。出于公共利益的需要，國(guó)家有時(shí)會(huì)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行征收，此時(shí)，權(quán)利歸于消滅。值得注意的是，國(guó)家公權(quán)力所依據(jù)的公共利益并沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，很有可能出現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力的濫用。通過(guò)低價(jià)征收集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，然后將土地權(quán)益收歸國(guó)家進(jìn)行下一步的流轉(zhuǎn)。通過(guò)兩次操作，將第二次流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的巨額利潤(rùn)收歸國(guó)有，用于其他用途。此外，需要更加科學(xué)合理的設(shè)計(jì)國(guó)家征收價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，參考征收之后的土地用途更加人性化地適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在第一次征收之際就應(yīng)該充分發(fā)揮征收價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制的重要作用，防止國(guó)家公權(quán)力以公共利益為名從集體經(jīng)濟(jì)組織（或者集體成員）中獲取差距懸殊的經(jīng)濟(jì)利益，放緩集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展步伐。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地承載著諸多主體的利益需求，是農(nóng)村相關(guān)制度改革中的重要抓手。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)往往與集體組織及其內(nèi)部成員的切身利益息息相關(guān)，筆者認(rèn)為在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的進(jìn)程中，必須充分考量各方主體的利益，找到最佳的利益平衡點(diǎn)，使之成為真實(shí)的、有效的制度設(shè)計(jì)。

二、“同地同權(quán)”視域下的市場(chǎng)化進(jìn)程

提到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那么不可避免地我們就會(huì)想到國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。反觀現(xiàn)行的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，前述的二者占據(jù)著幾乎全部的席位。但具體到每一種經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)所占的比例，則可謂之“天壤之別”。同樣是作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存在，為什么會(huì)出現(xiàn)如此大的差別？換言之，二者究竟有何不同？我們?yōu)槭裁匆岢觥巴赝瑱?quán)”？在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的考量，筆者認(rèn)為我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析：

（一）建設(shè)用地市場(chǎng)的形成原因

按照原本的規(guī)劃，我國(guó)城市化率在2005年達(dá)到35%左右，在2010年達(dá)到40%-42%。而我國(guó)從1993年的28%發(fā)展到2003年的40.5%僅僅用時(shí)10年，依照這個(gè)速率發(fā)展下去，在2020年左右我國(guó)城市化率可以達(dá)到60%。近些年來(lái)隨著改革開放的不斷深入以及相關(guān)配套的改革發(fā)展，我國(guó)城市化率顯著提高。在我國(guó)如此高速的城市化發(fā)展速率中，土地為之提供了最為基礎(chǔ)亦最為重要的支撐。通過(guò)國(guó)家劃撥、出讓以及土地征收等措施將土地從原本的使用范疇中抽離出去，從而打造新的用于城市化建設(shè)的土地利用形式。土地作為一種基礎(chǔ)性的資源在城市化進(jìn)程中具有不可替代性，居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)、政府機(jī)關(guān)等都離不開土地這一基本的資料要素。由于城市化的迅猛發(fā)展，對(duì)建設(shè)性用地的需求急劇增加，傳統(tǒng)的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)的需求。此時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化則顯得尤為重要。

（二）“同地同權(quán)”實(shí)施的必要性與可操作性

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提出于十八屆三中全會(huì)，其明確指出了在符合條件下實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“同地同權(quán)”。此后一系列相關(guān)實(shí)施細(xì)則相繼出臺(tái)，為“同地同權(quán)”的實(shí)施提供了政策與戰(zhàn)略支撐。筆者此處將國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的現(xiàn)狀進(jìn)行初步的分析，進(jìn)一步論證在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化進(jìn)程中“同地同權(quán)”的必要性與可操作性。

第一，二者權(quán)利主體不同。按照字面解釋來(lái)看，二者的權(quán)利主體一個(gè)為國(guó)家。另一個(gè)為集體組織。在建設(shè)用地市場(chǎng)中，前者的收益歸屬國(guó)家用于國(guó)家支出，后者的收益歸屬集體組織用于集體組織的發(fā)展與壯大。

第二，二者本質(zhì)上的權(quán)利屬性不同。如前文所述，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利主體為國(guó)家，更多地體現(xiàn)的是一種國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)作。就目前的建設(shè)用地市場(chǎng)而言，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在市場(chǎng)占比上依然獨(dú)占鰲頭。相比之下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)份額則小得多。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利主體我們可以將其歸于私法主體，更多地體現(xiàn)的是集體組織的意志。

第三，二者流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益差距懸殊。例如，國(guó)家可以通過(guò)出讓的方式將國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給其他商事主體用于商品房建設(shè)等，那么在此過(guò)程中，國(guó)家可以從其他商事主體中獲取遠(yuǎn)超于原土地價(jià)值數(shù)倍的利益收入。④換言之，國(guó)家可以通過(guò)改變同一塊土地的用途，享有土地升值所帶來(lái)的巨額收益。需要著重說(shuō)明的是，相當(dāng)一部分比例的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的前身就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這就需要我們?cè)趪?guó)家公權(quán)力進(jìn)行集體土地征收的過(guò)程進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)范，改革和完善征收制度。⑤反觀之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到原土地價(jià)值的數(shù)倍。相比較而言，只能獲取略高于（有時(shí)甚至?xí)陀冢┰恋貎r(jià)值的收益。以此思路為邏輯起點(diǎn)，那么我們可以發(fā)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)次數(shù)越多，國(guó)家獲取的收益越多;而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)并不會(huì)明顯帶來(lái)集體組織經(jīng)濟(jì)效益的改觀，由此城鄉(xiāng)發(fā)展水平始終處于一個(gè)動(dòng)態(tài)的不平衡的發(fā)展機(jī)制中，并因此衍生出相關(guān)城鄉(xiāng)差距等問(wèn)題。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，“同地同權(quán)”實(shí)施的必要性不言而喻?！巴赝瑱?quán)”符合我國(guó)法律的價(jià)值目標(biāo)，契合了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，具有制度優(yōu)越性與強(qiáng)大的生命力。我國(guó)已經(jīng)在國(guó)家政策與戰(zhàn)略層面上確定了“同地同權(quán)”的基本原則，那么我們則需要在具體的可操作性方面多做“文章”。在“同地同權(quán)”基本原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，打造切實(shí)有效的價(jià)格形成機(jī)制等，并由此促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供最為牢固的基礎(chǔ)支撐。后文將對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的具體措施進(jìn)行詳細(xì)論述，此處只做一個(gè)簡(jiǎn)要的說(shuō)明概述。

注釋：

① 陳小君.構(gòu)筑土地制度改革中集體建設(shè)用地的新規(guī)則體系[J].法學(xué)家，2014（2）：30-36.

② 肖順武.從管制到規(guī)制：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的理念轉(zhuǎn)變與制度構(gòu)造[J].現(xiàn)代法學(xué)，2018，40（3）：96.

③ 韓松.集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置的法律問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué)，2008（3）.

④ 梁亞榮.集體建設(shè)用地使用制度的異化與重構(gòu)[J].法學(xué)雜志，2013（6）.

⑤ 陳小君.農(nóng)民集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)，2012（1）.